Wie­der­keh­ren­de Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge

Wie­der­keh­ren­de Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge (hier: § 10a des rhein­land-pfäl­zi­schen Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes ‑KAG RP) sind ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig. Wer­den Bei­trä­ge erho­ben, ver­langt der Grund­satz der abga­ben­recht­li­chen Belas­tungs­gleich­heit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Bei­trags­pflich­ti­gen und nicht Bei­trags­pflich­ti­gen nach Maß­ga­be des kon­kret-zure­chen­ba­ren Vor­teils vor­ge­nom­men wird, des­sen Nut­zungs­mög­lich­keit mit dem Bei­trag abge­gol­ten wer­den soll. Die Bil­dung einer ein­heit­li­chen Abrech­nungs­ein­heit für Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge ist zuläs­sig, wenn mit den Ver­kehrs­an­la­gen ein kon­kret-indi­vi­du­ell zure­chen­ba­rer Vor­teil für das bei­trags­be­las­te­te Grund­stück ver­bun­den ist.

Wie­der­keh­ren­de Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge

Auf die­ser Grund­la­ge befand jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die maß­geb­li­che Vor­schrift des rhein­land-pfäl­zi­schen Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes als bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. Zur Prü­fung der Fra­ge, ob die ange­grif­fe­nen Bei­trags­sat­zun­gen den jetzt geklär­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gerecht wer­den, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ver­fah­ren, die den bei­den von ihm ent­schie­de­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den zugrun­de lagen, an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz zurück­ver­wie­sen.

Die Geset­zes­la­ge in Rhein­land-Pfalz[↑]

Das rhein­land-pfäl­zi­sche Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz ermäch­tigt die Gemein­den zur Erhe­bung ein­ma­li­ger oder wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge für Ver­kehrs­an­la­gen. § 10 KAG RP regelt die Erhe­bung ein­ma­li­ger Bei­trä­ge für Ver­kehrs­an­la­gen, die Erhe­bung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge für Ver­kehrs­an­la­gen ist in § 10a KAG RP gere­gelt.

Bereits das Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz Rhein­land-Pfalz vom 05.05.1986 [1] hat­te die Mög­lich­keit vor­ge­se­hen, wie­der­keh­ren­de Bei­trä­ge für Ver­kehrs­an­la­gen zu erhe­ben. § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG RP in der Fas­sung des Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes vom 20.06.1995 [2] ermäch­tig­te für ein­ma­li­ge Bei­trä­ge die Gemein­den dazu, durch Sat­zung zu bestim­men, dass ihr gesam­tes Gebiet oder ein­zel­ne Gebiets­tei­le eine Abrech­nungs­ein­heit dar­stel­len, sofern die Ver­kehrs­an­la­gen des gesam­ten Gebie­tes oder ein­zel­ner Gebiets­tei­le der Gemein­de in einem räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hang ste­hen. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz erach­te­te die Bil­dung von Abrech­nungs­ein­hei­ten auch bei Erhe­bung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge nur unter der Vor­aus­set­zung für ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig, dass die Ver­kehrs­an­la­gen im jewei­li­gen Bereich in einem „räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hang“ stün­den [3].

Den erfor­der­li­chen „funk­tio­na­len Zusam­men­hang“ sah das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nur bei einem Sys­tem von Ver­kehrs­an­la­gen als gege­ben an, die unter­ein­an­der der­art in Bezie­hung stün­den, dass sie in ihrer Gesamt­heit für die Nut­zung der in dem Sys­tem lie­gen­den Grund­stü­cke und Betrie­be einen greif­ba­ren bei­trags­recht­li­chen Vor­teil ver­mit­tel­ten. Dies set­ze ein Sys­tem von Ver­kehrs­an­la­gen vor­aus, das für sich genom­men die Zufahrt zu dem übri­gen Stra­ßen­netz bie­te. Ein sol­ches Sys­tem bestehe aus Ver­kehrs­an­la­gen, die durch Stra­ßen mit stär­ke­rer Ver­kehrs­be­deu­tung zu einer Ein­heit zusam­men­ge­fasst wür­den. Die­se Stra­ßen könn­ten bei­spiels­wei­se als Ring um ein Netz von Ver­kehrs­an­la­gen her­um oder durch ein sol­ches Netz hin­durch­füh­ren [4].

Aus „Grün­den der Vor­teils­ge­rech­tig­keit“ sei zwin­gen­de Vor­aus­set­zung für den funk­tio­na­len Zusam­men­hang, dass sämt­li­che Grund­stü­cke inner­halb des Abrech­nungs­ge­bie­tes auf die­sel­be Stra­ße oder die­sel­ben Stra­ßen mit stär­ke­rer Ver­kehrs­be­deu­tung ange­wie­sen sei­en, um in die ver­schie­de­nen Rich­tun­gen Anschluss an das übri­ge Stra­ßen­netz zu fin­den. Nur die­je­ni­gen Grund­stü­cke hät­ten einen bei­trags­recht­li­chen Vor­teil von der Stra­ße mit stär­ke­rer Ver­kehrs­be­deu­tung, die in die sie erschlie­ßen­den Stra­ßen unmit­tel­bar oder mit­tel­bar ein­mün­de­ten [5]. Einem wei­te­ren Urteil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts zufol­ge lag der von § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG RP gefor­der­te funk­tio­na­le Zusam­men­hang der Ver­kehrs­an­la­gen in einer Abrech­nungs­ein­heit nur dann vor, wenn sämt­li­che Grund­stü­cke inner­halb der Abrech­nungs­ein­heit in jeder Rich­tung auf die­sel­be Stra­ße mit stär­ke­rer Ver­kehrs­be­deu­tung ange­wie­sen waren, um Anschluss an das übri­ge Ver­kehrs­netz zu fin­den. Die­se Stra­ße mit Bün­de­lungs­funk­ti­on müs­se inner­halb der Abrech­nungs­ein­heit lie­gen und zum Anbau bestimmt sein [6].

Der rhein­land-pfäl­zi­sche Lan­des­ge­setz­ge­ber änder­te mit dem Zwei­ten Lan­des­ge­setz zur Ände­rung des Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes vom 12.12 2006 [7] § 10 KAG RP und füg­te § 10a KAG RP in das Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz ein. Damit beab­sich­tig­te er aus­weis­lich der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs eine „kon­zep­tio­nel­le Fort­ent­wick­lung und Neu­be­stim­mung des Bei­trags­rechts für Ver­kehrs­an­la­gen (…), die sich vom bis­her gel­ten­den Anla­gen­be­griff weit­ge­hend löst und damit zen­tra­le Streit­fra­gen nor­ma­tiv ver­bind­lich klar­stellt.“ [8]

Die von der Recht­spre­chung bei der Bil­dung von Abrech­nungs­ein­hei­ten gestell­ten Anfor­de­run­gen an den räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hang hät­ten in ihren prak­ti­schen Kon­se­quen­zen zu erheb­li­chen Restrik­tio­nen kom­mu­na­ler Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten geführt. Es sei eine Situa­ti­on der Rechts­un­si­cher­heit ein­ge­tre­ten [8]. Ziel der Neu­re­ge­lung sei die „Stär­kung weit­ge­hend ‚gerichts­fes­ter‘ norm­ge­be­ri­scher Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten“. Abwei­chend von der bis­he­ri­gen Geset­zes­la­ge kön­ne künf­tig bestimmt wer­den, dass das gesam­te öffent­li­che Ver­kehrs­netz der Gemein­de eine ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung bil­de. Soweit dies in Anse­hung beson­de­rer ört­li­cher Ver­hält­nis­se aus­nahms­wei­se erfor­der­lich sei, kön­ne Ent­spre­chen­des auch für Ver­kehrs­an­la­gen ledig­lich ein­zel­ner Gebiets­tei­le der Gemein­de bestimmt wer­den. In bei­den Fäl­len unter­lä­gen der Bei­trags­pflicht alle Grund­stü­cke, die durch das eine Ein­heit bil­den­de Ver­kehrs­netz „erschlos­sen“ sei­en. Die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs betont, dass die Bei­trags­pflicht „dar­über hin­aus (…) von Geset­zes wegen an kei­ne wei­te­ren Vor­aus­set­zun­gen geknüpft“ sei [9].

Kern der Neu­re­ge­lung sei die den Gemein­den ein­ge­räum­te Befug­nis, durch Sat­zung zu bestim­men, dass das gesam­te öffent­li­che Ver­kehrs­netz des Gemein­de­ge­biets, also sämt­li­che zum Anbau bestimm­te Ver­kehrs­an­la­gen, eine eigen­stän­di­ge öffent­li­che Ein­rich­tung bil­de. Die­se sei nicht ledig­lich als Abrech­nungs­ein­heit zu ver­ste­hen, deren Bedeu­tung sich in einem abrech­nungs­tech­ni­schen Ver­bund erschöp­fe, son­dern als „qua­li­ta­tiv selb­stän­di­ge Gemein­de­ein­rich­tung“. Zusätz­lich eröff­ne der Gesetz­ent­wurf die Mög­lich­keit, statt für das gesam­te Gemein­de­ge­biet für Ver­kehrs­an­la­gen ein­zel­ner, von­ein­an­der abgrenz­ba­rer Gebiets­tei­le zu bestim­men, dass nur die­se eine ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung bil­de­ten. Beson­de­re ört­li­che Gege­ben­hei­ten, die es gerecht­fer­tigt erschei­nen lie­ßen, nur abgrenz­ba­re Gebiets­tei­le als ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung zu behan­deln, lägen etwa bei abge­le­ge­nen oder in ihrem Aus­deh­nungs­be­reich fest­ste­hen­den Stadt- oder Orts­tei­len vor, für im Außen­be­reich gele­ge­ne Ver­kehrs­an­la­gen oder bei sich auf­drän­gen­der Ori­en­tie­rung an ande­ren Grenz­li­ni­en [10]. Auf das Erfor­der­nis eines räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hangs ver­zich­te­te der Lan­des­ge­setz­ge­ber für wie­der­keh­ren­de Bei­trä­ge aus­drück­lich und ver­wies auf die unmit­tel­ba­re demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaf­ten. Daher kön­ne sich der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber „von Ver­fas­sungs wegen eine weni­ger inten­si­ve Rege­lungs­dich­te , leis­ten‘“ [11].

Nach der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs besteht der Vor­teil, der durch den wie­der­keh­ren­den Bei­trag abge­gol­ten wer­den soll, „in der durch die Ver­kehrs­an­la­ge ver­mit­tel­ten Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu dem die öffent­li­che Ein­rich­tung bil­den­den Gesamt­ver­kehrs­sys­tem. Anders als bei ein­ma­li­gen Bei­trä­gen liegt der recht­lich rele­van­te Vor­teil, an den ange­knüpft wird, nicht in der kon­kret bestehen­den Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer ein­zel­nen Ver­kehrs­an­la­ge, son­dern in der Auf­recht­erhal­tung oder Ver­bes­se­rung des Gesamt­ver­kehrs­sys­tems als sol­chem, zu wel­chem die Zufahrts- und Zugangs­mög­lich­keit besteht.“ [11]

Die Erhe­bung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge sei ver­fas­sungs­recht­lich durch den beson­de­ren Vor­teil gerecht­fer­tigt, der den bei­trags­pflich­ti­gen Grund­stü­cken dadurch ver­mit­telt wer­de, „dass sie durch die ein­zel­nen Ver­kehrs­an­la­gen gleich­sam „erschlos­sen“ sind und inso­weit auch an dem über­ört­li­chen Ver­kehrs­netz par­ti­zi­pie­ren kön­nen. Auf die Not­wen­dig­keit einer die­sen Zugang erst ver­mit­teln­den Infra­struk­tur, wie sie mit den über­kom­me­nen Kate­go­rien des räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hangs erfor­der­lich gewe­sen waren, kann ver­zich­tet wer­den. Denn in der Erhal­tung, Ver­bes­se­rung oder Erwei­te­rung die­ses Stra­ßen­sys­tems durch Aus­bau­maß­nah­men an den ein­zel­nen Ver­kehrs­an­la­gen liegt der ver­fas­sungs­recht­lich erfor­der­li­che, aber auch aus­rei­chen­de Son­der­vor­teil, der durch den wie­der­keh­ren­den Bei­trag abge­gol­ten wird. Fol­ge­rich­tig unter­fal­len auch all jene Grund­stü­cke der Bei­trags­pflicht, die zu der eine Ein­heit bil­den­den Ein­rich­tung gehö­ren und an sie ange­bun­den sind. Bei­trags­pflich­tig sind daher alle Grund­stü­cke, wel­che die recht­li­che oder tat­säch­li­che Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer der Ver­kehrs­an­la­gen die­ser Ein­rich­tung haben.“ [12]

Die Bei­trags­schuld­ner zögen aus dem „Vor­hal­ten aller öffent­li­chen Ver­kehrs­an­la­gen abs­trak­te Vor­tei­le, indem ihnen die eine Ein­heit bil­den­de Ein­rich­tung zur gebrauchs­wert­stei­gern­den Benutz­bar­keit zur Ver­fü­gung gestellt“ wer­de [11]. Dem Umstand, dass das Stra­ßen­sys­tem nicht nur den bei­trags­pflich­ti­gen Grund­stü­cken, son­dern auch dem soge­nann­ten Durch­gangs­ver­kehr die­ne, also nicht nur den betref­fen­den Grund­stü­cken, son­dern auch der All­ge­mein­heit Vor­tei­le ver­mit­te­le, wer­de durch den Gemein­de­an­teil Rech­nung getra­gen, der jenen Vor­teil wider­spie­ge­le, den die All­ge­mein­heit im Ver­hält­nis zur Gesamt­heit der anlie­gen­den Grund­stü­cke durch den Aus­bau der die öffent­li­che Ein­rich­tung bil­den­den Ver­kehrs­an­la­gen habe [11].

Die Aus­gangs­ver­fah­ren[↑]

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen der bei­den hier vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schie­de­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den wur­den auf der Grund­la­ge kom­mu­na­ler Sat­zun­gen zu wie­der­keh­ren­den Bei­trä­gen für Ver­kehrs­an­la­gen her­an­ge­zo­gen. Dem ers­ten Ver­fah­ren [13] liegt ein Bescheid der Stadt Saar­burg für das Jahr 2007 in Höhe von 146, 30 € zu Grun­de, dem zwei­ten Ver­fah­ren [14] ein Bescheid der Stadt Schif­fer­stadt für das Jahr 2006 in Höhe von 27, 36 €. Die hier­ge­gen gerich­te­ten Kla­gen blie­ben vor den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten Trier [15] und Neu­stadt an der Wein­stra­ße [16] sowie dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz in Koblenz [17] im Wesent­li­chen ohne Erfolg.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz lehn­te in bei­den Fäl­len die Anträ­ge auf Zulas­sung der Beru­fung gegen die ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Urtei­le ab. Mit ihrer Antrags­be­grün­dung ver­ken­ne die Anlie­ge­rin, dass der Gesetz­ge­ber § 10a KAG RP einen neu­en Anla­gen- und Vor­teils­be­griff zugrun­de gelegt habe, der vom bis­he­ri­gen wesent­lich abwei­che und nicht mehr vom Vor­lie­gen eines räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hangs der Ver­kehrs­an­la­gen abhän­gig sei. Nach der Recht­spre­chung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts bestün­den weder kom­pe­tenz­recht­lich noch aus Grün­den der Abga­ben­ge­rech­tig­keit durch­schla­gen­de Beden­ken gegen die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Neu­re­ge­lung. Anders als eine Steu­er, die den Abga­ben­pflich­ti­gen unab­hän­gig von einem bestimm­ten Zweck zur Finan­zie­rung all­ge­mei­ner Staats­auf­ga­ben auf­er­legt wer­de, die­ne der wie­der­keh­ren­de Bei­trag nach § 10a KAG RP der Deckung tat­säch­lich ange­fal­le­ner Kos­ten für den Stra­ßen­aus­bau als Gegen­leis­tung für die dadurch ent­ste­hen­den Son­der­vor­tei­le [18].

Wäh­rend beim ein­ma­li­gen Bei­trag die unmit­tel­ba­re Zugangs- bezie­hungs­wei­se Zufahrts­mög­lich­keit zu der aus­ge­bau­ten Ver­kehrs­an­la­ge (§ 10 Abs. 5 KAG RP) für den Eigen­tü­mer eines qua­li­fi­ziert nutz­ba­ren Grund­stücks den Son­der­vor­teil dar­stel­le, recht­fer­ti­ge sich die Erhe­bung des wie­der­keh­ren­den Bei­trags durch die Anbin­dung an die öffent­li­che Ein­rich­tung, die von allen zum Anbau bestimm­ten Ver­kehrs­an­la­gen gebil­det wer­de. Der mit der Bil­dung einer ein­heit­li­chen öffent­li­chen Ein­rich­tung ver­bun­de­ne Son­der­vor­teil kom­me auch in der grund­sätz­li­chen Ver­pflich­tung der Gemein­de zum Aus­druck, die­se Ein­rich­tung funk­ti­ons­fä­hig zu hal­ten. Dem­entspre­chend dür­fe der Blick nicht – wie bis­her – allein auf die aus­zu­bau­en­de Stra­ße, son­dern müs­se gleich­zei­tig auf die Erhal­tung, Ver­bes­se­rung oder Erwei­te­rung des Gesamt­stra­ßen­sys­tems gerich­tet wer­den [19].

§ 10a KAG RP ver­sto­ße nicht gegen die durch Art. 3 Abs. 1 GG gebo­te­ne Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen. Die Beschrän­kung der Bei­trags­pflicht auf Eigen­tü­mer und ande­re ding­lich Nut­zungs­be­rech­tig­te qua­li­fi­ziert nutz­ba­rer Grund­stü­cke fin­de ihre Recht­fer­ti­gung in dem Son­der­vor­teil, den die­se Berech­tig­ten im Ver­gleich zu Eigen­tü­mern von Außen­be­reichs­grund­stü­cken und sons­ti­gen Stra­ßen­be­nut­zern durch den Stra­ßen­aus­bau hät­ten. Denn mit dem Aus­bau­bei­trag wer­de nicht die schlich­te Stra­ßen­be­nut­zungs­mög­lich­keit ent­gol­ten, son­dern die einem Grund­stück mit Bau­land­qua­li­tät zugu­te­kom­men­de Erhal­tung der wege­mä­ßi­gen Erschlie­ßung, das heißt die Anbin­dung an das inner- und über­ört­li­che Ver­kehrs­netz. Durch den Stra­ßen­aus­bau wer­de die Zugäng­lich­keit des Grund­stücks gesi­chert und damit der Fort­be­stand der qua­li­fi­zier­ten Nutz­bar­keit [20].

Der für die Bei­trags­er­he­bung uner­läss­li­che Son­der­vor­teil sei ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­re­rin zu 2)) nicht von einer Ver­kehrs­wert­stei­ge­rung des ver­an­lag­ten Grund­stücks abhän­gig. Die Benut­zung ande­rer Stra­ßen als der­je­ni­gen, an der das Grund­stück eines zum wie­der­keh­ren­den Bei­trag her­an­ge­zo­ge­nen Eigen­tü­mers lie­ge, sei auch nicht „rein hypo­the­tisch“.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen wen­den sich mit­tel­bar auch gegen die Rechts­grund­la­ge der Bei­trags­sat­zun­gen in § 10a des rhein­land-pfäl­zi­schen Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes (KAG RP).

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Die zuläs­si­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts teil­wei­se begrün­det. Sie sind unbe­grün­det, soweit sie sich gegen die Mög­lich­keit der Auf­er­le­gung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge für Ver­kehrs­an­la­gen wen­den. § 10a KAG RP ver­stößt in ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung weder gegen Frei­heits­rech­te der Beschwer­de­füh­re­rin­nen in Ver­bin­dung mit der Schutz- und Begren­zungs­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung noch gegen den aus dem Gleich­heits­satz abzu­lei­ten­den Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit. Begrün­det sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den dage­gen inso­weit, als sie sich gegen die ange­grif­fe­nen gericht­li­chen Ent­schei­dun­gen wen­den, da deren Aus­le­gung und Anwen­dung des § 10a KAG RP den Anfor­de­run­gen des Grund­sat­zes der Belas­tungs­gleich­heit nicht in vol­lem Umfang gerecht wer­den.

Wie­der­keh­ren­de Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge und die Finanz­ver­fas­sung[↑]

Frei­heits­rech­te der Beschwer­de­füh­re­rin­nen wer­den durch die gesetz­li­che Auf­er­le­gung wie­der­keh­ren­der Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­ge nicht ver­letzt.

Als Auf­er­le­gung einer Geld­leis­tungs­pflicht stellt die Erhe­bung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge einen Ein­griff in die per­sön­li­che Frei­heits­ent­fal­tung im ver­mö­gens­recht­li­chen Bereich dar [21].

Der wie­der­keh­ren­de Bei­trag beruht auf einer gesetz­li­chen Grund­la­ge, wel­che die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes wahrt. Er ist als nicht­steu­er­li­che Abga­be mit Gegen­leis­tungs­cha­rak­ter gerecht­fer­tigt, die den Anfor­de­run­gen genügt, wel­che die Schutz- und Begren­zungs­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung an sol­che Abga­ben stellt, und für die das Land man­gels Bun­des­kom­pe­tenz zur Gesetz­ge­bung befugt war.

Wie­der­keh­ren­de Bei­trä­ge nach § 10a KAG RP sind kei­ne Steu­ern, son­dern nicht­steu­er­li­che Abga­ben.

Maß­geb­lich für die Qua­li­fi­zie­rung einer Abga­be als Steu­er oder nicht­steu­er­li­che Abga­be ist die Aus­ge­stal­tung des betref­fen­den Geset­zes [22]. Die Ein­ord­nung der Abga­be rich­tet sich nicht nach ihrer gesetz­li­chen Bezeich­nung, son­dern nach ihrem tat­be­stand­lich bestimm­ten, mate­ri­el­len Gehalt [23].

Steu­ern sind öffent­li­che Abga­ben, die als Gemein­last [24] ohne indi­vi­du­el­le Gegen­leis­tung („vor­aus­set­zungs­los“) zur Deckung des all­ge­mei­nen Finanz­be­darfs eines öffent­li­chen Gemein­we­sens erho­ben wer­den [25].

Erweist sich eine Abga­be wegen ihres Gegen­leis­tungs­cha­rak­ters als nicht­steu­er­li­che Abga­be, ste­hen die finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes ihrer Erhe­bung nicht ent­ge­gen [26]. Das Grund­ge­setz ent­hält kei­nen abschlie­ßen­den Kanon zuläs­si­ger Abga­be­ty­pen [27]. Abga­ben, die einen Son­der­vor­teil aus­glei­chen sol­len, sind als Vor­zugs­las­ten zuläs­sig. Dar­un­ter fal­len Gebüh­ren und Bei­trä­ge [28].

Es gibt zwar kei­nen eigen­stän­di­gen voll­stän­di­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Bei­trags- oder Gebüh­ren­be­griff [29]; die­se Vor­zugs­las­ten wei­sen jedoch Merk­ma­le auf, die sie ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­dig von der Steu­er unter­schei­den. Gebüh­ren sind öffent­lich-recht­li­che Geld­leis­tun­gen, die aus Anlass indi­vi­du­ell zure­chen­ba­rer Leis­tun­gen dem Gebüh­ren­schuld­ner durch eine öffent­lich-recht­li­che Norm oder sons­ti­ge hoheit­li­che Maß­nah­me auf­er­legt wer­den und dazu bestimmt sind, in Anknüp­fung an die­se Leis­tung deren Kos­ten ganz oder teil­wei­se zu decken [30]. Das gilt ent­spre­chend für Bei­trä­ge, die im Unter­schied zu Gebüh­ren schon für die poten­ti­el­le Inan­spruch­nah­me einer öffent­li­chen Ein­rich­tung oder Leis­tung erho­ben wer­den [31]. Durch Bei­trä­ge sol­len die Inter­es­sen­ten an den Kos­ten einer öffent­li­chen Ein­rich­tung betei­ligt wer­den, von der sie poten­ti­ell einen Nut­zen haben [32]. Der Gedan­ke der Gegen­leis­tung, also des Aus­gleichs von Vor­tei­len und Las­ten, ist der den Bei­trag im abga­ben­recht­li­chen Sinn legi­ti­mie­ren­de Gesichts­punkt [33]. Wäh­rend bei den Zweck­steu­ern die Aus­ga­ben- und die Ein­nah­men­sei­te von­ein­an­der abge­kop­pelt sind, wer­den bei den nicht­steu­er­li­chen Abga­ben in Form von Bei­trä­gen die Recht­fer­ti­gung und die Höhe der Abga­be gera­de durch den öffent­li­chen Auf­wand vor­ge­ge­ben [34].

Der Stra­ßen­aus­bau­bei­trag gemäß § 10a KAG RP ist danach kei­ne Steu­er, son­dern eine nicht­steu­er­li­che Abga­be [35]. Die Abga­be für Ver­kehrs­an­la­gen wird nicht zur Finan­zie­rung all­ge­mei­ner Staats­auf­ga­ben erho­ben, son­dern spe­zi­ell zur Finan­zie­rung des Stra­ßen­aus­baus, also für einen beson­de­ren Finanz­be­darf [36]. Die­ser Zusam­men­hang ist in der gesetz­li­chen Rege­lung des Abga­ben­tat­be­stan­des hin­rei­chend ver­an­kert. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG RP ermäch­tigt aus­drück­lich zur Erhe­bung vor­teils­be­zo­ge­ner Bei­trä­ge und gestal­tet die Abga­ben­er­he­bung gegen­leis­tungs­be­zo­gen aus, indem die jeweils auf­er­leg­te Abga­be vom Gesetz­ge­ber dem Grun­de und der Höhe nach mit dem Anfall der Kos­ten kon­kre­ter Inves­ti­ti­ons­auf­wen­dun­gen für Ver­kehrs­an­la­gen für die Erle­di­gung der Auf­ga­be des Stra­ßen­aus­baus tat­be­stand­lich ver­knüpft ist.

Für öffent­lich-recht­li­che Abga­ben, die kei­ne Steu­ern sind (nicht­steu­er­li­che Abga­ben), rich­tet sich die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach den all­ge­mei­nen Regeln über die Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen (Art. 70 ff. GG) [37]. Für das Stra­ßen­aus­bau­bei­trags­recht steht den Län­dern nach den all­ge­mei­nen Regeln die erfor­der­li­che Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz zu (Art. 30, 70 ff. GG; vgl. BVerfGE 4, 7, 13; 110, 370, 384; stRspr). Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG ist der Bund auf den Erlass von Vor­schrif­ten für den Bau und die Unter­hal­tung der Land­stra­ßen des Fern­ver­kehrs beschränkt. Im Übri­gen liegt die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis für die Mate­rie „Stra­ßen­bau“ bei den Län­dern [38].

Der Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit[↑]

Die Her­an­zie­hung zu wie­der­keh­ren­den Bei­trä­gen nach Maß­ga­be des § 10a KAG RP ver­stößt bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht gegen das Grund­recht auf Gleich­be­hand­lung des Art. 3 Abs. 1 GG in sei­ner Aus­prä­gung als Gebot der Belas­tungs­gleich­heit.

Der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG gebie­tet dem Norm­ge­ber, wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln [39]. Er gilt sowohl für unglei­che Belas­tun­gen als auch für unglei­che Begüns­ti­gun­gen [40]. Art. 3 Abs. 1 GG ver­wehrt dem Gesetz­ge­ber nicht alle Dif­fe­ren­zie­run­gen. Die­se bedür­fen jedoch stets der Recht­fer­ti­gung durch Sach­grün­de, die dem Dif­fe­ren­zie­rungs­ziel und dem Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ange­mes­sen sind. Dabei gilt ein stu­fen­lo­ser am Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ori­en­tier­ter ver­fas­sungs­recht­li­cher Prü­fungs­maß­stab, des­sen Inhalt und Gren­zen sich nicht abs­trakt, son­dern nur nach den jeweils betrof­fe­nen unter­schied­li­chen Sach- und Rege­lungs­be­rei­chen bestim­men las­sen [41].

Aus dem Gleich­heits­satz folgt für das Steu­er- und Abga­ben­recht der Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit [42].

Bei der Aus­wahl des Abga­ben­ge­gen­stands sowie bei der Bestim­mung von Bei­trags­maß­stä­ben und Abga­ben­satz hat der Gesetz­ge­ber einen weit­rei­chen­den Gestal­tungs­spiel­raum [43]. Wer eine nicht­steu­er­li­che Abga­be schul­det, ist aller­dings regel­mä­ßig zugleich steu­er­pflich­tig und wird inso­fern zur Finan­zie­rung der die Gemein­schaft tref­fen­den Las­ten her­an­ge­zo­gen. Neben die­ser steu­er­li­chen Inan­spruch­nah­me bedür­fen nicht­steu­er­li­che Abga­ben, die den Ein­zel­nen zu einer wei­te­ren Finanz­leis­tung her­an­zie­hen, zur Wah­rung der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Ein­nah­me­er­zie­lung hin­aus­ge­hen­den beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung [44]. Als sach­li­che Grün­de, die die Bemes­sung einer Gebühr oder eines Bei­trags recht­fer­ti­gen kön­nen, sind neben dem Zweck der Kos­ten­de­ckung auch Zwe­cke des Vor­teils­aus­gleichs, der Ver­hal­tens­len­kung sowie sozia­le Zwe­cke aner­kannt [45].

Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass Abga­ben­ge­set­ze in der Regel Mas­sen­vor­gän­ge des Wirt­schafts­le­bens betref­fen. Sie müs­sen, um prak­ti­ka­bel zu sein, Sach­ver­hal­te, an die sie die­sel­ben abga­ben­recht­li­chen Fol­gen knüp­fen, typi­sie­ren und kön­nen dabei die Beson­der­hei­ten des ein­zel­nen Fal­les ver­nach­läs­si­gen. Es ist auch ein legi­ti­mes Anlie­gen des Gesetz­ge­bers, die Erhe­bung von Abga­ben – ins­be­son­de­re sofern sie auf der Grund­la­ge von kom­mu­na­len Sat­zun­gen erfolgt – so aus­zu­ge­stal­ten, dass sie prak­ti­ka­bel bleibt, und sie von über­mä­ßi­gen, mit Rechts­un­si­cher­heit ver­bun­de­nen Dif­fe­ren­zie­rungs­an­for­de­run­gen zu ent­las­ten. Die wirt­schaft­lich unglei­che Wir­kung auf die Abga­be­pflich­ti­gen darf aller­dings ein gewis­ses Maß nicht über­stei­gen. Viel­mehr müs­sen die Vor­tei­le der Typi­sie­rung im rech­ten Ver­hält­nis zu der mit ihr not­wen­dig ver­bun­de­nen Ungleich­heit der Belas­tung ste­hen [46]. Außer­dem darf eine gesetz­li­che Typi­sie­rung kei­nen aty­pi­schen Fall als Leit­bild wäh­len, son­dern muss sich rea­li­täts­ge­recht am typi­schen Fall ori­en­tie­ren [47].

Wer­den Bei­trä­ge erho­ben, ver­langt Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Bei­trags­pflich­ti­gen und nicht Bei­trags­pflich­ti­gen nach Maß­ga­be des Vor­teils vor­ge­nom­men wird, des­sen Nut­zungs­mög­lich­keit mit dem Bei­trag abge­gol­ten wer­den soll. Erfolgt die Erhe­bung von Stra­ßen­aus­bau­bei­trä­gen grund­stücks­be­zo­gen, kön­nen nach dem Grund­satz der abga­ben­recht­li­chen Belas­tungs­gleich­heit nur sol­che Grund­stü­cke her­an­ge­zo­gen wer­den, deren Eigen­tü­mer aus der Mög­lich­keit, die aus­ge­bau­ten Stra­ßen in Anspruch zu neh­men, einen Son­der­vor­teil schöp­fen kön­nen, der sich von dem der All­ge­mein­heit der Stra­ßen­nut­zer unter­schei­det.

Die Erhe­bung von Bei­trä­gen erfor­dert hier­nach hin­rei­chen­de sach­li­che Grün­de, wel­che eine indi­vi­du­el­le Zurech­nung des mit dem Bei­trag belas­te­ten Vor­teils zum Kreis der Belas­te­ten recht­fer­ti­gen. Wesent­lich für den Begriff des Bei­trags ist der Gedan­ke der ange­bo­te­nen Gegen­leis­tung, des Aus­gleichs von Vor­tei­len und Las­ten: Wenn das Gemein­we­sen in Erfül­lung einer öffent­li­chen Auf­ga­be eine beson­de­re Ein­rich­tung zur Ver­fü­gung stellt, so sol­len die­je­ni­gen, die dar­aus beson­de­ren wirt­schaft­li­chen Nut­zen zie­hen oder zie­hen kön­nen, zu den Kos­ten ihrer Errich­tung und Unter­hal­tung bei­tra­gen [48]. Die für die Kos­ten­tra­gungs­pflicht erfor­der­li­che indi­vi­du­el­le Zure­chen­bar­keit lässt sich ins­be­son­de­re aus der recht­li­chen oder tat­säch­li­chen Sach­herr­schaft oder ‑nähe und der damit ver­bun­de­nen Mög­lich­keit her­lei­ten, aus der Sache kon­kre­te wirt­schaft­li­che Vor­tei­le oder Nut­zen zu zie­hen [49]. Das schließt aller­dings nicht aus, dass eine unbe­stimm­te Viel­zahl von Bür­gern zu Bei­trä­gen her­an­ge­zo­gen wird, sofern ihnen jeweils ein Son­der­vor­teil indi­vi­du­ell-kon­kret zuge­rech­net wer­den kann [50].

Soweit die Bei­trags­er­he­bung grund­stücks­be­zo­gen erfolgt, muss auch der Son­der­vor­teil grund­stücks­be­zo­gen defi­niert wer­den [51]; er kann zum Bei­spiel in einer Erhö­hung des Gebrauchs­wer­tes des Grund­stücks durch die Bele­gen­heit in einem ver­kehrs­mä­ßig erschlos­se­nen Gebiet oder in der Mög­lich­keit der Inan­spruch­nah­me einer öffent­li­chen Ein­rich­tung oder Anla­ge bestehen, wel­che ihrer­seits den Gebrauchs­wert des Grund­stücks stei­gert. Eine Stei­ge­rung des Ver­kehrs­wer­tes ist nicht erfor­der­lich [52].

Wei­ter­ge­hen­de ver­pflich­ten­de Anfor­de­run­gen, wie zum Bei­spiel die Exis­tenz eines „funk­tio­na­len Zusam­men­hangs“ zwi­schen Ver­kehrs­an­la­gen und den mit einem Aus­bau­bei­trag belas­te­ten Grund­stü­cken sind ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten. Aller­dings darf sich aus Grün­den der Belas­tungs­gleich­heit (Art. 3 Abs. 1 GG) der Son­der­vor­teil, des­sen Inan­spruch­nah­me durch die Erhe­bung eines Bei­trags aus­ge­gli­chen wer­den soll, nicht in der Wei­se auf­lö­sen, dass Bei­trags­pflich­ti­ge kei­nen grö­ße­ren Vor­teil aus der poten­ti­el­len Inan­spruch­nah­me der Gegen­leis­tung zie­hen kön­nen als die nicht­bei­trags­pflich­ti­ge All­ge­mein­heit. Damit bleibt Raum für eine Aus­ge­stal­tung der Bei­trags­ver­pflich­tung durch den Gesetz- oder Sat­zungs­ge­ber. Der danach eröff­ne­te Spiel­raum ist erst dann über­schrit­ten, wenn kein kon­kre­ter Bezug zwi­schen dem gesetz­lich defi­nier­ten Vor­teil und den Abga­be­pflich­ti­gen mehr erkenn­bar ist [53].

Nach die­sen Maß­ga­ben ver­stößt die Her­an­zie­hung zu wie­der­keh­ren­den Bei­trä­gen nach § 10a KAG RP in ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht gegen den Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen. Der für die Bei­trags­er­he­bung erfor­der­li­che Son­der­vor­teil der Bei­trags­pflich­ti­gen liegt in der Mög­lich­keit des Zugangs von ihren Grund­stü­cken zu den öffent­li­chen Ver­kehrs­an­la­gen. Bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung von § 10a KAG RP und einer ent­spre­chen­den Umset­zung durch den jeweils zustän­di­gen Sat­zungs­ge­ber ist ein durch den Aus­bau von Ver­kehrs­an­la­gen beding­ter Son­der­vor­teil sämt­li­chen Abga­be­pflich­ti­gen hin­rei­chend indi­vi­du­ell zure­chen­bar. Die Erhe­bung wie­der­keh­ren­der Bei­trä­ge durch Sat­zung nach § 10a KAG RP führt bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung auch nicht zu einer Gleich­be­hand­lung von wesent­lich Unglei­chem, weil sämt­li­che Grund­stü­cke inner­halb einer ein­heit­li­chen öffent­li­chen Ein­rich­tung abga­be­pflich­tig wären, obwohl sie durch die Aus­bau­maß­nah­men wesent­lich unter­schied­lich begüns­tigt sind, sofern mit der Anla­ge ein Vor­teil für das Grund­stück, an das der Bei­trag anknüpft, ver­bun­den ist.

Der durch den Bei­trag aus­ge­gli­che­ne Son­der­vor­teil besteht nach dem Wort­laut des § 10a KAG RP und der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs in der recht­li­chen und tat­säch­li­chen Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer öffent­li­chen Ver­kehrs­an­la­ge, die Teil einer ein­heit­li­chen öffent­li­chen Ein­rich­tung ist. Dem steht die wie­der­keh­ren­de Erhe­bung des Bei­trags nicht ent­ge­gen [54].

Der Gesetz­ge­ber sieht den Son­der­vor­teil in der Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu einem Gesamt­sys­tem der Ver­kehrs­an­la­gen, das nach Maß­ga­be der Sat­zung grund­sätz­lich auch aus sämt­li­chen zum Aus­bau bestimm­ten Ver­kehrs­an­la­gen einer Gemein­de bestehen kann und damit eine ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung bil­det. Bereits nach der Vor­gän­ger­re­ge­lung des § 10 Abs. 6 KAG RP aus dem Jah­re 1995 war die „recht­li­che und tat­säch­li­che Mög­lich­keit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer in der Abrech­nungs­ein­heit gele­ge­nen Ver­kehrs­an­la­ge“ der gesetz­li­che Anknüp­fungs­punkt für den Son­der­vor­teil. Mit der Neu­re­ge­lung wur­de der Begriff der „Abrech­nungs­ein­heit“ durch den der „ein­heit­li­chen öffent­li­chen Ein­rich­tung“ ersetzt. Wäh­rend nach Auf­fas­sung des Lan­des­ge­setz­ge­bers beim ein­ma­li­gen Bei­trag nach § 10 Abs. 5 KAG RP der Son­der­vor­teil in der recht­li­chen und tat­säch­li­chen Mög­lich­keit einer Zufahrt oder eines Zugangs „zu der her­ge­stell­ten oder aus­ge­bau­ten Ver­kehrs­an­la­ge“ besteht, soll beim (wie­der­keh­ren­den) Bei­trag nach § 10a KAG RP die Mög­lich­keit der Zufahrt oder des Zugangs zu „einer der Ver­kehrs­an­la­gen“ – also nicht nur zu einer bestimm­ten, gera­de her­ge­stell­ten oder aus­ge­bau­ten Ver­kehrs­an­la­ge – genü­gen. Die ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung bil­de in ihrer Gesamt­heit das ein­heit­li­che Stra­ßen­sys­tem, wel­ches den durch die ein­zel­nen Ver­kehrs­an­la­gen „erschlos­se­nen“, qua­li­fi­ziert nutz­ba­ren Grund­stü­cken die erfor­der­li­che Anbin­dung an das gesam­te übri­ge inner­ört­li­che und damit zugleich auch über­ört­li­che Stra­ßen­netz ermög­li­che. In der Erhal­tung, Ver­bes­se­rung oder Erwei­te­rung die­ses Stra­ßen­sys­tems sei­tens der Gemein­de durch ent­spre­chen­de Aus­bau­maß­nah­men an den ein­zel­nen Ver­kehrs­an­la­gen lie­ge der ver­fas­sungs­recht­lich erfor­der­li­che, aber auch aus­rei­chen­de Son­der­vor­teil, der durch den wie­der­keh­ren­den Bei­trag abge­gol­ten wer­de [55].

Der bei­trags­pflich­ti­ge Vor­teil liegt danach in der Mög­lich­keit der bes­se­ren Erreich­bar­keit der bei­trags­pflich­ti­gen Grund­stü­cke und der bes­se­ren Nutz­bar­keit des Gesamt­ver­kehrs­sys­tems sowie des­sen Auf­recht­erhal­tung und Ver­bes­se­rung als sol­chem; er ist geeig­net, den Gebrauchs­wert der Grund­stü­cke posi­tiv zu beein­flus­sen. Damit bewegt sich der Lan­des­ge­setz­ge­ber inner­halb der durch den Gleich­heits­satz gezo­ge­nen Gren­zen sei­ner Gestal­tungs­frei­heit, indem er den Vor­teil des ein­zel­nen Grund­stücks mit Rück­sicht auf die stra­ßen­aus­bau­be­ding­te Stei­ge­rung und den Erhalt der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Gesamt­ver­kehrs­sys­tems einer vom Sat­zungs­ge­ber fest­zu­le­gen­den Ein­heit bestimmt. Mit dem Aus­bau­bei­trag wird folg­lich nicht die schlich­te – auch der All­ge­mein­heit zuste­hen­de – Stra­ßen­be­nut­zungs­mög­lich­keit ent­gol­ten, son­dern die einem Grund­stück mit Bau­land­qua­li­tät zugu­te­kom­men­de Erhal­tung der wege­mä­ßi­gen Erschlie­ßung als Anbin­dung an das inner- und über­ört­li­che Ver­kehrs­netz. Durch den Stra­ßen­aus­bau wird die Zugäng­lich­keit des Grund­stücks gesi­chert und damit der Fort­be­stand der qua­li­fi­zier­ten Nutz­bar­keit [56]. Dem liegt der Gedan­ke zugrun­de, dass zur wege­mä­ßi­gen Erschlie­ßung eines bestimm­ten Grund­stücks allein die Stra­ße, an der es gele­gen ist, regel­mä­ßig nicht aus­reicht. Viel­mehr wird der Anschluss an das übri­ge Stra­ßen­netz meist erst über meh­re­re Ver­kehrs­an­la­gen ver­mit­telt [57]. Zwi­schen wel­chen Ver­kehrs­an­la­gen eine aus­rei­chend enge „Ver­mitt­lungs­be­zie­hung“ hin­sicht­lich des Anschlus­ses an das übri­ge Stra­ßen­netz besteht, ist dage­gen kei­ne Fra­ge des Vor­lie­gens eines Vor­teils, son­dern des­sen indi­vi­du­el­ler Zure­chen­bar­keit zu einem ein­zel­nen Grund­stück.

Der Vor­teil ist bei Aus­schöp­fung der Mög­lich­keit zur Bil­dung ein­heit­li­cher öffent­li­cher Ein­rich­tun­gen in abgrenz­ba­ren Gebiets­tei­len der Gemein­den gemäß § 10a KAG RP indi­vi­du­ell hin­rei­chend zure­chen­bar.

§ 10a KAG RP eröff­net dem Sat­zungs­ge­ber die Mög­lich­keit, ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tun­gen zu bil­den, die nicht not­wen­dig das gesam­te Gemein­de­ge­biet umfas­sen, son­dern auch nur ein­zel­ne, abgrenz­ba­re Gebiets­tei­le. Dabei kann in der Sat­zung gere­gelt wer­den, dass sämt­li­che zum Anbau bestimm­ten Ver­kehrs­an­la­gen des gesam­ten Gebiets oder ein­zel­ner von­ein­an­der abgrenz­ba­rer Gebiets­tei­le der Gemein­de eine oder meh­re­re ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tun­gen bil­den, für deren Aus­bau vor­teils­be­zo­ge­ne Bei­trä­ge von Grund­stü­cken erho­ben wer­den kön­nen, wel­che die recht­li­che und tat­säch­li­che Mög­lich­keit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu die­sen Ver­kehrs­an­la­gen haben. Die Gemein­de hat dabei gemäß § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG RP die ört­li­chen Gege­ben­hei­ten zu beach­ten. Wie aus der Pflicht zur wei­ter­ge­hen­den Begrün­dung für die Bestim­mung von Ver­kehrs­an­la­gen ein­zel­ner, von­ein­an­der abgrenz­ba­rer Gebiets­tei­le als ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung gemäß § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG RP sowie aus der Geset­zes­be­grün­dung [11] her­vor­geht, sah der Gesetz­ge­ber die Aus­übung des Sat­zungs­er­mes­sens dahin­ge­hend, dass sämt­li­che zum Anbau bestimm­te Ver­kehrs­an­la­gen einer Gemein­de eine ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung bil­den, als Regel­fall an, was auch vor dem Hin­ter­grund zu sehen ist, dass es in Rhein­land-Pfalz beson­ders vie­le klei­ne­re Gemein­den gibt [58].

Die Bil­dung einer ein­zi­gen Abrech­nungs­ein­heit im gesam­ten Gemein­de­ge­biet durch Sat­zung ist dann gerecht­fer­tigt, wenn mit den Ver­kehrs­an­la­gen ein Vor­teil für das bei­trags­be­las­te­te Grund­stück ver­bun­den ist. Besteht ein sol­cher Vor­teil wie in Groß­städ­ten oder Gemein­den ohne zusam­men­hän­gen­des Gebiet nicht, läge in der Her­an­zie­hung aller Grund­stü­cke zur Bei­trags­pflicht eine Gleich­be­hand­lung wesent­lich unglei­cher Sach­ver­hal­te.

Der Wort­laut des § 10a KAG RP steht einer sol­chen ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung nicht ent­ge­gen, da § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG RP dem Sat­zungs­ge­ber aus­drück­lich vor­schreibt, die ört­li­chen Gege­ben­hei­ten zu berück­sich­ti­gen. In Groß­städ­ten oder Gemein­den ohne zusam­men­hän­gen­des Gebiet ist das eröff­ne­te Sat­zungs­er­mes­sen zur Bil­dung einer ein­zi­gen Ver­kehrs­an­la­ge im gesam­ten Gemein­de­ge­biet inso­weit von Ver­fas­sungs wegen auf Null redu­ziert, als nur so dem Gebot eines zure­chen­ba­ren Son­der­vor­teils auch bei Berück­sich­ti­gung des Typi­sie­rungs- und Ver­ein­fa­chungs­spiel­raums des Sat­zungs­ge­bers Rech­nung getra­gen wer­den kann. In die­ser Aus­le­gung ist § 10a KAG RP mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Bei­trags­er­he­bung in Ein­klang zu brin­gen.

Bei der Aus­übung sei­nes Gestal­tungs­er­mes­sens muss der Sat­zungs­ge­ber die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen einer Bestim­mung der Ver­kehrs­an­la­gen des gesam­ten Gemein­de­ge­biets als ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung in den Blick neh­men. Ein Bei­trag für den Aus­bau einer Stra­ße als Teil einer öffent­li­chen Ver­kehrs­an­la­ge kommt nur für die­je­ni­gen Grund­stü­cke in Betracht, die von der Ver­kehrs­an­la­ge einen jeden­falls poten­ti­el­len Gebrauchs­vor­teil haben, bei denen sich also der Vor­teil der Mög­lich­keit der Nut­zung der aus­ge­bau­ten Stra­ßen als Lage­vor­teil auf den Gebrauchs­wert des Grund­stücks aus­wirkt. Nur in die­sem Fall erscheint es nach dem Maß­stab des Gleich­heits­sat­zes gerecht­fer­tigt, gera­de den oder die Eigen­tü­mer die­ses Grund­stücks zu einem Bei­trag für die Nut­zung der aus­ge­bau­ten Stra­ße her­an­zu­zie­hen.

Ob die her­an­ge­zo­ge­nen Grund­stü­cke einen kon­kret zure­chen­ba­ren Vor­teil von dem Aus­bau und der Erhal­tung einer Ver­kehrs­an­la­ge haben, hängt dabei nicht von der poli­ti­schen Zuord­nung eines Gebiets, son­dern vor allem von den tat­säch­li­chen ört­li­chen Gege­ben­hei­ten ab, etwa der Grö­ße, der Exis­tenz eines zusam­men­hän­gen­den bebau­ten Gebiets, der Topo­gra­phie wie der Lage von Bahn­an­la­gen, Flüs­sen und grö­ße­ren Stra­ßen oder der typi­schen tat­säch­li­chen Stra­ßen­nut­zung. Dabei dürf­te in Groß­städ­ten die Auf­tei­lung der Ver­kehrs­an­la­gen in meh­re­re abgrenz­ba­re Gebiets­tei­le regel­mä­ßig erfor­der­lich und unbe­scha­det des ansons­ten bestehen­den Sat­zungs­er­mes­sens die Annah­me einer ein­heit­li­chen öffent­li­chen Ein­rich­tung aus­ge­schlos­sen sein; in klei­nen Gemein­den – ins­be­son­de­re sol­chen, die aus nur einem klei­nen, zusam­men­hän­gend bebau­ten Ort bestehen – wer­den sich ein­heit­li­che öffent­li­che Ein­rich­tung und Gemein­de­ge­biet dage­gen häu­fig decken. Ein „funk­tio­na­ler Zusam­men­hang“, wie er frü­her vom Lan­des­ge­setz­ge­ber und den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten gefor­dert wur­de, ist für die Bil­dung einer Abrech­nungs­ein­heit von Ver­kehrs­an­la­gen durch den Gleich­heits­satz jedoch nicht vor­ge­ge­ben [59]. Aus ver­fas­sungs­recht­li­cher Sicht kommt es allein dar­auf an, dass eine hin­rei­chen­de indi­vi­du­el­le Zurech­nung von Vor­teil und Bei­trags­pflicht her­ge­stellt wer­den kann.

Die Gemein­den wer­den zudem bei der Bil­dung der Abrech­nungs­ein­hei­ten zu berück­sich­ti­gen haben, ob dabei Gebie­te mit struk­tu­rell gra­vie­rend unter­schied­li­chem Stra­ßen­aus­bau­auf­wand zusam­men­ge­schlos­sen wer­den, falls dies zu einer auch bei groß­zü­gi­ger Pau­scha­lie­rungs­be­fug­nis mit Rück­sicht auf das Gebot der Belas­tungs­gleich­heit nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­den Umver­tei­lung von Aus­bau­las­ten füh­ren wür­de.

  1. GVBl S. 103[]
  2. GVBl S. 175[]
  3. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 18.03.2003 – 6 C 10580/​02.OVG, NVwZ-RR 2003, S. 591, 592, „Pir­ma­sens-Urteil“; vgl. bereits Urteil vom 08.10.1993 – 10 C 10237/​93.OVG, AS RP-SL 24, S. 261, „Main­zer Urteil“ zu § 13 Abs. 2 KAG RP 1986[]
  4. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 08.10.1993 – 10 C 10237/​93.OVG, AS RP-SL 24, S. 261, 265; Urteil vom 18.03.2003 – 6 C 10580/​02.OVG, NVwZ-RR 2003, S. 591, 593[]
  5. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 18.03.2003 – 6 C 10580/​02.OVG, NVwZ-RR 2003, S. 591, 594[]
  6. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 25.11.2003 – 6 A 10631/​03.OVG „Saar­burg-Urteil“[]
  7. GVBl S. 401[]
  8. LT-Drs. 15/​318, S. 1, 6[][]
  9. LT-Drs. 15/​318, S. 6[]
  10. LT-Drs. 15/​318, S. 6 ff.[]
  11. LT-Drs. 15/​318, S. 7[][][][][]
  12. LT-Drs. 15/​318, S. 8[]
  13. BVerfG – 1 BvR 668/​10[]
  14. BVerfG – 1 BvR 2104/​10[]
  15. VG Trier, Urteil vom 13.08.2009 – 2 K 211.09.TR[]
  16. VG Neu­stadt, Urtei vom 18.11.2009 – 1 K 222/​09.NW[]
  17. OVG RLP, Beschlüs­se vom 26.01.2010 – 6 A 11036.09.OVG; und vom 14.06.2010 – 6 A 10082/​10.OVG[]
  18. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 20.11.2007 – 6 C 10601/​07.OVG, AS RP-SL 35, S.209, 213[]
  19. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 20.11.2007 – 6 C 10601/​07.OVG, AS RP-SL 35, S.209, 217[]
  20. vgl. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 20.11.2007 – 6 C 10601/​07.OVG, AS RP-SL 35, S.209, 217 f.[]
  21. vgl. BVerfGE 87, 153, 169; 93, 121, 137; BVerfG, Beschluss vom 15.01.2014 – 1 BvR 1656/​09 44[]
  22. vgl. BVerfGE 7, 244, 256; 49, 343, 352; 92, 91, 114; 123, 1, 17[]
  23. BVerfGE 108, 1, 13; 108, 186, 212; 110, 370, 384; 113, 128, 145 f.; 122, 316, 333; 124, 348, 364[]
  24. vgl. BVerfGE 110, 274, 294; 123, 132, 140[]
  25. vgl. BVerfGE 49, 343, 353; 110, 274, 294; 124, 235, 243; 124, 348, 364[]
  26. vgl. BVerfGE 124, 235, 244; 132, 334, 349, Rn. 47; BVerfG, Urteil vom 28.01.2014 – 2 BvR 1561/​12 u.a., NVwZ 2014, S. 646, 650 f., Rn. 121 ff.; stRspr[]
  27. BVerfGE 113, 128, 146 f.; 122, 316, 333; 123, 132, 141[]
  28. vgl. BVerfGE 110, 370, 388 m.w.N.[]
  29. vgl. BVerfGE 50, 217, 225 f.[]
  30. vgl. BVerfGE 50, 217, 226; 92, 91, 115; 110, 370, 388; 132, 334, 349, Rn. 49 m.w.N.; stRspr[]
  31. vgl. BVerfGE 9, 291, 297 f.; 92, 91, 115; 110, 370, 388; 113, 128, 148 m.w.N.[]
  32. vgl. BVerfGE 38, 281, 311 m.w.N.[]
  33. BVerfGE 9, 291, 298[]
  34. vgl. BVerfGE 108, 186, 212; 110, 370, 384; 124, 348, 364; Birk/​Eckhoff, in: Sacksofsky/​Wieland, Vom Steu­er­staat zum Gebüh­ren­staat, 2000, S. 54, 57; P. Kirch­hof, Nicht­steu­er­li­che Abga­ben, in: Isensee/​Kirchhof, HStR V, 3. Aufl.2007, § 119 Rn. 64[]
  35. vgl. VG Koblenz, Beschluss vom 01.08.2011 – 4 K 1392/​10.KO 147; Hal­ter, Der wie­der­keh­ren­de Stra­ßen­aus­bau­bei­trag, 2006, S. 116 ff.; Beu­scher, in: Drie­haus, Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht, § 8 Rn. 2307 ff., Stand Sep­tem­ber 2013; a.A. Kraft-Zör­cher, ThürVBl 1999, S. 55, 58 f.; vgl. auch Drie­haus, BVerfGtZ 2011, S. 21, 22; Bren­ner, Gesetz­mä­ßig­keits­prin­zip und Reform­fra­ge im Stra­ßen­aus­bau­bei­trags­recht, 2010, S. 83[]
  36. vgl. BVerfGE 110, 370, 384[]
  37. vgl. BVerfGE 4, 7, 13; 110, 370, 384; BVerfG, Urteil vom 28.01.2014 – 2 BvR 1561/​12 u.a., NVwZ 2014, S. 646, 650, Rn. 121; stRspr[]
  38. BVerfGE 26, 338, 370, 384; 34, 139, 152[]
  39. vgl. BVerfGE 98, 365, 385; 130, 240, 252; stRspr[]
  40. vgl. BVerfGE 79, 1, 17; 126, 400, 416; 130, 240, 252 f.[]
  41. vgl. BVerfGE 75, 108, 157; 93, 319, 348 f.; 107, 27, 46; 126, 400, 416; 129, 49, 69; 132, 179, 188, Rn. 30[]
  42. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 124, 235, 244; BVerfG, Urteil vom 28.01.2014 – 2 BvR 1561/​12 u.a., NVwZ 2014, S. 646, 650, Rn. 121[]
  43. vgl. BVerfGE 50, 217, 226; 91, 207, 223[]
  44. vgl. BVerfGE 75, 108, 158; 93, 319, 343; 108, 1, 16 f.; 124, 235, 244; 132, 334, 349, Rn. 47 f.; BVerfG, Urteil vom 28.01.2014 – 2 BvR 1561/​12 u.a., NVwZ 2014, S. 646, 650, Rn. 121[]
  45. BVerfGE 132, 334, 349, Rn. 49 m.w.N.[]
  46. vgl. für das Steu­er­recht BVerfGE 96, 1, 6; 99, 280, 290; 105, 73, 127; 110, 274, 292; 116, 164, 182 f.; 117, 1, 31; 120, 1, 30; 123, 1, 19; 127, 224, 246[]
  47. vgl. BVerfGE 112, 268, 280 f.; 117, 1, 31; 120, 1, 30; 123, 1, 19; 127, 224, 246[]
  48. vgl. BVerfGE 14, 312, 317[]
  49. vgl. BVerfGE 91, 207, 223[]
  50. vgl. VerfGH RP, Urteil vom 13.05.2014 – VGH B 35/​12 103[]
  51. vgl. Drie­haus, in: Drie­haus, Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht, § 8 Rn. 272, Stand Sep­tem­ber 2013; Beu­scher, ebd. Rn. 2314[]
  52. vgl. Arndt, in: Henneke/​Pünder/​Waldhoff, Recht der Kom­mu­nal­fi­nan­zen, 2006, § 16 Rn. 130; Drie­haus, a.a.O.; Schnei­der, Drie­haus-Fest­schrift, 2005, S. 179, 184[]
  53. vgl. Wil­ke, Gebüh­ren­recht und Grund­ge­setz, 1973, S. 88[]
  54. vgl. BVerfGE 42, 223, 228 f.[]
  55. LT-Drs. 15/​318, S. 7 f.[]
  56. so auch OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 20.11.2007 – 6 C 10601/​07.OVG, AS RP-SL 35, S.209, 217; Beschluss vom 24.02.2012 – 6 A 11492/11.OVG, AS RP-SL 41, S. 69, 70 f.; Beschluss vom 21.08.2012 – 6 C 10085/​12.OVG, AS RP-SL 41, S. 218, 221 f.[]
  57. vgl. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 20.11.2007 – 6 C 10601/​07.OVG, AS RP-SL 35, S.209, 214; Urteil vom 25.08.2010 – 6 A 10505/​10.OVG, AS RP-SL 39, S. 331, 335; Urteil vom 15.03.2011 – 6 C 11187/​10.OVG, AS RP-SL 40, S. 4, 12; Beschluss vom 24.02.2012 – 6 A 11492/11.OVG, AS RP-SL 41, S. 69, 71[]
  58. vgl. Sta­tis­ti­sches Lan­des­amt Rhein­land-Pfalz, Sta­tis­ti­sches Jahr­buch 2012, S. 34[]
  59. vgl. z.B. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 08.10.1993 – 10 C 10237/​93.OVG, AS RP-SL 24, S. 261, 265; Urteil vom 18.03.2003 – 6 C 10580/​02.OVG, NVwZ-RR 2003, S. 591, 593[]