Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und das Anlei­he­auf­kauf­pro­gramm der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

Mit den Fol­gen der Euro-Kri­se (ins­be­son­de­re der Grie­chen­land-Hil­fe) muss­te sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits mehr­fach beschäf­ti­gen, und auch der­zeit sind in Karls­ru­he noch Ver­fah­ren gegen den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus, dem Fis­kal­pakt ("Ver­trag vom 2. März 2012 über Sta­bi­li­tät, Koor­di­nie­rung und Steue­rung in der Wirt­schafts- und Wäh­rungs­uni­on") und das Anlei­henkauf­pro­gramm ("Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions" – OMT) der Euro­päi­schen Zen­tral­bank anhän­gig.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und das Anlei­he­auf­kauf­pro­gramm der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

In den Ver­fah­ren, die die Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des ESM und des Fis­kal­pak­tes zum Gegen­stand haben, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt den Ter­min zur Urteils­ver­kün­dung auf den 18. März 2014 bestimmt.

Soweit die Ver­fah­ren dage­gen die Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des OMT-Beschlus­ses der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012 zum Gegen­stand haben, hat Karls­ru­he den Ball zunächst ein­mal nach Luxem­burg wei­ter­ge­reicht: Inso­weit hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ver­fah­ren abge­trennt1 und – erst­ma­lig in sei­ner Geschich­te – ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on gerich­tet. Der Uni­ons­ge­richts­hof wird zunächst ins­be­son­de­re zu prü­fen haben, ob der OMT-Beschluss der EZB mit dem Pri­mär­recht der Euro­päi­schen Uni­on ver­ein­bar ist.

Nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts spre­chen gewich­ti­ge Grün­de dafür, dass er über das Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank für die Wäh­rungs­po­li­tik hin­aus­geht und damit in die Zustän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten über­greift sowie gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ver­stößt. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt neigt des­halb zur Annah­me eines Ultra-vires-Aktes, hält es aber für mög­lich, durch eine ein­schrän­ken­de Aus­le­gung des OMT-Beschlus­ses im Lich­te der Euro­päi­schen Ver­trä­ge zu einer Kon­for­mi­tät mit dem Euro­päi­schen Pri­mär­recht zu gelan­gen.

Oder ver­ein­facht gesagt: Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält das unbe­grenz­te Anlei­he­auf­kauf­pro­gramm der Euro­päi­schen Zen­tral­bank schlicht­weg für ver­fas­sungs­wid­rig, und fragt beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on an, ob der das Gan­ze noch (mit einer stark ein­schrän­ken­den Aus­le­gung) ret­ten will…

Der OMT-Beschluss der EZB[↑]

Im OMT-Beschluss ist vor­ge­se­hen, dass Staats­an­lei­hen aus­ge­wähl­ter Mit­glied­staa­ten in unbe­grenz­ter Höhe auf­ge­kauft wer­den kön­nen, wenn und solan­ge die­se Mit­glied­staa­ten zugleich an einem mit der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder dem Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ver­ein­bar­ten Reform­pro­gramm teil­neh­men. Erklär­tes Ziel der Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions ist die Sicher­stel­lung einer ord­nungs­ge­mä­ßen geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­on und der Ein­heit­lich­keit der Geld­po­li­tik. Im Pro­to­koll der 340. Sit­zung des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 5. und 6. Sep­tem­ber 2012 in Frank­furt am Main heißt es inso­weit:

With regard to Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions (OMT), on a pro­po­sal from the Pre­si­dent, the Gover­ning Coun­cil:
[…]
(b) appro­ved the main para­me­ters of the Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions (OMT), which would be set out in a press release to be published after the mee­ting (Thurs­day, 6 Sep­tem­ber 2012);

Die dazu ver­öf­fent­lich­te Pres­se­mit­tei­lung vom 6. Sep­tem­ber 2012 hat fol­gen­den Wort­laut:

6 Sep­tem­ber 2012 – Tech­ni­cal fea­tures of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions

As announ­ced on 2 August 2012, the Gover­ning Coun­cil of the European Cen­tral Bank (ECB) has today taken decisi­ons on a num­ber of tech­ni­cal fea­tures regar­ding the Eurosystem’s out­right tran­sac­tions in secon­da­ry sover­eign bond mar­kets that aim at safe­guar­ding an appro­pria­te mone­ta­ry poli­cy trans­mis­si­on and the sin­gleness of the mone­ta­ry poli­cy. The­se will be known as Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions (OMTs) and will be con­duc­ted wit­hin the fol­lo­wing frame­work:

Con­di­tio­na­li­ty

A necessa­ry con­di­ti­on for Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions is strict and effec­tive con­di­tio­na­li­ty atta­ched to an appro­pria­te European Finan­ci­al Sta­bi­li­ty Facility/​European Sta­bi­li­ty Mecha­nism (EFSF/​ESM) pro­gram­me. Such pro­gram­mes can take the form of a full EFSF/​ESM macroeco­no­mic adjust­ment pro­gram­me or a pre­cau­tio­na­ry pro­gram­me (Enhan­ced Con­di­ti­ons Credit Line), pro­vi­ded that they inclu­de the pos­si­bi­li­ty of EFSF/​ESM pri­ma­ry mar­ket purcha­ses. The invol­ve­ment of the IMF shall also be sought for the design of the coun­try-spe­ci­fic con­di­tio­na­li­ty and the moni­to­ring of such a pro­gram­me.

The Gover­ning Coun­cil will con­si­der Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions to the extent that they are war­ran­ted from a mone­ta­ry poli­cy per­spec­tive as long as pro­gram­me con­di­tio­na­li­ty is ful­ly respec­ted, and ter­mi­na­te them once their objec­tives are achie­ved or when the­re is non-com­pli­an­ce with the macroeco­no­mic adjust­ment or pre­cau­tio­na­ry pro­gram­me.

Fol­lo­wing a tho­rough assess­ment, the Gover­ning Coun­cil will deci­de on the start, con­ti­nua­ti­on and sus­pen­si­on of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions in full dis­cre­ti­on and acting in accordance with its mone­ta­ry poli­cy man­da­te.

Coverage

Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions will be con­si­de­red for future cases of EFSF/​ESM macroeco­no­mic adjust­ment pro­gram­mes or pre­cau­tio­na­ry pro­gram­mes as spe­ci­fied above. They may also be con­si­de­red for Mem­ber Sta­tes cur­r­ent­ly under a macroeco­no­mic adjust­ment pro­gram­me when they will be regai­ning bond mar­ket access.

Tran­sac­tions will be focu­sed on the shorter part of the yield cur­ve, and in par­ti­cu­lar on sover­eign bonds with a matu­ri­ty of bet­ween one and three years.

No ex ante quan­ti­ta­ti­ve limits are set on the size of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions.

Credi­tor tre­at­ment

The Euro­sys­tem intends to cla­ri­fy in the legal act con­cer­ning Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions that it accepts the same (pari pas­su) tre­at­ment as pri­va­te or other credi­tors with respect to bonds issued by euro area coun­tries and purcha­sed by the Euro­sys­tem through Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions, in accordance with the terms of such bonds.

Ste­ri­li­sa­ti­on

The liqui­di­ty crea­ted through Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions will be ful­ly ste­ri­li­sed.

Trans­pa­ren­cy

Aggre­ga­te Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tion hol­dings and their mar­ket values will be published on a wee­kly basis. Publi­ca­ti­on of the average dura­ti­on of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tion hol­dings and the break­down by coun­try will take place on a mon­th­ly basis.

Secu­ri­ties Mar­kets Pro­gram­me

Fol­lo­wing today’s decisi­on on Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions, the Secu­ri­ties Mar­kets Pro­gram­me (SMP) is here­with ter­mi­na­ted. The liqui­di­ty injec­ted through the SMP will con­ti­nue to be absor­bed as in the past, and the exis­ting secu­ri­ties in the SMP port­fo­lio will be held to matu­ri­ty.

Der OMT-Beschluss ist bis­lang nicht umge­setzt wor­den.

Die Ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt[↑]

Die Beschwer­de­füh­rer wen­den sich im Wege von Ver­fas­sungs­be­schwer­den gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerfGG, eine Bun­des­tags­frak­ti­on im Wege eines Organ­streit­ver­fah­rens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG im Ergeb­nis

  • zum einen unter ande­rem gegen die Mit­wir­kung der Deut­schen Bun­des­bank an der Umset­zung des Beschlus­ses des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012 über Tech­ni­cal fea­tures of "Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions" („OMT-Beschluss“),
  • zum ande­ren dage­gen, dass die deut­sche Bun­des­re­gie­rung und der Deut­sche Bun­des­tag in Anse­hung die­ses OMT-Beschlus­ses des EZB-Rates untä­tig geblie­ben sind.

Die Ent­schei­dung des Bundes­verfassungs­gerichts[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat – mit einer Mehr­heit von 6:2 Stim­men – die bei ihm anhän­gi­gen Ver­fah­ren – die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sowie das Organ­streit­ver­fah­ren – aus­ge­setzt und ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Uni­ons­ge­richts­hof gerich­tet.

Die ers­te Vor­la­ge­fra­ge betrifft die Gül­tig­keit des OMT-Beschlus­ses des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank. Die­se Vor­la­ge­fra­ge ist für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schei­dungs­er­heb­lich, wobei die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit nicht des­halb ent­fällt, weil von dem OMT-Beschluss noch kei­ne Rechts­wir­kun­gen aus­ge­hen (vor­beu­gen­der Rechts­schutz). Für den Fall, dass der OMT-Beschluss in Über­schrei­tung des Man­dats der Euro­päi­schen Zen­tral­bank in die Zustän­dig­kei­ten der Mit­glied­staa­ten für die Wirt­schafts­po­li­tik über­greift und /​oder gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ver­stößt, hät­ten die Anträ­ge Erfolg. Denn der OMT-Beschluss wäre dann nach deut­schem Ver­fas­sungs­recht als offen­sicht­li­cher und struk­tu­rell bedeut­sa­mer Ultra-vires-Akt zu qua­li­fi­zie­ren. In die­sem Fall wären die deut­schen Ver­fas­sungs­or­ga­ne auf­grund ihrer Untä­tig­keit ihrer Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung nicht gerecht gewor­den und hät­ten damit die ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Rech­te der Beschwer­de­füh­rer und die von der Antrag­stel­le­rin gel­tend gemach­ten Rechts­po­si­tio­nen des Deut­schen Bun­des­ta­ges ver­letzt.

Die zwei­te Vor­la­ge­fra­ge betrifft eini­ge bilfs­wei­se gestell­ten Vor­la­ge­fra­gen zur Aus­le­gung ver­schie­de­ner Bestim­mun­gen des euro­päi­schen Uni­ons­rechts. Im Hin­blick auf die Ver­pflich­tung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, vor­beu­gen­den Rechts­schutz zu gewäh­ren, ist die Aus­le­gung des Uni­ons­rechts für die Ent­schei­dung des vor­lie­gen­den Rechts­strei­tes auch dann erheb­lich, wenn der Uni­ons­ge­richts­hof den OMT-Beschluss nicht als taug­li­chen Gegen­stand eines Ersu­chens nach Art. 267 Abs. 1 Buch­sta­be b AEUV qua­li­fi­zie­ren soll­te. Die Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung von Bun­des­re­gie­rung und Deut­schem Bun­des­tag wür­de auch im Hin­blick auf ange­kün­dig­te, in ihrem Inhalt aber bereits hin­rei­chend bestimm­te Ultra-vires-Akte Platz grei­fen. Für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt stell­te sich dann die Vor­fra­ge, ob die Durch­füh­rung des OMT-Beschlus­ses mit dem euro­päi­schen Uni­ons­recht ver­ein­bar wäre. Hier­zu unter­brei­tet das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die hilfs­wei­sen Vor­la­ge­fra­gen zur Aus­le­gung der Art. 119, 123 und 127 AEUV sowie der Art. 17 bis 24 der ESZB-Sat­zung.

  1. Die Ver­fah­ren wer­den aus­ge­setzt.
  2. Gemäß Arti­kel 19 Absatz 3 Buch­sta­be b des Ver­tra­ges über die Euro­päi­sche Uni­on und Arti­kel 267 Absatz 1 Buch­sta­ben a und b des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on wer­den dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fol­gen­de Fra­gen zur Vor­ab­ent­schei­dung vor­ge­legt:
      1. Ist der Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012 über Tech­ni­cal fea­tures of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions mit Arti­kel 119 und Arti­kel 127 Absät­ze 1 und 2 des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on sowie mit Arti­kel 17 bis 24 des Pro­to­kolls über die Sat­zung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken und der Euro­päi­schen Zen­tral­bank unver­ein­bar, weil er über das in den genann­ten Vor­schrif­ten gere­gel­te Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank zur Wäh­rungs­po­li­tik hin­aus­geht und in die Zustän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten über­greift?
         
        Ergibt sich eine Über­schrei­tung des Man­da­tes der Euro­päi­schen Zen­tral­bank ins­be­son­de­re dar­aus, dass der Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012
        1. an wirt­schafts­po­li­ti­sche Hilfs­pro­gram­me der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus anknüpft (Kon­di­tio­na­li­tät)?
        2. den Ankauf von Staats­an­lei­hen nur ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten vor­sieht (Selek­ti­vi­tät)?
        3. den Ankauf von Staats­an­lei­hen der Pro­gramm­län­der zusätz­lich zu Hilfs­pro­gram­men der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus vor­sieht (Par­al­le­li­tät)?
        4. Begren­zun­gen und Bedin­gun­gen der Hilfs­pro­gram­me der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus unter­lau­fen könn­te (Umge­hung)?
      2. Ist der Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012 über Tech­ni­cal fea­tures of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions mit dem in Arti­kel 123 des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ver­an­ker­ten Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung unver­ein­bar?
         
        Steht der Ver­ein­bar­keit mit Arti­kel 123 des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ins­be­son­de­re ent­ge­gen, dass der Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012
        1. kei­ne quan­ti­ta­ti­ve Begren­zung des Ankaufs von Staats­an­lei­hen vor­sieht (Volu­men)?
        2. kei­nen zeit­li­chen Abstand zwi­schen der Emis­si­on von Staats­an­lei­hen am Pri­mär­markt und ihrem Ankauf durch das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken am Sekun­där­markt vor­sieht (Markt­preis­bil­dung)?
        3. es zulässt, dass sämt­li­che erwor­be­nen Staats­an­lei­hen bis zur Fäl­lig­keit gehal­ten wer­den (Ein­griff in die Markt­lo­gik)?
        4. kei­ne spe­zi­fi­schen Anfor­de­run­gen an die Boni­tät der zu erwer­ben­den Staats­an­lei­hen ent­hält (Aus­fall­ri­si­ko)?
        5. eine Gleich­be­hand­lung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken mit pri­va­ten und ande­ren Inha­bern von Staats­an­lei­hen vor­sieht (Schul­den­schnitt)?
    1. Hilfs­wei­se für den Fall, dass der Gerichts­hof den Beschluss des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 6. Sep­tem­ber 2012 über Tech­ni­cal fea­tures of Out­right Mone­ta­ry Tran­sac­tions als Hand­lung eines Organs der Euro­päi­schen Uni­on nicht als taug­li­chen Gegen­stand eines Ersu­chens nach Arti­kel 267 Absatz 1 Buch­sta­be b des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on anse­hen soll­te:
      1. Sind Arti­kel 119 und Arti­kel 127 des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on sowie Arti­kel 17 bis 24 des Pro­to­kolls über die Sat­zung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken und der Euro­päi­schen Zen­tral­bank so aus­zu­le­gen, dass sie es dem Euro­sys­tem – alter­na­tiv oder kumu­la­tiv – gestat­ten,
        1. den Ankauf von Staats­an­lei­hen von der Exis­tenz und Ein­hal­tung wirt­schafts­po­li­ti­scher Hilfs­pro­gram­me der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus abhän­gig zu machen (Kon­di­tio­na­li­tät)?
        2. Staats­an­lei­hen nur ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten anzu­kau­fen (Selek­ti­vi­tät)?
        3. Staats­an­lei­hen von Pro­gramm­län­dern zusätz­lich zu Hilfs­pro­gram­men der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus anzu­kau­fen (Par­al­le­li­tät)?
        4. Begren­zun­gen und Bedin­gun­gen der Hilfs­pro­gram­me der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus zu unter­lau­fen (Umge­hung)?
      2. Ist Arti­kel 123 des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on mit Blick auf das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung so aus­zu­le­gen, dass es dem Euro­sys­tem – alter­na­tiv oder kumu­la­tiv – erlaubt ist,
        1. Staats­an­lei­hen ohne quan­ti­ta­ti­ve Begren­zung anzu­kau­fen (Volu­men)?
        2. Staats­an­lei­hen ohne zeit­li­chen Min­dest­ab­stand zu ihrer Emis­si­on von Staats­an­lei­hen am Pri­mär­markt anzu­kau­fen (Markt­preis­bil­dung)?
        3. sämt­li­che erwor­be­nen Staats­an­lei­hen bis zur Fäl­lig­keit zu hal­ten (Ein­griff in die Markt­lo­gik)?
        4. Staats­an­lei­hen ohne Min­dest­an­for­de­rung an die Boni­tät zu erwer­ben (Aus­fall­ri­si­ko)?
        5. eine Gleich­be­hand­lung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken mit pri­va­ten und ande­ren Inha­bern von Staats­an­lei­hen hin­zu­neh­men (Schul­den­schnitt)?
        6. durch die Äuße­rung von Kauf­ab­sich­ten oder auf ande­re Wei­se in zeit­li­chem Zusam­men­hang mit der Emis­si­on von Staats­an­lei­hen von Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes Ein­fluss auf die Preis­bil­dung zu neh­men (Ermu­ti­gung zum Erst­erwerb)?

Die Euro­päi­sche Uni­on und die Kon­troll­auf­ga­be des Bundes­ver­fassungs­gerichts[↑]

Die Kon­troll­auf­ga­be des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts erstreckt sich nach stän­di­ger Recht­spre­chung dar­auf, ob Hand­lun­gen von Orga­nen und Ein­rich­tun­gen der Euro­päi­schen Uni­on auf ersicht­li­chen Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen beru­hen oder den nicht über­trag­ba­ren Bereich der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­ten Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes betref­fen.

Das Grund­ge­setz und die Recht­sprechung des Bundes­verfassungs­gerichts[↑]

Für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist sedes mate­riae sei­ner Prü­fung Art.20 Abs. 1-3, Art. 23 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1, Art. 79 Abs. 2 und 3 sowie Art. 88 GG. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt legt die genann­ten Vor­schrif­ten in stän­di­ger Recht­spre­chung so aus, dass sie der Mit­wir­kung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land an der Euro­päi­schen Inte­gra­ti­on Schran­ken auf­er­le­gen, deren Ein­hal­tung – auch auf die Beschwer­den ein­zel­ner Bür­ger hin – vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kon­trol­liert wer­den kann. Nach der mit dem Maas­tricht, Urteil2 im Jahr 1993 begrün­de­ten Recht­spre­chung umfasst das Wahl­recht des Ein­zel­nen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch einen mate­ri­el­len Gehalt:

Art. 38 GG ver­bürgt nicht nur, dass dem Bür­ger das Wahl­recht zum Deut­schen Bun­des­tag zusteht und bei der Wahl die ver­fas­sungs­recht­li­chen Wahl­rechts­grund­sät­ze ein­ge­hal­ten wer­den. Die Ver­bür­gung erstreckt sich auch auf den grund­le­gen­den demo­kra­ti­schen Gehalt die­ses Rechts: Gewähr­leis­tet wird den wahl­be­rech­tig­ten Deut­schen das sub­jek­ti­ve Recht, an der Wahl des Deut­schen Bun­des­ta­ges teil­zu­neh­men und dadurch an der Legi­ti­ma­ti­on der Staats­ge­walt durch das Volk auf Bun­des­ebe­ne mit­zu­wir­ken und auf ihre Aus­übung Ein­fluss zu neh­men. (…) Art. 38 GG schließt es im Anwen­dungs­be­reich des Art. 23 GG aus, die durch die Wahl bewirk­te Legi­ti­ma­ti­on von Staats­ge­walt und Ein­fluss­nah­me auf deren Aus­übung durch die Ver­la­ge­rung von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Bun­des­ta­ges so zu ent­lee­ren, dass das demo­kra­ti­sche Prin­zip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art.20 Abs. 1 und 2 GG für unan­tast­bar erklärt, ver­letzt wird.

Dies hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in wei­te­ren Ent­schei­dun­gen bestä­tigt und kon­kre­ti­siert3.

Die­ser mate­ri­el­le Gewähr­leis­tungs­ge­halt ist nur, aber immer dann ver­letzt, wenn das Wahl­recht in einem für die poli­ti­sche Selbst­be­stim­mung des Vol­kes wesent­li­chen Bereich leer­zu­lau­fen droht, das heißt, wenn die demo­kra­ti­sche Selbst­re­gie­rung des Vol­kes – mit­tels des Deut­schen Bun­des­ta­ges – dau­er­haft der­art ein­ge­schränkt wird, dass zen­tra­le poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen nicht mehr selb­stän­dig getrof­fen wer­den kön­nen4. Dage­gen gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kei­nen Anspruch auf eine über die Siche­rung der oben genann­ten Rech­te hin­aus­ge­hen­de Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le demo­kra­ti­scher Mehr­heits­ent­schei­dun­gen durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt. Das Wahl­recht dient nicht der inhalt­li­chen Kon­trol­le demo­kra­ti­scher Pro­zes­se, son­dern ist auf deren Ermög­li­chung gerich­tet5.

Das Han­deln der Orga­ne und Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on fin­det sei­ne demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on – soweit es Deutsch­land angeht – in dem auf der Grund­la­ge von Art. 23 Abs. 1 GG erlas­se­nen Zustim­mungs­ge­setz zum Ver­trag über die Euro­päi­sche Uni­on und zum Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on und dem dar­in nie­der­ge­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramm. Wesent­li­ches Ele­ment die­ses Inte­gra­ti­ons­pro­gramms ist das in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV nie­der­ge­leg­te Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung.

Hand­lun­gen von Orga­nen und Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on sind vor die­sem Hin­ter­grund in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land nur inner­halb bestimm­ter Gren­zen ver­bind­lich6:

Weil der wahl­be­rech­tig­te Deut­sche sein Recht auf Teil­nah­me an der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on der mit der Aus­übung von Hoheits­ge­walt betrau­ten Ein­rich­tun­gen und Orga­ne wesent­lich durch die Wahl des Deut­schen Bun­des­ta­ges wahr­nimmt, muss der Bun­des­tag auch über die Mit­glied­schaft Deutsch­lands in der Euro­päi­schen Uni­on, ihren Fort­be­stand und ihre Ent­wick­lung bestim­men. Ent­schei­dend ist, dass die Mit­glied­schaft der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und die dar­aus sich erge­ben­den Rech­te und Pflich­ten – ins­be­son­de­re auch das rechts­ver­bind­li­che unmit­tel­ba­re Tätig­wer­den der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten im inner­staat­li­chen Rechts­raum – für den Gesetz­ge­ber vor­aus­seh­bar im Ver­trag umschrie­ben und durch ihn im Zustim­mungs­ge­setz hin­rei­chend bestimm­bar nor­miert wor­den sind7. Das bedeu­tet zugleich, dass spä­te­re wesent­li­che Ände­run­gen des im Uni­ons-Ver­trag ange­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramms und sei­ner Hand­lungs­er­mäch­ti­gun­gen nicht mehr vom Zustim­mungs­ge­setz zu die­sem Ver­trag gedeckt sind8. Wür­den etwa euro­päi­sche Ein­rich­tun­gen oder Orga­ne den Uni­ons-Ver­trag in einer Wei­se hand­ha­ben oder fort­bil­den, die von dem Ver­trag, wie er dem deut­schen Zustim­mungs­ge­setz zugrun­de liegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die dar­aus her­vor­ge­hen­den Rechts­ak­te im deut­schen Hoheits­be­reich nicht ver­bind­lich. Die deut­schen Staats­or­ga­ne wären aus ver­fas­sungs­recht­li­chen Grün­den gehin­dert, die­se Rechts­ak­te in Deutsch­land anzu­wen­den. Dem­entspre­chend prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, ob Rechts­ak­te der euro­päi­schen Ein­rich­tun­gen und Orga­ne sich in den Gren­zen der ihnen ein­ge­räum­ten Hoheits­rech­te hal­ten oder aus ihnen aus­bre­chen9.

Die Kon­troll­auf­ga­be des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts erstreckt sich dar­auf,

  • ob Hand­lun­gen euro­päi­scher Orga­ne und Ein­rich­tun­gen auf ersicht­li­chen Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen beru­hen
  • oder den nicht über­trag­ba­ren Bereich der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät betref­fen (Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 und Art.20 GG)10
  • und es des­halb Ver­fas­sungs­or­ga­nen, Behör­den und Gerich­ten unter­sagt ist, an der Umset­zung sol­cher Maß­nah­men mit­zu­wir­ken
  • .

Auf die zuläs­si­ge Rüge einer Ultra-vires-Hand­lung hin sind Akte von Orga­nen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf ihre Anwend­bar­keit und Bin­dungs­wir­kung in Deutsch­land hin zu über­prü­fen, soweit sie Grund­la­ge von Hand­lun­gen deut­scher Staats­or­ga­ne sind.

Die Vor­aus­set­zun­gen für eine Ultra-vires-Kon­trol­le wur­den in der Honey­well, Ent­schei­dung11 näher kon­tu­riert:

Die Ultra-vires-Kon­trol­le darf nur euro­pa­rechts­freund­lich aus­ge­übt wer­den12. Die Uni­on ver­steht sich als Rechts­ge­mein­schaft; sie ist ins­be­son­de­re durch das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung und die Grund­rech­te gebun­den und ach­tet die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät der Mit­glied­staa­ten (vgl. im Ein­zel­nen Art. 4 Abs. 2 Satz 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 EUV). Nach der Rechts­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ist der Anwen­dungs­vor­rang des Uni­ons­rechts anzu­er­ken­nen und zu gewähr­leis­ten, dass die dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­fas­sungs­recht­lich vor­be­hal­te­nen Kon­troll­be­fug­nis­se nur zurück­hal­tend und euro­pa­rechts­freund­lich aus­ge­übt wer­den. Das bedeu­tet für die vor­lie­gend in Rede ste­hen­de Ultra-vires-Kon­trol­le, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ent­schei­dun­gen des Gerichts­hofs grund­sätz­lich als ver­bind­li­che Aus­le­gung des Uni­ons­rechts zu beach­ten hat. Vor der Annah­me eines Ultra-vires-Akts der euro­päi­schen Orga­ne und Ein­rich­tun­gen ist des­halb dem Gerichts­hof im Rah­men eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach Art. 267 AEUV die Gele­gen­heit zur Ver­trags­aus­le­gung sowie zur Ent­schei­dung über die Gül­tig­keit und die Aus­le­gung der frag­li­chen Rechts­ak­te zu geben. Eine Ultra-vires-Kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kommt dar­über hin­aus nur in Betracht, wenn ersicht­lich ist, dass Hand­lun­gen der euro­päi­schen Orga­ne und Ein­rich­tun­gen außer­halb der über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen ergan­gen sind13. Ersicht­lich ist ein Ver­stoß gegen das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung nur dann, wenn die euro­päi­schen Orga­ne und Ein­rich­tun­gen die Gren­zen ihrer Kom­pe­ten­zen in einer das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung spe­zi­fisch ver­let­zen­den Art über­schrit­ten haben (Art. 23 Abs. 1 GG), der Kom­pe­tenz­ver­stoß mit ande­ren Wor­ten hin­rei­chend qua­li­fi­ziert ist14. Dies bedeu­tet, dass das kom­pe­ten­z­wid­ri­ge Han­deln der Uni­ons­ge­walt offen­sicht­lich ist und der ange­grif­fe­ne Akt im Kom­pe­tenz­ge­fü­ge zwi­schen Mit­glied­staa­ten und Uni­on im Hin­blick auf das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung und die rechts­staat­li­che Geset­zes­bin­dung erheb­lich ins Gewicht fällt15.

Das ist nicht nur dann der Fall, wenn sich eigen­mäch­ti­ge Kom­pe­tenz­er­wei­te­run­gen auf Sach­be­rei­che erstre­cken, die zur Ver­fas­sungs­iden­ti­tät der Mit­glied­staa­ten rech­nen oder beson­ders vom demo­kra­tisch dis­kur­si­ven Pro­zess in den Mit­glied­staa­ten abhän­gen16; aller­dings wie­gen hier Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen beson­ders schwer17.

Die­se Kon­trol­le ist im Hin­blick auf Art.20 Abs. 1 und 2 GG nicht ver­zicht­bar. Andern­falls wäre die Dis­po­si­ti­on über die ver­trag­li­chen Grund­la­gen auch inso­weit auf die Orga­ne und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on ver­la­gert, als deren Rechts­ver­ständ­nis im prak­ti­schen Ergeb­nis auf eine Ver­trags­än­de­rung oder Kom­pe­tenz­aus­wei­tung hin­aus­lie­fe18. Dass in den – nach den insti­tu­tio­nel­len und pro­ze­du­ra­len Vor­keh­run­gen des Uni­ons­rechts nur sel­ten zu erwar­ten­den – Grenz­fäl­len mög­li­cher Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen sei­tens der Orga­ne und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on die ver­fas­sungs­recht­li­che und die uni­ons­recht­li­che Per­spek­ti­ve dabei nicht voll­stän­dig har­mo­nie­ren, ist unver­meid­bar und dem Umstand geschul­det, dass in der Euro­päi­schen Uni­on die Mit­glied­staa­ten unver­än­dert Her­ren der Ver­trä­ge sind19. Anders als der Gel­tungs­vor­rang des Bun­des­rechts in einem Bun­des­staat kann der auf einem natio­na­len Rechts­an­wen­dungs­be­fehl beru­hen­de Anwen­dungs­vor­rang des Uni­ons­rechts nicht umfas­send sein20.

Hat die Maß­nah­me eines Organs oder einer sons­ti­gen Stel­le der Euro­päi­schen Uni­on Aus­wir­kun­gen, die die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te Ver­fas­sungs­iden­ti­tät berüh­ren, so ist sie in Deutsch­land von vorn­her­ein unan­wend­bar. Auf einer pri­mär­recht­li­chen Grund­la­ge kann eine der­ar­ti­ge Maß­nah­me nicht beru­hen, weil auch der mit der Mehr­heit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 2 GG ent­schei­den­de Inte­gra­ti­ons­ge­setz­ge­ber der Euro­päi­schen Uni­on kei­ne Hoheits­rech­te über­tra­gen darf, mit deren Inan­spruch­nah­me eine Berüh­rung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­ten Ver­fas­sungs­iden­ti­tät ein­her­gin­ge. Eine ent­spre­chen­de Fort­bil­dung ursprüng­lich ver­fas­sungs­mä­ßi­ger Ein­zel­er­mäch­ti­gun­gen erfolg­te ultra vires. Ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unan­tast­bar erklär­ten Grund­sät­ze durch eine Maß­nah­me der Euro­päi­schen Uni­on berührt sind, prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Rah­men der Iden­ti­täts­kon­trol­le21. Dabei legt es sei­ner Prü­fung die Aus­le­gung der Maß­nah­me zugrun­de, die in einem Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV durch den Gerichts­hof vor­ge­ge­ben wird. Im Rah­men des bestehen­den Koope­ra­ti­ons­ver­hält­nis­ses obliegt dem Gerichts­hof die Aus­le­gung der Maß­nah­me. Dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt obliegt dem­ge­gen­über die Fest­stel­lung des unan­tast­ba­ren Kern­be­stan­des der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät und die Prü­fung, ob die Maß­nah­me (in der vom Gerichts­hof fest­ge­stell­ten Aus­le­gung) in die­sen Kern­be­stand ein­greift.

Eine Iden­ti­täts­kon­trol­le kann sich ins­be­son­de­re auf die Wah­rung der haus­halts­po­li­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges bezie­hen22:

Art. 38 Abs. 1 GG wird nament­lich ver­letzt, wenn sich der Deut­sche Bun­des­tag sei­ner par­la­men­ta­ri­schen Haus­halts­ver­ant­wor­tung dadurch ent­äu­ßert, dass er oder zukünf­ti­ge Bun­des­ta­ge das Bud­get­recht nicht mehr in eige­ner Ver­ant­wor­tung aus­üben kön­nen23. Die Ent­schei­dung über Ein­nah­men und Aus­ga­ben der öffent­li­chen Hand ist grund­le­gen­der Teil der demo­kra­ti­schen Selbst­ge­stal­tungs­fä­hig­keit im Ver­fas­sungs­staat24. Der Deut­sche Bun­des­tag muss des­halb dem Volk gegen­über ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schei­den. Inso­fern stellt das Bud­get­recht ein zen­tra­les Ele­ment der demo­kra­ti­schen Wil­lens­bil­dung dar25

Eine not­wen­di­ge Bedin­gung für die Siche­rung poli­ti­scher Frei­räu­me im Sin­ne des Iden­ti­täts­kerns der Ver­fas­sung (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht dar­in, dass der Haus­halts­ge­setz­ge­ber sei­ne Ent­schei­dun­gen über Ein­nah­men und Aus­ga­ben frei von Fremd­be­stim­mung sei­tens der Orga­ne und ande­rer Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on trifft und dau­er­haft ‚Herr sei­ner Ent­schlüs­se‘ bleibt. Aus der demo­kra­ti­schen Ver­an­ke­rung der Haus­halts­au­to­no­mie folgt, dass der Bun­des­tag einem inter­gou­ver­ne­men­tal oder supra­na­tio­nal ver­ein­bar­ten, nicht an strik­te Vor­ga­ben gebun­de­nen und in sei­nen Aus­wir­kun­gen nicht begrenz­ten Bürg­schafts- oder Leis­tungs­au­to­ma­tis­mus nicht zustim­men darf, der – ein­mal in Gang gesetzt – sei­ner Kon­trol­le und Ein­wir­kung ent­zo­gen ist26.

Es dür­fen zudem kei­ne dau­er­haf­ten völ­ker­ver­trags­recht­li­chen Mecha­nis­men begrün­det wer­den, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, vor allem wenn sie mit schwer kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen ver­bun­den sind. Jede aus­ga­ben­wirk­sa­me soli­da­ri­sche Hilfs­maß­nah­me des Bun­des grö­ße­ren Umfangs im inter­na­tio­na­len oder unio­na­len Bereich muss vom Bun­des­tag im Ein­zel­nen bewil­ligt wer­den."27.

Da Art. 79 Abs. 3 GG eine "abso­lu­te Gren­ze"28 auch für die Anwend­bar­keit des Uni­ons­rechts im Gel­tungs­be­reich des Grund­ge­set­zes mar­kiert, sind die dort zugrun­de­ge­leg­ten Prin­zi­pi­en einer Abwä­gung nicht zugäng­lich29. Damit unter­schei­det sich die Iden­ti­täts­kon­trol­le im Rah­men des Art. 79 Abs. 3 GG durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wesent­lich von der Über­prü­fung des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV durch den Gerichts­hof. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV ver­pflich­tet die Orga­ne der Uni­on, die natio­na­le Iden­ti­tät zu ach­ten. Dem liegt ein Begriff der natio­na­len Iden­ti­tät zugrun­de, der dem Begriff der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät im Sin­ne von Art. 79 Abs. 3 GG nicht ent­spricht, son­dern weit dar­über hin­aus­reicht30. Auf die­ser Grund­la­ge qua­li­fi­ziert der Gerichts­hof den gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV gebo­te­nen Schutz der natio­na­len Iden­ti­tät als "legi­ti­mes Ziel", das bei der Abwä­gung der vom Uni­ons­recht gewähr­ten Rech­te auf der einen Sei­te und legi­ti­mer Belan­ge auf der ande­ren Sei­te zu berück­sich­ti­gen sei31. Als abwä­gungs­fä­hi­ger Belang aber genügt die nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV gebo­te­ne Ach­tung der natio­na­len Iden­ti­tät nicht dem Anspruch auf Schutz des unan­tast­ba­ren und nicht abwä­gungs­fä­hi­gen Kern­be­stands des Grund­ge­set­zes im Sin­ne von Art. 79 Abs. 3 GG. Die­ser obliegt allein dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt.

Die dar­ge­stell­ten Grund­sät­ze zum Schutz der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät und der Gren­zen der Über­tra­gung von Sou­ve­rä­ni­täts­rech­ten auf die Euro­päi­sche Uni­on fin­den sich, mit Modi­fi­ka­tio­nen in Abhän­gig­keit von der Exis­tenz oder Nicht­exis­tenz von unab­än­der­li­chen Gehal­ten der jewei­li­gen natio­na­len Ver­fas­sun­gen, auch im Ver­fas­sungs­recht zahl­rei­cher ande­rer Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on32. Sie haben inner­staat­li­che Kon­se­quen­zen nicht nur für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, son­dern auch für ande­re Orga­ne des Staa­tes. Deut­sche Staats­or­ga­ne dür­fen am Zustan­de­kom­men und der Umset­zung von Ultra-vires-Akten33 und von sol­chen Maß­nah­men nicht mit­wir­ken, die die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te Ver­fas­sungs­iden­ti­tät berüh­ren. Das gilt für alle Ver­fas­sungs­or­ga­ne, Behör­den und Gerich­te. Dies ergibt sich sowohl aus den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­zen der Demo­kra­tie (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und des Rechts­staats (Art.20 Abs. 3 GG) als auch aus Art. 23 Abs. 1 GG und wird uni­ons­recht­lich durch das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) und die Pflicht der Euro­päi­schen Uni­on, die natio­na­le Iden­ti­tät der Mit­glied­staa­ten zu ach­ten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV)34, abge­si­chert.

Die deut­schen Ver­fas­sungs­or­ga­ne tra­gen – neben den Orga­nen der Euro­päi­schen Uni­on – Ver­ant­wor­tung für die Ein­hal­tung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms. Das Lis­sa­bon, Urteil35 hat inso­weit fest­ge­stellt36:

Wenn im euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­zess das Pri­mär­recht durch Orga­ne ver­än­dert oder erwei­ternd aus­ge­legt wird, ent­steht eine ver­fas­sungs­recht­lich bedeut­sa­me Span­nungs­la­ge zum Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung und zur ver­fas­sungs­recht­li­chen Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung des ein­zel­nen Mit­glied­staa­tes. Wenn Gesetz­ge­bungs- oder Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­kei­ten nur unbe­stimmt oder zur dyna­mi­schen Fort­ent­wick­lung über­tra­gen wer­den oder wenn die Orga­ne Zustän­dig­kei­ten neu begrün­den, erwei­ternd abrun­den oder sach­lich aus­deh­nen dür­fen, lau­fen sie Gefahr, das vor­her­be­stimm­te Inte­gra­ti­ons­pro­gramm zu über­schrei­ten und außer­halb ihrer Ermäch­ti­gung zu han­deln. Sie bewe­gen sich auf einem Pfad, an des­sen Ende die Ver­fü­gungs­ge­walt über ihre ver­trag­li­chen Grund­la­gen steht, das heißt die Kom­pe­tenz, über ihre Kom­pe­ten­zen zu dis­po­nie­ren. Eine Über­schrei­tung des kon­sti­tu­ti­ven Prin­zips der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung und der den Mit­glied­staa­ten zuste­hen­den kon­zep­tio­nel­len Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung droht, wenn Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on unbe­schränkt, ohne eine – sei es auch nur sehr zurück­ge­nom­me­ne und sich als exzep­tio­nell ver­ste­hen­de – äuße­re Kon­trol­le dar­über ent­schei­den kön­nen, wie das Ver­trags­recht aus­ge­legt wird. Es ist des­halb von Ver­fas­sungs wegen gefor­dert, ent­we­der dyna­mi­sche Ver­trags­vor­schrif­ten mit Blan­kett­cha­rak­ter nicht zu ver­ein­ba­ren oder, wenn sie noch in einer Wei­se aus­ge­legt wer­den kön­nen, die die natio­na­le Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung wahrt, jeden­falls geeig­ne­te inner­staat­li­che Siche­run­gen zur effek­ti­ven Wahr­neh­mung die­ser Ver­ant­wor­tung zu tref­fen. Das Zustim­mungs­ge­setz und die inner­staat­li­che Begleit­ge­setz­ge­bung müs­sen dem­nach so beschaf­fen sein, dass die euro­päi­sche Inte­gra­ti­on wei­ter nach dem Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung erfolgt, ohne dass für die Euro­päi­sche Uni­on die Mög­lich­keit besteht, sich der Kom­pe­tenz-Kom­pe­tenz zu bemäch­ti­gen oder die inte­gra­ti­ons­fes­te Ver­fas­sungs­iden­ti­tät der Mit­glied­staa­ten, hier des Grund­ge­set­zes, zu ver­let­zen. Für Grenz­fäl­le des noch ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen muss der deut­sche Gesetz­ge­ber gege­be­nen­falls mit sei­nen die Zustim­mung beglei­ten­den Geset­zen wirk­sa­me Vor­keh­run­gen dafür tref­fen, dass die Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung der Gesetz­ge­bungs­or­ga­ne sich hin­rei­chend ent­fal­ten kann.

Zu den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­la­gen der Mit­glied­schaft Deutsch­lands in der Wäh­rungs­uni­on und der Über­tra­gung von Kom­pe­ten­zen auf die Euro­päi­sche Zen­tral­bank hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt schließ­lich fest­ge­stellt37:

Die Ein­fluss­mög­lich­kei­ten des Bun­des­ta­ges und damit der Wäh­ler auf die Wahr­neh­mung von Hoheits­rech­ten durch euro­päi­sche Orga­ne sind aller­dings nahe­zu voll­stän­dig zurück­ge­nom­men, soweit die Euro­päi­sche Zen­tral­bank mit Unab­hän­gig­keit gegen­über der Euro­päi­schen Gemein­schaft und den Mit­glied­staa­ten aus­ge­stat­tet wird (Art. 107 EGV). Ein wesent­li­cher Poli­tik­be­reich, der mit dem Geld­wert die indi­vi­du­el­le Frei­heit stützt und mit der Geld­men­ge auch das öffent­li­che Finanz­we­sen und die davon abhän­gi­gen Poli­tik­be­rei­che bestimmt, wird der Wei­sungs­be­fug­nis von Hoheits­trä­gern und – außer­halb einer Ver­trags­än­de­rung – zugleich der gesetz­ge­be­ri­schen Kon­trol­le von Auf­ga­ben­be­rei­chen und Hand­lungs­mit­teln ent­zo­gen. Die Ver­selb­stän­di­gung der meis­ten Auf­ga­ben der Wäh­rungs­po­li­tik bei einer unab­hän­gi­gen Zen­tral­bank löst staat­li­che Hoheits­ge­walt aus unmit­tel­ba­rer staat­li­cher oder supra­na­tio­na­ler par­la­men­ta­ri­scher Ver­ant­wort­lich­keit, um das Wäh­rungs­we­sen dem Zugriff von Inter­es­sen­ten­grup­pen und der an einer Wie­der­wahl inter­es­sier­ten poli­ti­schen Man­dats­trä­ger zu ent­zie­hen38.

Die­se Ein­schrän­kung der von den Wäh­lern in den Mit­glied­staa­ten aus­ge­hen­den demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on berührt das Demo­kra­tie­prin­zip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 GG vor­ge­se­he­ne Modi­fi­ka­ti­on die­ses Prin­zips mit Art. 79 Abs. 3 GG ver­ein­bar. Die im Blick auf die Euro­päi­sche Uni­on vor­ge­nom­me­ne Ergän­zung des Art. 88 GG gestat­tet eine Über­tra­gung von Befug­nis­sen der Bun­des­bank auf eine Euro­päi­sche Zen­tral­bank, wenn die­se den ‚stren­gen Kri­te­ri­en des Maas­trich­ter Ver­tra­ges und der Sat­zung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken hin­sicht­lich der Unab­hän­gig­keit der Zen­tral­bank und der Prio­ri­tät der Geld­wert­sta­bi­li­tät‘ ent­spricht39. Der Wil­le des ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­bers zielt also ersicht­lich dar­auf, für die im Uni­ons-Ver­trag vor­ge­se­he­ne Wäh­rungs­uni­on eine ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­la­ge zu schaf­fen, die Ein­räu­mung der damit ver­bun­de­nen, in der dar­ge­leg­ten Wei­se unab­hän­gig gestell­ten Befug­nis­se und Insti­tu­tio­nen jedoch auch auf die­sen Fall zu begren­zen. Die­se Modi­fi­ka­ti­on des Demo­kra­tie­prin­zips im Diens­te der Siche­rung des in eine Wäh­rung gesetz­ten Ein­lö­sungs­ver­trau­ens ist ver­tret­bar, weil es der – in der deut­schen Rechts­ord­nung erprob­ten und, auch aus wis­sen­schaft­li­cher Sicht, bewähr­ten – Beson­der­heit Rech­nung trägt, dass eine unab­hän­gi­ge Zen­tral­bank den Geld­wert und damit die all­ge­mei­ne öko­no­mi­sche Grund­la­ge für die staat­li­che Haus­halts­po­li­tik und für pri­va­te Pla­nun­gen und Dis­po­si­tio­nen bei der Wahr­neh­mung wirt­schaft­li­cher Frei­heits­rech­te eher sichert als Hoheits­or­ga­ne, die ihrer­seits in ihren Hand­lungs­mög­lich­kei­ten und Hand­lungs­mit­teln wesent­lich von Geld­men­ge und Geld­wert abhän­gen und auf die kurz­fris­ti­ge Zustim­mung poli­ti­scher Kräf­te ange­wie­sen sind. Inso­fern genügt die Ver­selb­stän­di­gung der Wäh­rungs­po­li­tik in der Hoheits­kom­pe­tenz einer unab­hän­gi­gen Euro­päi­schen Zen­tral­bank, die sich nicht auf ande­re Poli­tik­be­rei­che über­tra­gen lässt, den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, nach denen das Demo­kra­tie­prin­zip modi­fi­ziert wer­den darf40.

Vor­beu­gen­der Rechts­schutz durch das Bundes­verfassungs­gericht[↑]

Für die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­den kommt es nicht dar­auf an, ob der OMT-Beschluss bereits als außen­wirk­sa­me Maß­nah­me der Euro­päi­schen Zen­tral­bank im Sin­ne von Art. 288 Abs. 4 AEUV zu ver­ste­hen ist oder nur als Ankün­di­gung einer sol­chen Maß­nah­me. Es ist für das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren auch ohne Bedeu­tung, ob die Beschwer­de­füh­rer und die Antrag­stel­le­rin durch den OMT-Beschluss im Sin­ne von Art. 263 Abs. 4 AEUV unmit­tel­bar betrof­fen sind41. Umfang und Vor­aus­set­zun­gen des Rechts­schut­zes nach natio­na­lem Recht gegen Hand­lun­gen oder Unter­las­sun­gen natio­na­ler Stel­len im Zusam­men­hang mit dem OMT-Beschluss wer­den dadurch nicht prä­ju­di­ziert42. Nach deut­schem Recht sind die Vor­aus­set­zun­gen für die Gewäh­rung vor­beu­gen­den Rechts­schut­zes erfüllt. In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist aner­kannt, dass zur Ver­mei­dung nicht mehr kor­ri­gier­ba­rer Fol­gen vor­beu­gen­der Rechts­schutz auch im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gebo­ten sein kann43.

Dass von einem Voll­zug des OMT-Beschlus­ses sol­che nicht mehr kor­ri­gier­ba­ren Fol­gen aus­ge­hen könn­ten, haben die Beschwer­de­füh­rer plau­si­bel dar­ge­legt. Das Ankauf­pro­gramm erfor­dert zwar wei­te­re Durch­füh­rungs­maß­nah­men44. Es ist durch den Beschluss vom 06.09.2012 jedoch hin­rei­chend bestimmt und bedarf nach Aus­kunft der Euro­päi­schen Zen­tral­bank nur mehr einer Kon­kre­ti­sie­rung im Detail, die – wie der Ver­tre­ter der Euro­päi­schen Zen­tral­bank in der münd­li­chen Ver­hand­lung aus­ge­führt hat – jeder­zeit und inner­halb kür­zes­ter Fris­ten erfol­gen kann.

Der OMT-Beschluss der EZB als Ultra-vires-Akt[↑]

Ver­stie­ße der OMT-Beschluss gegen das geld- und wäh­rungs­po­li­ti­sche Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank oder gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung, läge dar­in ein Ultra-vires-Akt im Sin­ne der oben dar­ge­stell­ten Honey­well-Ent­schei­dung.

Ein hin­rei­chend qua­li­fi­zier­ter Ver­stoß setzt vor­aus, dass das kom­pe­ten­z­wid­ri­ge Han­deln der Uni­ons­ge­walt offen­sicht­lich ist und der ange­grif­fe­ne Akt im Kom­pe­tenz­ge­fü­ge zu einer struk­tu­rell bedeut­sa­men Ver­schie­bung zulas­ten der Mit­glied­staa­ten führt45. Struk­tu­rell bedeut­sam sind Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen ins­be­son­de­re dann aber nicht nur, wenn sie sich auf Sach­be­rei­che erstre­cken, die zur durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Iden­ti­tät der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land rech­nen oder beson­ders vom demo­kra­tisch dis­kur­si­ven Pro­zess in den Mit­glied­staa­ten abhän­gen46.

Ein Han­deln der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

  • außer­halb ihres geld- und wäh­rungs­po­li­ti­schen Man­dats oder
  • ein Ver­stoß gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung durch das OMT-Pro­gramm

wür­de eine offen­sicht­li­che und struk­tu­rell bedeut­sa­me Kom­pe­tenz­über­schrei­tung bedeu­ten.

Über­schrit­te die Euro­päi­sche Zen­tral­bank mit dem OMT-Beschluss ihr geld- und wäh­rungs­po­li­ti­sches Man­dat, grif­fe sie damit in die wirt­schafts­po­li­ti­sche Kom­pe­tenz der Mit­glied­staa­ten ein. Die Wirt­schafts­po­li­tik im Sin­ne des Titels VIII des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ist, soweit sie über der Uni­on aus­drück­lich zuge­wie­se­ne Son­der­zu­stän­dig­kei­ten (z.B. Art. 121, 122, 126 AEUV) hin­aus­geht, ein­deu­tig dem Kom­pe­tenz­be­reich der Mit­glied­staa­ten zuge­ord­net. Die Euro­päi­sche Uni­on ist – abge­se­hen von ein­zel­nen ins­be­son­de­re im Drit­ten Teil des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on gere­gel­ten Aus­nah­men – im Bereich der Wirt­schafts­po­li­tik im Wesent­li­chen auf eine Koor­di­nie­rung der Wirt­schafts­po­li­tik der Mit­glied­staa­ten beschränkt (Art. 119 Abs. 1 AEUV). Die Euro­päi­sche Zen­tral­bank darf die all­ge­mei­ne Wirt­schafts­po­li­tik in der Uni­on ledig­lich unter­stüt­zen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV; Art. 2 Satz 2 ESZB-Sat­zung). Zu einer eigen­stän­di­gen Wirt­schafts­po­li­tik ist sie nicht ermäch­tigt. Geht man – vor­be­halt­lich der Aus­le­gung durch den Gerichts­hof – davon aus, dass der OMT-Beschluss als eigen­stän­di­ge wirt­schafts­po­li­ti­sche Maß­nah­me zu qua­li­fi­zie­ren ist, ver­stößt er offen­sicht­lich gegen die­se Kom­pe­tenz­ver­tei­lung.

Ein sol­cher Akt wäre auch struk­tu­rell bedeut­sam. Dies folgt ins­be­son­de­re aus dem Umstand, dass der – inso­weit funk­tio­nal äqui­va­len­te – OMT-Beschluss Hilfs­maß­nah­men im Rah­men der "Euro­ret­tungs­po­li­tik" über­la­gern kann, wel­che auf­grund ihrer erheb­li­chen finanz- und all­ge­mein­po­li­ti­schen Reich­wei­te zum Kern­be­reich der wirt­schafts­po­li­ti­schen Kom­pe­tenz der Mit­glied­staa­ten zu rech­nen sind (vgl. Art. 136 Abs. 3 AEUV). Ent­schei­dun­gen über die Aus­wahl von Instru­men­ten zur Sta­bi­li­sie­rung der Wäh­rungs­uni­on oder über die Zusam­men­set­zung des Euro-Wäh­rungs­ge­biets hän­gen in beson­de­rer Wei­se vom demo­kra­ti­schen Pro­zess in den Mit­glied­staa­ten ab. Dar­über hin­aus könn­ten Hand­lun­gen der Euro­päi­schen Zen­tral­bank in die­sem Bereich gegen­läu­fi­ge Ent­schei­dun­gen der Mit­glied­staa­ten poli­tisch nicht mehr umsetz­bar oder jeden­falls nicht mehr sinn­voll erschei­nen las­sen.

Struk­tu­rell bedeut­sam sind Maß­nah­men der im OMT-Beschluss ange­kün­dig­ten Art ins­be­son­de­re des­halb, weil sie zu einer erheb­li­chen Umver­tei­lung zwi­schen den Haus­hal­ten und damit den Steu­er­zah­lern der Mit­glied­staa­ten füh­ren kön­nen und damit Züge eines Finanz­aus­gleichs tra­gen, den die euro­päi­schen Ver­trä­ge nicht vor­se­hen. Kon­sti­tu­tiv für die Aus­ge­stal­tung der Wäh­rungs­uni­on ist gera­de die Eigen­stän­dig­keit der natio­na­len Haus­hal­te, die einer direk­ten oder indi­rek­ten gemein­sa­men Haf­tung der Mit­glied­staa­ten für Staats­schul­den ent­ge­gen­steht (vgl. Art. 125 AEUV)47.

Soll­te der OMT-Beschluss gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ver­sto­ßen, läge auch dar­in eine offen­sicht­li­che und struk­tu­rell bedeut­sa­me Kom­pe­tenz­über­schrei­tung.

Der Ver­stoß wäre offen­sicht­lich, weil im Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ein aus­drück­li­ches Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung nor­miert ist und der Ver­trag Kom­pe­ten­zen der Euro­päi­schen Zen­tral­bank inso­weit zwei­fels­frei aus­schließt48. Der Ver­stoß wäre auch struk­tu­rell bedeut­sam. Das gel­ten­de Inte­gra­ti­ons­pro­gramm gestal­tet die Wäh­rungs­uni­on als Sta­bi­li­täts­ge­mein­schaft aus. Dies ist, wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wie­der­holt her­vor­ge­ho­ben hat49, wesent­li­che Grund­la­ge für die Betei­li­gung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land an der Wäh­rungs­uni­on. Das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ist eine der zen­tra­len Regeln, die eine Aus­ge­stal­tung der Wäh­rungs­uni­on als Sta­bi­li­täts­uni­on gewähr­leis­ten. Dane­ben sichert es die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges ab50.

Hand­lungs- und Unter­las­sungs­pflich­ten deut­scher Staats­or­ga­ne[↑]

Ein Ultra-vires-Akt im obi­gen Sin­ne löst Unter­las­sungs- und Hand­lungs­pflich­ten deut­scher Staats­or­ga­ne aus. Die­se sind vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jeden­falls inso­weit ein­klag­bar, als sie sich auf Ver­fas­sungs­or­ga­ne bezie­hen.

Han­delt ein Organ oder eine sons­ti­ge Stel­le der Euro­päi­schen Uni­on in dem dar­ge­leg­ten Sin­ne ultra vires, so dür­fen des­we­gen deut­sche Ver­fas­sungs­or­ga­ne, Behör­den und Gerich­te an der kom­pe­tenz­über­schrei­ten­den Hand­lung nicht mit­wir­ken. Das gilt auch für die Deut­sche Bun­des­bank.

Der Deut­sche Bun­des­tag und die Bun­des­re­gie­rung dür­fen dar­über hin­aus eine offen­sicht­li­che und struk­tu­rell bedeut­sa­me Usur­pa­ti­on von Hoheits­rech­ten durch Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on nicht ein­fach gesche­hen las­sen.

Die Mit­glied­staa­ten und ihre Ver­fas­sungs­or­ga­ne tra­gen – neben den Orga­nen der Euro­päi­schen Uni­on – Ver­ant­wor­tung für die Ein­hal­tung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms (Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung)51. Die­se Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung wahr­zu­neh­men, ist in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land Auf­ga­be aller Ver­fas­sungs­or­ga­ne.

Der Wah­rung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung dient unter ande­rem der beson­de­re Geset­zes­vor­be­halt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Hoheits­rech­te nur durch Gesetz und mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes über­tra­gen wer­den kön­nen52. Das Grund­ge­setz ermäch­tigt die deut­schen Staats­or­ga­ne auch nicht Hoheits­rech­te der­art zu über­tra­gen, dass aus ihrer Aus­übung her­aus eigen­stän­dig wei­te­re Zustän­dig­kei­ten für die Euro­päi­sche Uni­on begrün­det wer­den kön­nen. Es unter­sagt die Über­tra­gung der Kom­pe­tenz-Kom­pe­tenz53. Das Par­la­ment darf des­halb die Befug­nis zur Ent­schei­dung dar­über, ob und in wel­chem Umfang Hoheits­rech­te über­tra­gen wer­den sol­len, nicht auf­ge­ben oder Orga­nen der Euro­päi­schen Uni­on zur Aus­übung über­las­sen. Es ist viel­mehr ver­pflich­tet, selbst und in einem förm­li­chen Ver­fah­ren über die Über­tra­gung von Kom­pe­ten­zen im Rah­men der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on zu ent­schei­den, damit das ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung nicht unter­lau­fen wer­den kann.

Aus der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung erwächst für den Deut­schen Bun­des­tag und die Bun­des­re­gie­rung die Pflicht, über die Ein­hal­tung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms zu wachen und bei offen­sicht­li­chen und struk­tu­rell bedeut­sa­men Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen durch Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on nicht nur Mit­wir­kungs- und Umset­zungs­hand­lun­gen zu unter­las­sen, son­dern aktiv auf die Ein­hal­tung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms hin­zu­wir­ken. Sie kön­nen dafür die Kom­pe­tenz­an­ma­ßung nach­träg­lich legi­ti­mie­ren, indem sie eine – die Gren­zen von Art. 79 Abs. 3 GG wah­ren­de – ent­spre­chen­de Ände­rung des Pri­mär­rechts ansto­ßen und die in Anspruch genom­me­nen Hoheits­rech­te im Ver­fah­ren nach Art. 23 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 GG förm­lich über­tra­gen. Soweit dies nicht mög­lich oder nicht gewollt ist, sind sie dage­gen grund­sätz­lich ver­pflich­tet, im Rah­men ihrer jewei­li­gen Kom­pe­ten­zen mit recht­li­chen oder mit poli­ti­schen Mit­teln auf die Auf­he­bung vom Inte­gra­ti­ons­pro­gramm nicht gedeck­ter Maß­nah­men hin­zu­wir­ken sowie – solan­ge die Maß­nah­men fort­wir­ken – geeig­ne­te Vor­keh­run­gen dafür zu tref­fen, dass die inner­staat­li­chen Aus­wir­kun­gen der Maß­nah­men so weit wie mög­lich begrenzt blei­ben.

Ein Ver­stoß gegen die­se aus der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung resul­tie­ren­den Pflich­ten von Deut­schem Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung ver­letzt sub­jek­ti­ve, mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de rüge­fä­hi­ge Rech­te der Wahl­be­rech­tig­ten und kann Gegen­stand eines Organ­streits sein.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts erschöpft sich das dem Ein­zel­nen garan­tier­te Wahl­recht zum Deut­schen Bun­des­tag aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in einer for­ma­len Legi­ti­ma­ti­on der (Bundes-)Staatsgewalt, son­dern umfasst auch den grund­le­gen­den demo­kra­ti­schen Gehalt des Wahl­rechts54. Die­ses ver­mit­telt dem Ein­zel­nen einen Anspruch dar­auf, mit sei­ner Wahl­ent­schei­dung Ein­fluss auf die poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung neh­men und etwas bewir­ken zu kön­nen. Es schützt die wahl­be­rech­tig­ten Bür­ger im Anwen­dungs­be­reich von Art. 23 GG davor, dass die durch die Wahl bewirk­te Legi­ti­ma­ti­on von Staats­ge­walt und Ein­fluss­nah­me auf deren Aus­übung durch die Ver­la­ge­rung von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf die euro­päi­sche Ebe­ne so ent­leert wird, dass das Demo­kra­tie­prin­zip ver­letzt wird55.

Die­ser mate­ri­el­le Gewähr­leis­tungs­ge­halt ist ver­letzt, wenn das Wahl­recht in einem für die poli­ti­sche Selbst­be­stim­mung des Vol­kes wesent­li­chen Bereich leer­zu­lau­fen droht, das heißt, wenn die demo­kra­ti­sche Selbst­re­gie­rung des Vol­kes – ver­kör­pert vor allem durch den Deut­schen Bun­des­tag – dau­er­haft der­art ein­ge­schränkt wird, dass zen­tra­le poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen nicht mehr selb­stän­dig getrof­fen wer­den kön­nen56. Dage­gen gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kei­nen Anspruch auf eine über die Siche­rung der oben genann­ten Rech­te hin­aus­ge­hen­de Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le demo­kra­ti­scher Mehr­heits­ent­schei­dun­gen durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt. Das Wahl­recht dient nicht der inhalt­li­chen Kon­trol­le demo­kra­ti­scher Pro­zes­se, son­dern ist auf deren Ermög­li­chung gerich­tet57.

Gegen­über offen­sicht­li­chen und struk­tu­rell bedeut­sa­men Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen durch die Euro­päi­schen Orga­ne hat die­ser Schutz vor einer Ero­si­on der sub­stan­ti­el­len Gestal­tungs­macht des Par­la­ments nicht nur eine inhalt­li­che, son­dern auch eine ver­fah­rens­mä­ßi­ge Kom­po­nen­te. Der wahl­be­rech­tig­te Bür­ger hat zur Siche­rung sei­ner demo­kra­ti­schen Ein­fluss­mög­lich­keit im Pro­zess der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG grund­sätz­lich ein Recht dar­auf, dass eine Ver­la­ge­rung von Hoheits­rech­ten nur in den dafür vor­ge­se­he­nen For­men von Art. 23 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG geschieht. Der demo­kra­ti­sche Ent­schei­dungs­pro­zess, den die­se Rege­lun­gen neben der gebo­te­nen Bestimmt­heit der Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten58 gewähr­leis­ten, wird bei einer eigen­mäch­ti­gen Kom­pe­tenz­an­ma­ßung von Orga­nen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on unter­lau­fen. Der Bür­ger kann des­halb ver­lan­gen, dass Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung sich aktiv mit der Fra­ge aus­ein­an­der­set­zen, wie die Kom­pe­tenz­ord­nung wie­der­her­ge­stellt wer­den kann, und eine posi­ti­ve Ent­schei­dung dar­über her­bei­füh­ren, wel­che Wege dafür beschrit­ten wer­den sol­len.

Ent­spre­chen­des gilt für den Organ­streit. Die in Art. 23 GG ver­an­ker­te Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung umfasst Rech­te und Pflich­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges, deren Ver­let­zung die Frak­tio­nen im Wege der Pro­zess­stand­schaft (§ 64 Abs. 1 BVerfGG) im eige­nen Namen auch gegen­über dem Par­la­ment selbst gel­tend machen kön­nen59. Der Deut­sche Bun­des­tag darf auf die Rech­te und Pflich­ten, die ihn im Rah­men der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on tref­fen, nicht ver­zich­ten und gegen­über einer dro­hen­den Ero­si­on sei­ner Gestal­tungs­macht durch Kom­pe­ten­zu­sur­pa­tio­nen von Orga­nen und Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on nicht untä­tig blei­ben. Wird er sei­ner Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung nicht gerecht, kön­nen die Frak­tio­nen – im Wege der Pro­zess­stand­schaft – dage­gen vor­ge­hen.

Inter­pre­ta­ti­on des Uni­ons­rechts durch das Bundes­verfassungs­gericht[↑]

Der OMT-Beschluss stellt sich als Ent­schei­dung über ex ante nicht begrenz­te, poli­tisch kon­di­tio­nier­te Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes dar, deren vor­ran­gi­ges Ziel (oder zumin­dest not­wen­di­ges Zwi­schen­ziel) die Sen­kung der von den begüns­tig­ten Mit­glied­staa­ten auf den Kapi­tal­märk­ten zu zah­len­den Zin­sen für neue Staats­an­lei­hen ist. Vor­be­halt­lich der Aus­le­gung durch den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ist er nach Ein­schät­zung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit Art. 119 und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV und Art. 17 ff. der ESZB-Sat­zung unver­ein­bar,

  1. weil er über das in den genann­ten Vor­schrif­ten gere­gel­te Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank hin­aus­geht und in die Zustän­dig­kei­ten der Mit­glied­staa­ten für die Wirt­schafts­po­li­tik über­greift.
  2. Er erscheint fer­ner mit dem in Art. 123 AEUV ver­an­ker­ten Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung unver­ein­bar.

An bei­dem dürf­te die Beru­fung der Euro­päi­schen Zen­tral­bank auf eine "Stö­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus" nichts ändern. Dem­ge­mäß hät­ten die Anträ­ge vor­aus­sicht­lich Erfolg. Eine ande­re Ein­schät­zung könn­te hin­ge­gen gebo­ten sein, wenn der OMT-Beschluss pri­mär­rechts­kon­form aus­ge­legt wer­den könn­te.

Über­schrei­tung des Man­dats der Euro­päi­schen Zen­tral­bank[↑]

Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV und Art. 17 ff. ESZB-Sat­zung ent­hal­ten grund­sätz­lich ein auf die Wäh­rungs­po­li­tik beschränk­tes Man­dat für das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken im All­ge­mei­nen und die Euro­päi­sche Zen­tral­bank im Beson­de­ren60. Dane­ben ist es dem Euro­päi­schen Sys­tem der Zen­tral­ban­ken ledig­lich erlaubt, die all­ge­mei­ne Wirt­schafts­po­li­tik in der Uni­on zu unter­stüt­zen. Nach die­sen Grund­sät­zen dürf­te der OMT-Beschluss nicht vom Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank gedeckt sein.

Für die Zustän­dig­kei­ten des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken gilt das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung. Nach dem Ver­trag über die Euro­päi­sche Uni­on und dem Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on ist die Euro­päi­sche Zen­tral­bank für die Wäh­rungs­po­li­tik zustän­dig. Die Zustän­dig­keit für die Wirt­schafts­po­li­tik liegt bis auf ein­zel­ne Fäl­le hin­ge­gen bei den Mit­glied­staa­ten.

Die Zustän­dig­keits­ver­tei­lung zwi­schen der Euro­päi­schen Uni­on und den Mit­glied­staa­ten folgt dem Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Das gilt auch für Auf­ga­ben und Befug­nis­se, die die Ver­trä­ge dem Euro­päi­schen Sys­tem der Zen­tral­ban­ken zuwei­sen, das aus der Euro­päi­schen Zen­tral­bank und den natio­na­len Zen­tral­ban­ken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Die­ses Man­dat muss, um demo­kra­ti­schen Anfor­de­run­gen zu genü­gen, eng begrenzt sein. Die Beach­tung sei­ner Gren­zen unter­liegt in vol­lem Umfang gericht­li­cher Kon­trol­le; die­se obliegt zuvör­derst dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, des­sen Auf­ga­be es ist, die Wah­rung des Rechts bei der Aus­le­gung und Anwen­dung der Ver­trä­ge zu sichern (Art.19 Abs. 1 EUV).

Die Unab­hän­gig­keit, die die Euro­päi­sche Zen­tral­bank und die natio­na­len Noten­ban­ken bei der Aus­übung der ihnen über­tra­ge­nen Befug­nis­se genie­ßen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sät­ze 3 und 4 AEUV), stellt eine Durch­bre­chung der vom Grund­ge­setz for­mu­lier­ten Anfor­de­run­gen an die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on poli­ti­scher Ent­schei­dun­gen dar. Für Deutsch­land hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­drück­lich fest­ge­stellt, dass die mit der Über­tra­gung wäh­rungs­po­li­ti­scher Kom­pe­ten­zen auf eine unab­hän­gi­ge Euro­päi­sche Zen­tral­bank ein­her­ge­hen­de Ein­schrän­kung der von den Wäh­lern in den Mit­glied­staa­ten aus­ge­hen­den demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on das Demo­kra­tie­prin­zip berührt. Sie ist jedoch mit demo­kra­ti­schen Grund­sät­zen noch ver­ein­bar, weil sie der erprob­ten und wis­sen­schaft­lich beleg­ten Beson­der­heit der Wäh­rungs­po­li­tik Rech­nung trägt, dass eine unab­hän­gi­ge Zen­tral­bank den Geld­wert und damit die all­ge­mei­ne öko­no­mi­sche Grund­la­ge für die staat­li­che Haus­halts­po­li­tik eher sichert als Hoheits­or­ga­ne, die in ihrem Han­deln von Geld­men­ge und Geld­wert abhän­gen und auf die kurz­fris­ti­ge Zustim­mung poli­ti­scher Kräf­te ange­wie­sen sind. Die so begrün­de­te ver­fas­sungs­recht­li­che Bil­li­gung der Unab­hän­gig­keit einer Euro­päi­schen Zen­tral­bank ist jedoch auf den Bereich einer vor­ran­gig sta­bi­li­täts­ori­en­tier­ten Geld­po­li­tik beschränkt und lässt sich auf ande­re Poli­tik­be­rei­che nicht über­tra­gen (vgl. dazu für die deut­sche Ver­fas­sung Art. 88 Satz 2 GG)61.

Die Unab­hän­gig­keit der Euro­päi­schen Zen­tral­bank steht einer gericht­li­chen Kon­trol­le bei der Abgren­zung ihrer Zustän­dig­kei­ten nicht ent­ge­gen62. Die von Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sät­ze 3 und 4 AEUV gewähr­leis­te­te Unab­hän­gig­keit bezieht sich nur auf die der Euro­päi­schen Zen­tral­bank durch die Ver­trä­ge ein­ge­räum­ten Befug­nis­se und deren inhalt­li­che Aus­ge­stal­tung, nicht aber auf die Bestim­mung von Umfang und Reich­wei­te ihres Man­dats. Es wäre mit dem Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung (Art. 5 Abs. 2 EUV) nicht ver­ein­bar, wenn ein Organ der Euro­päi­schen Uni­on die ihm über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen selbst fest­le­gen könn­te. Über­dies kann die Abgren­zung der Zustän­dig­kei­ten der Euro­päi­schen Zen­tral­bank auch des­halb nicht von gericht­li­cher Kon­trol­le frei­ge­stellt sein, weil die Euro­päi­sche Zen­tral­bank sonst über die Mög­lich­keit ver­füg­te, ihre eige­nen Kom­pe­ten­zen nach Belie­ben zu erwei­tern.

Nach Art. 3 Abs. 1 Buch­sta­be c AEUV besitzt die Euro­päi­sche Uni­on für die Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes die aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit im Bereich der Wäh­rungs­po­li­tik. Zwar defi­nie­ren die Ver­trä­ge weder den Begriff der Wäh­rungs­po­li­tik noch den Begriff der Geld­po­li­tik63. Die­se Zustän­dig­keit wird jedoch durch den Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on und die ESZB-Sat­zung kon­kre­ti­siert.

Vor­ran­gi­ges Ziel des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken ist es, die Preis­sta­bi­li­tät zu gewähr­leis­ten (Art. 127 Abs. 1 Satz 1, Art. 282 Abs. 2 Satz 2 AEUV). Grund­le­gen­de Auf­ga­ben des Sys­tems sind nach Art. 127 Abs. 2 AEUV

  • die Fest­le­gung und Aus­füh­rung der Geld­po­li­tik (1. Spie­gel­strich),
  • die Durch­füh­rung von Devi­sen­ge­schäf­ten (2. Spie­gel­strich),
  • das Hal­ten und Ver­wal­ten der offi­zi­el­len Wäh­rungs­re­ser­ven der Mit­glied­staa­ten (3. Spie­gel­strich) sowie
  • die För­de­rung des rei­bungs­lo­sen Funk­tio­nie­rens der Zah­lungs­sys­te­me (4. Spie­gel­strich).

Die Sat­zung des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken und der Euro­päi­schen Zen­tral­bank kon­kre­ti­siert in ihrem Kapi­tel IV die wäh­rungs­po­li­ti­schen Auf­ga­ben und Ope­ra­tio­nen des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken und ermäch­tigt die­ses

  • zur Eröff­nung von Kon­ten (Art. 17 ESZB-Sat­zung),
  • Offen­markt- und Kre­dit­ge­schäf­ten (Art. 18 ESZB-Sat­zung),
  • zur Fest­le­gung von Min­dest­re­ser­ven (Art. 19 ESZB-Sat­zung) und
  • zur Anwen­dung ande­rer Instru­men­te der Geld­po­li­tik (Art.20 ESZB-Sat­zung).

Nach Art. 22 ESZB-Sat­zung kön­nen die Euro­päi­sche Zen­tral­bank und die natio­na­len Zen­tral­ban­ken fer­ner Ein­rich­tun­gen zur Ver­fü­gung stel­len bezie­hungs­wei­se die Euro­päi­sche Zen­tral­bank Ver­ord­nun­gen erlas­sen, um effi­zi­en­te und zuver­läs­si­ge Ver­rech­nungs- und Zah­lungs­sys­te­me inner­halb der Uni­on und im Ver­kehr mit drit­ten Län­dern zu gewähr­leis­ten. Art. 23 ESZB-Sat­zung ermäch­tigt sie zu Geschäf­ten mit Dritt­staa­ten und inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen, Art. 24 ESZB-Sat­zung zu sons­ti­gen fis­ka­li­schen Hilfs­ge­schäf­ten.

Die Wäh­rungs­po­li­tik ist nach Wort­laut, Sys­te­ma­tik und Ziel­set­zung der Ver­trä­ge ins­be­son­de­re von der pri­mär den Mit­glied­staa­ten zuste­hen­den Wirt­schafts­po­li­tik abzu­gren­zen und erfährt dadurch ihre nähe­re Bestim­mung. Für die Abgren­zung kommt es auf die objek­tiv zu bestim­men­de unmit­tel­ba­re Ziel­set­zung einer Maß­nah­me, die zur Errei­chung die­ses Ziels gewähl­ten Mit­tel sowie ihre Ver­bin­dung zu ande­ren Rege­lun­gen an64.

Für die kom­pe­ten­zi­el­le Ein­ord­nung ist dem­nach zum einen ent­schei­dend, ob die Maß­nah­me unmit­tel­bar wirt­schafts­po­li­ti­sche Zie­le ver­folgt. In der Rechts­sa­che Pring­le hat der Gerichts­hof dies für den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus bejaht, weil die­ser die Sta­bi­li­sie­rung des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes ins­ge­samt zum Ziel habe. Eine sol­che Maß­nah­me kön­ne nicht allein des­halb einer wäh­rungs­po­li­ti­schen Maß­nah­me gleich­ge­stellt wer­den, weil sie mit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen auf die Sta­bi­li­tät des Euro haben kön­ne65. Bei Zugrun­de­le­gung die­ser Recht­spre­chung kön­nen Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen nicht allein des­halb als wäh­rungs­po­li­ti­sche Maß­nah­men qua­li­fi­ziert wer­den, weil sie mit­tel­bar auch Zie­le der Wäh­rungs­po­li­tik ver­fol­gen.

Es kommt jedoch nicht nur auf die Ziel­set­zung, son­dern auch auf die zur Ziel­er­rei­chung gewähl­ten Mit­tel und ihre Effek­te an. Nach der Recht­spre­chung des Gerichts­ho­fes sind Maß­nah­men der Wäh­rungs­po­li­tik etwa die Fest­set­zung der Leit­zins­sät­ze für das Euro-Wäh­rungs­ge­biet und die Aus­ga­be von Euro-Mün­zen oder –bank­no­ten66. Dage­gen gehört die Gewäh­rung von Finanz­hil­fen "offen­kun­dig" nicht zur Wäh­rungs­po­li­tik67. Soweit das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken daher Finanz­hil­fen gewährt, betreibt es eine der Euro­päi­schen Uni­on unter­sag­te Wirt­schafts­po­li­tik.

Schließ­lich kommt es auf die Ver­bin­dung der ein­zu­ord­nen­den Maß­nah­me zu sons­ti­gen Rege­lun­gen an. Ins­be­son­de­re kön­nen Bezug­nah­men einer Maß­nah­me auf ande­re Rege­lun­gen und die Ein­bet­tung der Maß­nah­me in eine aus meh­re­ren Ein­zel­maß­nah­men bestehen­de Gesamt­re­ge­lung die Zuge­hö­rig­keit zur Wirt­schafts- bezie­hungs­wei­se Wäh­rungs­po­li­tik indi­zie­ren. So hat der Gerichts­hof mit Blick auf den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus dar­auf abge­stellt, dass der auf den Abschluss des ESM-Ver­tra­ges gerich­te­te Beschluss 2011/​199 des Euro­päi­schen Rates vom 25.03.2011 wegen sei­ner Bezug­nah­me auf die wirt­schafts­po­li­ti­schen Bestim­mun­gen des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on sowie die Sekun­där­rechts­ak­te des soge­nann­ten Six-Packs als ein ergän­zen­der Teil des neu­en Rege­lungs­rah­mens für die Ver­stär­kung der wirt­schafts­po­li­ti­schen Steue­rung der Uni­on anzu­se­hen ist und für eine Zuge­hö­rig­keit des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus zum Bereich der Wirt­schafts­po­li­tik spricht68.

Die Kon­trol­le der Haus­halts­po­li­tik ist jeden­falls nicht Bestand­teil der Wäh­rungs­po­li­tik. Die Ver­trä­ge sehen eine Ein­bin­dung des Sys­tems der Euro­päi­schen Zen­tral­ban­ken in die Wirt­schafts- und Haus­halts­po­li­tik nur in sehr begrenz­tem Umfang vor, näm­lich bei der Anhö­rung im Defi­zit­ver­fah­ren (Art. 126 Abs. 14 Uabs. 2 AEUV). Ver­gleich­ba­res gilt, soweit im Zuge der Finanz- und Staats­schul­den­kri­se auf sekun­där­recht­li­cher Ebe­ne (vgl. Art. 11 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1175/​2011 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 16.11.2011 zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EG Nr.) 1466/​97 des Rates über den Aus­bau der haus­halts­po­li­ti­schen Über­wa­chung und der Über­wa­chung und Koor­di­nie­rung der Wirt­schafts­po­li­ti­ken69; Art. 13 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1176/​2011 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 16.11.2011 über die Ver­mei­dung und Kor­rek­tur makro­öko­no­mi­scher Ungleich­ge­wich­te70; Art. 10a Abs. 3 VO (EU) Nr. 1177/​2011 des Rates vom 08.11.2011 zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1467/​97 über die Beschleu­ni­gung und Klä­rung des Ver­fah­rens bei einem über­mä­ßi­gen Defi­zit71) sowie außer­halb des Uni­ons­rechts (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 des Ver­tra­ges über Sta­bi­li­tät, Koor­di­nie­rung und Steue­rung in der Wirt­schafts- und Wäh­rungs­uni­on) Mög­lich­kei­ten geschaf­fen wor­den sind, einen Ver­tre­ter der Euro­päi­schen Zen­tral­bank an Über­wa­chungs­mis­sio­nen der soge­nann­ten Troi­ka zu betei­li­gen. Auf die pri­mär­recht­li­che Zustän­dig­keits­ver­tei­lung zwi­schen der Uni­on und den Mit­glied­staa­ten hat dies jedoch offen­kun­dig kei­ne Aus­wir­kun­gen.

Die Zustän­dig­keit für die Wirt­schafts­po­li­tik im Sin­ne des Titels VIII des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on liegt – soweit sie über der Uni­on aus­drück­lich zuge­wie­se­ne Son­der­zu­stän­dig­kei­ten (z.B. Art. 121, 122, 126 AEUV) hin­aus­geht – viel­mehr bei den Mit­glied­staa­ten. Sie sind nament­lich für die Fest­le­gung der Zie­le und die Wahl der Instru­men­te der Wirt­schafts­po­li­tik zustän­dig (Art. 5 Abs. 1, Art. 120 ff. AEUV). Die Rol­le der Uni­on ist inso­weit gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 AEUV auf den Erlass von Koor­di­nie­rungs­maß­nah­men beschränkt72. Das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken ist ledig­lich befugt, die all­ge­mei­ne Wirt­schafts­po­li­tik in der Uni­on zu unter­stüt­zen, soweit dies ohne Beein­träch­ti­gung des Ziels der Preis­sta­bi­li­tät mög­lich ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 AEUV). Die Befug­nis zur Unter­stüt­zung der all­ge­mei­nen Wirt­schafts­po­li­tik der Mit­glied­staa­ten auf unio­na­ler Ebe­ne (Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV) recht­fer­tigt eine len­ken­de Gestal­tung der Wirt­schafts­po­li­tik durch das Sys­tem der Euro­päi­schen Zen­tral­ban­ken nicht.

Nach die­sen Grund­sät­zen dürf­te der OMT-Beschluss – legt man sei­nen Wort­laut zugrun­de – nicht vom Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank gedeckt sein. Er stellt sich auf der Grund­la­ge einer Gesamt­schau der nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts maß­geb­li­chen Abgren­zungs­kri­te­ri­en nicht mehr als wäh­rungs­po­li­ti­sche, son­dern als über­wie­gend wirt­schafts­po­li­ti­sche Maß­nah­me dar. Hier­für spre­chen

  • sei­ne unmit­tel­ba­re Ziel­set­zung,
  • sei­ne Selek­ti­vi­tät,
  • die Par­al­le­li­tät mit Hilfs­pro­gram­men der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät bezie­hungs­wei­se des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sowie
  • das Risi­ko, deren Ziel­set­zung und Auf­la­gen zu unter­lau­fen.

Der OMT-Beschluss dürf­te sich daher auch nicht als Maß­nah­me zu Unter­stüt­zung der Wirt­schafts­po­li­tik der Uni­on recht­fer­ti­gen las­sen. Vor die­sem Hin­ter­grund bestehen erheb­li­che Zwei­fel an sei­ner Gül­tig­keit.

Mit dem OMT-Beschluss sol­len Zins­auf­schlä­ge auf Staats­an­lei­hen ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes neu­tra­li­siert wer­den, die sich an den Märk­ten her­aus­ge­bil­det haben und die die Refi­nan­zie­rung die­ser Mit­glied­staa­ten belas­ten73.

Nach Auf­fas­sung der Euro­päi­schen Zen­tral­bank beru­hen die­se Zins­auf­schlä­ge teil­wei­se auf einer – als irra­tio­nal bezeich­ne­ten – Furcht der Anle­ger vor einer Rever­si­bi­li­tät des Euro. Nach der über­zeu­gen­den Exper­ti­se der Bun­des­bank spie­geln sol­che Zins­auf­schlä­ge aller­dings nur die Skep­sis der Markt­teil­neh­mer wider, dass ein­zel­ne Mit­glied­staa­ten eine hin­rei­chen­de Haus­halts­dis­zi­plin ein­hal­ten kön­nen, um dau­er­haft zah­lungs­fä­hig zu blei­ben. Sie sind nach der Kon­zep­ti­on des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on durch­aus beab­sich­tigt. Denn sie sind Aus­druck der auf Markt­an­rei­ze set­zen­den Eigen­ver­ant­wort­lich­keit der natio­na­len Haus­hal­te, wie sie auch der Gerichts­hof in sei­ner Pring­le-Ent­schei­dung betont hat, und kön­nen nicht durch Anlei­hen­käu­fe der Noten­ban­ken gesenkt wer­den, ohne dass die­se Eigen­ver­ant­wort­lich­keit außer Kraft gesetzt wird74. Jeden­falls las­sen sich nach den Aus­füh­run­gen der Bun­des­bank Zins­auf­schlä­ge in der Pra­xis nicht in einen ratio­na­len und einen irra­tio­na­len Teil tren­nen75.

Soweit sich die Euro­päi­sche Zen­tral­bank dar­auf beruft, mit dem OMT-Beschluss die aktu­el­le Zusam­men­set­zung des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes sicher­zu­stel­len76, ist dies offen­kun­dig kei­ne Auf­ga­be der Wäh­rungs­po­li­tik, son­dern der in der Zustän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten ver­blie­be­nen Wirt­schafts­po­li­tik. Die Ent­schei­dun­gen über die Zusam­men­set­zung des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes oblie­gen nach Art. 140 AEUV dem Rat, dem Euro­päi­schen Par­la­ment, der Kom­mis­si­on und den Mit­glied­staa­ten; der Euro­päi­schen Zen­tral­bank kommt inso­weit ledig­lich ein Anhö­rungs­recht bei Ent­schei­dun­gen über die Auf­he­bung der Aus­nah­me­re­ge­lun­gen nach Art. 139 AEUV, also für den Bei­tritt eines wei­te­ren Mit­glied­staats zum Euro-Wäh­rungs­ge­biet (Art. 140 Abs. 3 AEUV), zu. Die­ser Zustän­dig­keits­ver­tei­lung ent­spre­chend haben die Mit­glied­staa­ten in den ver­gan­ge­nen Jah­ren viel­fäl­ti­ge Maß­nah­men ergrif­fen, um die öko­no­mi­schen und poli­ti­schen Vor­aus­set­zun­gen für einen dau­er­haf­ten Zusam­men­halt des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes sicher­zu­stel­len. Sie haben ein­an­der bila­te­ra­le Hil­fen gewährt, die Euro­päi­sche Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät errich­tet77 und schließ­lich auf der Grund­la­ge des neu in den Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on auf­ge­nom­me­nen Art. 136 Abs. 3 AEUV den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus geschaf­fen. Des­sen wesent­li­che Ziel­set­zung besteht dar­in, durch die Kom­bi­na­ti­on von Hilfs­maß­nah­men und Reform­auf­la­gen für ein­zel­ne Mit­glied­staa­ten eine Rever­si­bi­li­tät des Euro zu ver­hin­dern78. Auch der Euro-Plus-Pakt79 und der Ver­trag über Sta­bi­li­tät, Koor­di­nie­rung und Steue­rung in der Wirt­schafts- und Wäh­rungs­uni­on80 die­nen die­sem Ziel.

Dass dem OMT-Beschluss kei­ne wäh­rungs­po­li­ti­sche Ziel­set­zung zugrun­de liegt, wird fer­ner durch sei­ne Selek­ti­vi­tät nahe­ge­legt. Nach den von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank beschlos­se­nen Leit­li­ni­en ist dem geld­po­li­ti­schen Hand­lungs­rah­men des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken eine geziel­te und damit not­wen­di­ger­wei­se zwi­schen ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten dif­fe­ren­zie­ren­de Vor­ge­hens­wei­se grund­sätz­lich fremd (Anhang I Nr. 1.1 der Leit­li­nie EZB/​2011/​1481). Wäh­rungs­po­li­ti­sche Maß­nah­men wie die Ver­än­de­rung der Leit­zin­sen oder des Min­dest­re­ser­ve­sat­zes gel­ten für alle Mit­glied­staa­ten bezie­hungs­wei­se die dort ansäs­si­gen Geschäfts­ban­ken glei­cher­ma­ßen. Hier­aus fol­gen­de unter­schied­li­che Effek­te sind eine Fol­ge der vom Uni­ons­recht vor­aus­ge­setz­ten offe­nen Markt­wirt­schaft (Art. 127 Abs. 1 Satz 3 AEUV) und ein vom Euro­päi­schen Sys­tem der Zen­tral­ban­ken nur bedingt steu­er­ba­rer, mit­tel­ba­rer Effekt. Indem der OMT-Beschluss jedoch einen gezielt-selek­ti­ven Ankauf von Staats­an­lei­hen ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten vor­sieht, wer­den die Zins­auf­schlä­ge für die von die­sen Staa­ten bege­be­nen Staats­an­lei­hen durch Ände­rung der Markt­be­din­gun­gen nivel­liert und die Staats­an­lei­hen der übri­gen Mit­glied­staa­ten poten­ti­ell benach­tei­ligt.

Gegen eine Zuord­nung des OMT-Beschlus­ses zu den in Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV zuge­wie­se­nen Befug­nis­sen des Sys­tems der Euro­päi­schen Zen­tral­ban­ken spricht fer­ner die Anknüp­fung an die wirt­schafts­po­li­ti­sche Kon­di­tio­na­li­tät von Hilfs­pro­gram­men der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät bezie­hungs­wei­se des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (Par­al­le­li­tät).

Nach dem OMT-Beschluss soll ein Ankauf von Staats­an­lei­hen nur unter der Bedin­gung erfol­gen, dass die begüns­tig­ten Mit­glied­staa­ten die Auf­la­gen eines Hilfs­pro­gramms, das von der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder dem Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus bereit­ge­stellt wird und die Mög­lich­keit des Ankaufs von Staats­an­lei­hen die­ses Mit­glied­staats am Pri­mär­markt vor­sieht, voll­stän­dig erfül­len. Die ent­spre­chen­den Auf­la­gen des Hilfs­pro­gramms betref­fen neben der all­ge­mei­nen Wirt­schafts- und Sozi­al­po­li­tik vor allem die Haus­halts­po­li­tik der Mit­glied­staa­ten. Deren Über­wa­chung aber ist, wie sich aus Art. 126 AEUV ergibt, Sache der Kom­mis­si­on (Art. 126 Abs. 2 Satz 1 AEUV) bezie­hungs­wei­se des Rates (Art. 126 Abs. 5 bis Abs. 14 AEUV).

Gegen eine Ver­ein­bar­keit des OMT-Beschlus­ses mit dem Man­dat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank spricht daher nament­lich, dass die­se mit den beab­sich­tig­ten Ankäu­fen eine Tätig­keit aus­üben will, wel­che sowohl die Euro­päi­sche Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät (Art. 2 Abs. 1 Buch­sta­be b, Art. 3 Abs. 1, Art. 10 Abs. 5 Buch­sta­be a EFSF-Ver­trag) als auch der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (Art. 18 ESM-Ver­trag) wahr­neh­men und bei der es sich – wie der Gerichts­hof in der Rechts­sa­che Pring­le ent­schie­den hat – wegen sei­ner Ziel­set­zun­gen und Mecha­nis­men um eine dem Bereich der Wirt­schafts­po­li­tik zuzu­ord­nen­de Tätig­keit han­delt82.

Indem die Euro­päi­sche Zen­tral­bank den Ankauf von Staats­an­lei­hen ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten an die voll­stän­di­ge Erfül­lung der Auf­la­gen aus den Hilfs­pro­gram­men von Euro­päi­scher Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät und Euro­päi­schem Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus bin­det und sich inso­weit eine eige­ne, gewis­sen­haf­te Prü­fung vor­be­hält, macht sie den Ankauf von Staats­an­lei­hen auf der Grund­la­ge des OMT-Beschlus­ses zu einem wirt­schafts­po­li­ti­schen Instru­ment. Dies wird auch dadurch bestä­tigt, dass sie von einem Ankauf von Staats­an­lei­hen abse­hen will, wenn der betrof­fe­ne Mit­glied­staat die wirt­schafts­po­li­ti­schen Auf­la­gen nicht (mehr) erfüllt ("as long as pro­gram­me con­di­tio­na­li­ty is ful­ly respec­ted, and ter­mi­na­te them once their objec­tives are achie­ved or when the­re is non-com­pli­an­ce with the macroeco­no­mic adjust­ment or pre­cau­tio­na­ry pro­gram­me”).

Der vom OMT-Beschluss vor­ge­se­he­ne Ankauf von Staats­an­lei­hen zur Ent­las­tung ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten, ein­sei­tig gekop­pelt an wirt­schafts­po­li­ti­sche Auf­la­gen der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus, erscheint vor die­sem Hin­ter­grund als funk­tio­na­les Äqui­va­lent zu einer Hilfs­maß­nah­me der oben­ge­nann­ten Insti­tu­tio­nen – aller­dings ohne deren par­la­men­ta­ri­sche Legi­ti­ma­ti­on und Kon­trol­le.

Auch dürf­te die von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank beab­sich­tig­te Vor­ge­hens­wei­se die in den bei­den "Ret­tungs­schir­men" vor­ge­se­he­nen Auf­la­gen und Kon­di­tio­na­li­tä­ten für Ankauf­pro­gram­me von Staats­an­lei­hen am Sekun­där­markt unter­lau­fen (Umge­hung). So kann der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus eine Sekun­där­markt-Unter­stüt­zungs­fa­zi­li­tät nur dann beschlie­ßen, wenn nicht nur die all­ge­mei­nen Vor­aus­set­zun­gen für die Gewäh­rung einer Sta­bi­li­täts­hil­fe nach Art. 12 Abs. 1 ESMV erfüllt sind (Unab­ding­bar­keit zur Wah­rung der Finanz­sta­bi­li­tät des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes ins­ge­samt und sei­ner Mit­glied­staa­ten), son­dern auch "außer­ge­wöhn­li­che Umstän­de auf dem Finanz­markt und Gefah­ren für die Finanz­sta­bi­li­tät" vor­lie­gen (Art. 18 Abs. 2 ESMV, Art. 1 der "Gui­de­li­ne on the Secon­da­ry Mar­ket Sup­port Faci­li­ty"). Hier­mit kor­re­spon­diert eine ver­schärf­te Kon­di­tio­na­li­tät gegen­über den betrof­fe­nen Staa­ten: Wäh­rend etwa eine "Kre­dit­li­nie mit erwei­ter­ten Bedin­gun­gen" schon in Betracht kommt, wenn der Mit­glied­staat gewis­se "kor­rek­ti­ve Maß­nah­men" ergreift (vgl. Art. 2 Abs. 4 der "Gui­de­li­ne on Pre­cau­tio­na­ry Finan­ci­al Assi­s­tan­ce"), bedingt eine Sekun­där­markt-Unter­stüt­zungs­fa­zi­li­tät, dass sich der Mit­glied­staat ent­we­der einem makro­öko­no­mi­schen Anpas­sungs­pro­gramm unter­wirft oder zumin­dest eine Rei­he stren­ger Kri­te­ri­en erfüllt (vgl. Art. 2 der "Gui­de­li­ne on the Secon­da­ry Mar­ket Sup­port Faci­li­ty"). Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen am Sekun­där­markt darf der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus nach Art. 18 ESMV somit nur in einer zuge­spitz­ten Kri­sen­si­tua­ti­on und in engen Gren­zen täti­gen, wäh­rend vor­sorg­li­che Finanz­hil­fen im Sin­ne von Art. 14 ESMV sol­che Kri­sen­si­tua­tio­nen gera­de ver­hin­dern sol­len und daher unter deut­lich groß­zü­gi­ge­ren Bedin­gun­gen gewährt wer­den. Ver­gleich­ba­re Anfor­de­run­gen sieht der OMT-Beschluss für ein Tätig­wer­den der Euro­päi­schen Zen­tral­bank nicht vor.

Der Ankauf von Staats­an­lei­hen auf der Grund­la­ge des OMT-Beschlus­ses geht nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts über die dem Sys­tem der Euro­päi­schen Zen­tral­ban­ken gestat­te­te Unter­stüt­zung der Wirt­schafts­po­li­tik in der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV) hin­aus.

Zum einen könn­te das Volu­men der Hilfs­maß­nah­men, wel­ches ein zen­tra­ler Gesichts­punkt für die Ent­schei­dun­gen des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ist, durch par­al­le­le Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen durch das Euro­sys­tem de fac­to erheb­lich aus­ge­wei­tet, unter Umstän­den sogar ver­viel­facht wer­den. Eini­gen sich die Mit­glie­der des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus auf ein bestimm­tes Hilfs­vo­lu­men und dar­an geknüpf­te Auf­la­gen, so kann die­se Ent­schei­dung kon­ter­ka­riert wer­den, wenn das Euro­sys­tem das Hilfs­vo­lu­men ein­sei­tig deut­lich erhöht. Als "Unter­stüt­zung" lässt sich dies nicht qua­li­fi­zie­ren.

Zum ande­ren will und muss der Rat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank wegen der in Art. 130 Satz 1 AEUV nie­der­ge­leg­ten Unab­hän­gig­keit der Euro­päi­schen Zen­tral­bank selb­stän­dig und letzt­lich ohne Bin­dung an die Beschlüs­se der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät oder des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ent­schei­den, ob, in wel­chem Umfang und unter wel­chen Bedin­gun­gen er im Ein­zel­fall Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen tätigt83 und /​oder ein begon­ne­nes Ankauf­pro­gramm wie­der ein­stellt. Das setzt zwangs­läu­fig eigen­stän­di­ge wirt­schafts­po­li­ti­sche Bewer­tun­gen vor­aus, die die Ent­schei­dun­gen der Kom­mis­si­on, der soge­nann­ten Troi­ka oder ande­rer Insti­tu­tio­nen nicht nur nach­voll­zie­hen dür­fen und schon des­halb über eine blo­ße "Unter­stüt­zung" der Wirt­schafts­po­li­tik in der Uni­on hin­aus­ge­hen.

Die vom OMT-Beschluss vor­ge­se­he­nen Ankäu­fe lie­ßen sich nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts allen­falls dann als Unter­stüt­zung der von den Mit­glied­staa­ten im Rah­men der Euro­päi­schen Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät und des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ver­ant­wor­te­ten wirt­schafts­po­li­ti­schen Hilfs­maß­nah­men (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV) ver­ste­hen, wenn sie hin­sicht­lich ihres Volu­mens so begrenzt wären, dass par­al­le­le Hilfs­pro­gram­me der Mit­glied­staa­ten und die die­sen zugrun­de lie­gen­den poli­ti­schen Ent­schei­dun­gen nicht kon­ter­ka­riert wer­den könn­ten. Die – von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank im Ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt her­vor­ge­ho­be­ne – "fak­ti­sche" Begren­zung des Volu­mens der Anlei­he­käu­fe durch die Sum­me der bis­her emit­tier­ten Staats­an­lei­hen im der­zeit vor­ge­se­he­nen Lauf­zeit­spek­trum von einem bis zu drei Jah­ren dürf­te inso­weit nicht genü­gen, um eine hin­rei­chen­de volu­men­mä­ßi­ge Begren­zung sicher­zu­stel­len. Die begüns­tig­ten Mit­glied­staa­ten kön­nen durch eine Umstel­lung ihrer Refi­nan­zie­rungs­po­li­tik das Volu­men der der­zeit vom OMT-Beschluss erfass­ten Staats­an­lei­hen ver­grö­ßern; wel­che Kon­se­quen­zen die von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank geäu­ßer­te Absicht der Beob­ach­tung des Emis­si­ons­ver­hal­tens der ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten hät­te, ist offen. Dar­über hin­aus müss­ten die Ankäu­fe von den Mit­glied­staa­ten auch dem Grun­de nach bewil­ligt und legi­ti­miert wer­den.

Ver­stoß gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haushalts­finanzierung[↑]

Das in Art. 123 AEUV ver­an­ker­te Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung beinhal­tet auch ein Umge­hungs­ver­bot. Hier­ge­gen dürf­te der OMT-Beschluss eben­falls ver­sto­ßen.

Art. 123 AEUV und Art. 21.1. ESZB-Sat­zung ver­bie­ten den Erwerb von Staats­an­lei­hen "unmit­tel­bar" von den emit­tie­ren­den Mit­glied­staa­ten, also den Erwerb am Pri­mär­markt. Dar­auf beschränkt sich das Ver­bot jedoch nicht, son­dern ist Aus­druck eines umfas­sen­de­ren Ver­bo­tes der mone­tä­ren Haus­halts­fi­nan­zie­rung84. Wie die natio­na­len Rechts­ord­nun­gen, so kennt auch das Uni­ons­recht die Rechts­fi­gur des Umge­hungs­ver­bo­tes. Es wur­zelt letzt­lich im Gebot der prak­ti­schen Wirk­sam­keit ("effet uti­le") und ist wie­der­holt Gegen­stand der Recht­spre­chung des Gerichts­ho­fes gewe­sen85.

Auch im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang hat der Gerichts­hof in der Rechts­sa­che Pring­le für die Aus­le­gung des Art. 125 AEUV maß­geb­lich auf den Zweck der Vor­schrift abge­stellt86 und damit eine teleo­lo­gi­sche Aus­le­gung vor­ge­nom­men. Es liegt daher auf der Hand, dass dies auch für die Aus­le­gung von Art. 123 AEUV gel­ten muss und das Ver­bot des Erwerbs von Staats­an­lei­hen unmit­tel­bar von den emit­tie­ren­den Mit­glied­staa­ten nicht durch funk­tio­nal äqui­va­len­te Maß­nah­men umgan­gen wer­den darf. Davon gehen auch die – vor­wie­gend an die Mit­glied­staa­ten gerich­te­te – Ver­ord­nung Nr. 3603/​93 (7. Erwä­gungs­grund der Ver­ord­nung (EG) Nr. 3603/​93 des Rates vom 13.12.199387) und nicht zuletzt die Euro­päi­sche Zen­tral­bank selbst aus88.

Neben den oben bereits genann­ten Gesichts­punk­ten

  • der Neu­tra­li­sie­rung von Zins­auf­schlä­gen,
  • der Selek­ti­vi­tät sowie
  • der Par­al­le­li­tät mit EFSF- und ESM-Hilfs­pro­gram­men

spre­chen auch fol­gen­de Aspek­te – jeden­falls in ihrer Gesamt­schau – dafür, dass der OMT-Beschluss auf eine Umge­hung von Art. 123 AEUV zielt und gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ver­stößt:

  • Die Bereit­schaft, sich bei den erwor­be­nen Anlei­hen an einem Schul­den­schnitt zu betei­li­gen,
  • das erhöh­te Risi­ko, dass es bei den erwor­be­nen Staats­an­lei­hen zu einem sol­chen Schul­den­schnitt kom­men kann,
  • die Mög­lich­keit, die erwor­be­nen Staats­an­lei­hen bis zur End­fäl­lig­keit zu hal­ten,
  • der Ein­griff in die Preis­bil­dung am Markt und
  • die Ermu­ti­gung der Markt­teil­neh­mer zum Erwerb der in Rede ste­hen­den Anlei­hen am Pri­mär­markt.

Ein (teil­wei­ser) Ver­zicht des Euro­sys­tems auf in Staats­an­lei­hen ver­brief­te For­de­run­gen gegen ein­zel­ne Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes lie­fe auf eine unzu­läs­si­ge mone­tä­re Haus­halts­fi­nan­zie­rung die­ser Staa­ten hin­aus. Bei den auf der Grund­la­ge des OMT-Beschlus­ses zu erwer­ben­den Staats­an­lei­hen soll das Euro­sys­tem kei­nen bevor­rech­tig­ten Gläu­bi­ger­sta­tus in Anspruch neh­men. Das bedeu­tet in der Sache, dass es sich an einem – von der Mehr­heit der Gläu­bi­ger beschlos­se­nen (Art. 12 Abs. 3 ESMV) – Schul­den­schnitt betei­li­gen und in die­sem Fall auf einen ent­spre­chen­den (sub­stan­ti­el­len) Teil der in den erwor­be­nen Staats­an­lei­hen ver­brief­ten For­de­run­gen ver­zich­ten muss. Mit Art. 123 Abs. 1 AEUV dürf­te dies nicht ver­ein­bar sein. Denn zwi­schen dem Erlass der Rück­zah­lungs­pflicht aus einer Dar­le­hens­for­de­rung und einer von Anfang an gegen­leis­tungs­frei­en und end­gül­ti­gen Zur­ver­fü­gung­stel­lung finan­zi­el­ler Mit­tel wird man einen im Hin­blick auf den Rege­lungs­zweck des Art. 123 Abs. 1 AEUV rele­van­ten Unter­schied jeden­falls dann nicht sehen kön­nen, wenn der Ankauf von vorn­her­ein mit der Aus­sicht auf spä­te­re Ein­be­zie­hung in einen etwai­gen Schul­den­schnitt ver­bun­den wird.

Auch ein Ankauf von Staats­an­lei­hen, mit denen ein erhöh­tes Aus­fall­ri­si­ko oder sogar die Gefahr eines Schul­den­schnit­tes ver­bun­den ist, dürf­te gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung ver­sto­ßen. Auf der Grund­la­ge des OMT-Beschlus­ses sol­len – wie auch das Vor­gän­ger­pro­gramm SMP belegt89 – Staats­an­lei­hen, die wegen ihrer gerin­ge­ren Boni­tät und ihres nied­ri­ge­ren Ratings ein erhöh­tes Aus­fall­ri­si­ko beinhal­ten; vom Euro­sys­tem erwor­ben wer­den; gleich­zei­tig sol­len sich die Ban­ken in den Pro­gramm­staa­ten von die­sen risi­ko­rei­chen Wert­pa­pie­ren ent­las­ten kön­nen. Damit wür­de das Euro­sys­tem nicht nur die Funk­ti­on einer "Bad Bank" für die Ban­ken in den Pro­gramm­staa­ten über­neh­men, son­dern auch indi­rekt zur Finan­zie­rung von deren Haus­hal­ten bei­tra­gen. Zwar ent­hält das Uni­ons­recht kei­ne Bestim­mun­gen, die dem Euro­sys­tem die Ein­ge­hung von poten­ti­ell ver­lust­träch­ti­gen wäh­rungs­po­li­ti­schen Ope­ra­tio­nen gene­rell unter­sa­gen: an Bestim­mun­gen über den Aus­gleich von Ver­lus­ten des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken wie Art. 33.2. ESZB-Sat­zung wird viel­mehr deut­lich, dass des­sen Tätig­keit immer auch mit Ver­lus­ten ver­bun­den sein kann und dies vom Ver­trags­ge­ber auch grund­sätz­lich gebil­ligt wor­den ist. Damit ist nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts jedoch nicht die Ermäch­ti­gung ver­bun­den, ver­meid­ba­re Ver­lust­ri­si­ken in erheb­li­chem Umfang ein­zu­ge­hen.

Auch ein Hal­ten von Staats­an­lei­hen bis zur End­fäl­lig­keit kann unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen mit dem Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung (Art. 123 Abs. 1 AEUV) kol­li­die­ren (Ein­griff in die Markt­lo­gik). Zwar gestat­tet Art. 18.1.1. Spie­gel­strich ESZB-Sat­zung dem Euro­sys­tem auch einen "end­gül­ti­gen" Ankauf von bör­sen­gän­gi­gen Wert­pa­pie­ren. Ein dau­er­haf­ter Erwerb von Staats­an­lei­hen durch das Euro­sys­tem, die bis zur End­fäl­lig­keit gehal­ten wer­den, kann jedoch Aus­wir­kun­gen auf die mone­tä­re Haus­halts­fi­nan­zie­rung haben. Nament­lich kön­nen, wenn ein sub­stan­ti­el­ler Teil der von ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten bege­be­nen Staats­an­lei­hen dau­er­haft vom Markt genom­men wird, Effek­te nicht ein­tre­ten, die aus einem Ver­kauf der Anlei­hen vor Fäl­lig­keit resul­tie­ren. Damit wür­de das Euro­sys­tem nicht nur eine unbe­ein­fluss­te Kurs­er­mitt­lung ver­hin­dern; es wür­de auch zur Finan­zie­rung des betref­fen­den Haus­hal­tes bei­tra­gen. Wer­den Staats­an­lei­hen bis zur End­fäl­lig­keit gehal­ten, so hat dies jeden­falls eine Ver­knap­pung des Ange­bo­tes der am Sekun­där­markt zir­ku­lie­ren­den Anlei­hen zur Fol­ge, was auf eine Umge­hung von Art. 123 AEUV hin­aus­lau­fen kann.

Der OMT-Beschluss bezieht sich auf Staats­an­lei­hen mit einer Lauf­zeit von ein bis zu drei Jah­ren. Er ent­hält kei­ne Rege­lun­gen zu der Fra­ge, wie lan­ge die unter dem Pro­gramm erwor­be­nen Anlei­hen gehal­ten wer­den sol­len und schließt es damit nicht aus, dass sie auch bis zur End­fäl­lig­keit vom Markt genom­men wer­den. Dass dies – gera­de auch zur Ver­mei­dung oder zumin­dest Ver­zö­ge­rung – des bilan­zi­el­len Aus­wei­ses von tat­säch­lich ent­stan­de­nen Ver­lus­ten auf der Grund­la­ge des Beschlus­ses durch­aus in Betracht kommt, ergibt sich aus den vom Rat der Euro­päi­schen Zen­tral­bank beschlos­se­nen Bilan­zie­rungs­re­ge­lun­gen, die für den Ansatz der Staats­an­lei­hen die Anschaf­fungs­kos­ten und nicht die aktu­el­len Markt­prei­se vor­se­hen (vgl. 1. Erwä­gungs­grund sowie Anhang IV, Bilanz­po­si­ti­on Akti­va 7.1. der Leit­li­nie EZB/​2009/​1890).

Für eine Umge­hung des Ver­bo­tes der mone­tä­ren Haus­halts­fi­nan­zie­rung spricht fer­ner, dass es dem unmit­tel­ba­ren Erwerb von Staats­an­lei­hen gleich­kommt, wenn durch das Euro­sys­tem am Sekun­där­markt Staats­an­lei­hen in erheb­li­chem Umfang und in gerin­gem zeit­li­chen Abstand zur Emis­si­on erwor­ben wer­den (Markt­preis­bil­dung).

Ver­gleich­ba­re Effek­te kön­nen auch ent­spre­chen­de Ankün­di­gun­gen des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank ent­fal­ten (Ermu­ti­gung zum Erst­erwerb). Die Ankün­di­gung unmit­tel­bar bevor­ste­hen­der Ankäu­fe von Staats­an­lei­hen aus­ge­wähl­ter Mit­glied­staa­ten vor einer Neu­emis­si­on kann pri­va­te und insti­tu­tio­nel­le Erst­erwer­ber ver­an­las­sen – los­ge­löst von Markt­be­din­gun­gen -, das zu tun, was dem Euro­päi­schen Sys­tem der Zen­tral­ban­ken durch Art. 123 Abs. 1 AEUV ver­bo­ten ist. Denn das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken stellt ihnen damit in Aus­sicht, das wirt­schaft­li­che Risi­ko die­ses Erwerbs zu über­neh­men.

Der OMT-Beschluss und die ihn beglei­ten­de Kom­mu­ni­ka­ti­on des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank91 ermu­ti­gen Drit­te zum Erwerb der in Rede ste­hen­den Staats­an­lei­hen am Pri­mär­markt indem sie die Über­nah­me des mit dem Erwerb ver­bun­de­nen Risi­kos in Aus­sicht stel­len. Aus­drück­lich wer­den zwar weder zum Volu­men mög­li­cher Ankäu­fe noch zum not­wen­di­gen zeit­li­chen Abstand zwi­schen der Emis­si­on und mög­li­chen Ankäu­fen durch das Euro­sys­tem detail­lier­te Anga­ben gemacht. Gleich­wohl hat die Ankün­di­gung – wie auch in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt am 11. und 12.06.2013 deut­lich gewor­den ist – bei den Markt­teil­neh­mern den Ein­druck erweckt, dass das Euro­sys­tem als "len­der of last resort" für die in Rede ste­hen­den Staats­an­lei­hen in jedem Fall zur Ver­fü­gung ste­hen wird. Das dürf­te mit Art. 123 Abs. 1 AEUV nicht ver­ein­bar sein.

Irrele­vanz der Beru­fung auf eine "Stö­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­missions­mechanismus"[↑]

Die von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank zur Recht­fer­ti­gung des OMT-Beschlus­ses ange­führ­te Ziel­set­zung, eine Stö­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus zu behe­ben, ver­mag nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts weder an der oben dar­ge­leg­ten Über­schrei­tung des Man­dats der Euro­päi­schen Zen­tral­bank noch an dem Ver­stoß gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung etwas zu ändern.

Dass der Ankauf von Staats­an­lei­hen unter Umstän­den auch dazu bei­tra­gen kann, die wäh­rungs­po­li­ti­schen Ziel­set­zun­gen des Euro­päi­schen Sys­tems der Zen­tral­ban­ken zu unter­stüt­zen, macht den OMT-Beschluss selbst noch nicht zu einer wäh­rungs­po­li­ti­schen Maß­nah­me. Inso­fern gilt das, was der Gerichts­hof zur Zuord­nung der Hilfs­maß­nah­men des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus gesagt hat, auch umge­kehrt92. Auf die (öko­no­mi­sche) Rich­tig­keit oder Plau­si­bi­li­tät der Begrün­dung des OMT-Beschlus­ses kommt es inso­fern nicht an.

Dar­über hin­aus ist in prak­tisch jeder Schul­den­kri­se eines Staa­tes eine erheb­li­che Ver­schlech­te­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus zu erwar­ten. Denn eine kri­ti­sche Ver­schlech­te­rung der Sol­venz eines Staa­tes geht typi­scher­wei­se ein­her mit einer ent­spre­chen­den Ver­schlech­te­rung der Sol­venz des natio­na­len Ban­ken­sek­tors (sog. Ban­ken-Staa­ten-Nexus). Infol­ge des­sen schla­gen sich in die­ser Situa­ti­on Sen­kun­gen des Leit­zin­ses regel­mä­ßig kaum mehr in der Kre­dit­ver­ga­be­pra­xis der Ban­ken nie­der; der geld­po­li­ti­sche Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus ist gestört. Wür­de man den Kauf von Staats­an­lei­hen des­we­gen bei jeder Stö­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus für zuläs­sig erach­ten, käme dies einer Befug­nis der Euro­päi­schen Zen­tral­bank gleich, jede Ver­schlech­te­rung der Boni­tät eines Euro-Mit­glied­staa­tes durch den Kauf von Staats­an­lei­hen die­ses Staa­tes behe­ben zu dür­fen. Dies wür­de das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung außer Kraft set­zen.

Unmaß­geb­lich erscheint inso­weit schließ­lich, dass die Euro­päi­sche Zen­tral­bank eine Stö­rung des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus nur inso­weit anneh­men möch­te, als die Höhe der Refi­nan­zie­rungs­zin­sen eines Mit­glied­staa­tes des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes "irra­tio­nal" sei. Zins­auf­schlä­ge sind immer nur Fol­ge von Erwar­tun­gen der Markt­teil­neh­mer und unab­hän­gig von ihrem Ratio­na­li­täts­ge­halt für die markt­wirt­schaft­li­che Preis­bil­dung maß­geb­lich. Ver­meint­lich iden­ti­fi­zier­ba­re Ein­zel­ur­sa­chen her­aus­zu­grei­fen und neu­tra­li­sie­ren zu wol­len, käme einem will­kür­li­chen Ein­griff in das Markt­ge­sche­hen gleich. Letzt­lich ist die Unter­schei­dung rational/​irrational in die­sem Zusam­men­hang aus­sa­ge­los und jeden­falls nicht ope­ra­tio­na­li­sier­bar.

Mög­lich­keit einer unions­rechts­konformen Aus­le­gung[↑]

Die geschil­der­ten Beden­ken gegen die Gül­tig­keit des OMT-Beschlus­ses in der hier zugrun­de geleg­ten Aus­le­gung lie­ßen sich nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts durch eine uni­ons­rechts­kon­for­me Aus­le­gung aus­räu­men. Das setz­te vor­aus, dass der Inhalt des OMT-Beschlus­ses bei wer­ten­der Gesamt­be­trach­tung den oben genann­ten Anfor­de­run­gen im Wesent­li­chen ent­spricht.

Der OMT-Beschluss wäre aus Sicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mög­li­cher­wei­se dann nicht zu bean­stan­den, wenn er im Lich­te der Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. ESZB-Sat­zung so aus­ge­legt oder in sei­ner Gül­tig­keit beschränkt wür­de, dass er die Kon­di­tio­na­li­tät der Hilfs­pro­gram­me von Euro­päi­scher Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät und Euro­päi­schem Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus nicht unter­läuft und einen die Wirt­schafts­po­li­tik in der Uni­on nur unter­stüt­zen­den Cha­rak­ter hat. Mit Blick auf Art. 123 AEUV setz­te dies vor­aus, dass ein Schul­den­schnitt aus­ge­schlos­sen wer­den muss, Staats­an­lei­hen ein­zel­ner Mit­glied­staa­ten nicht in unbe­grenz­ter Höhe ange­kauft wer­den und Ein­grif­fe in die Preis­bil­dung am Markt soweit wie mög­lich ver­mie­den wer­den. Erklä­run­gen der Ver­tre­ter der Euro­päi­schen Zen­tral­bank im ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren zu den Rah­men­be­din­gun­gen beim Voll­zug des OMT-Beschlus­ses (begrenz­tes Volu­men eines mög­li­chen Ankaufs von Staats­an­lei­hen; kei­ne Betei­li­gung an einem Schul­den­schnitt; Ein­hal­tung von zeit­li­chen Abstän­den zwi­schen der Emis­si­on einer Staats­an­lei­he und ihrem Ankauf; kein Hal­ten der Anlei­hen bis zur Fäl­lig­keit) deu­ten dar­auf hin, dass eine sol­che uni­ons­rechts­kon­for­me Aus­le­gung auch mit Sinn und Zweck des OMT-Beschlus­ses noch ver­ein­bar sein dürf­te.

Der OMT-Beschluss und die deut­sche Verfassungs­identität[↑]

Ob der OMT-Beschluss und sein Voll­zug auch die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes ver­let­zen kön­nen, ist für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt der­zeit nicht sicher abseh­bar und hängt nicht zuletzt von Inhalt und Reich­wei­te des – pri­mär­rechts­kon­form aus­ge­leg­ten – OMT-Beschlus­ses ab.

Ob das durch Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te Bud­get­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges und des­sen haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung durch den OMT-Beschluss oder sei­ne Umset­zung im Hin­blick auf mög­li­che Ver­lus­te der Bun­des­bank berührt wer­den kön­nen, ist der­zeit nicht sicher abseh­bar. Eine Ver­let­zung der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes durch den OMT-Beschluss käme in Betracht, wenn hier­durch ein Mecha­nis­mus begrün­det wür­de, der auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen Drit­ter mit schwer­kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen hin­aus­lie­fe93, so dass auf­grund die­ses Mecha­nis­mus der Deut­sche Bun­des­tag nicht "Herr sei­ner Beschlüs­se" blie­be und sein Bud­get­recht nicht mehr in eige­ner Ver­ant­wor­tung aus­üben könn­te94. Ob dies der Fall ist, ist abhän­gig von der Beach­tung des der Euro­päi­schen Zen­tral­bank über­tra­ge­nen Man­da­tes und dem Inhalt und der Reich­wei­te des unter Beach­tung die­ses Man­da­tes pri­mär­rechts­kon­form aus­ge­leg­ten OMT-Beschlus­ses. Hier­über wird der Senat auf der Basis der Beant­wor­tung der Vor­la­ge­fra­gen zu ent­schei­den haben.

Ob sich dar­über hin­aus durch ein­zel­ne Umset­zungs­maß­nah­men des OMT-Beschlus­ses im Hin­blick auf mög­li­che Ver­lus­te der Bun­des­bank und sich dar­aus erge­ben­de Fol­ge­wir­kun­gen auf den Bun­des­haus­halt Aus­wir­kun­gen auf das Bud­get­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges in einer Art. 79 Abs. 3 GG berüh­ren­den Wei­se erge­ben kön­nen, ist gegen­wär­tig nicht abseh­bar. Gege­be­nen­falls hät­te der Senat dies auf der Grund­la­ge der Aus­le­gung des OMT-Beschlus­ses durch den Uni­ons­ge­richts­hof ohne erneu­te Vor­la­ge zu prü­fen und die Unan­wend­bar­keit ent­spre­chen­der Umset­zungs­maß­nah­men für den Gel­tungs­be­reich des Grund­ge­set­zes fest­zu­stel­len, weil die Iden­ti­täts­kon­trol­le kei­ne Prü­fung am Maß­stab des Uni­ons­rechts, son­dern aus­schließ­lich am Maß­stab des deut­schen Ver­fas­sungs­rechts dar­stellt.

Son­der­vo­tum der Ver­fas­sungs­rich­te­rin Lüb­be-Wolff[↑]

Der Aus­set­zungs- und Vor­la­ge­be­schluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist nicht ein­stim­mig son­dern mit 6:2 Stim­men ergan­gen; die Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Lüb­be-Wolff und der Ger­hardt hal­ten bei­de die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sowie das anhän­gi­ge Organ­streit­ver­fah­ren jeweils für unzu­läs­sig.

Die Rich­te­rin Lüb­be-Wolff hat dem Aus­set­zungs- und Vor­la­ge­be­schluss ein Son­der­vo­tum bei­gefügt:

In dem Bemü­hen, die Herr­schaft des Rechts zu sichern, kann ein Gericht die Gren­zen rich­ter­li­cher Kom­pe­tenz über­schrei­ten. Das ist mei­ner Mei­nung nach hier gesche­hen. Die Anträ­ge hät­ten als unzu­läs­sig abge­wie­sen wer­den müs­sen. Die Fra­ge, wie Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung auf eine Ver­let­zung von Sou­ve­rä­ni­täts­rech­ten der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, sei sie krie­ge­ri­scher oder nicht krie­ge­ri­scher Art, zu reagie­ren haben, ist nicht sinn­voll im Sin­ne der Auf­er­le­gung bestimm­ter posi­ti­ver Hand­lungs­pflich­ten ver­re­gel­bar. Die Aus­wahl zwi­schen den viel­fäl­ti­gen Mög­lich­kei­ten der Reak­ti­on, die von blo­ßen Miss­fal­lens­be­kun­dun­gen bis hin zum Aus­tritt aus der Wäh­rungs­ge­mein­schaft rei­chen, kann nur Sache des poli­ti­schen Ermes­sens sein. Es ver­wun­dert des­halb nicht, dass sich dies­be­züg­li­che Regeln weder dem Ver­fas­sungs­text noch der Recht­spre­chungs­tra­di­ti­on ent­neh­men las­sen.

Die Annah­me, dass unter näher bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen nicht nur posi­tiv-sou­ve­rä­ni­täts-beschrän­ken­de Akte deut­scher Bun­des­or­ga­ne, son­dern auch eine blo­ße Untä­tig­keit bei qua­li­fi­zier­ten Über­grif­fen der Uni­on unter Beru­fung auf Art. 38 Abs. 1 GG ange­grif­fen wer­den kön­nen, weicht von erst jüngst bekräf­tig­ter Recht­spre­chung ab, nach der ein Unter­las­sen von Bun­des­tag oder Bun­des­re­gie­rung mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nur gerügt wer­den kann, wenn sich der Beschwer­de­füh­rer auf einen aus­drück­li­chen Auf­trag des Grund­ge­set­zes beru­fen kann, der Inhalt und Umfang der als ver­letzt behaup­te­ten Hand­lungs­pflicht im Wesent­li­chen umgrenzt. Auch für Anträ­ge im Organ­streit­ver­fah­ren hat der Senat noch kürz­lich fest­ge­stellt, dass sie nur gegen ein kon­kre­tes Unter­las­sen zuläs­sig sind, das heißt gegen das Unter­las­sen einer kon­kre­ten als gebo­ten dar­stell­ba­ren Hand­lung. Die Annah­me, dass unter ande­rem ein blo­ßes Unter­las­sen der Bun­des­re­gie­rung, sich auf der Ebe­ne der Uni­on in bestimm­ter Wei­se zu ver­hal­ten, zuläs­si­ger Gegen­stand einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de sein kann, stün­de zudem in Gegen­satz dazu, dass selbst posi­ti­ve Mit­wir­kungs­hand­lun­gen der Bun­des­re­gie­rung an Beschlüs­sen von Orga­nen der Uni­on oder inter­gou­ver­ne­men­ta­len Beschlüs­sen in Ange­le­gen­hei­ten der Uni­on noch vor kur­zem zu untaug­li­chen Angriffs­ge­gen­stän­den erklärt wor­den sind.

Son­der­vo­tum des Ver­fas­sungs­rich­ters Ger­hardt[↑]

Der Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Ger­hardt hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den und den Antrag im Organ­streit­ver­fah­ren, soweit sie den OMT-Beschluss betref­fen, für unzu­läs­sig. Der vor­lie­gen­de Beschluss erwei­tert die Mög­lich­keit des Ein­zel­nen, über Art. 38 Abs. 1 GG – ohne Rück­an­bin­dung an ein mate­ri­el­les Grund­recht – eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le in Bezug auf Akte von Uni­ons­or­ga­nen zu initi­ie­ren. Mit der Zulas­sung einer sol­chen Ultra-vires-Kon­trol­le wird die Tür zu einem all­ge­mei­nen Geset­zes­voll­zie­hungs­an­spruch geöff­net, den das Grund­ge­setz nicht kennt.

Die Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung der deut­schen Ver­fas­sungs­or­ga­ne besteht gegen­über der All­ge­mein­heit, und aus ihr folgt nichts für die Kon­struk­ti­on eines sub­jek­ti­ven Rechts eines jeden Wahl­be­rech­tig­ten auf Tätig­wer­den von Ver­fas­sungs­or­ga­nen. Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­tag muss bezüg­lich der Fra­ge, ob ein qua­li­fi­zier­ter Ultra-vires-Akt vor­liegt, ein vom Bür­ger hin­zu­neh­men­der Ein­schät­zungs- und Beur­tei­lungs­spiel­raum zukom­men. Der Beschluss geht davon aus, dass eine Kom­pe­tenz­über­schrei­tung auch dann offen­sicht­lich sein kann, wenn dem ein län­ge­rer Klä­rungs­pro­zess vor­aus­geht. Wie schwie­rig das Kri­te­ri­um der Offen­sicht­lich­keit zu hand­ha­ben ist, zeigt der Fall über­deut­lich. Wäh­rungs- und Wirt­schafts­po­li­tik sind auf­ein­an­der bezo­gen und kön­nen nicht strikt unter­schie­den wer­den. In der Gesamt­schau erscheint mir das Vor­brin­gen, es gehe in ers­ter Linie um die Wie­der­her­stel­lung des mone­tä­ren Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus, nicht mit der zu for­dern­den Ein­deu­tig­keit wider­leg­bar.

Dass der Ein­zel­ne das Selbst­be­fas­sungs­recht des Bun­des­tags mit Hil­fe des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in eine bestimm­te Rich­tung len­ken kann, fügt sich nicht in die grund­ge­setz­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen par­la­men­ta­ri­scher Arbeit. Der Bür­ger kann mit­tels Ein­ga­ben, über die Par­tei­en und Abge­ord­ne­ten sowie ins­be­son­de­re über die Medi­en auf Art und Ziel der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung Ein­fluss neh­men. Der Bun­des­tag hät­te ohne wei­te­res auf poli­ti­schem Wege den OMT-Beschluss miss­bil­li­gen, gege­be­nen­falls auch eine Nich­tig­keits­kla­ge andro­hen, die Reak­ti­on der Euro­päi­schen Zen­tral­bank und der Finanz­märk­te abwar­ten und dann wei­te­re Kon­se­quen­zen zie­hen kön­nen. Dass er all dies nicht getan hat, indi­ziert kein Demo­kra­tie­de­fi­zit, son­dern ist Aus­druck einer Mehr­heits­ent­schei­dung für eine bestimm­te Poli­tik zur Bewäl­ti­gung der Staats­schul­den­kri­se im Euro-Wäh­rungs­raum.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Aus­set­zungs- und Vor­la­ge­be­schluss vom 14. Janu­ar 2014 – 2 BvR 2728/​132 BvR 2729/​132 BvR 2730/​132 BvR 2731/​132 BvE 13/​13

  1. BVerfG, Beschluss vom 17.12.2013 – 2 BvR 1390/​12, 2 BvR 1421/​12, 2 BvR 1438/​12, 2 BvR 1439/​12, 2 BvR 1440/​12, 2 BvR 1824/​12, 2 BvE 6/​12 []
  2. BVerfGE 89, 155, 171 f. []
  3. vgl. nur BVerfGE 123, 267, 330 ff.; 340 ff.; 129, 124, 167 ff. []
  4. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330; 129, 124, 168 []
  5. vgl. BVerfGE 129, 124, 168 ff.; BVerfG, Beschluss der 1. Kam­mer des Zwei­ten Senats vom 17.04.2013 – 2 BvQ 17/​13 -, NVwZ 2013, S. 858, 859 []
  6. BVerfGE 89, 155, 187 f. []
  7. vgl. BVerfGE 58, 1, 37; 68, 1, 98 f. []
  8. vgl. schon BVerfGE 58, 1, 37; BVerfGE 68, 1, 98 f.; Mos­ler in: Hand­buch des Staats­rechts, Band VII [1992], § 175 Rdnr. 60 []
  9. vgl. BVerfGE 58, 1, 30 f.; 75, 223, 235, 242 []
  10. BVerfGE 75, 223, 235, 242; 89, 155, 188; 113, 273, 296; 123, 267, 353 f.; 126, 286, 302; BVerfG, Urteil des Ers­ten Senats vom 24.04.2013 – 1 BvR 1215/​07 -, NJW 2013, S. 1499, 1501 Rn. 91 []
  11. BVerfGE 126, 286, 303 f. []
  12. vgl. BVerfGE 123, 267, 354 []
  13. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 400 []
  14. vgl. zur For­mu­lie­rung hin­rei­chend qua­li­fi­ziert als Tat­be­stands­merk­mal im uni­ons­recht­li­chen Haf­tungs­recht etwa EuGH, Urteil vom 10.07.2003 – C‑472/​00 P [Fresh Mari­ne], Slg. 2003, I‑7541, Rn. 26 f. []
  15. vgl. Kokott, Deutsch­land im Rah­men der Euro­päi­schen Uni­on – zum Ver­trag von Maas­tricht, AöR 1994, S.207, 220: ‚erheb­li­che Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen‘ und, 233: ‚dras­ti­sche‘ Ultra-vires-Akte []
  16. vgl. BVerfGE 123, 267, 357 f. []
  17. BVerfGE 126, 286, 307 []
  18. vgl. BVerfGE 123, 267, 354 f.; 126, 286, 302 ff. []
  19. vgl. BVerfGE 75, 223, 242; 89, 155, 190; 123, 267, 348 f., 381 ff.; 126, 286, 302 f. []
  20. vgl. BVerfGE 73, 339, 375; 123, 267, 398; 126, 286, 302 []
  21. vgl. BVerfGE 123, 267, 353 f. []
  22. BVerfGE 132, 195; BVerfGE 132, 195, 240 f., Rn. 109 f. []
  23. BVerfGE 129, 124, 177 []
  24. vgl. BVerfGE 123, 267, 359 []
  25. vgl. BVerfGE 70, 324, 355 f.; 79, 311, 329; 129, 124, 177 []
  26. BVerfGE 129, 124, 180 []
  27. vgl. auch schon BVerfGE 129, 124, 177 ff. []
  28. BVerfGE 123, 267, 348 []
  29. vgl. BVerfGE 123, 267, 343 []
  30. vgl. EuGH, Urteil vom 22.12 2010 – C‑208/​09, Sayn-Witt­gen­stein, Slg. 2010, S. I‑13693, Rn. 83 – "Adels­auf­he­bungs­ge­setz" als Teil natio­na­ler Iden­ti­tät []
  31. vgl. EuGH, Urteil vom 02.07.1996 – C‑473/​93, Kom­mis­si­on ./​. Luxem­burg, SIg. 1996, S. I‑3207, Rn. 35; Urteil vom 14.10.2004 – C‑36/​02, Ome­ga, SIg. 2004, S. I‑9609, Rn. 23 ff.; Urteil vom 22.12 2010 – C‑208/​09, SIg. 2010 S. I‑13693, Rn. 83; Urteil vom 12.05.2011 – C‑391/​09, Runevic-Var­dyn und War­dyn, SIg. 2011, S. I‑3787, Rn. 84 ff.; Urteil vom 24.05.2011 – C‑51/​08, Kom­mis­si­on ./​. Luxem­burg, SIg. 2011, S. I‑4231, Rn. 124; Urteil vom 16.04.2013 – C‑202/​11, Las, SIg. 2013, S. I‑0000, Rn. 26, 27 []
  32. vgl. etwa für das König­reich Däne­mark: Hojes­te­ret, Urteil vom 06.04.1998 – I 361/​1997 -, Abschn.09.08.; für die Repu­blik Est­land: Riigi­ko­hus, Urteil vom 12.07.2012 – 3−4−1−6−12 -, Abs.-Nr. 128, 223; für die Fran­zö­si­sche Repu­blik: Con­seil con­sti­tu­ti­on­nel, Ent­schei­dung Nr.2006 – 540 DC vom 27.07.2006, 19. Erwä­gungs­grund; Ent­schei­dung Nr.2011 – 631 DC vom 09.06.2011, 45. Erwä­gungs­grund; für Irland: Supre­me Court of Ire­land, Crot­ty v. An Tao­i­se­ach,, 1987, I.R.713, 783; S.P.U.C. (Ire­land) Ltd. v. Gro­gan,, 1989, I.R. 753, 765; für die ita­lie­ni­sche Repu­blik: Cor­te cos­ti­tu­zio­na­le, Ent­schei­dung Nr. 183/​1973; Ent­schei­dung Nr. 168/​1991; für die Repu­blik Lett­land: Sat­vers­mes tie­sa, Urteil vom 07.04.2009 – 2008−35−01 -, Abs.-Nr. 17; für die Repu­blik Polen: Try­bu­nal Kon­sty­tu­cy­j­ny, Urtei­le vom 11.05.2005 – K 18/​04 -, Rn.04.01., 10.02.; vom 24.11.2010 – K 32/​09 -, Rn.02.01. ff.; vom 16.11.2011 – SK 45/​09 -, Rn.02.04., 2.05., m.w.N.; für das König­reich Schwe­den: Kapi­tel 10 Art. 6 Satz 1 Regie­rungs­form; für das König­reich Spa­ni­en: Tri­bu­nal Con­sti­tu­cio­nal, Erklä­rung vom 13.12 2004, DTC 1/​2004; für die Tsche­chi­sche Repu­blik Ústav­ni Soud, Urteil vom 31.01.2012 – 2012/​01/​31 – Pl. ÚS 5/​12 -, Abschn. VII []
  33. vgl. BVerfGE 89, 155, 188; 126, 286, 302 ff. []
  34. vgl. BVerfGE 123, 267, 352 []
  35. BVerfGE 123, 267, 352 f. []
  36. vgl. auch BVerfGE 129, 124, 180 f.; 132, 195, 238 f., Rn. 105 []
  37. BVerfGE 89, 155, 207 ff. []
  38. so bereits Regie­rungs­ent­wurf zum Bun­des­bank­ge­setz, BT-Drs. 2/​2781 S. 24 f. []
  39. BVerfG, Beschluss­emp­feh­lung und Bericht des Son­der­aus­schus­ses ‚Euro­päi­sche Uni­on [Ver­trag von Maas­tricht]‘ vom 01.12 1992, BT-Drs. 12/​3896 S. 21 []
  40. vgl. BVerfGE 30, 1, 24; 84, 90, 121 []
  41. vgl. EuG, Beschluss vom 10.12 2013 – T‑492/​12, von Storch u.a. ./​. EZB, Slg. 2013, II-0000, Rn. 35 ff. []
  42. vgl. EuG, Beschluss vom 10.12 2013, a.a.O., Rn. 46 und 48 []
  43. vgl. BVerfGE 1, 396, 413; 74, 297, 318 ff.; 97, 157, 164; 108, 370, 385; 112, 363, 367; 123, 267, 329; BverfG, Beschluss vom 11.03.1999 – 2 BvQ 4/​99, NJW 1999, 2174, 2175 []
  44. vgl. EuG, Beschluss vom 10.12 2013, a.a.O., Rn. 38 []
  45. vgl. BVerfGE 126, 286, 304 f. m.w.N. []
  46. sie­he BVerfGE 126, 286, 307 []
  47. EuGH, Urteil vom 27.11.2012 – C‑370/​12, Pring­le, Slg. 2012, I‑0000, Rn. 135; BVerfGE 129, 124, 181 f. []
  48. vgl. Art. 123 Abs. 1 AEUV []
  49. vgl. BVerfGE 89, 155, 205; 97, 350, 369; 129, 124, 181 f.; 132, 195, 243, Rn. 115 []
  50. näher vgl. BVerfGE 129, 124, 181; 132, 195, 243 f., Rn. 115 f. []
  51. vgl. BVerfGE 123, 267, 352 ff., 389 ff., 413 ff.; 126, 286, 307; 129, 124, 181; 132, 195, 238 f., Rn. 105 []
  52. vgl. BVerfGE 123, 267, 355 []
  53. vgl. BVerfGE 123, 267, 349; 132, 195, 238 f., Rn. 105 []
  54. vgl. BVerfGE 89, 155, 171; 129, 124, 168 []
  55. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330 []
  56. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330; 129, 124, 168 []
  57. vgl. BVerfGE 129, 124, 168 ff.; BVerfG, Beschluss vom 17.04.2013 – 2 BvQ 17/​13, NVwZ 2013, 858, 859 []
  58. vgl. BVerfGE 123, 267, 351 ff. []
  59. vgl. BVerfGE 123, 267, 337; 132, 195, 247, Rn. 125 []
  60. vgl. BVerfGE 89, 155, 208 f. []
  61. BverfGE 89, 155, 208 f.; 97, 350, 368 []
  62. EuGH, Urteil vom 10.07.2003 – C‑11/​00, Kommission/​EZB, Slg. 2003, I‑7147, Rn. 135 ff. []
  63. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012 – C‑370/​12, Pring­le, Slg. 2012, I‑0000 Rn. 53 []
  64. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012 – C‑370/​12, Pring­le, Slg. 2012, I‑0000, Rn. 53 ff., zusam­men­fas­send bei Rn. 60 []
  65. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 56 und 97 []
  66. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 95 f. []
  67. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 57 []
  68. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 58 – 60 []
  69. Abl.EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, 12, 23 []
  70. Abl.EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, 25, 31 []
  71. Abl.EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, 33, 39 []
  72. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O, Rn. 64 []
  73. so EZB, Monats­be­richt Sep­tem­ber 2012, 7; EZB, Monats­be­richt Okto­ber 2012, 7 f. []
  74. vgl. im Hin­blick auf Art. 125 AEUV: EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 135; EZB, Stel­lung­nah­me vom 16.01.2013, 13: "Das Ver­bot der mone­tä­ren Haus­halts­fi­nan­zie­rung, … unter­sagt, … [es], die auf Markt­an­rei­ze set­zen­de Eigen­ver­ant­wort­lich­keit der natio­na­len Haus­hal­te außer Kraft zu set­zen, …" []
  75. vgl. auch Jah­res­gut­ach­ten 2013/​2014 des Sach­ver­stän­di­gen­ra­tes, Rn.200, zur Bedeu­tung fun­da­men­ta­ler Fak­to­ren für die Ren­di­te­dif­fe­ren­zen auf Staats­an­lei­hen []
  76. vgl. Pres­se­mit­tei­lung der EZB vom 26.07.2012 []
  77. vgl. BVerfGE 129, 124, 133 f. []
  78. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 56, 60, 96; BVerfGE 132, 195, 249, Rn. 130 []
  79. Schluss­fol­ge­run­gen des Euro­päi­schen Rates vom 24./25.03.2011, EUCO 10/​11, Anla­ge I []
  80. BGBl II 2012 S. 1006, 1008 ff. []
  81. Leit­li­nie der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 20.09.2011 über geld­po­li­ti­sche Instru­men­te und Ver­fah­ren des Euro­sys­tems, EZB/​2011/​14, Abl EU Nr. L 331 vom 14.12 2011, 1, in der Fas­sung der Leit­li­nie der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 26.11.2012 zur Ände­rung der Leit­li­nie EZB/​2011/​14 über geld­po­li­ti­sche Instru­men­te und Ver­fah­ren des Euro­sys­tems, EZB/​2012/​25, Abl EU Nr. L 348 vom 18.12 2012, 30 []
  82. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, a.a.O., Rn. 60 []
  83. BVerfG, Beschluss vom 06.09.2012, "in full dis­cre­ti­on" []
  84. vgl. Bor­ger, Ger­man Law Jour­nal 2013, 113, 119, 134; de Gre­go­rio Meri­no, CMLR 2012, 1613, 1625, Fn. 36, 1627; Lenaerts/​van Nuf­fel, European Uni­on Law, 3. Aufl.2011, Rn. 11 – 037 []
  85. vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 20.06.2013 – C‑259/​12, Rodopi‑M 91, Slg. 2013, I‑0000, Rn. 41 []
  86. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012 – C‑370/​12, Pring­le, Slg. 2012, I‑0000, Rn. 133 ff. []
  87. ABl.EG Nr. L 332 vom 31.12 1993, 1 []
  88. EZB, Monats­be­richt Okto­ber 2012, 8 []
  89. vgl. EZB, Beschluss vom 14.05.2010 zur Ein­füh­rung eines Pro­gramms für die Wert­pa­pier­märk­te, EZB/​2010/​5, ABl EU Nr. L 124 vom 20.05.2010, 8 []
  90. Leit­li­nie der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 17.07.2009 zur Ände­rung der Leit­li­nie EZB/​2006/​16 über die Rech­nungs­le­gungs­grund­sät­ze und das Berichts­we­sen im Euro­päi­schen Sys­tem der Zen­tral­ban­ken, EZB/​2009/​18, ABl EU Nr. L 202 vom 04.08.2009, 65 []
  91. vgl. Pres­se­mit­tei­lung der EZB vom 26.07.2012; EZB-Prä­si­dent Draghi []
  92. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012 – C‑370/​12, Pring­le, Slg. 2012, I‑0000, Rn. 56 []
  93. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 ff. []
  94. vgl. BverfGE 129, 124, 177; 132, 195, 239 []