Die Europäische Zentralbank – und ihr Anleihekaufprogramm

Das Bundesverfassungsgericht hat Anträge auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung gegen das Anleihenkaufprogramm der Europäischen Zentralbank als unzu­läs­sig ver­wor­fen.

Die Europäische Zentralbank – und ihr Anleihekaufprogramm

Beim Bundesverfassungsgericht sind der­zeit meh­re­re Verfassungsbeschwerden zu der Frage anhän­gig, ob das Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffent­li­chen Sektors der Europäischen Zentralbank mit dem Grundgesetz ver­ein­bar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat­te die­se Verfahren zunächst aus­ge­setzt und den Gerichtshof der Europäischen Union meh­re­re hier­für maß­geb­li­che Fragen zum Europäischen Unionsrecht zur Vorabentscheidung vor­ge­legt 1

In den Verfassungsbeschwerdeverfahren haben die Beschwerdeführer zudem Anträge auf Erlass einst­wei­li­ger Anordnungen gestellt, mit denen sie im Wesentlichen errei­chen woll­ten, dass der Deutschen Bundesbank einst­wei­len der wei­te­re Ankauf von Staatsanleihen unter­sagt wird. Ferner soll­ten die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag dazu ver­pflich­tet wer­den, sich mit dem Anleihenkaufprogramm aktiv aus­ein­an­der­zu­set­zen. Das Bundesverfassungsgericht woll­te aber offen­kun­dig der Entscheidung des Unionsgerichtshofs nicht vor­grei­fen und hat nun­mehr die­se Anträge auf Erlass einst­wei­li­ger Anordnungen als unzu­läs­sig ver­wor­fen, weil eine einst­wei­li­ge Anordnung des von den Antragstellern begehr­ten Inhalts die Entscheidung in der Hauptsache vor­weg­ge­nom­men hät­te.

Durch eine einst­wei­li­ge Anordnung darf die Hauptsache nicht vor­weg­ge­nom­men wer­den 2. Über die in der Hauptsache auf­ge­wor­fe­nen Fragen kann im Verfahren nach § 32 BVerfGG grund­sätz­lich nicht ent­schie­den wer­den 3; durch den Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung soll ledig­lich ein Zustand vor­läu­fig gere­gelt, nicht aber die Hauptsache prä­ju­di­ziert wer­den 4. Eine Vorwegnahme der Hauptsache steht der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung nur dann nicht ent­ge­gen, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache mög­li­cher­wei­se zu spät käme und dem Antragsteller in ande­rer Weise aus­rei­chen­der Rechtsschutz nicht mehr gewährt wer­den könn­te 5. Unzulässig ist ein Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung regel­mä­ßig dann, wenn es dem Antragsteller nur um eine eili­ge Entscheidung über die im Hauptsacheverfahren ange­grif­fe­ne Maßnahme geht 6.

Eine unzu­läs­si­ge Vorwegnahme der Hauptsache ist anzu­neh­men, wenn der bean­trag­te Inhalt der einst­wei­li­gen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache, wenn nicht deckungs­gleich, so doch zumin­dest ver­gleich­bar sind, wenn also die statt­ge­ben­de einst­wei­li­ge Anordnung mit dem Zeitpunkt ihres Erlasses einen Zustand in tat­säch­li­cher oder recht­li­cher Hinsicht zu ver­wirk­li­chen erlaubt, der erst durch die zeit­lich spä­te­re Entscheidung in der Hauptsache her­ge­stellt wer­den soll.

Danach kön­nen die Anträge kei­nen Erfolg haben, weil eine einst­wei­li­ge Anordnung des von den Antragstellern begehr­ten Inhalts die Entscheidung in der Hauptsache vor­weg­näh­me.

Der Erlass einer einst­wei­li­gen Anordnung hät­te, soweit dadurch der Ankauf von Staatsanleihen durch die Bundesbank im Rahmen des PSPP unter­sagt wür­de, nicht nur vor­läu­fi­gen Charakter. Mit der Unterbrechung der Anleihekäufe durch die Bundesbank wür­de die Zielsetzung des PSPP, durch eine wei­te­re Lockerung der mone­tä­ren und finan­zi­el­len Bedingungen eine Transmission der geld­po­li­ti­schen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft und dadurch eine Anhebung der Inflation auf knapp 2% zu bewir­ken 7, auf­grund des hohen pro­zen­tua­len Anteils der von der Bundesbank getä­tig­ten Ankäufe 8 jeden­falls stark ein­ge­schränkt oder womög­lich sogar ver­hin­dert wer­den. Ob der Ausfall die­ses Anteils ohne Weiteres von den übri­gen Mitgliedern des Eurosystems kom­pen­siert wer­den könn­te und wür­de, wie die Antragsteller mei­nen, ist unge­wiss. Es ist auch unwahr­schein­lich, dass nach einer im Wege der einst­wei­li­gen Anordnung erwirk­ten Aussetzung der von der Bundesbank getä­tig­ten Ankäufe die damit ver­bun­de­nen Folgen im Fall des Scheiterns der Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ohne Weiteres wie­der besei­tigt wer­den könn­ten, ohne dass Zielsetzung und Durchführung der von der EZB beab­sich­tig­ten Impulse dau­er­haft beein­träch­tigt wür­den. Das folgt schon aus dem zu erwar­ten­den Zeitablauf. Eine antrags­ge­mä­ße einst­wei­li­ge Anordnung gin­ge daher über die blo­ße Sicherung des Status quo hin­aus und wäre weit­ge­hend iden­tisch mit einer statt­ge­ben­den Entscheidung in der Hauptsache.

Dies gilt auch, soweit bean­tragt wur­de, Bundesregierung und Bundestag in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung dazu zu ver­pflich­ten, sich aktiv mit der Frage aus­ein­an­der­zu­set­zen, auf wel­che Weise bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache der Fortsetzung des PSPP der EZB, ins­be­son­de­re jeder Ausweitung des Programms, ent­ge­gen­ge­tre­ten wer­den kann.

Die Vorwegnahme der Hauptsache ist auch nicht aus­nahms­wei­se zuläs­sig, weil den Antragstellern sonst ein schwe­rer, nicht wie­der gut­zu­ma­chen­der Nachteil ent­stün­de. Das Bundesverfassungsgericht hat durch sei­nen Beschluss, zur Beurteilung der Primärrechtskonformität der von den Beschwerdeführern in der Hauptsache ange­grif­fe­nen Maßnahmen den EuGH im Wege des Verfahrens nach Art. 267 AEUV um eine Vorabentscheidung zu ersu­chen, die not­wen­di­gen Verfahrensschritte ein­ge­lei­tet, die erfor­der­lich sind, um Akte deut­scher Hoheitsgewalt, die auf einer sekun­där­recht­li­chen Verpflichtung beru­hen, abschlie­ßend ver­fas­sungs­recht­lich beur­tei­len zu kön­nen. Nach einer Entscheidung des EuGH bleibt eine statt­ge­ben­de Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache mög­lich, so dass die Antragsteller als Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ihr Rechtsschutzziel errei­chen kön­nen. Dem steht auch nicht ent­ge­gen, dass der EuGH den Antrag des Bundesverfassungsgerichts auf Durchführung des beschleu­nig­ten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des EuGH abge­lehnt hat; denn er hat mit sei­nem Schreiben vom 08.09.2017 zugleich mit­ge­teilt, die Rechtssache gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung des EuGH mit Vorrang zu ent­schei­den.

Soweit eini­ge Antragsteller bean­tra­gen, die Bundesregierung im Wege der einst­wei­li­gen Anordnung zu ver­pflich­ten, gegen das PSPP und gegen das Corporate Sector Purchase Programme (CSPP) der EZB Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu erhe­ben, fehlt dem Antrag bereits das Rechtsschutzbedürfnis, weil das Bundesverfassungsgericht den Unionsgerichtshof mit dem Vorlagebeschluss vom 18.07.2017 ohne­hin mit den auf­ge­wor­fe­nen Rechtsfragen befasst hat.

Das Rechtsschutzbedürfnis ist auch inso­weit zu ver­nei­nen, als einu­ge Antragsteller bean­tra­gen, der Bundesregierung und ins­be­son­de­re dem Bundesminister der Finanzen bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu unter­sa­gen, die EZB bei der Durchführung des PSPP – ins­be­son­de­re durch öffent­li­che Äußerungen – zu unter­stüt­zen. Die Bundesregierung ist aus Gründen der Organtreue nicht ver­pflich­tet, sich vom Bundesverfassungsgericht in einem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV for­mu­lier­te Zweifel an der Vertragskonformität einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sons­ti­gen Stellen der EU vor Abschluss des Verfahrens zu eigen zu machen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 10. Oktober 2017 – 2 BvR 859/​15, 2 BvR 980/​16, 2 BvR 2006/​15 und 2 BvR 1651/​15

  1. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2017 – 2 BvR 859/​15, 2 BvR 980/​16, 2 BvR 2006/​15 und 2 BvR 1651/​15
  2. BVerfGE 34, 160, 162; 46, 160, 163 f.; 67, 149, 151; stRspr
  3. vgl. BVerfGE 12, 276, 279; 15, 77, 78
  4. vgl. BVerfGE 8, 42, 46; 15, 219, 221
  5. vgl. BVerfGE 34, 160, 162 f.; 67, 149, 151; 108, 34, 40; 130, 367, 369
  6. vgl. Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Lfg. 21, Juli 2002, § 32 Rn. 48
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2017 – 2 BvR 859/​15, 2 BvR 1651/​15, 2 BvR 2006/​15, 2 BvR 980/​16 13
  8. vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 5 f.