Die Europäische Zentralbank – und die Outright Monetary Transactions

In dem vom Bundesverfassungsgericht initi­ier­ten Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union hat der Generalanwalt des Unionsgerichtshofs sei­ne Schlussanträge vor­ge­legt. Hierin ver­tritt der Generalanwalt die Auffassung, dass das Programm der EZB für geld­po­li­ti­sche Outright-Geschäfte grund­sätz­lich mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ver­ein­bar ist, sofern die­ses Programm, wenn es zur Anwendung gelan­gen soll­te, bestimm­te Bedingungen ein­hält.

Die Europäische Zentralbank – und die Outright Monetary Transactions

Für den Gerichtshof der Europäischen Union sind die Schlussanträge sei­nes Generalanwalts nicht bin­dend. Aufgabe des Generalanwalts ist es viel­mehr, dem UnionsgGerichtshof in völ­li­ger Unabhängigkeit einen Entscheidungsvorschlag für die betref­fen­de Rechtssache zu unter­brei­ten. Das Urteil wird der EuGH erst spä­ter ver­kün­den.

Das OMT-Programm der Europäischen Zentralbank rührt noch aus der Hochzeit der Eurokrise: Im Jahr 2010 hat sich aus der 2008 ein­ge­tre­te­nen inter­na­tio­na­len Wirtschaftskrise eine Staatsschuldenkrise ver­schie­de­ner Staaten der Euro-Zone ent­wi­ckelt. Als sich im Sommer 2012 unter Investoren Zweifel an der Überlebensfähigkeit der ein­heit­li­chen Währung aus­brei­te­ten, führ­te dies zu einem dras­ti­schen Anstieg der Risikoprämien für die Staatsanleihen die­ser Staaten und so zu einer kri­ti­schen finan­zi­el­len Gesamtlage. Diese außer­ge­wöhn­li­che Lage brach­te die Gefahr mit sich, dass die Europäische Zentralbank (EZB) nicht län­ger in der Lage sein wür­de, die ihr oblie­gen­de Währungspolitik ord­nungs­ge­mäß durch­zu­füh­ren. Mit einer Pressemitteilung vom 6. September 2012 gab die EZB bekannt, dass sie ein Programm für den Erwerb von Staatsanleihen der Staaten der Euro-Zone – Outright Monetary Transactions („OMT”) – beschlos­sen habe. Allerdings sind die Rechtsakte zur Regelung des OMT-Programms bis­her nicht erlas­sen wor­den.

Mittels die­ses Programms erklär­te sich die EZB dazu bereit, Staatsanleihen von Staaten der Euro-Zone auf den Sekundärmärkten zu erwer­ben, sofern bestimm­te Voraussetzungen erfüllt sind:

  1. Die betrof­fe­nen Staaten müs­sen einem Finanzhilfeprogramm der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) unter­lie­gen, wobei die­ses Finanzhilfeprogramm die Möglichkeit vor­se­hen muss, dass die EFSF oder der ESM Ankäufe auf dem Primärmarkt vor­neh­men; die­se Voraussetzung fußt dar­auf, dass das Ziel des in Reaktion auf die in ver­schie­de­nen Mitgliedstaaten auf­ge­tre­te­ne Staatsschuldenkrise dau­er­haft geschaf­fe­nen ESM in der Wahrung der Finanzstabilität in der Euro-Zone mit­tels der Gewährung von Finanzhilfen für die an dem ESM betei­lig­ten Staaten besteht.
  2. Geschäfte im Rahmen des OMT-Programms müs­sen sich auf das kür­ze­re Ende der Zinsstrukturkurve kon­zen­trie­ren.
  3. Es gibt kei­ne im Voraus fest­ge­leg­ten quan­ti­ta­ti­ven Grenzen.
  4. Die EZB erfährt die glei­che Behandlung wie pri­va­te Gläubiger.
  5. Die EZB ver­pflich­tet sich zur voll­stän­di­gen Sterilisierung der erzeug­ten Liquidität.

Verschiedene Politiker, Professoren der Rechts- und Wirtschaftswissenschaften, ein Journalist und eine Nichtregierungsorganisation in Deutschland haben beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerden mit der Begründung erho­ben, ihre Grundrechte sei­en dadurch ver­letzt wor­den, dass es die Bundesregierung unter­las­sen habe, beim Gerichtshof der Europäischen Union eine Nichtigkeitsklage gegen die Ankündigung des OMT-Programms ein­zu­rei­chen. Zudem lei­te­te die Bundestagsfraktion Die Linke beim Bundesverfassungsgericht ein Organstreitverfahren mit dem Antrag ein, den Bundestag dazu zu ver­pflich­ten, auf die Aufhebung des OMT-Programms hin­zu­wir­ken.

Um die Rechtmäßigkeit des OMT-Programms zu klä­ren, hat das Bundesverfassungsgericht zum ers­ten Mal in sei­ner Geschichte ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union gerich­tet. Es wirft dar­in als Erstes die Frage auf, ob das OMT-Programm nicht statt einer wäh­rungs­po­li­ti­schen Maßnahme in Wirklichkeit eine wirt­schafts­po­li­ti­sche Maßnahme dar­stellt, die außer­halb des Mandats der EZB läge. Als Zweites äußert das Bundesverfassungsgericht Zweifel dar­an, dass die­se Maßnahme das im AEUV fest­ge­leg­te Verbot der mone­tä­ren Haushaltsfinanzierung von Mitgliedstaaten ein­hält. In all­ge­mei­ner Weise gilt die Besorgnis des Bundesverfassungsgerichts der Frage, wel­che Grenzen den Befugnissen der EZB in außer­ge­wöhn­li­chen Situationen wie der des Sommers 2012 gezo­gen sind.

Im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens kön­nen die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechtsstreit dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Europäischen Union vor­le­gen. Der Unionsgerichtshof ent­schei­det dabei nur über die vor­ge­leg­ten Rechtsfragen, nicht über den natio­na­len Rechtsstreit. Es ist und bleibt daher Sache des natio­na­len Gerichts, hier also des Bundesverfassungsgerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu ent­schei­den. Diese Entscheidung des Unionsgerichtshofs bin­det in glei­cher Weise ande­re natio­na­le Gerichte, die mit einem ähn­li­chen Problem befasst wer­den.

Die Europäische Zentralbank hat im vor­lie­gen­den Vorabentscheidungsverfahren vor dem Unionsgerichtshof vor­ge­tra­gen, dass das OMT-Programm zwar ein „unkon­ven­tio­nel­les“ Instrument sei und Risiken mit sich brin­ge, aber inner­halb ihres Mandats lie­ge. Mittelbar wer­de mit dem OMT-Programm das Ziel ver­folgt, der EZB wie­der einen wir­kungs­vol­len Einsatz ihrer geld­po­li­ti­schen Instrumente zu ermög­li­chen. Sein unmit­tel­ba­res Ziel lie­ge dar­in, die Zinssätze für die Staatsanleihen eines Mitgliedstaats abzu­sen­ken, um so die Lage wie­der zu nor­ma­li­sie­ren. Die Beschwerdeführer und die Antragstellerin der Ausgangsverfahren in Deutschland sowie das Bundesverfassungsgericht selbst sind hin­ge­gen der Auffassung, dass das wah­re Ziel des OMT-Programms dar­in bestehe, die EZB zu einem „len­der of last resort“ für die Staaten der Euro-Zone zu machen.

In sei­nen jetzt vor­ge­leg­ten Schlussanträgen führt der Generalanwalt beim Gerichtshof der Europäischen Union aus, dass die Konzipierung und Durchführung der Währungspolitik in der aus­schließ­li­chen Zuständigkeit der EZB lie­gen. Zur Erfüllung ihrer Aufgabe ver­fügt die EZB über tech­ni­sche Kenntnisse und wert­vol­le Informationen, die es ihr, im Zusammenwirken mit ihrem Ansehen und ihrer Kommunikationspolitik, ermög­li­chen, mit vor­han­de­nen Erwartungen der Marktteilnehmer so umzu­ge­hen, dass die geld­po­li­ti­schen Impulse tat­säch­lich die Wirtschaft errei­chen. Zu die­sem Zweck muss die EZB für die Konzipierung und Durchführung der Währungspolitik der Europäischen Union über ein wei­tes Ermessen ver­fü­gen. Die Gerichte haben ihre Kontrolle der Tätigkeit der EZB mit einem erheb­li­chen Maß an Zurückhaltung vor­zu­neh­men, da ihnen die Spezialisierung und Erfahrung feh­len, die die EZB auf die­sem Gebiet besitzt.

Nach Ansicht des Generalanwalts ist das OMT-Programm daher eine unkon­ven­tio­nel­le geld­po­li­ti­sche Maßnahme. Für sol­che unkon­ven­tio­nel­len Maßnahmen gilt, dass sie bestimm­te Regelungen des Primärrechts (wie bei­spiels­wei­se das Verbot der mone­tä­ren Finanzierung der Mitgliedstaaten) und ins­be­son­de­re den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein­hal­ten müs­sen.

Der Generalanwalt weist fer­ner dar­auf hin, dass das OMT-Programm bis­lang eine unvoll­ende­te Maßnahme ist, da in der Pressemitteilung der EZB vom 6. September 2012 nur sei­ne tech­ni­schen Hauptmerkmale beschrie­ben wor­den sind, sein for­ma­ler Erlass aber noch aus­steht und es auch noch in kei­nem kon­kre­ten Fall ange­wandt wor­den ist. Die Prüfung des OMT-Programms hat daher auf die­ser Grundlage zu erfol­gen.

Zu der ers­ten zur Vorabentscheidung vor­ge­leg­ten Frage, die dahin geht, ob das OMT-Programm in Wirklichkeit eine wirt­schafts­po­li­ti­sche Maßnahme statt einer wäh­rungs­po­li­ti­schen sei, stellt der Generalanwalt fest, dass die mit dem OMT-Programm ver­folg­ten Ziele grund­sätz­lich legi­tim sind und sich in die Währungspolitik ein­fü­gen. Jedoch könn­te man ange­sichts der bedeu­ten­den Rolle, die die EZB im Rahmen der Finanzhilfeprogramme (bei deren Konzipierung, Genehmigung und regel­mä­ßi­gen Überwachung) spielt, unter bestimm­ten Umständen zu dem Schluss gelan­gen, dass das Handeln der EZB über eine blo­ße „Unterstützung“ der Wirtschaftspolitik hin­aus­geht. Daher muss sich die EZB im Fall einer Anwendung des OMT-Programms, damit die­ses sei­nen Charakter als eine wäh­rungs­po­li­ti­sche Maßnahme wahrt, jeder direk­ten Beteiligung an dem für den betrof­fe­nen Staat gel­ten­den Finanzhilfeprogramm ent­hal­ten.

Der Generalanwalt betont wei­ter, dass die EZB den Erlass einer unkon­ven­tio­nel­len Maßnahme wie des OMT-Programms ange­mes­sen begrün­den muss. Hierfür muss sie mit Klarheit und Genauigkeit die außer­ge­wöhn­li­chen Umstände dar­le­gen, die die­se Maßnahme recht­fer­ti­gen. Da eine sol­che Begründung in der Pressemitteilung vom 6. September 2012 nicht ent­hal­ten ist, müs­sen, wenn das OMT-Programm zur Anwendung gelan­gen soll­te, sowohl der ihm sei­ne Form geben­de Rechtsakt als auch sei­ne Durchführung die genann­ten Anforderungen an die Begründungspflicht erfül­len.

Nach Meinung des Generalanwalts ist das OMT-Programm geeig­net, eine Senkung der Zinssätze der Staatsanleihen der betrof­fe­nen Staaten zu errei­chen, die den betrof­fe­nen Staaten die Wiedererlangung einer gewis­sen finan­zi­el­len Normalität ermög­li­chen wür­de, womit ihrer­seits die EZB ihre Währungspolitik unter den Voraussetzungen grö­ße­rer Sicherheit und Stabilität ver­fol­gen könn­te. Der Generalanwalt erach­tet das OMT-Programm auch für erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sinne, da die EZB kein Risiko ein­geht, das sie not­wen­di­ger­wei­se einem Szenario der Insolvenz aus­setzt. Der Generalanwalt weist dar­auf hin, dass die­se Beurteilung von der Art und Weise abhängt, in der das OMT-Programm tat­säch­lich durch­ge­führt wer­den wird, und er hat sei­ne recht­li­che Prüfung auf die Aspekte beschränkt, die sich aus der Pressemitteilung der EZB vom 6. September 2012 erge­ben.

Deshalb ver­letzt nach Auffassung des Generalanwalts das OMT-Programm der EZB, so wie es sich aus den in der Pressemitteilung dar­ge­leg­ten tech­ni­schen Merkmalen ergibt, nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und kann als recht­mä­ßig ange­se­hen wer­den, vor­aus­ge­setzt, dass die EZB, wenn das Programm zur Anwendung gelan­gen soll­te, die Begründungspflicht und die Erfordernisse, die sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erge­ben, streng ein­hält.

Hinsichtlich der zwei­ten zur Vorabentscheidung vor­ge­leg­ten Frage – betref­fend das im AEUV ent­hal­te­ne Verbot der mone­tä­ren Haushaltsfinanzierung – hat der Generalanwalt geprüft, ob das OMT-Programm damit, dass es der EZB Ankäufe von Anleihen der Mitgliedstaaten der Euro-Zone auf dem Sekundärmarkt gestat­tet, das im AEUV fest­ge­leg­te Verbot ver­letzt, unmit­tel­bar Schuldtitel von den Mitgliedstaaten zu erwer­ben. Der Generalanwalt weist dar­auf hin, dass die­ses Verbot eine fun­da­men­ta­le Regel des „Verfassungsrahmens“ der Wirtschafts- und Währungsunion bil­det, deren Ausnahmen daher restrik­tiv aus­zu­le­gen sind. Der AEUV ver­bie­tet Geschäfte auf dem Sekundärmarkt nicht (weil andern­falls dem Eurosystem ein unver­zicht­ba­res Werkzeug für die ord­nungs­ge­mä­ße Durchführung der Währungspolitik genom­men wür­de), aber er ver­langt, dass die EZB, wenn sie auf die­sem Markt tätig wird, dies mit hin­rei­chen­den Garantien ver­bin­det, durch die sicher­ge­stellt wird, dass ihre Intervention mit dem Verbot der mone­tä­ren Finanzierung ver­ein­bar bleibt.

Der Generalanwalt legt dar, dass die EZB, obgleich eine Durchführung des OMT-Programms Investoren unwei­ger­lich in gewis­sem Umfang zum Kauf von Anleihen auf dem Primärmarkt ver­an­las­sen wird, bei ihrer Intervention auf dem Sekundärmarkt mit beson­de­rer Vorsicht vor­ge­hen wird, um Spekulationsgeschäften vor­zu­beu­gen, durch die die Wirksamkeit des OMT-Programms ver­ei­telt wür­de. Wesentlich ist, dass die­ser Anreiz zu Anleihekäufen im Hinblick auf die Ziele der Maßnahme nicht unver­hält­nis­mä­ßig ist.

Schließlich führt der Generalanwalt aus, dass das OMT-Programm, um das Verbot der mone­tä­ren Finanzierung ein­zu­hal­ten, gege­be­nen­falls so durch­zu­füh­ren ist, dass sich für die Staatsanleihen ein Marktpreis bil­det, so dass die tat­säch­li­che Unterscheidung zwi­schen einem Anleihekauf auf dem Primärmarkt und einem Erwerb auf dem Sekundärmarkt erhal­ten bleibt (da ein Erwerb auf dem Sekundärmarkt nur Sekunden nach der Emission einer Staatsanleihe auf dem Primärmarkt die Grenze zwi­schen bei­den Märkten ver­wi­schen könn­te).

Der Generalanwalt Cruz Villalón gelangt damit zu dem Ergebnis, dass das OMT-Programm mit dem AEUV ver­ein­bar ist, vor­aus­ge­setzt, dass die­ses Programm, wenn es zur Anwendung gelan­gen soll­te, unter zeit­li­chen Umständen durch­ge­führt wird, die tat­säch­lich die Bildung eines Marktpreises für die Staatsschuldtitel ermög­li­chen.

Gerichtshof der Europäischen Union – Schlussanträge des Generalanwalts vom 14. Januar 2015 – C −62÷14