ESM – der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und der "Euro-Plus-Pakt"

Vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt waren heu­te die Anträ­ge im Organ­streit „ESM/­Eu­ro-Plus-Pakt” erfolg­reich. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat mit sei­nem heu­te ver­kün­de­ten Urteil die Anträ­ge der Frak­ti­on Bünd­nis 90/​Die Grü­nen für begrün­det erach­tet, mit denen die Antrag­stel­le­rin eine Ver­let­zung der Unter­rich­tungs­rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges durch die Bun­des­re­gie­rung im Zusam­men­hang mit dem Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (ESM) und dem Euro-Plus-Pakt gel­tend macht.

ESM – der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und der "Euro-Plus-Pakt"

Zur Ein­ord­nung des BVerfG-Urteils[↑]

Mit die­sem Urteil ist frei­lich nichts über die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (ESM) oder des "Euro-Plus-Pak­tes" gesagt, dies war nicht Gegen­stand des hier ent­schie­de­nen Karls­ru­her Ver­fah­rens. Hier ging es aus­schließ­lich um eine ande­re Fra­ge, näm­lich die, ob die Bun­des­re­gie­rung den Euro-Plus-Pakt allei­ne in Brüs­sel hin­ter ver­schlos­se­nen Türen ver­han­deln durf­te oder aber ob die Bun­des­re­gie­rung bereits im Vor­feld den Deut­schen Bun­des­tag hät­te infor­mie­ren und betei­li­gen müs­sen. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag „in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on“ umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt unter­rich­ten. Die Organ­streit-Anträ­ge der Bun­des­tags­frak­ti­on von Bündnis90/​Die Grü­nen betref­fen aus­schließ­lich die­se Fra­ge, näm­lich, ob die Bun­des­re­gie­rung in der ers­ten Jah­res­hälf­te 2011 Unter­rich­tungs­pflich­ten aus Art. 23 Abs. 2 GG gegen­über dem Deut­schen Bun­des­tag ver­letzt hat.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt muss­te vor die­sem Hin­ter­grund in die­sem Organ­streit­ver­fah­ren klä­ren, ob die Mit­wir­kungs- und Unter­rich­tungs­rech­te, die dem Deut­schen Bun­des­tag aus Art. 23 Abs. 2 GG zuste­hen, auch zwi­schen­staat­li­che Instru­men­te der genann­ten Art erfas­sen kön­nen, die von der Bun­des­re­gie­rung im Kon­text der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on und uni­ons­be­zo­gen behan­delt wer­den.

Die Organ­streit-Anträ­ge[↑]

Der ers­te Antrag zielt auf den sog. Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (ESM). Hier­bei han­delt es sich um ein zwi­schen­staat­li­ches Instru­ment der Mit­glied­staa­ten der Euro­zo­ne zur Bekämp­fung der Staats­schul­den­kri­se im Gebiet der Euro­päi­schen Wäh­rungs­uni­on. Die Antrag­stel­le­rin begehrt die Fest­stel­lung, dass die Bun­des­re­gie­rung die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 23 Abs. 2 GG ver­letzt hat, indem sie es unter­las­sen hat, unmit­tel­bar vor und nach der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 4. Febru­ar 2011 umfas­send, zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt und fort­lau­fend über die Aus­ge­stal­tung des ESM zu unter­rich­ten und ins­be­son­de­re spä­tes­tens am 6. April 2011 den Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den ESM an den Deut­schen Bun­des­tag zu über­sen­den.

Der zwei­te Antrag betrifft den sog. Euro-Plus-Pakt, der auf der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 4. Febru­ar 2011 öffent­lich vor­ge­stellt wur­de. Die­se Abma­chung, die in Deutsch­land zunächst auch unter dem Begriff „Pakt für Wett­be­werbs­fä­hig­keit“ dis­ku­tiert wur­de, soll nament­lich die Gefahr von Wäh­rungs­kri­sen im Euro-Raum struk­tu­rell ver­rin­gern. Hier­für will der Euro-Plus-Pakt unter ande­rem die wirt­schaft­li­che Säu­le der Wäh­rungs­uni­on stär­ken und „eine neue Qua­li­tät der wirt­schafts­po­li­ti­schen Koor­di­nie­rung“ errei­chen. In die­sem Kon­text begehrt die Antrag­stel­le­rin die Fest­stel­lung, dass die Bun­des­re­gie­rung die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 23 Abs. 2 GG ver­letzt hat, indem sie es vor der Tagung des Euro­päi­schen Rates am 4. Febru­ar 2011 unter­las­sen hat, den Bun­des­tag über die Initia­ti­ve der Bun­des­kanz­le­rin zu einer ver­stärk­ten wirt­schafts­po­li­ti­schen Koor­di­nie­rung der Mit­glie­der des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes zu unter­rich­ten, und es nach der Tagung bis zum 11. März 2011 unter­las­sen hat, umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt zu unter­rich­ten.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat ent­schie­den, dass die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag sowohl im Hin­blick auf den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus als auch hin­sicht­lich der Ver­ein­ba­rung des Euro-Plus-Pak­tes in sei­nen Unter­rich­tungs­rech­ten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­letzt hat:

Zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne von Art. 23 Abs. 2 GG gehö­ren Ver­trags­än­de­run­gen und ent­spre­chen­de Ände­run­gen auf der Ebe­ne des Pri­mär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Recht­set­zungs­ak­te der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on han­delt es sich auch bei völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen, wenn sie in einem Ergän­zungs- oder sons­ti­gen beson­de­ren Nähe­ver­hält­nis zum Recht der Euro­päi­schen Uni­on ste­hen. Maß­ge­bend dafür ist eine Gesamt­be­trach­tung der Umstän­de, ein­schließ­lich der Rege­lungs­in­hal­te, ‑zie­le und ‑wir­kun­gen.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gere­gel­te Unter­rich­tungs­pflicht knüpft an das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­an­ker­te Recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf Mit­wir­kung in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on an. Das Erfor­der­nis der umfas­sen­den Unter­rich­tung will dem Deut­schen Bun­des­tag die Wahr­neh­mung sei­ner Mit­wir­kungs­rech­te ermög­li­chen. Dem­entspre­chend ist eine umso inten­si­ve­re Unter­rich­tung gebo­ten, je kom­ple­xer ein Vor­gang ist, je tie­fer er in den Zustän­dig­keits­be­reich der Legis­la­ti­ve ein­greift und je mehr er sich einer förm­li­chen Beschluss­fas­sung oder Ver­ein­ba­rung annä­hert. Dar­aus erge­ben sich Anfor­de­run­gen an die Qua­li­tät, Quan­ti­tät und Aktua­li­tät der Unter­rich­tung.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genann­te Zeit­vor­ga­be „zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt“ ist so aus­zu­le­gen, dass der Bun­des­tag die Infor­ma­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung spä­tes­tens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­setzt, sich fun­diert mit dem Vor­gang zu befas­sen und eine Stel­lung­nah­me zu erar­bei­ten, bevor die Bun­des­re­gie­rung nach außen wirk­sa­me Erklä­run­gen, ins­be­son­de­re bin­den­de Erklä­run­gen zu unio­na­len Recht­set­zungs­ak­ten und inter­gou­ver­ne­men­ta­len Ver­ein­ba­run­gen, abgibt.

Gren­zen der Unter­rich­tungs­pflicht erge­ben sich aus dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung. Inner­halb der Funk­tio­nen­ord­nung des Grund­ge­set­zes kommt der Regie­rung ein Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung zu, der einen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initiativ‑, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein­schließt. Solan­ge die inter­ne Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung nicht abge­schlos­sen ist, besteht kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung.

Dem­entspre­chend urteil­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, dass die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag in sei­nem Unter­rich­tungs­recht aus Arti­kel 23 Absatz 2 Satz 2 des Grund­ge­set­zes ver­letzt hat,

  • indem sie es unter­las­sen hat, ihm einen ihr am 21. Febru­ar 2011 vor­lie­gen­den Text der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die Ein­rich­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sowie den Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus vom 6. April 2011 zuzu­lei­ten, sowie fer­ner
  • indem sie es unter­las­sen hat, ihn über die am 4. Febru­ar 2011 öffent­lich vor­ge­stell­te Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit vor­ab zu infor­mie­ren sowie ihm das inof­fi­zi­el­le Doku­ment der Prä­si­den­ten der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on und des Euro­päi­schen Rates vom 25. Febru­ar 2011 mit der Bezeich­nung „Enhan­ced Eco­no­mic Poli­cy Coor­di­na­ti­on in the Euro Area – Main Fea­tures and Con­cepts“ zuzu­lei­ten.

Die Zuläs­sig­keit der Organ­streit-Anträ­ge[↑]

Die Anträ­ge sind zuläs­sig. Die Bun­des­tags­frak­ti­on von Bündnis90/​Die Grü­nen macht hier­in eine Ver­let­zung der Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG auf Unter­rich­tung durch die Antrags­geg­ne­rin in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on gel­tend. Sie begehrt die Fest­stel­lung, dass die Antrags­geg­ne­rin den Deut­schen Bun­des­tag im Zusam­men­hang mit der Schaf­fung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und des Euro-Plus-Pak­tes im Früh­jahr 2011 nicht den Vor­ga­ben der Ver­fas­sung ent­spre­chend unter­rich­tet habe. Bezüg­lich des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus wen­det sich die Antrag­stel­le­rin gegen die unter­las­se­ne Unter­rich­tung im Hin­blick auf die Tagung des Euro­päi­schen Rates am 4. Febru­ar 2011 und rügt die unter­las­se­ne Über­sen­dung des Ver­trags­ent­wurfs vom 6. April 2011. Betref­fend den Euro-Plus-Pakt bean­stan­det die Antrag­stel­le­rin im Zusam­men­hang mit der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 4. Febru­ar 2011 das Unter­las­sen jeg­li­cher Unter­rich­tung über die Initia­ti­ve der Antrags­geg­ne­rin sowie einer umfas­sen­den und frü­hest­mög­li­chen Infor­ma­ti­on über den Pakt.

Eine Kon­kre­ti­sie­rung die­ser Anträ­ge im Sin­ne der im Tenor fest­ge­stell­ten Unter­las­sun­gen der Antrags­geg­ne­rin ergibt sich in hin­rei­chen­dem Maße aus der Antrags­be­grün­dung. Dort wer­den der der Bun­des­re­gie­rung am 21. Febru­ar 2011 vor­lie­gen­de Text der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die Ein­rich­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und der Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus vom 6. April 2011 eben­so in Bezug genom­men wie die Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit und das inof­fi­zi­el­le Doku­ment der Prä­si­den­ten der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on und des Euro­päi­schen Rates vom 25. Febru­ar 2011.

Die Antrag­stel­le­rin ist als Frak­ti­on im 17. Deut­schen Bun­des­tag im Organ­streit­ver­fah­ren par­tei­fä­hig (§ 13 Nr. 5, § 63 BVerfGG) und berech­tigt, Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges im Wege der Pro­zess­stand­schaft gel­tend zu machen 1. Dies ist sowohl Aus­druck der Kon­troll­funk­ti­on des Par­la­ments als auch ein Instru­ment des Min­der­hei­ten­schut­zes 2. Die Bun­des­re­gie­rung ist nach § 63 BVerfGG taug­li­che Antrags­geg­ne­rin.

Das gerüg­te Unter­las­sen der Antrags­geg­ne­rin ist zuläs­si­ger Gegen­stand eines Organ­streit­ver­fah­rens (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).

Die Antrag­stel­le­rin ist antrags­be­fugt (§ 64 Abs. 1 BVerfGG) und hat ihre Anträ­ge den Anfor­de­run­gen des § 64 Abs. 2 BVerfGG ent­spre­chend begrün­det. Sie macht eine Ver­let­zung der Unter­rich­tungs­pflicht der Bun­des­re­gie­rung aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gel­tend, der ein Recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf Unter­rich­tung kor­re­spon­diert. Die­se als ver­letzt gel­tend gemach­te Rechts­po­si­ti­on grün­det in einem Ver­fas­sungs­ver­hält­nis, in dem sich auf bei­den Sei­ten Ver­fas­sungs­or­ga­ne gegen­über ste­hen und um ver­fas­sungs­recht­li­che Posi­tio­nen strei­ten.

Soweit die als ver­letzt gerüg­ten Unter­rich­tungs­pflich­ten sich auch nach dem ein­fa­chen Recht – hier ins­be­son­de­re dem Gesetz über die Zusam­men­ar­beit von Bun­des­re­gie­rung und Deut­schem Bun­des­tag in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on – bestim­men, ist dies im Organ­streit allen­falls inso­weit rele­vant, als das Gesetz unmit­tel­bar aus der Ver­fas­sung selbst fol­gen­de Rech­te und Pflich­ten wider­spie­gelt; eine Ver­let­zung ein­fa­chen Rechts kann im Organ­streit nicht gel­tend gemacht wer­den 3.

Bei­de Anträ­ge sind auch frist­ge­recht gestellt. Sie sind am 25. Juli 2011 und damit inner­halb von sechs Mona­ten seit Bekannt­wer­den der Unter­las­sung (§ 64 Abs. 3 BVerfGG) beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein­ge­gan­gen 4.

Die Frist zur Antrag­stel­lung beginnt erst dann, wenn ein ent­spre­chen­der Ver­stoß mit hin­rei­chen­der Sicher­heit fest­steht oder wenn sich der Antrags­geg­ner erkenn­bar wei­gert, die Maß­nah­men zu tref­fen, die der Antrag­stel­ler zur Wah­rung der Rech­te aus sei­nem ver­fas­sungs­recht­li­chen Sta­tus für erfor­der­lich hält 5. Dies war hier bezüg­lich bei­der Anträ­ge frü­hes­tens am 26. Janu­ar 2011 der Fall.

Da der Lauf der Frist nach § 64 Abs. 3 BVerfGG jeden­falls nicht vor einer ent­spre­chen­den und ein­deu­ti­gen Wei­ge­rung des zustän­di­gen Res­sort­mi­nis­ters begin­nen kann 6, wur­de die Antrags­frist hin­sicht­lich des Antrags zu 1. frü­hes­tens am 26. Janu­ar 2011 in Gang gesetzt. An die­sem Tag lehn­te der Bun­des­mi­nis­ter der Finan­zen gegen­über dem Aus­schuss für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on die Wei­ter­lei­tung eines inof­fi­zi­el­len Papiers (non paper) der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on mit Inhal­ten und Plä­nen zum Gesamt­pa­ket („com­pre­hen­si­ve packa­ge“) von Euro­päi­scher Finanz­sta­bi­li­sie­rungs­fa­zi­li­tät und Euro­päi­schem Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus aus­drück­lich mit der Begrün­dung ab, dass im Hin­blick auf Sit­zun­gen der Finanz­mi­nis­ter der Euro-Grup­pe eine münd­li­che Unter­rich­tung aus­rei­che.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Antrags­geg­ne­rin wur­de ein frü­he­rer Frist­lauf weder durch die E‑Mail eines Refe­rats­lei­ters im Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen vom 19. Janu­ar 2011 noch durch Erklä­run­gen im Finanz­aus­schuss und im Aus­schuss für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on vom glei­chen Tag aus­ge­löst. Hier­in lässt sich bereits kei­ne ein­deu­ti­ge Wei­ge­rung der Bun­des­re­gie­rung erbli­cken, den Deut­schen Bun­des­tag über die Ent­wick­lung der Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und ihn betref­fen­de Ver­trags­ent­wür­fe zu unter­rich­ten. Noch am 17. Janu­ar 2011 hat­te das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen auf die Doku­men­ten­an­for­de­rung aus dem Bun­des­tag (Refe­rat PA 1 – Euro­pa) tele­fo­nisch zuge­si­chert, inof­fi­zi­el­le Doku­men­te (non papers) der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on, sobald sie vor­lä­gen, an den Deut­schen Bun­des­tag zu über­mit­teln; zudem wur­de sowohl in der E‑Mail vom 19. Janu­ar 2011 als auch in den Erklä­run­gen gegen­über den Aus­schüs­sen aus­drück­lich ver­si­chert, dass der Bun­des­tag über die Arbei­ten an dem per­ma­nen­ten Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus wie bis­her regel­mä­ßig unter­rich­tet bezie­hungs­wei­se betei­ligt wer­de, sobald eine abge­stimm­te Posi­ti­on der Bun­des­re­gie­rung vor­lie­ge. Selbst wenn man die in der E‑Mail vom 19. Janu­ar 2011 geäu­ßer­te Auf­fas­sung, es gehe bei den Über­le­gun­gen zur Ent­wick­lung eines Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus um die Vor­be­rei­tung eines zwi­schen­staat­li­chen Instru­ments der Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes und nicht um ein Vor­ha­ben der Euro­päi­schen Uni­on, als Wei­ge­rung ver­ste­hen woll­te, der Unter­rich­tungs­pflicht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nach­zu­kom­men, könn­te die­se nicht der Bun­des­re­gie­rung zuge­rech­net wer­den. Denn bei den Äuße­run­gen han­del­te es sich ledig­lich um die – über­dies infor­mell geäu­ßer­te – Rechts­auf­fas­sung eines Refe­rats­lei­ters bezie­hungs­wei­se ande­rer Beam­ter des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums der Finan­zen.

Auch der Antrag zu 2. ist frist­ge­recht gestellt. Vor dem 25. Janu­ar 2011 ist eine den Frist­lauf in Gang set­zen­de end­gül­ti­ge Wei­ge­rung der Antrags­geg­ne­rin, dem Deut­schen Bun­des­tag Infor­ma­tio­nen zum Euro-Plus-Pakt zu über­mit­teln, nicht ersicht­lich.

Der Antrag­stel­le­rin fehlt es für die Anträ­ge schließ­lich nicht an dem erfor­der­li­chen Rechts­schutz­be­dürf­nis.

Umfang und Reich­wei­te der Infor­ma­ti­ons­pflich­ten und ‑rech­te aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG sind unklar und zwi­schen den Betei­lig­ten umstrit­ten. Dies gilt bereits für den Anwen­dungs­be­reich der in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gere­gel­ten Unter­rich­tungs­rech­te des Bun­des­ta­ges. Hier ist klä­rungs­be­dürf­tig, ob Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on auch inter­gou­ver­ne­men­ta­le Ver­trä­ge und Abspra­chen erfas­sen, die zwar im Zusam­men­hang mit der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on ste­hen, aber nicht auf eine Recht­set­zung durch die Euro­päi­sche Uni­on zie­len. Hin­sicht­lich des Antrags zu 1. hat­te die Antrags­geg­ne­rin bereits vor­pro­zes­su­al zu erken­nen gege­ben, dass sie völ­ker­recht­li­che Abkom­men zwi­schen den Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on nicht als Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on ver­stan­den wis­sen will. Dar­über hin­aus hat der Bun­des­mi­nis­ter der Finan­zen die Auf­fas­sung ver­tre­ten, über Dos­siers der Euro-Grup­pe sei nur münd­lich zu unter­rich­ten.

Das Rechts­schutz­be­dürf­nis der Antrag­stel­le­rin wird nicht dadurch in Fra­ge gestellt, dass die Bun­des­re­gie­rung dem Deut­schen Bun­des­tag bereits am 17. Mai 2011 und damit vor Stel­lung des Antrags im Organ­streit­ver­fah­ren den Ent­wurf zum Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und am 11. März 2011 zum Euro-Plus-Pakt zuge­lei­tet hat. Das Rechts­schutz­be­dürf­nis im Organ­streit­ver­fah­ren ent­fällt grund­sätz­lich nicht des­halb, weil eine bean­stan­de­te Rechts­ver­let­zung abge­schlos­sen ist 7. Ob beson­de­re Umstän­de im Sin­ne eines „Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­in­ter­es­ses“ erfor­der­lich sind, damit über eine in der Ver­gan­gen­heit lie­gen­de und abge­schlos­se­ne Rechts­ver­let­zung ent­schie­den wer­den kann, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung; denn sol­che Umstän­de sind hier in Form eines objek­ti­ven Inter­es­ses an der Klä­rung der Reich­wei­te der Unter­rich­tungs­pflich­ten aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG 8 und in Form einer Wie­der­ho­lungs­ge­fahr 9 gege­ben. Die Rechts­auf­fas­sung, dass es sich bei den ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Vor­gän­gen nicht um Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on han­de­le, hat die Antrags­geg­ne­rin auch in der Antrags­er­wi­de­rung vor­ge­tra­gen. Zudem hat­te sie vor­pro­zes­su­al ver­tre­ten, Papie­re, die noch nicht zwi­schen den Res­sorts abge­stimmt sei­en, müss­ten auch dann nicht dem Bun­des­tag vor­ge­legt wer­den, wenn die­se von der Bun­des­kanz­le­rin zur Grund­la­ge deut­scher poli­ti­scher Initia­ti­ven auf euro­päi­scher Ebe­ne gemacht wür­den. Auch bei münd­lich ein­ge­brach­ten Initia­ti­ven bestehe kei­ne Unter­rich­tungs­pflicht im Sin­ne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Den gerüg­ten Unter­las­sun­gen lie­gen damit jeweils Rechts­auf­fas­sun­gen der Antrags­geg­ne­rin zu Grun­de, die zukünf­tig in ver­gleich­ba­ren Fäl­len zu glei­chen Reak­tio­nen auf gel­tend gemach­te Infor­ma­ti­ons­an­sprü­che des Par­la­ments füh­ren kön­nen.

Der Prü­fungs­maß­stab des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Art. 23 GG räumt dem Deut­schen Bun­des­tag in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on weit­rei­chen­de Mit­wir­kungs- und Infor­ma­ti­ons­rech­te ein. Die stär­ke­re Ein­bin­dung des Par­la­ments in den euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­zess dient dem Aus­gleich der mit der Euro­päi­sie­rung ver­bun­de­nen Kom­pe­tenz­ver­schie­bun­gen im natio­na­len Gewal­ten­ge­fü­ge zuguns­ten der mit­glied­staat­li­chen Regie­run­gen. Zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on gehö­ren Ver­trags­än­de­run­gen und ent­spre­chen­de Ände­run­gen auf der Ebe­ne des Pri­mär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Recht­set­zungs­ak­te der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on han­delt es sich auch bei völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen, wenn die­se in einem Ergän­zungs- oder sons­ti­gen beson­de­ren Nähe­ver­hält­nis zum Recht der Euro­päi­schen Uni­on ste­hen. Wann ein sol­ches Ver­hält­nis vor­liegt, lässt sich nicht anhand eines ein­zel­nen abschlie­ßen­den und zugleich trenn­schar­fen Merk­mals bestim­men. Maß­ge­bend ist viel­mehr eine Gesamt­be­trach­tung der Umstän­de, ein­schließ­lich geplan­ter Rege­lungs­in­hal­te, ‑zie­le und ‑wir­kun­gen, die sich, je nach Gewicht, ein­zeln oder in ihrem Zusam­men­wir­ken als aus­schlag­ge­bend erwei­sen kön­nen.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gere­gel­te Pflicht der Bun­des­re­gie­rung, den Deut­schen Bun­des­tag umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt zu unter­rich­ten, soll dem Bun­des­tag die Wahr­neh­mung sei­ner in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­an­ker­ten Rech­te auf Mit­wir­kung in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on ermög­li­chen. Die Unter­rich­tung muss dem Bun­des­tag eine früh­zei­ti­ge und effek­ti­ve Ein­fluss­nah­me auf die Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung eröff­nen und so erfol­gen, dass das Par­la­ment nicht in eine bloß nach­voll­zie­hen­de Rol­le gerät. Zudem hat die Aus­le­gung und Anwen­dung des Art. 23 Abs. 2 GG dem Umstand Rech­nung zu tra­gen, dass die­se Bestim­mung auch dem im Demo­kra­tie­prin­zip ver­an­ker­ten Grund­satz par­la­men­ta­ri­scher Öffent­lich­keit dient.

Das Erfor­der­nis einer umfas­sen­den Unter­rich­tung ist sei­ner Funk­ti­on gemäß so aus­zu­le­gen, dass eine umso inten­si­ve­re Unter­rich­tung gebo­ten ist, je kom­ple­xer ein Vor­gang ist, je tie­fer er in den Zustän­dig­keits­be­reich der Legis­la­ti­ve ein­greift und je mehr er sich einer förm­li­chen Beschluss­fas­sung oder Ver­ein­ba­rung annä­hert. Dar­aus erge­ben sich Anfor­de­run­gen an die Qua­li­tät, Quan­ti­tät und Aktua­li­tät der Unter­rich­tung. So erfasst die Pflicht zur umfas­sen­den Unter­rich­tung nicht nur Initia­ti­ven und Posi­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung selbst sowie Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sit­zun­gen und Bera­tun­gen von Orga­nen und Gre­mi­en der Euro­päi­schen Uni­on, in denen die Bun­des­re­gie­rung ver­tre­ten ist. Die Unter­rich­tungs­pflicht erstreckt sich viel­mehr auch auf die Wei­ter­lei­tung amt­li­cher Unter­la­gen und Doku­men­te der Orga­ne, Gre­mi­en und Behör­den der Euro­päi­schen Uni­on und ande­rer Mit­glied­staa­ten.

Dem Zeit­punkt der Unter­rich­tung kommt eine ihrem Umfang gleich­ran­gi­ge Bedeu­tung zu. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genann­te Zeit­vor­ga­be „zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt“ ist dahin aus­zu­le­gen, dass der Bun­des­tag die Infor­ma­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung spä­tes­tens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­setzt, sich fun­diert mit dem Vor­gang zu befas­sen und eine Stel­lung­nah­me zu erar­bei­ten, bevor die Bun­des­re­gie­rung nach außen wirk­sa­me Erklä­run­gen, ins­be­son­de­re bin­den­de Erklä­run­gen zu unio­na­len Recht­set­zungs­ak­ten und inter­gou­ver­ne­men­ta­len Ver­ein­ba­run­gen, abgibt.

Die Unter­rich­tung hat ange­sichts der Anfor­de­run­gen an ihre Klar­heit, Ver­ste­ti­gung und Repro­du­zier­bar­keit grund­sätz­lich schrift­lich zu erfol­gen. Aus­nah­men sind nur in engen Gren­zen zuläs­sig, unter Umstän­den aber auch gebo­ten, wenn die Bun­des­re­gie­rung eine umfas­sen­de und zugleich frü­hest­mög­li­che Unter­rich­tung nur münd­lich sicher­stel­len kann.

Gren­zen der Unter­rich­tungs­pflicht erge­ben sich aus dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung. Inner­halb der Funk­tio­nen­ord­nung des Grund­ge­set­zes kommt der Regie­rung ein Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung zu, der einen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initiativ‑, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein­schließt. Solan­ge die inter­ne Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung nicht abge­schlos­sen ist, besteht kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung. Wenn die Bun­des­re­gie­rung indes ihre Wil­lens­bil­dung selbst so weit kon­kre­ti­siert hat, dass sie Zwi­schen- oder Teil­ergeb­nis­se an die Öffent­lich­keit geben kann oder mit einer eige­nen Posi­ti­on in einen Abstim­mungs­pro­zess mit Drit­ten ein­tre­ten will, fällt ein Vor­ha­ben nicht mehr in den gegen­über dem Bun­des­tag abge­schirm­ten Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung.

Im Ein­zel­nen:

Ver­fas­sungs­recht­li­cher Maß­stab für die Unter­rich­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges durch die Bun­des­re­gie­rung in und über Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on ist Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Mit Art. 23 GG hat der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber die tra­di­tio­nel­le Auf­ga­ben­ver­tei­lung zwi­schen Exe­ku­ti­ve und Legis­la­ti­ve im Bereich der aus­wär­ti­gen Gewalt für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on der­ge­stalt geord­net, dass er dem Deut­schen Bun­des­tag weit­rei­chen­de Mit­wir­kungs­rech­te ein­ge­räumt hat. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­an­ker­ten Unter­rich­tungs­pflich­ten der Bun­des­re­gie­rung sind Vor­aus­set­zung und Aus­druck die­ser Mit­wir­kungs­rech­te und haben den dar­aus fol­gen­den Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis­sen des Bun­des­ta­ges – unter Wah­rung des Kern­be­reichs exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung – in sach­li­cher, zeit­li­cher und förm­li­cher Hin­sicht zu genü­gen.

Das Grund­ge­setz hat in Anknüp­fung an die tra­di­tio­nel­le Staats­auf­fas­sung der Regie­rung im Bereich aus­wär­ti­ger Poli­tik einen weit bemes­se­nen Spiel­raum zu eigen­ver­ant­wort­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung über­las­sen 10. Die Rol­le des Par­la­ments ist schon aus Grün­den der Funk­ti­ons­ge­rech­tig­keit in die­sem Bereich beschränkt 11. Zwar sieht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG für den Abschluss völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge, wel­che die poli­ti­schen Bezie­hun­gen des Bun­des regeln oder sich auf Gegen­stän­de der Bun­des­ge­setz­ge­bung bezie­hen, die Not­wen­dig­keit der Zustim­mung oder Mit­wir­kung der jeweils für die Bun­des­ge­setz­ge­bung zustän­di­gen Kör­per­schaf­ten in Form eines Bun­des­ge­set­zes vor. Der Ver­kehr mit ande­ren Staa­ten, die Ver­tre­tung in inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen, zwi­schen­staat­li­chen Ein­rich­tun­gen und Sys­te­men gegen­sei­ti­ger kol­lek­ti­ver Sicher­heit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicher­stel­lung der gesamt­staat­li­chen Ver­ant­wor­tung bei der Außen­ver­tre­tung Deutsch­lands fal­len aber grund­sätz­lich in den Kom­pe­tenz­be­reich der Exe­ku­ti­ve, ins­be­son­de­re der Bun­des­re­gie­rung. Die grund­sätz­li­che Zuord­nung der Akte des aus­wär­ti­gen Ver­kehrs zum Kom­pe­tenz­be­reich der Exe­ku­ti­ve beruht auf der Annah­me, dass insti­tu­tio­nell und auf Dau­er typi­scher­wei­se allein die Regie­rung in hin­rei­chen­dem Maße über die per­so­nel­len, sach­li­chen und orga­ni­sa­to­ri­schen Mög­lich­kei­ten ver­fügt, auf wech­seln­de äuße­re Lagen zügig und sach­ge­recht zu reagie­ren, und so die staat­li­che Auf­ga­be, die aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten ver­ant­wort­lich wahr­zu­neh­men, best­mög­lich zu erfül­len 12. Eine erwei­tern­de Aus­le­gung der Zustim­mungs- oder Mit­wir­kungs­be­fug­nis­se des Bun­des­ta­ges unter Über­spie­lung der kon­kre­ten Ord­nung der Ver­tei­lung und des Aus­gleichs staat­li­cher Macht im Grund­ge­setz wür­de die außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung unge­recht­fer­tigt beschnei­den und lie­fe auf eine nicht funk­ti­ons­ge­rech­te Tei­lung der Staats­ge­walt hin­aus 13. Sie lässt sich nicht auf einen aus dem Demo­kra­tie­prin­zip abge­lei­te­ten all­um­fas­sen­den Par­la­ments­vor­be­halt stüt­zen 14.

Auch die der Bun­des­re­gie­rung anver­trau­te aus­wär­ti­ge Gewalt steht aber nicht außer­halb par­la­men­ta­ri­scher Kon­trol­le 15. Das par­la­men­ta­ri­sche Regie­rungs­sys­tem des Grund­ge­set­zes stellt dem Deut­schen Bun­des­tag auch inso­weit geeig­ne­te Instru­men­te für die poli­ti­sche Kon­trol­le der Bun­des­re­gie­rung zur Ver­fü­gung. Der Bun­des­tag kann sein Frage‑, Debat­ten- und Ent­schlie­ßungs­recht aus­üben, sei­ne Kon­troll- und Haus­halts­be­fug­nis­se wahr­neh­men und dadurch auf die Ent­schei­dun­gen der Regie­rung ein­wir­ken oder durch Wahl eines neu­en Bun­des­kanz­lers die Regie­rung stür­zen, Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG 16.

Bei der Gestal­tung völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge ist der Bun­des­tag grund­sätz­lich auf die nach­träg­li­che Zustim­mung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ver­wie­sen ("Rati­fi­ka­ti­ons­la­ge"). Inwie­weit die Bun­des­re­gie­rung in die­sem Zusam­men­hang Unter­rich­tungs­pflich­ten tref­fen, die in den Bereich der vor­aus­ge­hen­den Ver­trags­ver­hand­lun­gen hin­ein­rei­chen, ist nicht grund­sätz­lich geklärt und hier nicht zu ent­schei­den.

Für den Bereich der Euro­päi­schen Uni­on hat Art. 23 GG das Span­nungs­ver­hält­nis zwi­schen exe­ku­ti­ver Außen­ver­tre­tung und par­la­men­ta­ri­scher Ver­ant­wor­tung auf spe­zi­fi­sche Wei­se aus­ge­stal­tet und dem Deut­schen Bun­des­tag in Anse­hung der mit der Euro­päi­sie­rung ver­bun­de­nen Gewichts­ver­la­ge­rung zuguns­ten der Exe­ku­ti­ve weit­rei­chen­de Mit­wir­kungs­rech­te zuge­stan­den.

Art. 23 GG sieht für die Aus­übung der aus­wär­ti­gen Gewalt durch die Bun­des­re­gie­rung in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on eine Mit­wir­kung von Bun­des­tag und Bun­des­rat vor (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG). Zen­tra­ler, wenn auch nicht allei­ni­ger Bezugs­punkt der Mit­wir­kung des Bun­des­ta­ges ist die Ver­pflich­tung der Bun­des­re­gie­rung, dem Deut­schen Bun­des­tag vor einer Mit­wir­kung an Recht­set­zungs­ak­ten der Euro­päi­schen Uni­on Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me zu geben (Art. 23 Abs. 3 Satz 1 GG) und die­se Stel­lung­nah­me bei den Ver­hand­lun­gen zu berück­sich­ti­gen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG).

Mit Art. 23 GG hat der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber auf mit der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on ver­bun­de­ne Ver­schie­bun­gen im natio­na­len Gewal­ten­ge­fü­ge reagiert. Die euro­päi­sche Uni­on besitzt auf­grund der Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten (Art. 23 Abs. 1 GG) die Kom­pe­tenz, selbst Recht zu set­zen, das unmit­tel­bar gilt und in viel­fäl­ti­ger Wei­se Rech­te und Pflich­ten für die Bür­ger begrün­det. Bei sei­nem Erlass agie­ren über den Euro­päi­schen Rat und den Rat nicht pri­mär die natio­na­len Gesetz­ge­bungs­or­ga­ne, son­dern die mit­glied­staat­li­chen Exe­ku­ti­ven. Die der Gesetz­ge­bung zugrun­de lie­gen­den poIi­ti­schen Vor­stel­lun­gen wer­den vom Euro­päi­schen Rat, der sich aus den Staats- und Regie­rungs­chefs der Mit­glied­staa­ten und den Prä­si­den­ten des Euro­päi­schen Rates und der Kom­mis­si­on zusam­men­setzt, in Bezug auf die all­ge­mei­nen poli­ti­schen Zie­le fest­ge­legt (Art. 15 EUV). Vor allem ist der Rat, der aus den Ver­tre­tern der Mit­glied­staa­ten auf Minis­ter­ebe­ne besteht (vgl. heu­te Art. 16 Abs. 2 EUV) und grund­sätz­lich mit qua­li­fi­zier­ter Mehr­heit ent­schei­det (Art. 16 Abs. 3 EUV), für die Fest­le­gung der Poli­tik zustän­dig und – in der Regel gemein­sam mit dem Euro­päi­schen Par­la­ment – zen­tra­les Gesetz­ge­bungs­or­gan (vgl. Art. 16 Abs. 1 EUV). Das stellt die par­la­men­ta­ri­sche Demo­kra­tie auf natio­na­ler Ebe­ne vor beson­de­re Her­aus­for­de­run­gen, weil das Par­la­ment aus der Rol­le der zen­tra­len Ent­schei­dungs­in­stanz teil­wei­se ver­drängt wird 17. Eine stär­ke­re Ein­bin­dung der natio­na­len Par­la­men­te in den Inte­gra­ti­ons­pro­zess kann deren Kom­pe­tenz­ver­lus­te gegen­über der jewei­li­gen natio­na­len Regie­rung aus­glei­chen.

Eine ver­bes­ser­te Mit­wir­kung des natio­na­len Par­la­ments an den Ent­schei­dun­gen der an der Recht­set­zung im Rat betei­lig­ten Bun­des­re­gie­rung wur­de als Bedin­gung aus­rei­chen­der demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on der supra­na­tio­na­len Recht­set­zung betrach­tet 18. Daher wur­de in den Bera­tun­gen der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on von Bun­des­tag und Bun­des­rat eine umfas­sen­de und frü­hest­mög­li­che Unter­rich­tung durch die Bun­des­re­gie­rung gefor­dert, um Bun­des­tag und Bun­des­rat zumin­dest Gele­gen­heit zur Ein­fluss­nah­me auf die Mit­wir­kung der Bun­des­re­gie­rung an Vor­ha­ben der Euro­päi­schen Uni­on zu geben 19.

Die ver­gli­chen mit der all­ge­mei­nen Gewichts­ver­tei­lung zwi­schen Bun­des­re­gie­rung und Deut­schem Bun­des­tag im Bereich der aus­wär­ti­gen Gewalt stär­ke­re Ein­bin­dung des Par­la­ments in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on durch weit­rei­chen­de Infor­ma­ti­ons- und Mit­wir­kungs­rech­te 20 ist zudem Teil einer insti­tu­tio­nel­len Archi­tek­tur, die den natio­na­len Par­la­men­ten in der Euro­päi­schen Uni­on eine über die Mit­glied­staa­ten hin­aus­wei­sen­de Rol­le zuweist und auf die­se Wei­se ihr demo­kra­ti­sches Legi­ti­ma­ti­ons­po­ten­ti­al für die Euro­päi­sche Uni­on frucht­bar machen will 21. Art. 23 Abs. 2 GG kor­re­spon­diert inso­weit mit Art. 12 EUV, der den natio­na­len Par­la­men­ten eine stär­ke­re Rol­le im insti­tu­tio­nel­len Gefü­ge der Euro­päi­schen Uni­on bei­misst 22.

Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG bezieht das Mit­wir­kungs­recht des Par­la­ments auf Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on und bestimmt damit zugleich den Gegen­stand der Unter­rich­tungs­pflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on gehö­ren Ver­trags­än­de­run­gen und ent­spre­chen­de Ände­run­gen auf der Ebe­ne des Pri­mär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG; vgl. auch §§ 2 ff. IntVG 23) sowie Recht­set­zungs­ak­te der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 23 Abs. 3 GG). Dar­in erschöpft sich der Anwen­dungs­be­reich der Norm aber nicht.

Um Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on kann es sich auch in ande­ren Fäl­len han­deln. Ins­be­son­de­re gehö­ren völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge unab­hän­gig davon, ob sie auf eine förm­li­che Ände­rung der ver­trag­li­chen Grund­la­gen der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) gerich­tet sind, zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on, wenn sie in einem Ergän­zungs- oder sons­ti­gen beson­de­ren Nähe­ver­hält­nis zum Recht der Euro­päi­schen Uni­on ste­hen. Wann ein sol­ches Ver­hält­nis vor­liegt, lässt sich nicht anhand eines ein­zel­nen abschlie­ßen­den und zugleich trenn­schar­fen Merk­mals bestim­men (vgl. auch die Tech­nik ledig­lich exem­pla­ri­scher Auf­zäh­lung von Vor­ha­ben in § 3 EUZBBG). Maß­ge­bend ist viel­mehr eine Gesamt­be­trach­tung der Umstän­de, ein­schließ­lich geplan­ter Rege­lungs­in­hal­te, ‑zie­le und ‑wir­kun­gen, die sich, je nach Gewicht, ein­zeln oder in ihrem Zusam­men­wir­ken als aus­schlag­ge­bend erwei­sen kön­nen. Für die Zuge­hö­rig­keit zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on kann es etwa spre­chen, wenn die geplan­te völ­ker­recht­li­che Koor­di­na­ti­on im Pri­mär­recht ver­an­kert oder die Umset­zung des Vor­ha­bens durch Vor­schrif­ten des Sekun­där- oder Ter­tiär­rechts vor­ge­se­hen ist oder ein sons­ti­ger qua­li­fi­zier­ter inhalt­li­cher Zusam­men­hang mit einem in den Ver­trä­gen nie­der­ge­leg­ten Poli­tik­be­reich – also mit dem Inte­gra­ti­ons­pro­gramm der Euro­päi­schen Uni­on – besteht, wenn das Vor­ha­ben von Orga­nen der Euro­päi­schen Uni­on vor­an­ge­trie­ben wird oder deren Ein­schal­tung in die Ver­wirk­li­chung des Vor­ha­bens – auch im Wege der Organ­lei­he – vor­ge­se­hen ist oder wenn ein völ­ker­recht­li­cher Ver­trag aus­schließ­lich zwi­schen Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on geschlos­sen wer­den soll. Ein qua­li­fi­zier­ter inhalt­li­cher Zusam­men­hang mit einem der pri­mär­recht­lich nor­mier­ten Poli­tik­be­rei­che der Euro­päi­schen Uni­on (vgl. auch § 4 Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG), der ein Ergän­zungs- oder sons­ti­ges beson­de­res Nähe­ver­hält­nis zum Uni­ons­recht begrün­det, wird ins­be­son­de­re dann vor­lie­gen, wenn der Sinn eines Ver­trags­vor­ha­bens gera­de im wech­sel­sei­ti­gen Zusam­men­spiel mit einem die­ser Poli­tik­be­rei­che liegt, und erst recht dann, wenn der Weg der völ­ker­recht­li­chen Koor­di­na­ti­on gewählt wird, weil gleich­ge­rich­te­te Bemü­hun­gen um eine Ver­an­ke­rung im Pri­mär­recht der Uni­on nicht die not­wen­di­gen Mehr­hei­ten gefun­den haben.

Für die­ses wei­te Ver­ständ­nis des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG spricht zunächst sein Wort­laut. Der For­mu­lie­rung "Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on" kann kei­ne Beschrän­kung auf bestimm­te Rechts­ak­te ent­nom­men wer­den. Eine sol­che ergibt sich auch nicht aus dem Zusam­men­spiel des Begriffs "Ange­le­gen­hei­ten" mit dem Begriff der "Euro­päi­schen Uni­on". Der Wort­laut ist viel­mehr offen: Er lässt einer­seits eine Deu­tung der­ge­stalt zu, dass nur sol­che Vor­ha­ben gemeint sind, deren Urhe­be­rin oder unmit­tel­ba­rer Gegen­stand die Euro­päi­sche Uni­on als Insti­tu­ti­on ist. Er lässt sich jedoch auch zwang­los als umfas­sen­der Ver­weis auf Ange­le­gen­hei­ten mit spe­zi­fi­schem Bezug zur Euro­päi­schen Uni­on und dem ihr zuge­wie­se­nen Inte­gra­ti­ons­pro­gramm ohne Fest­le­gung auf bestimm­te Gestal­tungs­for­men ver­ste­hen.

Sys­te­ma­ti­sche Gesichts­punk­te erhär­ten die­se Aus­le­gung. So ist in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG von der Ent­wick­lung der Euro­päi­schen Uni­on zum Zwe­cke der Ver­wirk­li­chung eines ver­ein­ten Euro­pas die Rede, womit Pro­gramm und Ziel­rich­tung der gesam­ten Vor­schrift bestimmt wer­den. Dem wür­de es wider­spre­chen, wei­te Tei­le des dyna­mi­schen und viel­ge­stal­ti­gen Pro­zes­ses der Inte­gra­ti­on im Rah­men der Euro­päi­schen Uni­on von vorn­her­ein aus dem par­la­men­ta­ri­schen Mit­wir­kungs­recht aus­zu­klam­mern.

Der in den Bera­tun­gen der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on all­ge­gen­wär­ti­ge Kom­pen­sa­ti­ons­ge­dan­ke weist eben­falls auf ein wei­tes Ver­ständ­nis der Rege­lung hin. Sie soll gewähr­leis­ten, dass der Deut­sche Bun­des­tag über sei­ne Ver­ant­wor­tung für die Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten auf die Euro­päi­sche Uni­on gemäß Art. 23 Abs. 1 GG 24 hin­aus auch an deren wei­te­rer Gestal­tung und an ihrem Wir­ken teil­hat. Art. 23 Abs. 2 GG zielt des­halb dar­auf, dem Bun­des­tag aus­rei­chen­de Zeit für eine Ent­schei­dung ein­zu­räu­men, ob und gege­be­nen­falls wie er sich an der natio­na­len Wil­lens­bil­dung betei­li­gen möch­te 25. Die­se Fra­ge stellt sich nicht nur mit Blick auf die Betei­li­gung an der Recht­set­zung im Sin­ne von Art. 288 ff. AEUV, son­dern auch für sons­ti­ge Initia­ti­ven und Vor­schlä­ge, die für die Ent­wick­lung und das Han­deln der Euro­päi­schen Uni­on von Bedeu­tung sind. Im Hin­blick dar­auf muss Art. 23 Abs. 2 GG auch auf die Erar­bei­tung völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge und poli­ti­scher Initia­ti­ven Anwen­dung fin­den, wenn die­se im obi­gen Sin­ne sub­stan­ti­el­le Berüh­rungs­punk­te mit dem in den Ver­trä­gen nie­der­ge­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramm auf­wei­sen.

Schließ­lich legt auch die his­to­ri­sche Aus­le­gung eine wei­te Inter­pre­ta­ti­on des Begriffs der "Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on" nahe. Art. 23 Abs. 2 GG hat im Zusam­men­hang mit der Rati­fi­ka­ti­on des Ver­trags von Maas­tricht Ein­gang in das Grund­ge­setz gefun­den, mit einem Ver­trag also, der die damals bereits über 30 Jah­re alten supra­na­tio­na­len Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten mit der Gemein­sa­men Außen- und Sicher­heits­po­li­tik sowie der Gemein­sa­men Jus­tiz- und Innen­po­li­tik, zwei sei­ner­zeit inter­gou­ver­ne­men­tal orga­ni­sier­ten Poli­tik­be­rei­chen, unter dem Dach der Euro­päi­schen Uni­on zusam­men­fass­te 26. Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber des Jah­res 1992 hat­te somit ein Bild der Euro­päi­schen Uni­on vor Augen, in der die – allein supra­na­tio­na­len – Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten und die inter­gou­ver­ne­men­ta­len Berei­che unter­schie­den wur­den. Wenn er die Mit­wir­kungs­rech­te des Bun­des­ta­ges vor die­sem Hin­ter­grund auf die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on bezo­gen hat, liegt es nahe, dass er zwi­schen den Säu­len der Euro­päi­schen Uni­on nicht dif­fe­ren­zie­ren woll­te. Viel­mehr soll­te sich Art. 23 Abs. 2 GG auf "alle Vor­ha­ben der Euro­päi­schen Uni­on [erstre­cken], die für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land bzw. den Bun­des­tag von Inter­es­se sein könn­ten" 27. Bestä­tigt wird dies durch die sich im Lau­fe der Bera­tun­gen ver­fes­ti­gen­de Erkennt­nis, dass die euro­päi­sche Inte­gra­ti­on ein dyna­mi­scher Ent­wick­lungs­pro­zess sei, der auf der Ebe­ne der Mit­glied­staa­ten ein hohes Maß an Fle­xi­bi­li­tät erfor­de­re 28. Anhalts­punk­te für eine abwei­chen­de Aus­le­gung erge­ben sich auch nicht aus der Rati­fi­ka­ti­on des Ver­trags von Lis­sa­bon, weil nicht erkenn­bar ist, dass dadurch die Reich­wei­te des Art. 23 Abs. 2 GG redu­ziert wer­den soll­te.

Ob und inwie­weit Maß­nah­men in den Berei­chen der Gemein­sa­men Außen- und Sicher­heits­po­li­tik und der Gemein­sa­men Sicher­heits- und Ver­tei­di­gungs­po­li­tik von Art. 23 Abs. 2 GG erfasst wer­den, ist hier nicht zu ent­schei­den.

Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG hat die Bun­des­re­gie­rung den Bun­des­tag (und den Bun­des­rat) umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt zu unter­rich­ten. Gegen­stand, Gren­zen sowie Art und Wei­se der Unter­rich­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges sind mit Blick auf den Norm­zweck, die­sem eine effek­ti­ve Wahr­neh­mung sei­ner Mit­wir­kungs­rech­te in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on unter Wah­rung der Eigen­ver­ant­wor­tung der Exe­ku­ti­ve zu ermög­li­chen, zu bestim­men. Dar­aus fol­gen nähe­re Anfor­de­run­gen an die Unter­rich­tung.

Anknüp­fungs­punkt der Unter­rich­tungs­pflicht ist das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­an­ker­te Recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf Mit­wir­kung in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on. Die Unter­rich­tung muss dem Bun­des­tag in ers­ter Linie eine früh­zei­ti­ge und effek­ti­ve Ein­fluss­nah­me auf die Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung eröff­nen. Nur auf einer aus­rei­chen­den Infor­ma­ti­ons­grund­la­ge ist der Bun­des­tag in der Lage, den euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­zess zu beglei­ten und zu beein­flus­sen, kann er das Für und Wider einer Ange­le­gen­heit dis­ku­tie­ren und Stel­lung­nah­men erar­bei­ten. Die Unter­rich­tung muss so erfol­gen, dass das Par­la­ment nicht in eine bloß nach­voll­zie­hen­de Rol­le gerät 29.

Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te von Art. 23 Abs. 2 GG bestä­tigt die­se Inter­pre­ta­ti­on. Vor der Neu­fas­sung des Art. 23 GG ver­lang­ten die im Deut­schen Bun­des­tag ver­tre­te­nen Frak­tio­nen über­ein­stim­mend die Ver­an­ke­rung von par­la­men­ta­ri­schen Mit­wir­kungs­rech­ten mit dem Ziel, die Ent­schei­dun­gen über euro­päi­sche Recht­set­zungs­ak­te bereits vor­ab auf natio­na­ler Ebe­ne beein­flus­sen zu kön­nen 30. Im Hin­blick auf die Erfah­rung, dass der Bun­des­tag häu­fig vor voll­ende­te Tat­sa­chen gestellt wor­den war, die er nur noch hat­te zur Kennt­nis neh­men kön­nen, schlug die Gemein­sa­me Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on die Fest­schrei­bung der Unter­rich­tungs­pflicht in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG vor. Es bestand inso­weit weit­ge­hen­de Einig­keit, dass eine fun­dier­te Wil­lens­bil­dung und ver­ant­wor­tungs­vol­le Mit­wir­kung des Bun­des­ta­ges eine umfas­sen­de Infor­ma­ti­on zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt vor­aus­set­ze 31.

Die Unter­rich­tungs­pflicht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG soll dazu bei­tra­gen, "Infor­ma­ti­ons­asym­me­tri­en" zwi­schen Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­tag aus­zu­glei­chen, soweit dies zur Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven Rechts­wahr­neh­mung erfor­der­lich ist 32. Eine enge Aus­le­gung lie­fe die­sem Zweck zuwi­der. Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat sich, wie die Ent­ste­hungs­ge­schich­te nahe­legt, bewusst für eine weit­rei­chen­de Unter­rich­tungs­pflicht ent­schie­den.

Nach­dem die ursprüng­lich vor­ge­se­he­ne Bin­dung an die Stel­lung­nah­men des Bun­des­ta­ges 33 auf Druck der Bun­des­re­gie­rung auf die – deut­lich schwä­che­re – Pflicht zur Berück­sich­ti­gung der Stel­lung­nah­men (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG) redu­ziert wor­den war, setz­te der Bun­des­tag im Gegen­zug eine stren­ge­re Fas­sung der Unter­rich­tungs­pflicht durch 34. Wenn die Unter­rich­tungs­pflich­ten der Bun­des­re­gie­rung daher im Ver­gleich mit den in Art. 23 Abs. 3 GG gere­gel­ten Mit­wir­kungs­rech­ten des Bun­des­ta­ges eine über­schie­ßen­de Ten­denz auf­wei­sen 35, so ver­kör­pert dies den spe­zi­fi­schen Zweck die­ses insti­tu­tio­nel­len Arran­ge­ments, eine effek­ti­ve Mit­wir­kung des Deut­schen Bun­des­ta­ges in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on trotz Feh­lens for­ma­ler Bin­dungs­mög­lich­kei­ten zu gewähr­leis­ten 36.

Für die Aus­le­gung und Hand­ha­bung des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist fer­ner von Bedeu­tung, dass die Unter­rich­tungs­pflicht nicht nur dazu dient, die Mit­wir­kungs­rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG zu ermög­li­chen. Sie sichert auf natio­na­ler Ebe­ne zugleich ab, dass der Deut­sche Bun­des­tag die ihm in Art. 12 EUV sowie in Art. 1 und 2 des Pro­to­kolls über die Rol­le der natio­na­len Par­la­men­te in der Euro­päi­schen Uni­on und in Art. 4 des Pro­to­kolls über die Anwen­dung der Grund­sät­ze der Sub­si­dia­ri­tät und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben erfül­len kann.

Die Aus­le­gung und Anwen­dung des Art. 23 Abs. 2 GG hat dar­über hin­aus dem Umstand Rech­nung zu tra­gen, dass die­se Bestim­mung auch dem im Demo­kra­tie­prin­zip ver­an­ker­ten Grund­satz par­la­men­ta­ri­scher Öffent­lich­keit dient.

Der Deut­sche Bun­des­tag trifft sei­ne Ent­schei­dun­gen grund­sätz­lich im Ple­num 37 und in öffent­li­cher Bera­tung. Öffent­li­ches Ver­han­deln von Argu­ment und Gegen­ar­gu­ment, öffent­li­che Debat­te und öffent­li­che Dis­kus­si­on sind wesent­li­che Ele­men­te des demo­kra­ti­schen Par­la­men­ta­ris­mus. Gera­de das im par­la­men­ta­ri­schen Ver­fah­ren nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG gewähr­leis­te­te Maß an Öffent­lich­keit der Aus­ein­an­der­set­zung und Ent­schei­dungs­su­che eröff­net Mög­lich­kei­ten eines Aus­gleichs wider­strei­ten­der Inter­es­sen, die sich bei einem weni­ger trans­pa­ren­ten Vor­ge­hen so nicht ergä­ben 38. Im euro­päi­schen Kon­text stärkt die öffent­li­che par­la­men­ta­ri­sche Wil­lens­bil­dung gleich­zei­tig die Respon­si­vi­tät von euro­päi­schen Ent­schei­dun­gen für die Inter­es­sen und Über­zeu­gun­gen der Bür­ger 39. Erst die Öffent­lich­keit der Bera­tung schafft die Vor­aus­set­zun­gen für eine Kon­trol­le durch die Bür­ger 40. Dies gilt auch, wo die par­la­men­ta­ri­sche Bera­tung sich, sei es mit­wir­kend oder kon­trol­lie­rend, auf das Ent­schei­dungs­ver­hal­ten bezieht 41. Die par­la­men­ta­ri­sche Ver­ant­wor­tung gegen­über den Bür­gern ist wesent­li­che Vor­aus­set­zung des von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gefor­der­ten effek­ti­ven Ein­flus­ses des Vol­kes auf die Aus­übung der Staats­ge­walt 42.

Ent­schei­dun­gen von erheb­li­cher recht­li­cher oder fak­ti­scher Bedeu­tung für die Spiel­räu­me künf­ti­ger Gesetz­ge­bung muss grund­sätz­lich ein Ver­fah­ren vor­aus­ge­hen, das der Öffent­lich­keit Gele­gen­heit bie­tet, ihre Auf­fas­sun­gen aus­zu­bil­den und zu ver­tre­ten, und das die Volks­ver­tre­tung dazu anhält, Not­wen­dig­keit und Umfang der zu beschlie­ßen­den Maß­nah­men zu klä­ren 43. Exem­pla­risch dafür ist, dass der Deut­sche Bun­des­tag auch in einem Sys­tem inter­gou­ver­ne­men­ta­len Regie­rens die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung nach die­sen Grund­sät­zen wahr­zu­neh­men hat. Nach sei­ner haus­halts­po­li­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung muss der Deut­sche Bun­des­tag der Ort sein, an dem eigen­ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schie­den wird, auch im Hin­blick auf inter­na­tio­na­le und euro­päi­sche Ver­bind­lich­kei­ten 44. Hier­für gilt der Grund­satz der Bud­get­öf­fent­lich­keit als Aus­prä­gung des all­ge­mei­nen Öffent­lich­keits­prin­zips der Demo­kra­tie 45.

Gren­zen der Unter­rich­tungs­pflicht erge­ben sich aus dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung. Das Funk­tio­nen­ge­fü­ge des Grund­ge­set­zes geht davon aus, dass die Regie­rung einen Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung besitzt, der einen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initiativ‑, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein­schließt 46. Ein sol­cher nicht aus­forsch­ba­rer Kern­be­reich wird vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt etwa im Zusam­men­hang mit den Ermitt­lun­gen par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se und par­la­men­ta­ri­schen Fra­ge­rech­ten aner­kannt 47. Zu die­sem Kern­be­reich gehört jeden­falls die Wil­lens­bil­dung der Regie­rung, sowohl hin­sicht­lich der Erör­te­run­gen im Kabi­nett als auch bei der Vor­be­rei­tung von Kabi­netts- und Res­sort­ent­schei­dun­gen, die sich vor allem in res­sort­in­ter­nen und ‑über­grei­fen­den Abstim­mungs­pro­zes­sen voll­zieht 48. Solan­ge die inter­ne Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung nicht abge­schlos­sen ist, besteht daher kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung.

Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Unter­rich­tung des Bun­des­ta­ges in sach­li­cher Hin­sicht umfas­send sein, in zeit­li­cher Hin­sicht zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt erfol­gen und in einer zweck­ge­rech­ten Wei­se aus­ge­stal­tet sein. Die­se Anfor­de­run­gen besit­zen zwar unter­schied­li­che Rege­lungs­in­hal­te, ste­hen aber nicht iso­liert neben­ein­an­der, son­dern sind auf­ein­an­der bezo­gen.

Das Erfor­der­nis der umfas­sen­den Unter­rich­tung ist sei­ner Funk­ti­on gemäß aus­zu­le­gen, dem Deut­schen Bun­des­tag die Wahr­neh­mung sei­ner Mit­wir­kungs­rech­te zu ermög­li­chen. Dem­entspre­chend ist eine umso inten­si­ve­re Unter­rich­tung gebo­ten, je kom­ple­xer ein Vor­gang ist, je tie­fer er in den Zustän­dig­keits­be­reich der Legis­la­ti­ve ein­greift und je mehr er sich einer förm­li­chen Beschluss­fas­sung oder Ver­ein­ba­rung annä­hert. Dar­aus erge­ben sich Anfor­de­run­gen an die Qua­li­tät, Quan­ti­tät und Aktua­li­tät der Unter­rich­tung unter Berück­sich­ti­gung der aus dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung fol­gen­den Gren­zen. Die Rege­lun­gen der §§ 4 ff. EUZBBG ent­hal­ten inso­weit Kon­kre­ti­sie­run­gen, die auch von der Bun­des­re­gie­rung im Grund­satz nicht in Fra­ge gestellt wor­den sind.

In qua­li­ta­ti­ver Hin­sicht erfasst die Pflicht zur umfas­sen­den Unter­rich­tung zunächst Initia­ti­ven und Posi­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung selbst. Dar­über hin­aus erstreckt sie sich auf die Wei­ter­lei­tung amt­li­cher Unter­la­gen und Doku­men­te der Orga­ne sowie sons­ti­ger Gre­mi­en und Behör­den der Euro­päi­schen Uni­on und ande­rer Mit­glied­staa­ten in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on, ist dar­auf aber nicht beschränkt. Sobald und soweit die Bun­des­re­gie­rung selbst mit einer Ange­le­gen­heit befasst ist, kön­nen auch ihr vor­lie­gen­de Infor­ma­tio­nen über infor­mel­le und (noch) nicht schrift­lich doku­men­tier­te Vor­gän­ge erfasst sein. Die Unter­rich­tungs­pflicht kann, unab­hän­gig von einer förm­li­chen Doku­men­ta­ti­on, auch Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sit­zun­gen und Bera­tun­gen von Orga­nen und Gre­mi­en der Euro­päi­schen Uni­on betref­fen, in denen die Bun­des­re­gie­rung ver­tre­ten ist 49.

Nach dem Zweck der Unter­rich­tungs­pflicht kommt es nicht dar­auf an, ob die Bun­des­re­gie­rung die Infor­ma­tio­nen auf offi­zi­el­lem Wege oder auf ande­re Wei­se erlangt hat 50. Uner­heb­lich für das Bestehen einer Wei­ter­lei­tungs­pflicht ist fer­ner, ob die Doku­men­te und Infor­ma­tio­nen von Orga­nen oder sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on stam­men oder aus der Sphä­re ande­rer Mit­glied­staa­ten 51. Auch die even­tu­el­le Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit einer Infor­ma­ti­on (vgl. etwa Art. 6 der Geschäfts­ord­nung des Rates 52) steht ihrer Wei­ter­lei­tung an den Bun­des­tag grund­sätz­lich nicht ent­ge­gen. In Fäl­len, in denen das Wohl des Staa­tes durch das Bekannt­wer­den ver­trau­li­cher Infor­ma­tio­nen gefähr­det wer­den kann, kann die Unter­rich­tung ver­trau­lich erfol­gen 53. Die Vor­aus­set­zun­gen dafür hat der Bun­des­tag mit dem Erlass sei­ner Geheim­schutz­ord­nung geschaf­fen 54.

Quan­ti­tät und Detail­liert­heit der dem Deut­schen Bun­des­tag zu über­mit­teln­den Infor­ma­tio­nen bemes­sen sich im Hin­blick auf den Zweck der Unter­rich­tung einer­seits nach der Bedeu­tung einer Ange­le­gen­heit. So muss der Bun­des­tag von allen Vor­gän­gen erfah­ren, die sei­ner Mit­wir­kung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG unter­lie­gen, und zugleich die für eine fun­dier­te Beschluss­fas­sung erfor­der­li­chen Infor­ma­tio­nen erhal­ten. Auf der ande­ren Sei­te rich­ten sich der gebo­te­ne Umfang und die erfor­der­li­che Tie­fe der Unter­rich­tung auch nach dem jewei­li­gen Sach- und Ver­hand­lungs­stand.

Eine "Über­flu­tung" des Bun­des­ta­ges mit Infor­ma­tio­nen, die auf­grund ihrer Mas­se weder admi­nis­tra­tiv noch durch die Abge­ord­ne­ten ver­ar­bei­tet wer­den kön­nen, ist nicht Sinn des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG 55. Zwar ist es in ers­ter Linie Auf­ga­be des Par­la­ments selbst, im Rah­men sei­ner Geschäfts­ord­nungs­au­to­no­mie für eine sach­ge­rech­te Sich­tung und Bewer­tung der unter Art. 23 Abs. 2 GG fal­len­den Ange­le­gen­hei­ten zu sor­gen und die orga­ni­sa­to­ri­schen Vor­aus­set­zun­gen für die Ver­ar­bei­tung der ihm über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen zu schaf­fen 56 (vgl. auch § 4 Abs. 5 EUZBBG zur begrenz­ten Mög­lich­keit eines Ver­zichts auf Infor­ma­tio­nen). Doch erlaubt Art. 23 Abs. 2 GG bei Ange­le­gen­hei­ten, die nur von erkenn­bar gerin­ger Bedeu­tung für den Bun­des­tag sind, oder bei Vor­gän­gen, die sich noch in einem sehr frü­hen, wenig kon­kre­ten Ver­fah­rens­sta­di­um befin­den, eine kur­so­ri­sche, auf die wesent­li­chen Eck­punk­te beschränk­te Unter­rich­tung, die den Bun­des­tag in die Lage ver­setzt, nähe­re Infor­ma­tio­nen nach­zu­for­dern. Auch einer über­mä­ßi­gen Belas­tung der Regie­rung, die deren Funk­ti­ons- und Arbeits­fä­hig­keit bedroht, kann bei gerin­gem Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se des Par­la­ments im Ein­zel­fall im Rah­men einer Abwä­gung Rech­nung getra­gen wer­den 57.

Die gebo­te­ne umfas­sen­de Unter­rich­tung erschöpft sich – wie sich auch aus dem sys­te­ma­ti­schen Zusam­men­hang mit der Pflicht zur frü­hest­mög­li­chen Unter­rich­tung ergibt – nicht in einem ein­ma­li­gen Tätig­wer­den. Es han­delt sich viel­mehr um eine auf Dau­er ange­leg­te, fort­lau­fen­de Pflicht, die jedes­mal aktua­li­siert wird, wenn sich bei der Behand­lung einer Ange­le­gen­heit neue poli­ti­sche oder recht­li­che Fra­gen stel­len, zu denen sich der Deut­sche Bun­des­tag noch kei­ne Mei­nung gebil­det hat 58.

Recht­set­zungs­ak­ten der Euro­päi­schen Uni­on und inter­gou­ver­ne­men­ta­len Ver­ein­ba­run­gen gehen regel­mä­ßig kom­ple­xe und lang­wie­ri­ge Abstim­mungs­pro­zes­se vor­aus. Die Bun­des­re­gie­rung kann dem Bun­des­tag dabei nur die ihr selbst jeweils vor­lie­gen­den Infor­ma­tio­nen zulei­ten, so dass die Pflicht zur umfas­sen­den Unter­rich­tung nicht sta­tisch, son­dern dyna­misch zu ver­ste­hen ist. Wis­sens­stand und Hal­tung der Bun­des­re­gie­rung im Hin­blick auf einen Vor­gang blei­ben im Regel­fall nicht gleich, son­dern sind im Lau­fe der Zeit Ver­än­de­run­gen unter­wor­fen. Mit zuneh­men­der Kon­kre­ti­sie­rung eines Vor­ha­bens ist jedoch typi­scher­wei­se auch eine Zunah­me der Infor­ma­ti­ons­dich­te auf Sei­ten der Bun­des­re­gie­rung ver­bun­den. Dabei ent­steht mit jedem Erkennt­nis­ge­winn der Bun­des­re­gie­rung zunächst eine Infor­ma­ti­ons­asym­me­trie im Ver­hält­nis zum Bun­des­tag, die – soll die ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­ga­be einer "umfas­sen­den" Unter­rich­tung nicht wir­kungs­los blei­ben – grund­sätz­lich aus­ge­gli­chen wer­den muss. Die­se Pflicht zum Aus­gleich von Infor­ma­ti­ons­un­gleich­ge­wich­ten zwi­schen Bun­des­re­gie­rung und Bun­des­tag ver­dich­tet sich mit zuneh­men­der Kom­ple­xi­tät und Bedeu­tung eines Vor­gangs sowie mit der zeit­li­chen Nähe zu einer förm­li­chen Beschluss­fas­sung oder zum Abschluss einer Ver­ein­ba­rung.

Aus Grün­den der Gewal­ten­tei­lung erstreckt sich der Unter­rich­tungs­an­spruch aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG grund­sätz­lich nicht auf Aspek­te, die dem einer kon­kre­ten Posi­tio­nie­rung vor­ge­la­ger­ten Wil­lens­bil­dungs­pro­zess der Bun­des­re­gie­rung zuzu­ord­nen sind. Initia­ti­ven der Bun­des­re­gie­rung und ihrer Posi­tio­nie­rung bei von drit­ter Sei­te ange­sto­ße­nen Vor­ha­ben in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on geht ein – je nach Vor­gang – mehr oder weni­ger umfang­rei­cher Wil­lens­bil­dungs­pro­zess vor­aus, in des­sen Ver­lauf sich unter Umstän­den erst all­mäh­lich eine bestimm­te Auf­fas­sung her­aus­bil­det. Bis dahin han­delt es sich um einen von ver­schie­de­nen innen- und außen­po­li­ti­schen sowie inner­or­gan­schaft­li­chen Belan­gen, Erwä­gun­gen und Ent­wick­lun­gen abhän­gi­gen und damit noch vola­ti­len Vor­gang, der den Bereich der Bun­des­re­gie­rung noch nicht ver­lässt und über den der Bun­des­tag von Ver­fas­sungs wegen grund­sätz­lich auch noch nicht zu infor­mie­ren ist. Wenn die Bun­des­re­gie­rung indes ihre Wil­lens­bil­dung selbst so weit kon­kre­ti­siert hat, dass sie Zwi­schen- oder Teil­ergeb­nis­se an die Öffent­lich­keit geben kann oder mit einer eige­nen Posi­ti­on in einen Abstim­mungs­pro­zess mit Drit­ten ein­tre­ten will, fällt ein Vor­ha­ben nicht mehr in den gegen­über dem Bun­des­tag abge­schirm­ten Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebie­tet in die­sen Fäl­len eine sub­stan­ti­el­le Infor­ma­ti­on des Bun­des­ta­ges durch die Bun­des­re­gie­rung über ihr Vor­ha­ben.

Auch die strik­ten zeit­li­chen Anfor­de­run­gen an die Unter­rich­tung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ("zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt") sol­len gewähr­leis­ten, dass der Bun­des­tag in der Lage ist, sei­ne Mit­wir­kungs­rech­te in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on effek­tiv wahr­zu­neh­men.

Ent­ste­hungs­ge­schicht­lich erweist sich die stren­ge zeit­li­che Vor­ga­be als bewuss­te Abkehr von Art. 2 des Zustim­mungs­ge­set­zes zu den Römi­schen Ver­trä­gen vom 27. Juli 1957 59, wo ledig­lich eine lau­fen­de Unter­rich­tung des Bun­des­ta­ges vor­ge­schrie­ben und eine der Beschluss­fas­sung im Rat zeit­lich vor­ge­la­ger­te Unter­rich­tung nur als Soll-Vor­schrift vor­ge­se­hen war. Auf die­ser Grund­la­ge waren dem Bun­des­tag Infor­ma­tio­nen häu­fig erst nach einer Beschluss­fas­sung im Rat zuge­gan­gen und damit spä­ter als dem Bun­des­rat und den deut­schen Mit­glie­dern des Euro­päi­schen Par­la­ments 60. Die in der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on und im Son­der­aus­schuss Euro­päi­sche Uni­on zeit­wei­se dis­ku­tier­ten For­mu­lie­run­gen einer "recht­zei­ti­gen" oder einer "regel­mä­ßi­gen" Unter­rich­tung wur­den daher ver­wor­fen. Das Erfor­der­nis einer regel­mä­ßi­gen Unter­rich­tung stel­le nicht hin­rei­chend sicher, dass der Bun­des­tag die rele­van­ten Infor­ma­tio­nen so früh wie mög­lich erhal­te 34. Auch der Begriff "recht­zei­tig" erschien den Mit­glie­dern der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on zu unbe­stimmt, da er einen wei­ten Inter­pre­ta­ti­ons­spiel­raum eröff­ne und den Unter­rich­tungs­zeit­punkt letzt­lich in das Ermes­sen der Bun­des­re­gie­rung stel­le. Um eine fun­dier­te Wil­lens­bil­dung des Bun­des­ta­ges zu ermög­li­chen, sei eine umfas­sen­de Infor­ma­ti­on zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt uner­läss­lich 61. Mit der gewähl­ten For­mu­lie­rung "zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt" woll­te der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber also eine mög­lichst prä­zi­se, objek­tiv bestimm­ba­re Zeit­vor­ga­be schaf­fen 62.

Dem Zeit­punkt kommt eine dem Umfang der Unter­rich­tung gleich­ran­gi­ge Bedeu­tung zu. Nur wenn der Bun­des­tag früh­zei­tig von einem Vor­ha­ben erfährt, kann er den regel­mä­ßig durch eine Viel­zahl von Akteu­ren getra­ge­nen Ent­schei­dungs­pro­zess in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on noch beein­flus­sen. Im Hin­blick dar­auf ist die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genann­te Zeit­vor­ga­be "zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt" so aus­zu­le­gen, dass der Bun­des­tag die Infor­ma­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung spä­tes­tens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­setzt, sich fun­diert mit dem Vor­gang zu befas­sen und eine Stel­lung­nah­me zu erar­bei­ten, bevor die Bun­des­re­gie­rung nach außen wirk­sa­me Erklä­run­gen, ins­be­son­de­re bin­den­de Erklä­run­gen zu unio­na­len Recht­set­zungs­ak­ten und inter­gou­ver­ne­men­ta­len Ver­ein­ba­run­gen, abgibt. Das schließt es aus, dass die Bun­des­re­gie­rung ohne vor­he­ri­ge Betei­li­gung des Deut­schen Bun­des­ta­ges kon­kre­te Initia­ti­ven ergreift oder an Beschluss­fas­sun­gen mit­wirkt, und gebie­tet die Wei­ter­lei­tung sämt­li­cher Doku­men­te, sobald sie zum Gegen­stand von Ver­hand­lun­gen gemacht wer­den.

Offi­zi­el­le Doku­men­te, Berich­te und Mit­tei­lun­gen müs­sen daher eben­so wie alle inof­fi­zi­el­len Infor­ma­tio­nen an den Bun­des­tag wei­ter­ge­lei­tet wer­den, sobald sie – gege­be­nen­falls über die Stän­di­ge Ver­tre­tung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land bei der Euro­päi­schen Uni­on – in den Ein­fluss­be­reich der Bun­des­re­gie­rung gelan­gen 63. Ein Ermes­sen der Bun­des­re­gie­rung hin­sicht­lich des Zeit­punk­tes der Wei­ter­lei­tung besteht nicht. Ver­zö­ge­run­gen bei der Wei­ter­lei­tung sind nur zuläs­sig, um der Bun­des­re­gie­rung eine Prü­fung der Vor­aus­set­zun­gen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG zu ermög­li­chen. Über Sit­zun­gen der Orga­ne und infor­mel­le Bera­tun­gen, an denen die Bun­des­re­gie­rung betei­ligt ist, muss der Bun­des­tag – auch wenn noch kei­ne förm­li­chen Vor­schlä­ge oder sons­ti­ge Bera­tungs­grund­la­gen exis­tie­ren – bereits im Vor­aus und so recht­zei­tig infor­miert wer­den, dass er sich über den Gegen­stand der Sit­zun­gen eine Mei­nung bil­den und auf die Ver­hand­lungs­li­nie und das Abstim­mungs­ver­hal­ten der Bun­des­re­gie­rung Ein­fluss neh­men kann 64. Über den Ver­lauf und die erziel­ten Zwi­schen- und End­ergeb­nis­se ist er unmit­tel­bar im Anschluss an die Bera­tun­gen zu unter­rich­ten. Für den Zeit­punkt der Unter­rich­tung über Initia­ti­ven und Posi­tio­nie­run­gen der Bun­des­re­gie­rung und das Gebot lau­fen­der Aktua­li­sie­rung des Infor­ma­ti­ons­stan­des des Bun­des­ta­ges gilt das bereits Gesag­te.

Aus dem mit der Unter­rich­tung des Bun­des­ta­ges ver­folg­ten Zweck des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG fol­gen schließ­lich auch Anfor­de­run­gen an das Ver­fah­ren und die Form der Unter­rich­tung. Adres­sat der Unter­rich­tung ist grund­sätz­lich der Bun­des­tag als Gan­zer; die Unter­rich­tung hat grund­sätz­lich schrift­lich zu erfol­gen. Ein­zel­hei­ten kön­nen im Rah­men der ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben durch Gesetz oder Ver­ein­ba­rung zwi­schen dem Deut­schen Bun­des­tag und der Bun­des­re­gie­rung gere­gelt wer­den.

Adres­sat der Unter­rich­tung gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bun­des­tag als Gan­zer. Damit soll gewähr­leis­tet wer­den, dass sämt­li­che Abge­ord­ne­te glei­cher­ma­ßen und unter­schieds­los auf die über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen zugrei­fen kön­nen. Aller­dings ver­leiht Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG dem Par­la­ment die Befug­nis, sei­ne inne­ren Ange­le­gen­hei­ten im Rah­men der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung auto­nom zu regeln und sich selbst so zu orga­ni­sie­ren, dass es sei­ne Auf­ga­ben sach­ge­recht erfül­len kann 65. Es ist daher in ers­ter Linie Sache des Bun­des­ta­ges selbst, dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die ihm über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen einer effek­ti­ven par­la­men­ta­ri­schen Wil­lens­bil­dung zuge­führt wer­den. Ins­be­son­de­re obliegt ihm die Ent­schei­dung, in wel­chem Umfang er den Aus­schuss für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on gemäß Art. 45 Satz 2 GG ermäch­tigt, die Rech­te des Bun­des­ta­ges gemäß Art. 23 GG gegen­über der Bun­des­re­gie­rung wahr­zu­neh­men. Der Bun­des­tag kann hier­zu die erfor­der­li­chen Rege­lun­gen tref­fen und Ein­zel­hei­ten der Unter­rich­tung im Wege einer Ver­ein­ba­rung mit der Bun­des­re­gie­rung fest­le­gen (vgl. § 12 EUZBBG). "Inof­fi­zi­el­le" Infor­ma­tio­nen ein­zel­ner Abge­ord­ne­ter oder von Frak­tio­nen und deren Beauf­trag­ten wie den Obleu­ten in den Aus­schüs­sen erfül­len den Anspruch des Bun­des­ta­ges aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht.

Der Zweck des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­langt im Grund­satz eine schrift­li­che Unter­rich­tung durch die Bun­des­re­gie­rung. Zwar ist die Schrift­form in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht aus­drück­lich vor­ge­se­hen. Ange­sichts der Anfor­de­run­gen an Klar­heit, Ver­ste­ti­gung und Repro­du­zier­bar­keit, die an eine förm­li­che Unter­rich­tung des Par­la­ments zu stel­len sind, erscheint die Schrift­form gegen­über der münd­li­chen Unter­rich­tung als das vor­ran­gi­ge Medi­um zur effek­ti­ven Infor­ma­ti­on des Bun­des­ta­ges. Der münd­li­chen Unter­rich­tung des Ple­nums, des Aus­schus­ses für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on wie auch der Fach­aus­schüs­se kommt vor die­sem Hin­ter­grund grund­sätz­lich nur eine ergän­zen­de und erläu­tern­de Funk­ti­on zu.

Aus­nah­men vom Schrift­lich­keits­grund­satz sind nur in engen Gren­zen und ins­be­son­de­re im Hin­blick auf das Gebot einer Unter­rich­tung zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt zuläs­sig, unter Umstän­den aber auch gebo­ten. Da Infor­ma­ti­ons­asym­me­tri­en zwi­schen Regie­rung und Par­la­ment nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur best‑, son­dern auch schnellst­mög­lich besei­tigt wer­den sol­len, sind Kon­stel­la­tio­nen denk­bar, in denen die Bun­des­re­gie­rung eine umfas­sen­de und zugleich frü­hest­mög­li­che Unter­rich­tung nur münd­lich sicher­stel­len kann 66. Das ist etwa der Fall, wenn zu einer Ange­le­gen­heit noch kei­ne schrift­li­chen Unter­la­gen vor­lie­gen und in ver­tret­ba­rer Zeit auch nicht beschafft oder her­ge­stellt wer­den kön­nen, eine Unter­rich­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges jedoch im Hin­blick auf die effek­ti­ve Wahr­neh­mung sei­ner Mit­wir­kungs­rech­te erfor­der­lich ist. Für die Über­las­sung fremd­spra­chi­ger Unter­la­gen gilt Ver­gleich­ba­res. Ent­fällt das Hin­der­nis, ist das ent­stan­de­ne Infor­ma­ti­ons­de­fi­zit unver­züg­lich aus­zu­glei­chen. Auch inso­weit ist die Fest­le­gung von Ein­zel­hei­ten einer Rege­lung durch den Bun­des­tag sowie einer nähe­ren Kon­kre­ti­sie­rung in Ver­ein­ba­run­gen zwi­schen Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung zugäng­lich.

Der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus (European Sta­bi­li­ty Mecha­nism – ESM)[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung hat den Deut­schen Bun­des­tag nicht in dem nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebo­te­nen Maß über die Ein­rich­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus unter­rich­tet. Errich­tung und Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sind eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Da sie die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges und damit eine sei­ner wesent­li­chen Funk­tio­nen betref­fen, war eine voll­stän­di­ge Unter­rich­tung erfor­der­lich. Die Bun­des­re­gie­rung hat es unter­las­sen, dem Deut­schen Bun­des­tag einen ihr am 21. Febru­ar 2011 vor­lie­gen­den Text der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die Errich­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus und den Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus vom 06.04.2011 zu über­mit­teln, und dadurch sei­ne Rech­te aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­letzt.

Die Errich­tung und Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ist eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine Gesamt­schau der ihn prä­gen­den Cha­rak­te­ris­ti­ka ergibt sub­stan­ti­el­le Berüh­rungs­punk­te mit dem Inte­gra­ti­ons­pro­gramm der Euro­päi­schen Ver­trä­ge. Sei­ne Grün­dung soll durch eine Ände­rung des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on abge­si­chert wer­den. Der zu sei­ner Errich­tung zu schlie­ßen­de Ver­trag weist den Orga­nen der Euro­päi­schen Uni­on neue Zustän­dig­kei­ten zu und dient der Absi­che­rung eines Poli­tik­be­reichs, der der Euro­päi­schen Uni­on als aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit zuge­wie­sen ist. Dass es sich dabei um einen völ­ker­recht­li­chen Ver­trag han­deln soll, stellt sei­ne Zuord­nung zu dem in den Ver­trä­gen über die Euro­päi­sche Uni­on und über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on nie­der­ge­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramm nicht in Fra­ge.

Die Grün­dung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus soll durch eine Ände­rung des Ver­tra­ges über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on uni­ons­recht­lich ermög­licht und abge­si­chert wer­den. Die inso­weit vor­ge­se­he­ne Ein­fü­gung von Art. 136 Abs. 3 AEUV muss im Wege einer Ver­trags­än­de­rung nach Art. 48 EUV erfol­gen. Schon wegen die­ses qua­li­fi­zier­ten Zusam­men­hangs mit dem Uni­ons­recht han­delt es sich um eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on.

Das Vor­lie­gen einer Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG wird auch dadurch indi­ziert, dass ver­schie­de­ne Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on durch den Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus neue Zustän­dig­kei­ten zuge­wie­sen erhal­ten. Die­se Zustän­dig­keits­zu­wei­sung war in den Ver­hand­lun­gen über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus, wie aus der in das Jahr 2010 zurück­rei­chen­den Vor­ge­schich­te sowie den fol­gen­den Kon­kre­ti­sie­rungs­schrit­ten ersicht­lich ist, bereits zu Beginn des Jah­res 2011 ange­legt.

Die Ver­tre­ter der Regie­run­gen der Mit­glied­staa­ten sind in einem Beschluss vom 20. Juni 2011 über­ein­ge­kom­men, dass der Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus Bestim­mun­gen ent­hal­ten sol­le, nach denen sowohl die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on als auch die Euro­päi­sche Zen­tral­bank die in dem Ver­trag auf­ge­führ­ten Auf­ga­ben aus­füh­ren sol­len. Auf der ope­ra­ti­ven Ebe­ne, bei Akti­vie­rung der Finanz­hil­fe, wur­de nament­lich der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on eine wich­ti­ge Rol­le zuge­dacht. Sie soll mit dem Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds und in Abspra­che mit der Euro­päi­schen Zen­tral­bank den tat­säch­li­chen Finan­zie­rungs­be­darf des begüns­tig­ten Mit­glied­staats ermit­teln. Ermäch­tigt vom Gou­ver­neurs­rat, ver­han­delt sie ein makro­öko­no­mi­sches Anpas­sungs­pro­gramm und über­wacht die Ein­hal­tung der poli­ti­schen Auf­la­gen, wie­der­um – in der soge­nann­ten Troi­ka – mit dem Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds und der Euro­päi­schen Zen­tral­bank, die bereits in der Durch­füh­rung der Schul­den­trag­fä­hig­keits­ana­ly­se zusam­men­wir­ken. Art. 13 Abs. 1 des Ent­wurfs eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sieht fer­ner vor, dass der Vor­sit­zen­de des Gou­ver­neurs­ra­tes Auf­ga­ben auf die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on über­tra­gen kann. Bleibt der Kre­dit­neh­mer über die Lauf­zeit des Pro­gramms hin­aus Schuld­ner des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus, kann der Rat eine fort­dau­ern­de Über­wa­chung ver­an­las­sen. Nach Erör­te­rung im Gou­ver­neurs­rat kann er auf Vor­schlag der Kom­mis­si­on beschlie­ßen, eine Über­wa­chung nach der Durch­füh­rung des Pro­gramms durch­zu­füh­ren, die so lan­ge auf­recht­erhal­ten wer­den kann, wie ein bestimm­ter Betrag der Finanz­hil­fe noch nicht zurück­ge­zahlt wur­de.

Der Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sieht in sei­ner Fas­sung vom 02.02.2012 dar­über hin­aus vor, dass Pro­gramm­be­schlüs­se sowohl von der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on als auch vom Rat der Euro­päi­schen Uni­on nach den Art. 121 und 136 AEUV über­wacht wer­den (17. Erwä­gungs­grund). Der Euro­päi­sche Gerichts­hof soll nach Maß­ga­be von Art. 273 AEUV schließ­lich über die Aus­le­gung und Anwen­dung des Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ent­schei­den.

Die Zuord­nung zu den Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on wird nicht dadurch in Fra­ge gestellt, dass der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus die Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on ledig­lich im Wege der Organ­lei­he in Anspruch nimmt. In der Sache wer­den den Orga­nen damit, wenn­gleich nicht in dem eigent­lich dafür vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren nach Art. 48 Abs. 1 EUV, wei­te­re Auf­ga­ben und Befug­nis­se über­tra­gen. Für die Kom­pe­tenz­aus­stat­tung der Orga­ne gel­ten daher auch inso­weit der Grund­satz der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV) sowie die Ver­bo­te, ihnen eine Kom­pe­tenz­Kom­pe­tenz ein­zu­räu­men oder den Kern der grund­ge­setz­li­chen Ver­fas­sungs­iden­ti­tät (Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 und 20 GG) zu berüh­ren 67. Andern­falls könn­ten die der Fort­ent­wick­lung der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on von Ver­fas­sungs wegen gezo­ge­nen Gren­zen und die inso­weit vor­ge­se­he­nen ver­fah­rens­recht­li­chen Siche­run­gen umgan­gen wer­den. Jede Zuwei­sung von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen an die Euro­päi­sche Uni­on und/​oder ihre Orga­ne ist daher in der Sache eine Über­tra­gung von Hoheits­rech­ten, und zwar auch dann, wenn die Orga­ne für die Erle­di­gung der Auf­ga­be „nur“ im Wege der Organ­lei­he in Anspruch genom­men und mit Befug­nis­sen aus­ge­stat­tet wer­den.

Dafür spricht im Übri­gen auch die mit der Ein­räu­mung von Auf­ga­ben und Befug­nis­sen im Wege der Organ­lei­he ver­bun­de­ne und von den Ver­trags­par­tei­en offen­kun­dig gewünsch­te Mög­lich­keit der Orga­ne, die­se Auf­ga­ben und Befug­nis­se kohä­rent mit den Ein­zel­er­mäch­ti­gun­gen aus dem Bereich des in den Ver­trä­gen nie­der­ge­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramms aus­zu­üben und auf die­se Wei­se eine Struk­tur zu schaf­fen, in der die Unter­schie­de zwi­schen „wei­chen“ Steue­rungs­in­stru­men­ta­ri­en und impe­ra­ti­ven Recht­set­zungs- und Auf­sichts­ak­ten ver­schwim­men 68. Dies zeigt sich etwa in der Anhal­tung des Gou­ver­neurs­ra­tes, sei­ne Ent­schei­dun­gen im zwi­schen­staat­li­chen Rah­men mit dem Ver­fah­ren im Über­wa­chungs­rah­men der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 121, 126, 136 Abs. 1 AEUV) zu ver­zah­nen (17. Erwä­gungs­grund sowie Art. 13 Abs. 1 des Ent­wurfs eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus).

Der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus soll dar­über hin­aus der Absi­che­rung eines Poli­tik­be­reichs die­nen, der der Euro­päi­schen Uni­on als aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit zuge­wie­sen ist. Der Ent­wurf des Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ergänzt die Wirt­schafts- und Wäh­rungs­po­li­tik.

Mit der Ergän­zung von Art. 136 AEUV um einen Absatz 3, der die Finanz­hil­fen an stren­ge Auf­la­gen und ein Tätig­wer­den des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus dar­an bin­det, dass es zur Sta­bi­li­sie­rung des Wäh­rungs­raums ins­ge­samt unab­ding­bar ist (vgl. Art. 3 des Ent­wurfs eines Ver­trags über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus), wird an die im Titel VIII gere­gel­te Wirt­schafts- und Wäh­rungs­po­li­tik (Art. 119 ff. AEUV) ange­knüpft und deut­lich gemacht, dass mit den Rege­lun­gen die Wäh­rungs­po­li­tik und ins­be­son­de­re die Sta­bi­li­tät des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes gesi­chert wer­den soll. Damit wird ein Poli­tik­be­reich ergänzt, den der Ver­trag über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on in die aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit der Uni­on ver­weist (Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV). Der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus dient mit­hin unmit­tel­bar der Ver­wirk­li­chung der Zie­le der Uni­on (Art. 3 Abs. 4 EUV). An dem auf der Grund­la­ge von Art. 136 Abs. 3 AEUV zu schlie­ßen­den Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sol­len zudem nur Mit­glied­staa­ten teil­neh­men, die Teil des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes sind und für die Art. 136 ff. AEUV spe­zi­fi­sche Rege­lun­gen ent­hal­ten. Auch dies ist ein Indiz dafür, dass es sich bei dem in Aus­sicht genom­me­nen Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus um eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on han­delt.

Die Tat­sa­che, dass der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus im Wege eines geson­der­ten völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges außer­halb der bis­he­ri­gen Struk­tur des Uni­ons­rechts eta­bliert wer­den soll, führt zu kei­nem ande­ren Ergeb­nis. Wie dar­ge­legt, erfasst die For­mu­lie­rung „Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on“ auch Vor­ha­ben, die inter­gou­ver­ne­men­tal ver­wirk­licht wer­den sol­len, wenn sie in einem Ergän­zungs- oder sons­ti­gen beson­de­ren Nähe­ver­hält­nis zum Recht der Uni­on ste­hen. Dass der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus im Wege inter­gou­ver­ne­men­ta­ler Zusam­men­ar­beit ver­wirk­licht wer­den soll, ist somit eben­so wenig maß­geb­lich wie sei­ne Qua­li­fi­ka­ti­on als zwi­schen­staat­li­che Orga­ni­sa­ti­on ohne eige­ne Hoheits­ge­walt. Jeden­falls durch die Ver­flech­tung mit supra­na­tio­na­len Ele­men­ten besitzt der Euro­päi­sche Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus eine hybri­de Natur, die ihn zu einer Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on macht. Ob in der gewähl­ten Form des völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus eine Umge­hung des Uni­ons­rechts liegt, nament­lich ob der Ver­trag mit Art. 48 EUV ver­ein­bar ist, ist hier nicht zu ent­schei­den.

Errich­tung und Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus betref­fen die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges und damit eine sei­ner wesent­li­chen Funk­tio­nen. Dar­aus folgt die Not­wen­dig­keit einer beson­ders umfang­rei­chen und detail­lier­ten Unter­rich­tung.

Ange­sichts der Kom­ple­xi­tät und der Bedeu­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus für die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges ist eine Betei­li­gung des Deut­schen Bun­des­ta­ges gebo­ten, die ihn in die Lage ver­setzt, sich – auch und gera­de in öffent­li­cher Debat­te – ein­ge­hend mit dem The­ma aus­ein­an­der­zu­set­zen und Not­wen­dig­keit und Umfang der zu beschlie­ßen­den Maß­nah­men zu klä­ren. Nur so kann sicher­ge­stellt wer­den, dass auch im Hin­blick auf die mit dem Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus ein­her­ge­hen­den Ver­bind­lich­kei­ten der Deut­sche Bun­des­tag der Ort ist, an dem eigen­ver­ant­wort­lich über Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schie­den wird.

Aus dem Gebot umfas­sen­der und frü­hest­mög­li­cher Infor­ma­ti­on erge­ben sich des­halb im kon­kre­ten Fall hohe Anfor­de­run­gen an die Qua­li­tät, Quan­ti­tät, Aktua­li­tät und Ver­wert­bar­keit der Unter­rich­tung über die Ver­hand­lun­gen zum Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus. Die Unter­rich­tung hat sich nament­lich ohne Abstri­che auf die Wei­ter­lei­tung der amt­li­chen Unter­la­gen und Doku­men­te aller Orga­ne sowie sons­ti­ger Gre­mi­en und Behör­den der Euro­päi­schen Uni­on und ande­rer Mit­glied­staa­ten zu erstre­cken. Über­mit­teln muss die Bun­des­re­gie­rung aber auch Infor­ma­tio­nen über infor­mel­le und nicht schrift­lich doku­men­tier­te Vor­gän­ge sowie über Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sit­zun­gen und Bera­tun­gen aller Orga­ne und Gre­mi­en der Euro­päi­schen Uni­on, in denen sie ver­tre­ten ist, sowie über bi- und mul­ti­la­te­ra­le Aktio­nen von Mit­glied­staa­ten auf völ­ker­recht­li­cher Ebe­ne. Nicht zuletzt ver­pflich­tet Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG die Bun­des­re­gie­rung dazu, den Deut­schen Bun­des­tag über eige­ne Initia­ti­ven und Posi­tio­nen in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on betref­fend den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus zu infor­mie­ren. Nur so kann ver­hin­dert wer­den, dass der Deut­sche Bun­des­tag in die Rol­le des blo­ßen Nach­voll­zu­ges gerät 69.

Die Bun­des­re­gie­rung hat den Deut­schen Bun­des­tag nicht umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus unter­rich­tet. Sie hat dem Bun­des­tag einen ihr spä­tes­tens am 21.02.2011 vor­lie­gen­den Text der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die Merk­ma­le des Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus sowie einen Ent­wurf des Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus vom 06.04.2011 nicht über­mit­telt. Spä­te­re münd­li­che oder schrift­li­che Infor­ma­tio­nen ändern nichts an der Ver­let­zung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Grün­de, die einer Über­mitt­lung ent­ge­gen­ste­hen könn­ten, sind nicht ersicht­lich; ins­be­son­de­re kann sich die Bun­des­re­gie­rung nicht auf Ver­trau­lich­keit beru­fen.

Die Bun­des­re­gie­rung hat einen ihr am 21. Febru­ar 2011 vor­lie­gen­den Text der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die Ein­rich­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus, der Gegen­stand der Bera­tun­gen über die Merk­ma­le des Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus im Rat war, dem Deut­schen Bun­des­tag nicht zuge­lei­tet. Die Exis­tenz die­ses Papiers wird durch einen inter­nen Bericht des Ver­bin­dungs­bü­ros des Deut­schen Bun­des­ta­ges in Brüs­sel vom 21.02.2011 belegt. Wie aus dem Bericht des Ver­bin­dungs­bü­ros her­vor­geht, arbei­te­te der Rat – in dem die Bun­des­re­gie­rung ver­tre­ten ist – zu die­sem Zeit­punkt an der Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus auf der Grund­la­ge eines Tex­tes der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on. Da Papie­re der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on, auf deren Grund­la­ge die Merk­ma­le des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus im Euro­päi­schen Rat wie auch im ECO­FIN­Rat und der Euro­Grup­pe dis­ku­tiert wur­den, ins­be­son­de­re jener Text der Kom­mis­si­on, dem Deut­schen Bun­des­tag nicht zur Ver­fü­gung gestellt wur­de, hat­te die­ser kei­ne Mög­lich­keit, auf die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus zu einem frü­hen Zeit­punkt Ein­fluss zu neh­men.

Fer­ner hat die Bun­des­re­gie­rung dem Deut­schen Bun­des­tag den Ent­wurf eines Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus in der Form des „Draft Trea­ty Estab­li­shing the European Sta­bi­li­ty Mecha­nism 70“ nicht über­mit­telt.

Einen auf den 6.04.2011 datie­ren­den Ent­wurf des Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus hat der Deut­sche Bun­des­tag ledig­lich aus infor­mel­len Quel­len erhal­ten, obwohl die­ser oder jeden­falls eine frü­he­re Text­stu­fe des Ver­trags­ent­wurfs der Bun­des­re­gie­rung zu die­sem Zeit­punkt vor­lag. Dies ergibt sich aus dem Inhalt münd­li­cher Aus­schuss­un­ter­rich­tun­gen vom sel­ben Tag: Der Par­la­men­ta­ri­sche Staats­se­kre­tär im Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen nann­te gegen­über dem Haus­halts­aus­schuss des Bun­des­ta­ges ein­zel­ne, bereits auf dem Euro­päi­schen Rat vom 24./25. März 2011 bin­dend ver­ab­re­de­te Details des Ver­trags­in­halts und erklär­te, der Ver­trag über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus wer­de der­zeit auf euro­päi­scher Ebe­ne wei­ter aus­ge­ar­bei­tet und befin­de sich noch im Ver­hand­lungs­sta­di­um 71. Die Bun­des­re­gie­rung hat­te mit­hin am 6. April 2011 kon­kre­te Erkennt­nis­se über Text­stu­fen des Ver­trags­ent­wurfs.

Spä­te­re münd­li­che oder schrift­li­che Infor­ma­tio­nen, ins­be­son­de­re die Über­sen­dung des zu die­sem Zeit­punkt in der erwei­ter­ten Euro­Grup­pe bereits bera­te­nen Ent­wurfs des Ver­tra­ges über den Euro­päi­schen Sta­bi­li­täts­me­cha­nis­mus am 17. bezie­hungs­wei­se 18.05.2011, ändern nichts an der Ver­let­zung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Bun­des­re­gie­rung ist ver­pflich­tet, dem Bun­des­tag nicht nur einen abschlie­ßend bera­te­nen oder sogar bereits beschlos­se­nen Ver­trags­text zuzu­lei­ten. Sie muss ihm zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt ihr vor­lie­gen­de Zwi­schen­er­geb­nis­se und Text­stu­fen – wie den auf den 6. April 2011 datie­ren­den „Draft Trea­ty Estab­li­shing the European Sta­bi­li­ty Mecha­nism (ESM)” – über­mit­teln. Dass sich Ent­wür­fe ändern und daher Aktua­li­sie­run­gen erfor­der­lich wer­den, sol­che Infor­ma­tio­nen mit­hin „eine kur­ze Halb­werts­zeit“ auf­wei­sen kön­nen, recht­fer­tigt es nicht, die schrift­li­che Unter­rich­tung auf einen Zeit­punkt zu ver­schie­ben, in dem die Ergeb­nis­se bereits fest­ste­hen. Denn damit wird der Bun­des­tag gera­de in jene für völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge cha­rak­te­ris­ti­sche Rati­fi­ka­ti­ons­la­ge gebracht, die ihm eine inhalt­li­che Ein­fluss­nah­me abschnei­det und vor der ihn Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG schüt­zen will. Wie sich bereits aus dem kumu­la­ti­ven Erfor­der­nis früh­zei­ti­ger und umfas­sen­der Infor­ma­ti­on ergibt, kann bei pro­zess­haf­ten Vor­gän­gen der vor­lie­gen­den Art die Unter­rich­tungs­pflicht nicht „in einem Gesamt­pa­ket“ erle­digt wer­den.

Eine etwai­ge Ver­trau­lich­keit bei­der Doku­men­te steht dem Erfor­der­nis ihrer Über­mitt­lung nicht ent­ge­gen. Die Bun­des­re­gie­rung kann sich ins­be­son­de­re nicht auf eine grund­sätz­li­che Ver­trau­lich­keit im spe­zi­el­len For­mat der infor­mell tagen­den erwei­ter­ten Euro­Grup­pe beru­fen. Ver­hand­lun­gen im Vor­feld völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge, die auf eine Bin­dung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zie­len und Geset­zes­qua­li­tät erlan­gen sol­len, sind gegen­über dem Deut­schen Bun­des­tag von vorn­her­ein nicht geheim­hal­tungs­be­dürf­tig. Soll­ten Grün­de für eine Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit gegen­über der Öffent­lich­keit im Hin­blick auf ein­zel­ne Infor­ma­tio­nen oder Doku­men­te aus­nahms­wei­se anzu­er­ken­nen sein, wäre die Bun­des­re­gie­rung ver­pflich­tet, die Unter­la­gen dem Deut­schen Bun­des­tag unter Hin­weis auf das Erfor­der­nis einer ver­trau­li­chen Behand­lung zuzu­lei­ten. Die Vor­aus­set­zun­gen hier­für hat der Bun­des­tag mit dem Erlass sei­ner Geheim­schutz­ord­nung geschaf­fen 37. Wei­te­re Grün­de, die gegen eine Über­mitt­lung hät­ten spre­chen kön­nen, sind nicht ersicht­lich.

Der Euro-Plus-Pakt[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung hat den Deut­schen Bun­des­tag zudem nicht umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt unter­rich­tet und damit die Rech­te des Bun­des­ta­ges aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­letzt. Die Ver­ein­ba­rung des Euro-Plus-Pak­tes stellt eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG dar, die wich­ti­ge Funk­tio­nen des Deut­schen Bun­des­ta­ges berührt und des­halb in beson­de­rem Maße des­sen umfas­sen­de und früh­zei­ti­ge Unter­rich­tung gebie­tet. Da die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag über die am 4.02.2011 öffent­lich vor­ge­stell­te Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit nicht infor­miert sowie ihm das inof­fi­zi­el­le Doku­ment (non paper) der Prä­si­den­ten der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on und des Euro­päi­schen Rates mit der Über­schrift „Enhan­ced Eco­no­mic Poli­cy Coor­di­na­ti­on in the Euro Area – Main Fea­tures and Con­cepts“ vom 25.02.2011 nicht über­mit­telt hat, ist die nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebo­te­ne umfas­sen­de und frü­hest­mög­li­che Unter­rich­tung nicht erfolgt.

Die Ver­ein­ba­rung des Euro-Plus-Pak­tes ist eine Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on im Sin­ne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine Gesamt­schau ihrer Cha­rak­te­ris­ti­ka ergibt, dass der Pakt sub­stan­ti­el­le Berüh­rungs­punk­te mit dem in den Ver­trä­gen nie­der­ge­leg­ten Inte­gra­ti­ons­pro­gramm auf­weist.

Bereits der Umstand, dass sich der Euro-Plus-Pakt bezie­hungs­wei­se die ihm vor­aus­ge­gan­ge­ne Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit an die Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on rich­tet, indi­ziert eine Aus­rich­tung auf das unio­na­le Inte­gra­ti­ons­pro­gramm. Inhalt­lich ist der Pakt ange­sichts sei­ner Zie­le, eine qua­li­ta­ti­ve Ver­bes­se­rung der Wirt­schafts­po­li­tik und der öffent­li­chen Haus­halts­la­ge sowie eine Stär­kung der Finanz­sta­bi­li­tät zu errei­chen, auf einen in den Ver­trä­gen nie­der­ge­leg­ten Poli­tik­be­reich der Euro­päi­schen Uni­on aus­ge­rich­tet. In die Ver­wirk­li­chung der Zie­le des Pak­tes sind Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on ein­ge­schal­tet, wie bereits die vor­ge­se­he­ne jähr­li­che Bewer­tung der von den Mit­glied­staa­ten des Euro-Plus-Pak­tes zur Erfül­lung ihrer Selbst­ver­pflich­tun­gen unter­nom­me­nen Reform- und Sta­bi­li­täts­pro­gram­me durch die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, den Rat und die Euro-Grup­pe zeigt.

Dass der Euro-Plus-Pakt über­wie­gend mit Selbst­ver­pflich­tun­gen der teil­neh­men­den Mit­glied­staa­ten ope­riert, stellt sei­ne Ein­ord­nung als Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on nicht in Fra­ge. Zum einen steht auch eine nur begrenz­te recht­li­che Ver­bind­lich­keit der Ein­ord­nung als Ange­le­gen­heit der Euro­päi­schen Uni­on ange­sichts der gebo­te­nen wei­ten, nicht auf Recht­set­zung beschränk­ten Aus­le­gung des Begriffs nicht ent­ge­gen. Zum ande­ren ent­fal­tet der Pakt durch­aus eine gewis­se Bin­dungs­wir­kung. Zwar sieht er – anders als der durch das soge­nann­te „Six­pack“ refor­mier­te Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pakt – kei­ne Sank­tio­nen für sei­ne Ver­let­zung vor. Mit dem jähr­lich durch­zu­füh­ren­den Bench­mar­king unter Ein­bin­dung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on ent­hält der Euro-Plus-Pakt jedoch ein Durch­set­zungs­in­stru­ment, auf das in jün­ge­rer Zeit auch das natio­na­le Ver­fas­sungs­recht zurück­greift (vgl. Art. 91d GG) und das zudem in unmit­tel­ba­rem Zusam­men­hang mit jus­ti­tia­blen Ver­pflich­tun­gen der Mit­glied­staa­ten steht 72. Die damit ver­bun­de­ne Rechen­schafts­pflicht wird jede Bun­des­re­gie­rung tref­fen und hat bereits im Euro­päi­schen Semes­ter und der damit ver­bun­de­nen Mit­tei­lung der Kom­mis­si­on vom 7. Juni 2011 über den „Abschluss des ers­ten Euro­päi­schen Semes­ters für die Koor­di­nie­rung der Wirt­schafts­po­li­tik: Ori­en­tie­rung für die Poli­tik der Mit­glied­staa­ten 20112012“ 73 ihren Nie­der­schlag gefun­den. Einen ver­bind­li­chen Bezug auf Euro­päi­sches Sekun­där­recht ent­hält über­dies die Ver­pflich­tung der am Pakt teil­neh­men­den Mit­glied­staa­ten, die im Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pakt vor­ge­se­he­nen Vor­ga­ben umzu­set­zen.

Ein sub­stan­ti­el­ler Berüh­rungs­punkt zum unio­na­len Inte­gra­ti­ons­pro­gramm zeigt sich zudem in der teil­wei­sen Umset­zung des Euro-Plus-Pak­tes durch Nor­men des Sekun­där­rechts. So erstreckt die im Rah­men des soge­nann­ten „Six­pack“ ergan­ge­ne Ver­ord­nung (EU) Nr. 1175/​2011 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 16. Novem­ber 2011 zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EG) 1466/​97 des Rates über den Aus­bau der haus­halts­po­li­ti­schen Über­wa­chung und der Über­wa­chung und Koor­di­nie­rung der Wirt­schafts­po­li­ti­ken den „Prü­fungs­um­fang“ des damit ins Sekun­där­recht auf­ge­nom­me­nen Euro­päi­schen Semes­ters auch auf die Zie­le des Euro-Plus-Pak­tes.

Da der Euro-Plus-Pakt die Zustän­dig­kei­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges in nicht uner­heb­li­cher Wei­se berührt, war eine voll­stän­di­ge Unter­rich­tung des Bun­des­ta­ges bereits in Bezug auf Initia­ti­ven und frü­he Sta­di­en der Ver­hand­lun­gen gebo­ten. Nament­lich die Selbst­ver­pflich­tun­gen in Berei­chen, die der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Mit­glied­staa­ten unter­fal­len, wie etwa dem Steu­er- und Sozi­al­recht, und in denen der Gesetz­ge­ber in Zukunft einer Über­wa­chung durch Orga­ne der Euro­päi­schen Uni­on unter­wor­fen wird, betref­fen die par­la­men­ta­ri­sche Ver­ant­wor­tung und sind geeig­net, die Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten des Gesetz­ge­bers ein­zu­schrän­ken. Der Bun­des­tag hat­te ein gro­ßes Inter­es­se, vor­ab zu erfah­ren, dar­über zu dis­ku­tie­ren und an der Ent­schei­dung mit­zu­wir­ken, ob und gege­be­nen­falls in wel­chen Berei­chen eine Koor­di­nie­rung ver­spro­chen und wel­che Bewer­tungs­kri­te­ri­en ange­strebt wer­den soll­ten.

Die Bun­des­re­gie­rung hat den Deut­schen Bun­des­tag nicht umfas­send und zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt unter­rich­tet.

Sie hat den Deut­schen Bun­des­tag über die am 4. Febru­ar 2011 öffent­lich vor­ge­stell­te Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit – spä­ter Euro-Plus-Pakt – nicht vor­ab infor­miert.

Der Euro-Plus-Pakt geht auf eine deutsch­fran­zö­si­sche Initia­ti­ve zurück, wel­che die Regie­run­gen bei­der Mit­glied­staa­ten zum Gegen­stand der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 4. Febru­ar 2011 gemacht haben und die die Bun­des­kanz­le­rin auf die­ser Tagung gemein­sam mit dem fran­zö­si­schen Staats­prä­si­den­ten der Öffent­lich­keit vor­ge­stellt hat. Über die­ses Vor­ha­ben hät­te die Bun­des­re­gie­rung den Deut­schen Bun­des­tag spä­tes­tens am 2. Febru­ar 2011 infor­mie­ren müs­sen.

Zu die­sem Zeit­punkt stand fest, dass den Staats- und Regie­rungs­chefs auf der unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den Tagung des Euro­päi­schen Rates ein Dis­kus­si­ons­vor­schlag für eine ver­stärk­te wirt­schafts­po­li­ti­sche Koor­di­nie­rung im Euro-Wäh­rungs­ge­biet zur Ver­bes­se­rung der Wett­be­werbs­fä­hig­keit unter­brei­tet wer­den soll­te. Dies geht nicht nur aus den Aus­sa­gen des Regie­rungs­spre­chers auf der Regie­rungs­pres­se­kon­fe­renz vom 2. Fre­bru­ar 2011 her­vor, wonach die Bun­des­re­gie­rung die wirt­schafts­po­li­ti­sche Koor­di­nie­rung als eine von meh­re­ren jetzt zu ergrei­fen­den Maß­nah­men betrach­te und beim Mit­tag­essen der Staats- und Regie­rungs­chefs die Dis­kus­si­on hier­über eröff­net wer­den sol­le. Auch der Staats­mi­nis­ter des Bun­des­kanz­ler­am­tes bestä­tig­te nach­träg­lich das Ziel der Bun­des­re­gie­rung, bei der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 4. Fre­bru­ar 2011 ein Ver­fah­ren zur Aus­ar­bei­tung eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit zu beschlie­ßen, und dass das The­ma Wirt­schafts- und Wäh­rungs­uni­on am 2. Fre­bru­ar 2011 zusätz­lich auf die Tages­ord­nung genom­men wor­den sei 74.

Soll­te es – wie von der Bun­des­re­gie­rung gel­tend gemacht – vor dem 4. Fre­bru­ar 2011 noch kei­ne end­gül­tig abge­stimm­te Posi­ti­on zum avi­sier­ten Inhalt einer ver­stärk­ten wirt­schafts­po­li­ti­schen Koor­di­nie­rung im Euro-Wäh­rungs­ge­biet inner­halb der Bun­des­re­gie­rung gege­ben haben, hät­te die­ser Umstand die Bun­des­re­gie­rung nicht von ihrer Unter­rich­tungs­pflicht ent­bun­den. Gegen­stand der gebo­te­nen Unter­rich­tung war in die­sem Fall (noch) nicht der Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit als sol­cher, son­dern allein die Absicht der Bun­des­re­gie­rung, einen Pro­zess zu des­sen Aus­ar­bei­tung anzu­sto­ßen (vgl. auch § 5 Abs. 2 Satz 1 EUZBBG). Hier­zu hat­te der Regie­rungs­spre­cher auf der Pres­se­kon­fe­renz vom 2. Fre­bru­ar 2011 eine abge­stimm­te Hal­tung der Bun­des­re­gie­rung ange­kün­digt. Die Wil­lens­bil­dung inner­halb der Bun­des­re­gie­rung war folg­lich inso­weit abge­schlos­sen, als sie mit ihrer Initia­ti­ve an die Öffent­lich­keit gehen konn­te und mit einer eige­nen Posi­ti­on in einen Abstim­mungs­pro­zess mit Drit­ten ein­tre­ten woll­te. Die Bun­des­re­gie­rung war daher ver­pflich­tet, den Deut­schen Bun­des­tag vor Beginn der Tagung des Euro­päi­schen Rates über die Initia­ti­ve zumin­dest in ihren Grund­zü­gen zu infor­mie­ren (vgl. auch § 5 Abs. 5 Satz 1 und 2 EUZBBG).

Die dem Deut­schen Bun­des­tag von der Bun­des­re­gie­rung unter­brei­te­ten Infor­ma­tio­nen genüg­ten nicht, um die Unter­rich­tungs­pflicht zu erfül­len.

Dies gilt zunächst für den „Vor­be­richt zum Euro­päi­schen Rat am 4. Fre­bru­ar 2011“ vom 2. Fre­bru­ar 2011. Dar­in heißt es ledig­lich, dass die Bun­des­re­gie­rung für ein von den Staats- und Regie­rungs­chefs der Euro­zo­ne aus­ge­hen­des star­kes Signal ein­tre­te, zur Erhö­hung der Wett­be­werbs­fä­hig­keit die wirt­schafts­po­li­ti­sche Koor­di­nie­rung im Euro-Wäh­rungs­ge­biet zu ver­bes­sern. Nicht erwähnt wur­de hin­ge­gen, dass die Bun­des­re­gie­rung zu die­sem Zweck eine Initia­ti­ve für den Beschluss eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit vor­stel­len wol­le und was der wesent­li­che Inhalt die­ser Initia­ti­ve sein wer­de.

Zurei­chen­de Infor­ma­tio­nen über das geplan­te Vor­ha­ben ent­hält auch nicht die Ant­wort des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie vom 2. Fre­bru­ar 2011 auf eine kon­kre­te Anfor­de­rung des Deut­schen Bun­des­ta­ges. Nach­dem die Initia­ti­ve der Bun­des­re­gie­rung bereits am 31. Janu­ar 2011 in ver­schie­de­nen Nach­rich­ten­ma­ga­zi­nen the­ma­ti­siert wor­den war, hat­te der Deut­sche Bun­des­tag am 1. Fre­bru­ar 2011 um Über­mitt­lung von Papie­ren und Infor­ma­tio­nen gebe­ten, auf deren Basis die Initia­ti­ve vor­ge­stellt wer­den soll­te. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie teil­te hier­auf nur mit, dass die Zei­tungs­ar­ti­kel auf einen noch nicht abge­schlos­se­nen Abstim­mungs­pro­zess Bezug näh­men und „im wei­te­ren Fort­gang die nach dem EUZBBG vor­ge­se­he­nen Unter­rich­tun­gen unver­züg­lich erfol­gen kön­nen“.

Schließ­lich genüg­te auch die am 3. Fre­bru­ar 2011 vom Staats­mi­nis­ter des Bun­des­kanz­ler­am­tes vor­ge­nom­me­ne „Obleu­te­un­ter­rich­tung“ 75 nicht, um die Unter­rich­tungs­pflicht zu erfül­len. Unge­ach­tet der Tat­sa­che, dass die Obleu­te des Aus­schus­ses für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on bereits nicht die rich­ti­gen Unter­rich­tungs­adres­sa­ten waren, hat­te die Erklä­rung des Staats­mi­nis­ters des Bun­des­kanz­ler­am­tes ledig­lich zum Inhalt, „dass zu dem The­ma noch kei­ne abge­stimm­te Posi­ti­on der Bun­des­re­gie­rung bestehe und dem­entspre­chend auch kei­ne abge­stimm­te Posi­ti­on beim Euro­päi­schen Rat beschlos­sen wer­den wür­de“ 75.

Dar­über hin­aus hat die Bun­des­re­gie­rung dem Deut­schen Bun­des­tag ein inof­fi­zi­el­les Doku­ment der Prä­si­den­ten der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on und des Euro­päi­schen Rates vom 25. Fre­bru­ar 2011 mit der Bezeich­nung „Enhan­ced Eco­no­mic Poli­cy Coor­di­na­ti­on in the Euro Area – Main Fea­tures and Con­cepts“ nicht über­mit­telt, wel­ches wesent­li­che Inhal­te des Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit – spä­ter Euro-Plus-Pakt – beschrieb.

Nach dem Vor­brin­gen der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich die Bun­des­re­gie­rung im Besitz die­ses inof­fi­zi­el­len Doku­ments befand. Dies legt bereits der sei­ner­zei­ti­ge EMail-Ver­kehr nahe. Danach hat der Deut­sche Bun­des­tag auf aus­drück­li­che Anfra­ge an das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie vom 3. März 2011 sowie an das Bun­des­kanz­ler­amt vom 4. März 2011, ob der Bun­des­re­gie­rung ein gemein­sa­mes Papier der Prä­si­den­ten der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on und des Euro­päi­schen Rates zur deutsch­fran­zö­si­schen Initia­ti­ve für einen Pakt für Wett­be­werbs­fä­hig­keit vor­lie­ge, kei­ne – das heißt auch kei­ne ver­nei­nen­de – Ant­wort des Bun­des­kanz­ler­am­tes erhal­ten. Zudem hat sich die Bun­des­re­gie­rung im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren auf den Vor­wurf einer Unter­rich­tungs­pflicht­ver­let­zung ein­ge­las­sen, ohne die dar­in impli­zit ent­hal­te­ne Behaup­tung, ihr habe das Papier vor­ge­le­gen, in Abre­de zu stel­len, was im Hin­blick auf die Arbeits­wei­se der betei­lig­ten euro­päi­schen Orga­ne auch fern­lie­gend wäre.

Die­ses Doku­ment stell­te die Bun­des­re­gie­rung dem Deut­schen Bun­des­tag trotz aus­drück­li­cher Anfor­de­rung nicht zur Ver­fü­gung (vgl. auch § 5 Abs. 3 EUZBBG). Erst am 11. März 2011 über­sand­te sie den offi­zi­el­len Ent­wurf eines Pak­tes für Wett­be­werbs­fä­hig­keit. Zu die­sem Zeit­punkt bestand für den Deut­schen Bun­des­tag kei­ne Mög­lich­keit mehr, des­sen Inhalt zu dis­ku­tie­ren und durch eine Stel­lung­nah­me auf die Bun­des­re­gie­rung ein­zu­wir­ken. Denn die Staats- und Regie­rungs­chefs der Mit­glied­staa­ten des Euro-Wäh­rungs­ge­bie­tes einig­ten sich bereits am glei­chen Tag, dem 11. März 2011, auf den Pakt. Damit ent­stan­den bereits ab die­sem Zeit­punkt kon­kre­te Selbst­ver­pflich­tun­gen auch für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, ohne dass der Deut­sche Bun­des­tag auf deren Inhalt hät­te ein­wir­ken oder die­se hät­te ver­hin­dern kön­nen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 19. Juni 2012 – 2 BvE 4/​11

  1. vgl. BVerfGE 2, 143, 165; 45, 1, 28; 67, 100, 125; 104, 151, 193; 118, 244, 254 f.; 124, 78, 106[]
  2. vgl. BVerfGE 45, 1, 29 f.; 60, 319, 325 f.; 68, 1, 77 f.; 121, 135, 151[]
  3. vgl. BVerfGE 104, 151, 193 f.; 118, 277, 319[]
  4. vgl. hier­zu BVerfGE 92, 80, 89[]
  5. BVerfGE 92, 80, 89; 103, 164, 170 f.; 107, 286, 297; 114, 107, 118; zuletzt BVerfG, Beschluss vom 22.11.2011 – 2 BvE 3/​08[]
  6. vgl. BVerfGE 21, 312, 319 f.; s. auch BVerfGE 4, 250, 269[]
  7. BVerfGE 1, 372, 379; 41, 291, 303; 121, 135, 152[]
  8. vgl. zum Klar­stel­lungs­in­ter­es­se BVerfGE 1, 372, 379; 121, 135, 152[]
  9. vgl. BVerfGE 121, 135, 152; 124, 267, 275[]
  10. BVerfGE 104, 151, 207; vgl. auch schon BVerfGE 49, 89, 125[]
  11. vgl. BVerfGE 104, 151, 207[]
  12. BVerfGE 68, 1, 87; vgl. auch BVerfGE 104, 151, 207[]
  13. vgl. BVerfGE 90, 286, 363; 104, 151, 207[]
  14. vgl. BVerfGE 49, 89, 124 ff.; 68, 1, 87[]
  15. vgl. BVerfGE 104, 151, 207; sie­he fer­ner BVerfGE 49, 89, 125; 68, 1, 89; 90, 286, 364[]
  16. BVerfGE 68, 1, 109 f.; vgl. auch BVerfGE 104, 151, 208[]
  17. vgl. Unger, Das Ver­fas­sungs­prin­zip der Demo­kra­tie, 2008, S. 43[]
  18. Abge­ord­ne­ter Ver­heu­gen, Gemein­sa­me Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on, 11. Sit­zung am 15. Okto­ber 1992, Ste­no­gra­phi­scher Bericht, in: Deut­scher Bun­des­tag, Hrsg., Mate­ria­li­en zur Ver­fas­sungs­dis­kus­si­on und zur Grund­ge­setz­än­de­rung in der Fol­ge der deut­schen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sit­zungs­pro­to­kol­le, 1996, S. 543, 545[]
  19. vgl. Möller/​Limpert, ZParl 24, 1993, S. 21, 24 ff.[]
  20. zu ähn­li­chen Rege­lun­gen in ande­ren Mit­glied­staa­ten vgl. etwa Art. 6 des Däni­schen Geset­zes über den Bei­tritt zu den Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten; Art. 88 – 4 der Fran­zö­si­schen Ver­fas­sung; Art. 23e des Öster­rei­chi­schen Bun­des-Ver­fas­sungs­ge­set­zes; Art. 197, 1. lit. i der Por­tu­gie­si­schen Ver­fas­sung; Kap. 10 §§ 2 und 3 der Schwe­di­schen Reichs­tags­ord­nung[]
  21. vgl. Lang, Die Mit­wir­kungs­rech­te des Bun­des­ra­tes und des Bun­des­ta­ges in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on gemäß Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 279 f.[]
  22. vgl. auch Pro­to­koll über die Rol­le der natio­na­len Par­la­men­te in der Euro­päi­schen Uni­on; Pro­to­koll über die Anwen­dung der Grund­sät­ze der Sub­si­dia­ri­tät und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit[]
  23. Gesetz über die Wahr­neh­mung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung des Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on, Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tungs­ge­setz – IntVG – vom 22.09.2009, BGBl I 3022[]
  24. vgl. BVerfGE 123, 267, 351 ff.[]
  25. vgl. Schor­kopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Art. 23 Rn. 136, August 2011[]
  26. vgl. BVerfGE 89, 155, 158 ff.; Oppermann/​Classen/​Nettesheim, Euro­pa­recht, 5. Aufl. 2011, § 3 Rn. 2[]
  27. BT-Drucks 12/​6000, S. 21[]
  28. BT-Drucks 12/​3338, S. 6; BT-Drucks 12/​6000, S. 20[]
  29. vgl. BVerfG, Urteil vom 07.09.2011 – 2 BvR 987/​10, 2 BvR 1485/​10, 2 BvR 1099/​10, NJW 2011, S. 2946, 2951, Rn. 124; Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11[]
  30. vgl. die Abge­ord­ne­ten Dr. Möl­ler und Ver­heu­gen, Gemein­sa­me Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on, 11. Sit­zung am 15. Okto­ber 1992, Ste­no­gra­phi­scher Bericht, in: Deut­scher Bun­des­tag, Hrsg., Mate­ria­li­en zur Ver­fas­sungs­dis­kus­si­on und zur Grund­ge­setz­än­de­rung in der Fol­ge der deut­schen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sit­zungs­pro­to­kol­le, 1996, S. 543, 544 f.[]
  31. vgl. BT-Drucks 12/​3896, S. 19; BT-Drucks 12/​6000, S. 21; vgl. auch Möller/​Limpert, ZParl 24, 1993, S. 21, 26[]
  32. Schor­kopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd 6, Art. 23 Rn. 144, August 2011[]
  33. so noch der Vor­schlag von Möl­ler, Arbeits­un­ter­la­ge Nr. 67 der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on vom 9. Juli 1992[]
  34. vgl. Abge­ord­ne­ter Ver­heu­gen, Gemein­sa­me Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on, 11. Sit­zung am 15. Okto­ber 1992, Ste­no­gra­phi­scher Bericht, in: Deut­scher Bun­des­tag, Hrsg., Mate­ria­li­en zur Ver­fas­sungs­dis­kus­si­on und zur Grund­ge­setz­än­de­rung in der Fol­ge der deut­schen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sit­zungs­pro­to­kol­le, 1996, S. 543, 545[][]
  35. vgl. Uer­p­mann-Witt­zack, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 75[]
  36. vgl. Rath, Ent­schei­dungs­po­ten­zia­le des Deut­schen Bun­des­ta­ges in EU-Ange­le­gen­hei­ten, 2001, S. 43 ff.[]
  37. vgl. BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11[][]
  38. BVerfGE 70, 324, 355; vgl. auch BVerfGE 40, 237, 249[]
  39. vgl. Mül­ler-Fran­ken, DVBl 2009, S. 1072, 1080[]
  40. vgl. BVerfGE 125, 104, 125; zuletzt BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11[]
  41. zur Kon­troll­funk­ti­on des Par­la­ments BVerfGE 67, 100, 130; 110, 199, 218 f.; 124, 78, 121[]
  42. vgl. BVerfGE 83, 60, 71 f.; 93, 37, 66[]
  43. vgl. BVerfGE 85, 386, 403 f.; 95, 267, 307 f.; 108, 282, 312[]
  44. vgl. BVerfG, Urteil vom 07.09.2011 – 2 BvR 987/​10, 2 BvR 1485/​10, 2 BvR 1099/​10, NJW 2011, S. 2946, 2951, Rn. 124; BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11[]
  45. vgl. BVerfGE 70, 324, 358[]
  46. BVerfGE 67, 100, 139; 77, 1, 59; 110, 199, 214; 124, 78, 120[]
  47. vgl. BVerfGE 67, 100, 139, zum Recht der Unter­su­chungs­aus­schüs­se; BVerfGE 110, 199, 215; 124, 78, 120, zum par­la­men­ta­ri­schen Fra­ge­recht[]
  48. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214, 222; 124, 78, 120[]
  49. vgl. Per­ni­ce, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101[]
  50. vgl. Per­ni­ce, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uer­p­mann-Witt­zack, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77[]
  51. vgl. Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 74; Per­ni­ce, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uer­p­mann-Witt­zack, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77[]
  52. ABl. EU 2009 Nr. L 325 vom 11.12.2009, S. 35[]
  53. vgl. BVerfGE 124, 78, 123 f., zu Unter­su­chungs­aus­schüs­sen[]
  54. vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 70, 324, 359; 77, 1, 48; BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11[]
  55. vgl. Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 75[]
  56. vgl. Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 107[]
  57. vgl. auch BVerfGE 110, 199, 220; s. aus der Recht­spre­chung der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te etwa Ver­fas­sungs­ge­richts­hof des Lan­des Ber­lin, Urteil vom 14.07.2010 – 57/​08, DVBl 2010, S. 966; Baye­ri­scher Ver­fas­sungs­ge­richts­hof, Ent­schei­dung vom 06.06.2011 – Vf. 49-IVa-10, NVwZ-RR 2011, S. 841, 843[]
  58. vgl. Baach, Par­la­men­ta­ri­sche Mit­wir­kung in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on, 2008, S. 162[]
  59. BGBl II S. 753[]
  60. vgl. Möl­ler, Arbeits­un­ter­la­ge Nr. 84 der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on vom 15. Okto­ber 1992[]
  61. vgl. Möl­ler, Arbeits­un­ter­la­ge Nr. 84 der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on vom 15. Okto­ber 1992; Möller/​Limpert, a.a.O., S. 26; Schma­len­bach, Der neue Euro­paar­ti­kel 23 des Grund­ge­set­zes im Lich­te der Arbeit der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on, 1996, S. 144 f.[]
  62. vgl. Möller/​Limpert, a.a.O., S. 26[]
  63. vgl. Per­ni­ce, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uer­p­mann-Witt­zack, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 79[]
  64. vgl. Uer­p­mann-Witt­zack, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77, 79; Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 113[]
  65. vgl. BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11, m.w.N.[]
  66. vgl. Schor­kopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 6, Art. 23 Rn. 144, August 2011[]
  67. vgl. BVerfGE 89, 155, 188; 123, 267, 370 f.[]
  68. vgl. Schup­pert, Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­on und Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht als Steue­rungs­fak­to­ren, in: GVwR Bd. I, 2. Aufl.2012, § 16 Rn. 173a ff., 173h ff.[]
  69. BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11; Urteil vom 07.09.2011 – 2 BvR 987/​10, 2 BvR 1485/​10, 2 BvR 1099/​10, NJW 2011, 2946, 2951, Rn. 124[]
  70. ESM[]
  71. Pro­to­koll Nr. 17/​52 der 52. Sit­zung des Haus­halts­aus­schus­ses vom 06.04.2011, S. 12, 19[]
  72. vgl. hier­zu die Recht­spre­chung des EuGH zum bis­he­ri­gen Sta­bi­li­täts- und Wachs­tums­pakt: EuGH, Urteil vom 13.07.2004 – C‑27/​04 [Kom­mis­si­on gegen Rat], Slg. 2004, I‑6649, insb. Rn. 89[]
  73. KOM, 2011 400 end­gül­tig[]
  74. Pro­to­koll Nr. 17/​31 der 31. Sit­zung des Aus­schus­ses für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on vom 09.02.2011, S. 14[]
  75. vgl. Pro­to­koll Nr. 17/​31 der 31. Sit­zung des Aus­schus­ses für die Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on vom 09.02.2011, S. 11[][]