Der Exit vom Bre­x­it ist mög­lich

Auf ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen des Court of Ses­si­on, des obers­ten Gerichts Schott­lands, hat sich der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on mit der Fra­ge zu befas­sen, ob ein EUMit­glieds­land, das den Aus­tritt aus der Euro­päi­schen Uni­on erklrt hat, die­se Aus­tritts­er­klä­rung zurück­neh­men kann. Hier­zu hat nun der Gene­ral­an­walt des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on sei­ne Schluss­an­trä­ge vor­ge­legt.

Der Exit vom Bre­x­it ist mög­lich

Hier­in schlägt der Gene­ral­an­walt Cam­pos San­chez­Bor­do­na dem Uni­ons­ge­richts­hof vor, fest­zu­stel­len, dass Art. 50 EUV es bis zum Zeit­punkt des Abschlus­ses des Aus­tritts­ab­kom­mens zulas­se, die Mit­tei­lung der Absicht, aus der Euro­päi­schen Uni­on aus­zu­tre­ten, ein­sei­tig zurück­zu­neh­men

Auf Antrag meh­re­rer Abge­ord­ne­ter des schot­ti­schen Par­la­ments, des Par­la­ments des Ver­ei­nig­ten König­reichs und des Euro­päi­schen Par­la­ments hat der Court of Ses­si­on, Inner House, First Divi­si­on (Scot­land) das Obers­tes Gericht Schott­lands, Beru­fungs­ab­tei­lung, Ers­te Kam­mer­dem Uni­ons­ge­richts­hof die Fra­ge vor­ge­legt, ob ein Mit­glied­staat, der im Ein­klang mit Art. 50 EUV dem Euro­päi­schen Rat sei­ne Absicht mit­ge­teilt hat, aus der Uni­on aus­zu­tre­ten, die­se Mit­tei­lung ein­sei­tig zurück­neh­men kann und, wenn ja, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen.

Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des euro­päi­schen Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Uni­on vor­le­gen. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ent­schei­det dabei nicht über den natio­na­len Rechts­streit, son­dern nur über die vor­ge­leg­te Rechts­fra­ge. Es ist und bleibt sodann Sache des natio­na­len Gerichts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs bin­det in glei­cher Wei­se auch ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

Da das Par­la­ment des Ver­ei­nig­ten König­reichs unab­hän­gig davon, ob ein Aus­tritts­ab­kom­men zustan­de kommt oder nicht, sei­ne abschlie­ßen­de Zustim­mung ertei­len muss, sind meh­re­re Abge­ord­ne­te der Ansicht, dass die Rück­nehm­bar­keit dem Ver­ei­nig­ten König­reich die Mög­lich­keit eröff­nen wür­de, ange­sichts eines unbe­frie­di­gen­den Bre­x­it in der Uni­on zu blei­ben. Das vor­le­gen­de Gericht scheint sich die­ser Ansicht anzu­schlie­ßen, denn es führt aus, die Ant­wort des Gerichts­hofs wür­de den Abge­ord­ne­ten des Ver­ei­nig­ten König­reichs Klar­heit über die Optio­nen ver­schaf­fen, die sie bei ihrer Stimm­ab­ga­be hät­ten. Die Regie­rung des Ver­ei­nig­ten König­reichs ist dage­gen der Ansicht, die Vor­la­ge­fra­ge sei unzu­läs­sig, da sie hypo­the­ti­schen und rein theo­re­ti­schen Cha­rak­ter habe. Es gebe kei­ne Anhalts­punk­te dafür, dass die Regie­rung oder das Par­la­ment des Ver­ei­nig­ten König­reichs die Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht zurück­neh­men wer­de.

In sei­nen jetzt vor­ge­leg­ten Schluss­an­trä­gen kommt Gene­ral­an­walt Manu­el Cam­pos San­chez­Bor­do­na zu dem Ergeb­nis, dass kei­ner der Umstän­de vor­lie­ge, unter denen ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen für unzu­läs­sig zu erklä­ren sei. Es han­de­le sich um einen ech­ten Rechts­streit, die Fra­ge sei weder rein aka­de­misch noch ver­früht oder über­flüs­sig, son­dern habe offen­kun­dig prak­ti­sche Bedeu­tung, und sie sei für die Ent­schei­dung des Rechts­streits erfor­der­lich. Außer­dem sei der Gerichts­hof für die defi­ni­ti­ve und ein­heit­li­che Aus­le­gung von Art. 50 EUV zustän­dig; dabei bedür­fe die Klä­rung der Fra­ge, ob die­ser Arti­kel die ein­sei­ti­ge Rück­nah­me der Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht zulas­se, erheb­li­cher Anstren­gun­gen.

Der Gene­ral­an­walt schlägt dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on vor, zur Beant­wor­tung der Fra­ge des schot­ti­schen Gerichts in sei­nem künf­ti­gen Urteil fest­zu­stel­len, dass Art. 50 EUV es zulas­se, die Mit­tei­lung der Absicht, aus der Uni­on aus­zu­tre­ten, ein­sei­tig zurück­zu­neh­men, und zwar bis zum Zeit­punkt des Abschlus­ses des Aus­tritts­ab­kom­mens, vor­aus­ge­setzt, über die Rück­nah­me sei im Ein­klang mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten des Mit­glied­staats ent­schie­den wor­den, sie wer­de dem Euro­päi­schen Rat förm­lich mit­ge­teilt, und es lie­ge kei­ne miss­bräuch­li­che Pra­xis vor.

Der Gene­ral­an­walt legt Art. 50 EUV aus, wobei er, soweit dar­in kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung ent­hal­ten ist, auf die ein­schlä­gi­gen Bestim­mun­gen des Wie­ner Über­ein­kom­mens über das Recht der Ver­trä­ge1 zurück­greift, auf denen die­ser Arti­kel beruht. Nach Art. 68 des Wie­ner Über­ein­kom­mens kön­nen Noti­fi­ka­tio­nen des Rück­tritts von einem völ­ker­recht­li­chen Ver­trag jeder­zeit zurück­ge­nom­men wer­den, bevor sie wirk­sam wer­den.

Der Gene­ral­an­walt hebt her­vor, dass der Rück­tritt von einem völ­ker­recht­li­chen Ver­trag, der die Kehr­sei­te der Befug­nis zu des­sen Abschluss dar­stel­le, defi­ni­ti­ons­ge­mäß ein ein­sei­ti­ger Akt eines Ver­trags­staats sei, in dem des­sen Sou­ve­rä­ni­tät zum Aus­druck kom­me. Die ein­sei­ti­ge Rück­nah­me sei eben­falls Aus­druck der Sou­ve­rä­ni­tät des aus­tre­ten­den Staats, der beschlos­sen habe, sei­ne ursprüng­li­che Ent­schei­dung rück­gän­gig zu machen. Aus der sys­te­ma­ti­schen Aus­le­gung von Art. 50 EUV ergä­ben sich meh­re­re Grün­de, die für die Mög­lich­keit einer ein­sei­ti­gen Rück­nah­me der Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht sprä­chen. Ers­tens sei der Abschluss eines Abkom­mens kei­ne Vor­aus­set­zung für die Umset­zung des Rück­tritts. Zwei­tens hei­ße es in Art. 50 Abs. 2 EUV, dass ein Mit­glied­staat, der aus­zu­tre­ten beschlie­ße, „sei­ne Absicht“ – und nicht sei­nen Beschluss – dem Euro­päi­schen Rat mit­tei­le; eine sol­che Absicht kön­ne sich aber ändern. Drit­tens wir­ke sich die Ein­sei­tig­keit des ers­ten Abschnitts des in Art. 50 EUV gere­gel­ten Ver­fah­rens, in dem der Mit­glied­staat im Ein­klang mit sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten beschlie­ße, aus der Uni­on aus­zu­tre­ten, auf den nach­fol­gen­den Abschnitt (in dem die Ein­zel­hei­ten des Aus­tritts mit den Uni­ons­or­ga­nen aus­ge­han­delt wür­den) aus, so dass der Aus­tritts­be­schluss, wenn er gemäß dem in der Ver­fas­sung des aus­tre­ten­den Mit­glied­staats vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren zurück­ge­nom­men wer­de, sei­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­la­ge ver­lie­re. Schließ­lich lie­fe die Unzu­läs­sig­keit der Rück­nah­me in der Pra­xis dar­auf hin­aus, dass ein Staat zum Aus­tritt aus der Uni­on gezwun­gen wür­de, obwohl er nach der jüngs­ten Recht­spre­chung des Gerichts­hofs 2 in jeder Hin­sicht ein Mit­glied der Uni­on blei­be. Es wäre unlo­gisch, die­sen Mit­glied­staat zum Aus­tritt aus der Uni­on und zur anschlie­ßen­den Aus­hand­lung eines erneu­ten Bei­tritts zu zwin­gen. Die auf­grund der Ver­hand­lun­gen erlas­se­nen Rechts­ak­te sei­en ihnen inhä­ren­te Maß­nah­men oder Abkom­men im Hin­blick auf den künf­ti­gen Aus­tritt und stün­den einer ein­sei­ti­gen Rück­nah­me der Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht nicht ent­ge­gen.

Art. 50 EUV sei eine Aus­prä­gung des Grund­sat­zes, dass die natio­na­le Iden­ti­tät der Staa­ten zu wah­ren sei, indem ihnen der Aus­tritt gestat­tet wer­de, wenn sie der Ansicht sei­en, dass ihre natio­na­le Iden­ti­tät mit der Zuge­hö­rig­keit zur Uni­on unver­ein­bar sei. Umge­kehrt sei ein Staat nicht dar­an gehin­dert, sei­ne Iden­ti­tät mit der Inte­gra­ti­on in die Uni­on zu ver­knüp­fen. Dass ein Mit­glied­staat, der beschlos­sen habe, aus der Uni­on aus­zu­tre­ten, dann aber im Ein­klang mit sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten sei­ne Mei­nung ände­re und Mit­glied blei­ben wol­le, nicht dar­an gehin­dert wer­de, der Uni­on wei­ter anzu­ge­hö­ren, sei ein beson­ders sach­dien­li­ches Aus­le­gungs­kri­te­ri­um, das dem Ziel ent­spre­che, den Inte­gra­ti­ons­pro­zess vor­an­zu­brin­gen. Die­ses Kri­te­ri­um sei über­dies für den Schutz der von den Uni­ons­bür­gern erwor­be­nen Rech­te, die durch den Aus­tritt eines Mit­glied­staats unwei­ger­lich ein­ge­schränkt wür­den, am güns­tigs­ten.

Für die Mög­lich­keit der ein­sei­ti­gen Rück­nah­me gebe es aller­dings bestimm­te Vor­aus­set­zun­gen und Gren­zen. Ers­tens müs­se sie, wie die Aus­tritts­ab­sicht, dem Euro­päi­schen Rat förm­lich mit­ge­teilt wer­den. Zwei­tens müss­ten die inner­staat­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten ein­ge­hal­ten wer­den. Wenn, wie im Ver­ei­nig­ten König­reich, die Zustim­mung des Par­la­ments eine Vor­be­din­gung für die Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht sei, müs­se dies logi­scher­wei­se auch für die Rück­nah­me die­ser Mit­tei­lung gel­ten. Für die Rück­nah­me gebe es zudem eine zeit­li­che Gren­ze, und zwar sei sie nur inner­halb der durch die Mit­tei­lung der Aus­tritts­ab­sicht in Gang gesetz­ten Frist von zwei Jah­ren mög­lich. Auch die Grund­sät­ze des guten Glau­bens und der loya­len Zusam­men­ar­beit sei­en zu beach­ten, um einen Miss­brauch des in Art. 50 EUV vor­ge­se­he­nen Ver­fah­rens zu ver­hin­dern.

Der Gene­ral­an­walt weist in sei­nen Schluss­an­trä­gen die von der EUKom­mis­si­on und vom Rat ver­tre­te­ne Auf­fas­sung zurück, dass Art. 50 EUV nur eine vom Euro­päi­schen Rat ein­stim­mig beschlos­se­ne Rück­nah­me zulas­se. Er hält zwar eine Rück­nah­me im gegen­sei­ti­gen Ein­ver­neh­men des aus­tritts­wil­li­gen Mit­glied­staats, der sei­nen Stand­punkt ände­re, und der Uni­ons­or­ga­ne, die mit ihm über den Aus­tritt ver­han­del­ten, für mög­lich. Sie schlie­ße jedoch nicht aus, dass der aus­tritts­wil­li­ge Mit­glied­staat gemäß Art. 50 EUV die ein­sei­ti­ge Rück­nah­me erklä­re. Dage­gen wäre es mit Art. 50 EUV unver­ein­bar, die Rück­nah­me­mög­lich­keit von einem ein­stim­mi­gen Beschluss des Euro­päi­schen Rates abhän­gig zu machen. Wenn der Euro­päi­sche Rat das letz­te Wort über die Rück­nah­me hät­te und dabei ein­stim­mig ent­schei­den müss­te, wür­de dies näm­lich die Gefahr erhö­hen, dass der Mit­glied­staat die Uni­on gegen sei­nen Wil­len ver­las­sen müs­se, da das Recht, aus der Uni­on aus­zu­tre­ten (und, umge­kehrt, in der Uni­on zu blei­ben), sei­ner Kon­trol­le, sei­ner Sou­ve­rä­ni­tät und sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten ent­zo­gen wäre. Unter die­sen Umstän­den wür­de es aus­rei­chen, wenn sich nur einer der 27 ver­blei­ben­den Mit­glied­staa­ten gegen die Rück­nah­me aus­sprä­che, um die Absicht des Mit­glied­staats zu ver­ei­teln, der sei­nen Wunsch zum Aus­druck gebracht habe, in der Uni­on zu blei­ben.

Die­se Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts stel­len noch nicht das Urteil des Gerichts­hofs dar, sie sind für den Uni­ons­ge­richts­hof auch nicht bin­dend. Auf­ga­be des Gene­ral­an­walts ist es viel­mehr, dem Uni­ons­ge­richts­hof in völ­li­ger Unab­hän­gig­keit einen Ent­schei­dungs­vor­schlag für die betref­fen­de Rechts­sa­che zu unter­brei­ten. Die Rich­ter des Uni­ons­ge­richts­hofs tre­ten nun­mehr in die Bera­tung ein, das Urteil wird dann zu einem spä­te­ren Zeit­punkt ver­kün­det.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts vom 4. Dezem­ber 2018 – C −621÷18

  1. geschlos­sen in Wien am 23. Mai 1969, United Nati­ons Trea­ty Series, Band 1155, S. 331 []