Das Bundesverfassungsgericht – und die EU-Grundrechte

Auch bei gleichzeitiger Geltung der Unionsgrundrechte prüft das Bundesverfassungsgericht primär die deutschen Grundrechte.

Das Bundesverfassungsgericht – und die EU-Grundrechte

Handelt es sich nicht um die Anwendung von vollständig determiniertem Unionsrecht, steht das Unionsrecht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde von vornherein nicht entgegen1. Das gilt auch dann, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass Unionsgrundrechte für den Einzelfall anwendbar sind und sich daraus zu beachtende Anforderungen ergeben können. Solchen ist im Rahmen der materiellen Prüfung Rechnung zu tragen.

Beurteilungsmaßstab der Verfassungsbeschwerde sind die Grundrechte des Grundgesetzes. Das gilt unabhängig davon, ob der Bundesgerichtshof in der angegriffenen Entscheidung fachrechtliche Regelungen zu berücksichtigen hatte, die sich als Durchführung von Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh erweisen.

Das Bundesverfassungsgericht prüft innerstaatliches Recht und dessen Anwendung grundsätzlich auch dann am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, wenn es im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegt, dabei aber durch dieses nicht vollständig determiniert ist. Das ergibt sich schon aus Art. 1 Abs. 3, Art.20 Abs. 3 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Die Bindung an die Grundrechte ist danach ein Korollar der politischen Entscheidungsverantwortung, entspricht also der jeweiligen legislativen und exekutiven Verantwortung. Die Beachtung der Grundrechte bei der Wahrnehmung dieser Verantwortung haben die deutschen Gerichte und insbesondere das Bundesverfassungsgericht zu gewährleisten.

Das schließt nicht aus, dass daneben im Einzelfall auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union Geltung beanspruchen kann. In Betracht kommt das freilich nur im Rahmen der unionsrechtlichen Verträge und damit dann, wenn nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh die „Durchführung von Unionsrecht“ in Frage steht. Hierdurch wird der innerstaatliche Anwendungsbereich der Charta bewusst begrenzt gehalten und der Grundrechtsschutz sonst – auf der gemeinsamen Grundlage der Europäischen Menschenrechtskonvention – den Mitgliedstaaten und ihren innerstaatlichen Grundrechtsverbürgungen überlassen. Die Charta errichtet so keinen umfassenden Grundrechtsschutz für die gesamte Europäische Union, sondern erkennt schon mit der Begrenzung ihres Anwendungsbereichs föderative Vielfalt (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV; siehe auch Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) für die grundrechtlichen Gewährleistungen an. Einer gleichzeitigen Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte neben den Grundrechten des Grundgesetzes sind damit Grenzen gesetzt. Dies darf auch durch eine übermäßig weite Auslegung des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh nicht unterlaufen werden2.

Die Begrenzung des Anwendungsbereichs der Charta hindert umgekehrt aber nicht, dass innerstaatliche Regelungen auch dann als Durchführung des Unionsrechts im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh zu beurteilen sein können, wenn für deren Gestaltung den Mitgliedstaaten Spielräume verbleiben, das Unionsrecht dieser Gestaltung aber einen hinreichend gehaltvollen Rahmen setzt, der erkennbar auch unter Beachtung der Unionsgrundrechte konkretisiert werden soll. Die Unionsgrundrechte treten dann zu den Grundrechtsgewährleistungen des Grundgesetzes hinzu. Die Bindungskraft des Grundgesetzes stellt das grundsätzlich nicht in Frage.

Auch soweit Unionsgrundrechte danach gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh zu denen des Grundgesetzes hinzutreten, übt das Bundesverfassungsgericht seine Prüfungskompetenz primär am Maßstab des Grundgesetzes aus.

Dies entspricht zunächst der allgemeinen Funktion des Bundesverfassungsgerichts und seiner verfassungsrechtlichen Einbindung in den europäischen Integrationsprozess. In Blick auf die näheren Anforderungen des Unionsrechts kann es sich dabei darauf stützen, dass im Rahmen gestaltungsoffener Regelungen regelmäßig auch grundrechtlich Raum für Vielfalt eröffnet ist und vermutet werden kann, dass insoweit der Schutz der deutschen Grundrechte das Schutzniveau der Charta mitgewährleistet. Die primäre Anwendung der deutschen Grundrechte schließt ihrerseits deren Auslegung auch im Lichte der Charta ein.

Die Prüfung von Akten der deutschen öffentlichen Gewalt anhand des Grundgesetzes entspricht der allgemeinen Funktion des Bundesverfassungsgerichts, dessen Aufgabe gerade die Wahrung des Grundgesetzes ist. Insbesondere ergibt sich das aber auch aus Art. 23 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Verträgen der Europäischen Union. Art. 23 Abs. 1 GG verpflichtet die Bundesrepublik Deutschland auf die Mitwirkung bei der Entwicklung der Europäischen Union, die auf föderative Grundsätze und das Prinzip der Subsidiarität verpflichtet ist. Dem entsprechen die europäischen Verträge und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs.

Sowohl die Präambel des Unionsvertrages als auch diejenige der Grundrechtecharta anerkennen die Vielfalt der Kulturen und Traditionen3, und ebenso findet der Respekt vor der Vielgestaltigkeit des Grundrechtsschutzes in Art. 51 Abs. 1, 2, Art. 52 Abs. 4, 6 und Art. 53 GRCh seinen Ausdruck. Nähere Ausgestaltung erfährt dies in Art. 5 Abs. 3 EUV, der den Grundsatz der Subsidiarität zu den Grundprinzipien der Europäischen Union erklärt, was in Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh für den Grundrechtsschutz ausdrücklich aufgenommen wird. Diese vertraglich garantierte Vielgestaltigkeit des Grundrechtsschutzes findet Unterstützung und Absicherung in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Indem dieser auch im Anwendungsbereich der Charta die Anwendung nationaler Schutzstandards anerkennt, wenn Vorrang, Einheit und Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werden, hält er den Mitgliedstaaten dort, wo ihnen durch das Fachrecht der Union Gestaltungsspielräume eröffnet sind und dieses somit selbst Vielfalt vorsieht, die Möglichkeit offen, ihre eigenen grundrechtlichen Standards zur Geltung zu bringen. Allerdings ist dabei dafür Sorge zu tragen, dass das Schutzniveau der Charta, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt wird, nicht beeinträchtigt wird4. Dies ist bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle am Maßstab der Grundrechte zu berücksichtigen.

Die primäre Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes im Bereich der Durchführung des Unionsrechts (vgl. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh) stützt sich darauf, dass das Unionsrecht dort, wo es den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume einräumt, regelmäßig nicht auf eine Einheitlichkeit des Grundrechtsschutzes zielt, und auf die Vermutung, dass dort ein auf Vielfalt gerichtetes grundrechtliches Schutzniveau des Unionsrechts durch die Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes mitgewährleistet ist.

Belässt der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten für die Umsetzung des Unionsrechts Gestaltungsspielräume, ist davon auszugehen, dass dies auch für den Grundrechtsschutz gilt. Es kann hier regelmäßig angenommen werden, dass das europäische Grundrechtsschutzniveau innerhalb eines äußeren unionsrechtlichen Rahmens Grundrechtsvielfalt zulässt.

Soweit es um Regelungsbereiche geht, für die den Mitgliedstaaten unionsrechtlich ein Umsetzungsspielraum zukommt und die damit unterschiedlicher Gestaltung unterliegen, zielt das nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs5 zu wahrende Schutzniveau der Charta regelmäßig nicht auf eine Einheitlichkeit des Grundrechtsschutzes. Vielmehr richtet sich der Umfang, in dem Raum für verschiedene Wertungen der Mitgliedstaaten besteht, hier maßgeblich nach dem unionsrechtlichen Fachrecht. So verpflichtet der Gerichtshof die Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung des Medienprivilegs zwar, die Einschränkung der Privatsphäre natürlicher Personen auf Zwecke zu begrenzen, die unter die Freiheit der Meinungsäußerung fallen, sieht jedoch die Frage, wie diese Grundrechte in Einklang gebracht werden, als Aufgabe der Mitgliedstaaten an6. Damit entnimmt der Europäische Gerichtshof der Charta für das insoweit gestaltungsoffene Fachrecht ein Schutzniveau, das – anders als für vollvereinheitlichte Regelungsbereiche – hier nur einen weiten Rahmen vorgibt. Es kann angenommen werden, dass sich ein auf den grundrechtlichen Schutz der Privatsphäre und der Meinungsfreiheit beschränkter Ausgleich der gegenläufigen Interessen regelmäßig innerhalb dieses Rahmens hält.

Entsprechend verlangt er, dass Richtlinien im Lichte der maßgeblichen Grundrechte der Charta auszulegen sind, anerkennt aber bei einer inhaltlichen Offenheit der Richtlinien weitgehende Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten, soweit hiermit die Richtlinien und die mit ihnen geschützten grundrechtlichen Interessen nur nicht ausgehöhlt werden7. In diesem Sinne werden dort, wo der Gerichtshof dem Fachrecht einen weiten Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten entnimmt, die grundrechtlichen Maßstäbe, insbesondere auch der Verhältnismäßigkeit, grobmaschig darauf beschränkt, dass die Maßnahmen nicht „unvernünftig“ sein dürfen8.

Das unionsrechtliche Fachrecht bestimmt den Grad der unmittelbar fachrechtlichen Vereinheitlichung. Es kann dabei für die Umsetzung mitgliedstaatlicher Gestaltungsspielräume grundrechtliche Maßgaben enthalten5, die jedoch nach dem Subsidiaritätsgrundsatz regelmäßig Grundrechtsvielfalt zulassen. Insoweit ist das Verhältnis zwischen Fachrecht und Grundrechten im Unionsrecht weniger statisch als nach der deutschen Verfassung. Dies ergibt sich aus dem dynamischen Anwendungsbereich der Charta, der nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh wegen der Anknüpfung an die „Durchführung von Unionsrecht“ von dem Grad der fachrechtlichen Vereinheitlichung abhängig ist, und findet auch in der institutionellen Ausgestaltung des Europäischen Gerichtshofs seinen Ausdruck, der Fachrecht und Grundrechte gleichermaßen prüft. Der Unionsgesetzgeber legt so den Rahmen für die Anwendung der mitgliedstaatlichen Grundrechte in einer föderativen Balance fest. Dieser Rahmen hat damit seine Grundlage in politisch verantworteten Entscheidungen, die dem Subsidiaritätsprinzip genügen müssen.

In dieser dynamischen, fachrechtsakzessorischen Anlage der Unionsgrundrechte, wie sie von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh vorgegeben ist und von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs weiter entfaltet wurde, konkretisiert sich die Vielgestaltigkeit des europäischen Grundrechtsschutzes als Strukturprinzip der Union (vgl. Präambel, Abs. 3 GRCh; Präambel, Abs. 6 EUV). Zugleich liegt in ihr die Anerkennung des Subsidiaritätsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 3 EUV). Entsprechend respektierte der Gerichtshof schon in Bezug auf die grundrechtsgleichen allgemeinen Rechtsgrundsätze für die Ausgestaltung des Grundrechtsschutzes Freiräume der Mitgliedstaaten für die Berücksichtigung der jeweiligen unterschiedlichen Umstände9 und anerkannte – unter Rückgriff auf die margin of appreciation -Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – einen Spielraum für die Beurteilung, ob ein Grundrechtseingriff im rechten Verhältnis zu dem erstrebten Ziel steht10. Weiterhin liegt nahe, dass dort, wo schon das unionsrechtliche Fachrecht Vielfalt vorsieht, auch Art. 53 GRCh dahin zu verstehen ist, dass grundrechtliche Wertungskonflikte im Grundsatz auf der Grundlage der jeweils mitgliedstaatlichen Grundrechte gelöst werden können, und auch diese Vorschrift das Schutzniveau der Charta – anders als bezüglich vollständig vereinheitlichter Regelungen11 – für Vielfalt öffnet12.

Wenn danach regelmäßig anzunehmen ist, dass das Fachrecht, soweit es den Mitgliedstaaten Spielräume eröffnet, auch für die Gestaltung des Grundrechtsschutzes auf Vielfalt ausgerichtet ist, kann sich das Bundesverfassungsgericht auf die Vermutung stützen, dass durch eine Prüfung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes das Schutzniveau der Charta, wie sie vom Europäischen Gerichtshof ausgelegt wird, in der Regel mitgewährleistet ist.

Getragen ist diese Vermutung von einer übergreifenden Verbundenheit des Grundgesetzes und der Charta in einer gemeinsamen europäischen Grundrechtstradition. Wie schon die grundrechtsgleichen allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Europäische Gerichtshof zunächst richterrechtlich entwickelt hatte13, stützt sich auch die Charta auf die verschiedenen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten (vgl. Präambel Abs. 5 Satz 1, Art. 52 Abs. 4 GRCh). Sie führt diese zusammen, baut sie aus und entfaltet sie als Maßstab für das Unionsrecht.

Dabei ist von Bedeutung, dass die verschiedenen mitgliedstaatlichen Grundrechtsordnungen heute ihrerseits ein gemeinsames Fundament in der Europäischen Menschenrechtskonvention haben, auf das sich schon die Vertragsgrundlagen der Union selbst sowie die Grundrechtecharta ihrerseits stützen. Sowohl Art. 6 Abs. 3 EUV als auch die Präambel der Charta nehmen ausdrücklich auf sie Bezug. Über Art. 52 Abs. 3, Art. 53 GRCh werden ihre Garantien in die Grundrechtecharta der Sache nach weithin inkorporiert. Für die Mitgliedstaaten liegt in ihr ein übergreifendes gemeinsames Fundament des Grundrechtsschutzes. Die Konvention ist ein verbindlicher völkerrechtlicher Vertrag, den nicht nur alle Mitgliedstaaten mit innerstaatlicher Wirkung umgesetzt haben, sondern dem durch den Europarat und insbesondere den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte auch besondere Wirksamkeit verliehen wird. Die Europäische Union selbst ist der Konvention zwar noch nicht, wie vertraglich in Art. 6 Abs. 2 EUV vorgesehen, beigetreten. Sie bildet jedoch für die Auslegung der Charta eine maßgebliche Richtschnur und wird in Einklang mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GRCh und unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des Menschenrechtsgerichtshofs vom Europäischen Gerichtshof für die Auslegung der Charta herangezogen14.

Wie die Auslegung der Charta eine maßgebliche Grundlage in der Menschenrechtskonvention hat, werden auch die Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der Menschenrechtskonvention ausgelegt. Nach ständiger Rechtsprechung folgt aus Art. 1 Abs. 2, Art. 59 Abs. 2 GG die Pflicht, die Menschenrechtskonvention und ihre Auslegung durch den Menschenrechtsgerichtshof bei der Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes als Auslegungshilfe heranzuziehen. Hieraus folgt zwar kein unmittelbarer Verfassungsrang der Konvention; auch verlangt die Heranziehung der Konvention als Auslegungshilfe keine schematische Parallelisierung der Aussagen des Grundgesetzes mit deren Gewährleistungen, sondern nur ein Aufnehmen von deren Wertungen, soweit dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist15. Jedoch wird hierin deutlich, dass die Grundrechte des Grundgesetzes ebenso wie die der Charta auf der Basis der Menschenrechtskonvention verstanden und angewendet werden und deren Gewährleistungen grundsätzlich in sich aufnehmen.

Angesichts des gemeinsamen Fundaments in der Europäischen Menschenrechtskonvention kann für Regelungsbereiche, in denen das Unionsrecht selbst keine Einheitlichkeit verlangt, davon ausgegangen werden, dass die Grundrechte des Grundgesetzes auch das Schutzniveau der Charta mitgewährleisten. Solche Wechselwirkungen zwischen Charta, Konvention und mitgliedstaatlichen Verfassungen als Grundlage eines für Vielfalt geöffneten, aber doch durch einen gemeinsamen Grund unterfangenen Grundrechtsschutzes finden besonders deutlich in Art. 52 Abs. 3, 4 GRCh ihren Ausdruck, wonach die Rechte der Charta „die gleiche Bedeutung und Tragweite“ haben wie entsprechende Rechte der Konvention, und ihre Gewährleistungen in Einklang mit den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen auszulegen sind, aus denen sie sich ergeben. Dem steht nicht entgegen, dass die Charta zum Teil auch Rechte ohne Entsprechung in der Konvention kennt und nach Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GRCh weitergehenden Schutz als die Konvention gewähren kann. Soweit solche zusätzlichen Garantien im Rahmen des auch bei nicht vereinheitlichtem Unionsrecht zu gewährleistenden Schutzniveaus der Charta maßgeblich sind und zugleich keine Entsprechung im Grundgesetz haben, kann und muss dem im Einzelfall durch die unmittelbare Anwendung der Charta Rechnung getragen werden.

Die primäre Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes bedeutet nicht, dass insoweit die Grundrechtecharta ohne Berücksichtigung bleibt. Der Einbettung des Grundgesetzes wie auch der Charta in gemeinsame europäische Grundrechtsüberlieferungen entspricht es vielmehr, dass auch die Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der Charta auszulegen sind.

Ebenso wie die Charta aus den verschiedenen Grundrechtstraditionen der Mitgliedstaaten – zu denen auch die deutsche gehört – entstanden und im Einklang mit diesen auszulegen ist (vgl. Art. 52 Abs. 4 GRCh), hat auch für das Verständnis der grundgesetzlichen Garantien die Charta als Auslegungshilfe Berücksichtigung zu finden. Nach den Grundsätzen der Völker- und Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, wie sie sich aus der Präambel sowie aus Art. 1 Abs. 2, Art. 23 Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26, Art. 59 Abs. 2 GG ergeben, stellt das Grundgesetz die Auslegung der Grundrechte und die Fortentwicklung des Grundrechtsschutzes in die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes und insbesondere in die europäische Grundrechtstradition16.

Damit wird die Eigenständigkeit der Grundrechte des Grundgesetzes ebensowenig in Frage gestellt wie ihre Auslegung auch aus den Erfahrungen der deutschen Geschichte und unter Berücksichtigung der spezifischen Strukturen der Rechtsordnung und gesellschaftlichen Wirklichkeit der Bundesrepublik. Eine europa- und völkerrechtsfreundliche Auslegung, die andere überstaatliche Grundrechtskataloge berücksichtigt und sich von deren Interpretation inspirieren lässt, bedeutet nicht, dass unter Nutzung des offenen Wortlauts der Grundrechte jede Interpretation internationaler oder europäischer Entscheidungsinstanzen und Gerichte zu übernehmen ist17. Welche Bedeutung anderen Grundrechtsquellen für die Auslegung der grundgesetzlichen Grundrechte zukommt, ist eine Frage des Einzelfalls und hängt insbesondere auch von Rang, Inhalt und Verhältnis der aufeinander einwirkenden Rechtsnormen ab. Unbeschadet der engen inhaltlichen Verknüpfung können danach bei einer Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes im Lichte der Grundrechtecharta der Europäischen Union im einzelnen andere Gesichtspunkte und Verhältnisbestimmungen zum Tragen kommen als bei einer Auslegung im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention. Denn die Stellung von Konvention und Charta in der europäischen Grundrechtsordnung unterscheidet sich erheblich. Die Grundrechtecharta hat nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh einen beschränkten Anwendungsbereich, der außerhalb dessen Raum belässt für unterschiedliche Grundrechtstraditionen der verschiedenen Mitgliedstaaten. Eine eigenständige und in einzelnen Wertungen abweichende Interpretation der deutschen Grundrechte kann auch in Blick auf Konsequenzen für Materien, die nicht unionsrechtlich überformt sind, eine wichtige Bedeutung haben. Dies gilt jedenfalls insoweit, als die Charta nicht ihrerseits nur die für alle Mitgliedstaaten ohnehin verbindlichen Gewährleistungen der Menschenrechtskonvention absichert, sondern für das Unionsrecht spezifisch eigene Konkretisierungen hervorbringt. Demgegenüber hat die Menschenrechtskonvention grundsätzlich einen vergleichbaren Anwendungsbereich wie die Grundrechte des Grundgesetzes. Sie erstrebt die Gewährleistung eines europaweit übergreifenden rechtsstaatlichen Fundaments, über das sich die Mitgliedstaaten – unbeschadet weiter Freiräume bei der Gestaltung ihres Grundrechtsschutzes – jedenfalls im Ergebnis auch innerstaatlich nicht hinwegsetzen dürfen.

Die alleinige Heranziehung der Grundrechte des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstab für innerstaatliches Recht, das der Durchführung gestaltungsoffenen Unionsrechts dient, gilt nicht ausnahmslos. Eine Prüfung allein am Maßstab der deutschen Grundrechte ist dann nicht ausreichend, wenn konkrete und hinreichende Anhaltspunkte vorliegen, dass hierdurch das grundrechtliche Schutzniveau des Unionsrechts ausnahmsweise nicht gewährleistet ist. Insoweit ist dann eine Prüfung innerstaatlichen Rechts, das der Durchführung des Unionsrechts dient, auch unmittelbar an den Grundrechten der Charta geboten.

Die Annahme, dass gestaltungsoffenes Fachrecht Raum für ein auf Vielfalt gerichtetes Grundrechtsschutzniveau eröffnet, gilt nicht uneingeschränkt. Auch soweit unionsrechtlich Raum für grundrechtliche Vielfalt besteht, ist im Einzelfall die Vermutung eines ausreichenden Grundrechtsschutzes durch das Grundgesetz bei paralleler Geltung der Grundrechtecharta widerleglich.

Zwar kann in Übereinstimmung mit der auf Vielfalt ausgerichteten Anlage der Charta davon ausgegangen werden, dass dort, wo den Mitgliedstaaten fachrechtlich Spielräume belassen sind, in der Regel auch grundrechtlich verschiedene Wertungen zum Tragen kommen können; jedoch kann das Fachrecht ausnahmsweise auch für Umsetzungsspielräume engere grundrechtliche Maßgaben enthalten und damit die Reichweite der Grundrechte des Grundgesetzes als nationale Schutzstandards im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs18 bei Durchführung von Unionsrecht insoweit weiter beschränken. Inwiefern die – im Umsetzungsspielraum weiterhin anwendbaren – Grundrechte des Grundgesetzes den unionsrechtlichen Maßgaben19 entsprechen, ist dann näher zu prüfen. In Betracht kommt das allerdings nur, wenn sich hierfür konkrete und hinreichende Anhaltspunkte im unionsrechtlichen Fachrecht finden.

Soweit danach im Umsetzungsspielraum unionsrechtlich Raum für grundrechtliche Vielfalt eröffnet ist, gilt die Vermutung eines hinreichenden Grundrechtsschutzes durch die Grundrechte des Grundgesetzes. Diese Vermutung ist jedoch widerleglich. Denn es kann nicht für jeden Fall angenommen werden, dass die Grundrechte des Grundgesetzes auch diejenigen der Charta mitgewährleisten. Unbeschadet des substantiellen Gleichklangs der Grundrechtsverbürgungen auf der Basis der Menschenrechtskonvention weisen die Mitgliedstaaten in ihren Grundrechtsüberlieferungen hinsichtlich des Ausgleichs und der Verrechtlichung von Grundrechtskonflikten durch ihre Geschichte und Lebenswirklichkeit geprägte Unterschiede auf, die die Charta in Ausgleich bringen, aber nicht vereinheitlichen kann und will. Deshalb ist schon ihr Anwendungsbereich begrenzt, deshalb ist aber auch für ihren Gehalt nicht von vornherein gesichert, dass sie in jeder Hinsicht mit den einzelstaatlichen Grundrechtsverbürgungen und damit auch denen des Grundgesetzes deckungsgleich ist. Vielmehr sind sowohl die Grundrechte der Charta als auch die des Grundgesetzes – unbeschadet ihrer Wechselwirkungen – jeweils autonom auszulegen. Dementsprechend kann auch nicht immer davon ausgegangen werden, dass die Rechte der Charta – sei es im Regelfall der Grundrechtsvielfalt, sei es im Ausnahmefall engerer unionsrechtlicher Maßgaben – durch die deutsche Verfassung mit abgedeckt sind. Zwar gibt es hierfür eine Vermutung, aber diese ist widerleglich.

Eine Prüfung allein am Maßstab der deutschen Grundrechte ist nur dann nicht von vornherein ausreichend, wenn konkrete und hinreichende Anhaltspunkte vorliegen, dass hierdurch das grundrechtliche Schutzniveau des Unionsrechts nicht gewahrt sein könnte. Eine weitergehende Prüfung kann danach geboten sein, wenn konkrete und hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das unionsrechtliche Fachrecht für seine Durchführung trotz seiner Gestaltungsoffenheit ausnahmsweise engere grundrechtliche Maßgaben enthält oder dass trotz zulässiger Grundrechtsvielfalt die Vermutung, nach der das Schutzniveau der Charta durch die Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes mitgewährleistet ist, widerlegt sein könnte.

Eine weitergehende Prüfung ist in Betracht zu ziehen, wenn konkrete und hinreichende Anhaltspunkte vorliegen, dass das unionsrechtliche Fachrecht – auch wenn es den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielraum lässt – ausnahmsweise nicht auf Grundrechtsvielfalt ausgerichtet ist, sondern engere grundrechtliche Maßgaben enthält. Für die Ausnahme von der Regel grundrechtlicher Vielfalt im gestaltungsoffenen Fachrecht müssen sich Anhaltspunkte aus dem Wortlaut und Regelungszusammenhang des Fachrechts selbst ergeben. Einschränkungen begründen sich insoweit aber nicht schon daraus, dass im unionsrechtlichen Fachrecht auf die uneingeschränkte Achtung der Grundrechtecharta oder einzelner ihrer Bestimmungen verwiesen wird, wie dies nach derzeitiger Praxis regelmäßig etwa in den Erwägungsgründen der Richtlinien geschieht20. Für gestaltungsoffene Regelungsbereiche schließt die Charta die Anwendung nationaler Schutzstandards der Grundrechte der Mitgliedstaaten in Anerkennung des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht schon für sich aus, sondern bleibt für Vielfalt offen; es bedarf daher genauerer Anhaltspunkte dafür, dass die unionsrechtlichen Regelungen ausnahmsweise spezifische grundrechtliche Maßgaben für die mitgliedstaatlichen Gestaltungsspielräume enthalten sollen.

Nur bei konkreten und hinreichenden Anhaltspunkten ist auch einer möglichen Widerlegung der Vermutung nachzugehen, dass die Anwendung der Grundrechte des Grundgesetzes im Fall der auf Grundrechtsvielfalt gerichteten Gestaltungsoffenheit das grundrechtliche Schutzniveau der Union mitgewährleistet. Anhaltspunkte können sich insbesondere aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergeben. Ist konkret erkennbar, dass dieser spezifische Schutzstandards zugrundelegt, die von den deutschen Grundrechten nicht gewährleistet werden, so ist das in die Prüfung einzubeziehen. Die Vermutung der Mitgewährleistung greift dann nicht mehr, wenn und soweit sich das im Einzelfall maßgebliche Schutzniveau aus Rechten der Charta herleitet, die keine Entsprechung im Grundgesetz in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung haben.

In beiden Fällen ist dann näher zu prüfen, ob eine Kontrolle allein am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes das europäische Grundrechtsschutzniveau wahrt. Dies erfordert insbesondere eine nähere Auseinandersetzung mit Judikaten des Gerichtshofs, soweit sie die Vermutung, dass die Anwendung der grundgesetzlichen Grundrechte zugleich einen ausreichenden unionsrechtlichen Schutz gewährleistet, erschüttern können. Entsprechendes gilt für die Anhaltspunkte etwa aus einem gefestigten Stand der Fachdiskussion wie auch aus Entscheidungen anderer Gerichte, die zur Grundrechtecharta ergangen sind.

Im Ergebnis setzt eine Prüfung anhand der Grundrechte des Grundgesetzes also nicht voraus, dass immer zunächst bestimmt wird, ob die Gestaltungsoffenheit des Fachrechts auch eine Offenheit für Grundrechtsvielfalt einschließt und welche Schutzanforderungen sich aus der Charta ergeben. Soweit es um die Grundrechtskontrolle in Regelungsbereichen geht, deren Ausgestaltung unionsrechtlich den Mitgliedstaaten überlassen ist, kann die Kontrolle grundsätzlich unmittelbar am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes – wie immer ausgelegt im Licht der Menschenrechtskonvention und der Charta – vorgenommen werden. Da hier das Prinzip der Vielfalt gilt, steht einer Anwendung der grundgesetzlichen Grundrechte auch nicht schon entgegen, dass die entsprechenden Grundrechtsfragen noch nicht innerstaatlich oder in anderen Kontexten unionsrechtlich geklärt sind, dass sie streitig sind oder dass sie in den Mitgliedstaaten unterschiedlich beantwortet werden. Entscheidend ist, ob konkrete und hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das für den jeweiligen Kontext maßgebliche Schutzniveau der Charta durch eine ausschließliche Anwendung der deutschen Grundrechte beeinträchtigt sein könnte. Fehlt es an solchen Anhaltspunkten, kann dementsprechend auch die vorausliegende Frage, ob und wieweit die Charta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh in der jeweiligen Konstellation überhaupt anwendbar ist, offenbleiben.

Hat sich danach ergeben, dass die deutschen Grundrechte das Schutzniveau der Charta ausnahmsweise nicht mit abdecken, sind die entsprechenden Rechte der Charta insoweit in die Prüfung einzubeziehen. Soweit sich hierbei ungeklärte Fragen hinsichtlich der Auslegung der Charta stellen, legt das Bundesverfassungsgericht diese dem Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vor. Sind die Fragen demgegenüber im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus sich heraus derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt, oder durch dessen Rechtsprechung bereits geklärt21 und geht es nur noch um deren konkretisierende Anwendung, hat das Bundesverfassungsgericht die Unionsgrundrechte in seinen Prüfungsmaßstab einzubeziehen und grundsätzlich auch zur Geltung zu bringen22.

Die primäre Heranziehung der Grundrechte des Grundgesetzes seitens des Bundesverfassungsgerichts neben solchen der Grundrechtecharta stellt die unmittelbare Anwendbarkeit der Grundrechtecharta – soweit deren Anwendungsbereich denn reicht (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh) – nicht in Frage. Entsprechend können die Fachgerichte sich insoweit stellende Auslegungsfragen zum Unionsrecht nach Art. 267 Abs. 2 AEUV dem Europäischen Gerichtshof vorlegen23. Dies lässt unberührt, dass die Fachgerichte, soweit das Unionsrecht den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume belässt, gemäß Art. 1 Abs. 3, Art.20 Abs. 3 GG immer auch die Grundrechte des Grundgesetzes zur Anwendung zu bringen haben. Hinsichtlich des materiellen Verhältnisses der deutschen Grundrechte zu den Unionsgrundrechten gelten die dargelegten Grundsätze.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 16/13

  1. vgl. BVerfGE 121, 1, 15; 125, 260, 306 f.; stRspr[]
  2. vgl. BVerfGE 133, 277, 316 Rn. 91[]
  3. vgl. Präambel, Abs. 3 GRCh; Präambel, Abs. 6 EUV[]
  4. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Åkerberg Fransson, – C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29; siehe auch EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Melloni, – C-399/11, EU:C:2013:107, Rn. 60; Urteil vom 29.07.2019, Pelham u.a., – C-476/17, EU:C:2019:624, Rn. 80 f.[]
  5. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Åkerberg Fransson, – C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29; Urteil vom 29.07.2019, Pelham u.a., – C-476/17, EU:C:2019:624, Rn. 80 f.[][]
  6. vgl. EuGH, Urteil vom 16.?Dezember 2008, Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia, – C-73/07, EU:C:2008:727, Rn. 52 ff.; auch Urteil vom 14.02.2019, Buivids, – C-345/17, EU:C:2019:122, Rn. 48 ff.[]
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 21.07.2011, Fuchs u.a., – C-159/10 u.a., EU:C:2011:508, Rn. 61 f. – unter Bezug auf Art. 15 Abs. 1 GRCh –; Urteil vom 15.?Januar 2014, Association de médiation sociale, – C-176/12, EU:C:2014:2, Rn. 26 f.; vgl. weite Spielräume auch in EuGH, Urteil vom 14.02.2008, Dynamic Medien, – C-244/06, EU:C:2008:85, Rn. 41 ff.; Urteil vom 19.06.2014, Specht u.a., – C-501/12 u.a., EU:C:2014:2005, Rn. 46 ff.; Urteil vom 11.11.2014, Schmitzer, – C-530/13, EU:C:2014:2359, Rn. 38; Urteil vom 14.03.2017, G4S Secure Solutions, – C-157/15, EU:C:2017:203, Rn. 34 ff.[]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 16.10.2007, Palacios de la Villa, – C-411/05, EU:C:2007:604, Rn. 68 ff.; Urteil vom 12.10.2010, Rosenbladt, – C-45/09, EU:C:2010:601, Rn. 41, 51, 69[]
  9. vgl. EuGH, Urteil vom 14.10.2004, Omega Spielhallen, – C-36/02, EU:C:2004:614, Rn. 31 ff.[]
  10. so EuGH, Urteil vom 06.03.2001, Connolly, – C-274/99, EU:C:2001:127, Rn. 48 ff.[]
  11. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Melloni, – C-399/11, EU:C:2013:107, Rn. 57 ff.[]
  12. vgl. dazu Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 4. Aufl.2014, Art. 53 Rn. 14a; Franzius, ZaöRV 2015, S. 383, 395 ff.; Grabenwarter, in: Schumann, Hierarchie, Kooperation und Integration im Europäischen Rechtsraum, 2015, S. 129, 142[]
  13. vgl. nur EuGH, Urteil vom 12.06.2003, Schmidberger, – C-112/00, EU:C:2003:333, Rn.?71[]
  14. vgl. EuGH, Urteil vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland und Seitlinger u.a., – C-293/12 und – C-594/12, EU:C:2014:238, Rn. 54 f.; Urteil vom 03.09.2015, Inuit Tapiriit Kanatami u.a., – C-398/13 P, EU:C:2015:535, Rn. 46; Urteil vom 14.03.2017, G4S Secure Solutions, – C-157/15, EU:C:2017:203, Rn. 27; Urteil vom 15.03.2017, Al Chodor u.a., – C-528/15, EU:C:2017:213, Rn. 37 f.[]
  15. vgl. BVerfGE 111, 307, 315 ff.; 128, 326, 366 ff.; 131, 268, 295 f.; 148, 296, 355 Rn. 133[]
  16. vgl. BVerfGE 111, 307, 317?ff.; 112, 1, 26; 128, 326, 366?ff.; 148, 296, 350 ff. Rn. 126 ff.[]
  17. vgl. BVerfGE 128, 326, 368 ff.; 142, 313, 345 ff. Rn. 87 ff.; 149, 293, 330 f. Rn. 91[]
  18. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Åkerberg Fransson, – C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29[]
  19. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Åkerberg Fransson, – C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29; Urteil vom 26.02.2013, Melloni, – C-399/11, EU:C:2013:107, Rn. 60; Urteil vom 29.07.2019, Pelham u.a., – C-476/17, EU:C:2019:624, Rn. 80 f.[]
  20. vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission vom 19.10.2010, Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, KOM [2010] 573 endgültig[]
  21. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982, Cilfit, – C-283/81, EU:C:1982:335, Rn. 14; BVerfGE 140, 317, 376 Rn. 125; 142, 74, 115 Rn. 123[]
  22. vgl. hierzu – wie auch zu insoweit verbleibenden Reservevorbehalten – BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 276/17, dort Rn. 42 ff., 50 ff.[]
  23. vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 276/17, dort Rn. 76[]

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