Frei­zü­gig­keit für Euro­pas Staats­chefs

Es liegt kein Ver­stoß gegen das Uni­ons­recht in der Wei­ge­rung der Slo­wa­kei, den Prä­si­den­ten Ungarns in ihr Hoheits­ge­biet ein­rei­sen zu las­sen. Denn der Umstand, dass ein Uni­ons­bür­ger das Amt eines Staats­ober­haupts beklei­det, kann eine aus dem Völ­ker­recht fol­gen­de Beschrän­kung des ihm durch das Uni­ons­recht gewähr­ten Rechts auf Frei­zü­gig­keit recht­fer­ti­gen.

Frei­zü­gig­keit für Euro­pas Staats­chefs

Mit die­ser Begrün­dung hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in dem hier vor­lie­gen­den Fall die Kla­ge Ungarns wegen Ver­trags­ver­let­zung abge­wie­sen. Auf Ein­la­dung einer in der Slo­wa­kei ansäs­si­gen Ver­ei­ni­gung soll­te der Prä­si­dent Ungarns, Herr László Sólyom, am 21. August 2009 in die slo­wa­ki­sche Stadt Komár­no rei­sen, um an der Fei­er zur Ein­wei­hung einer Sta­tue des Hei­li­gen Ste­phan teil­zu­neh­men. Der 20. August ist in Ungarn ein Natio­nal­fei­er­tag zum Geden­ken an den Hei­li­gen Ste­phan, den Grün­der und ers­ten König des unga­ri­schen Staa­tes. Der 21. August wird in der Slo­wa­kei als ein heik­les Datum ange­se­hen, da am 21. August 1968 die Streit­kräf­te von fünf Staa­ten des War­schau­er Pak­tes, dar­un­ter unga­ri­sche Trup­pen, in die Sozia­lis­ti­sche Repu­blik Tsche­cho­slo­wa­kei ein­mar­schier­ten. Nach meh­re­ren diplo­ma­ti­schen Kon­tak­ten zwi­schen den Bot­schaf­ten der bei­den Mit­glied­staa­ten im Hin­blick auf den geplan­ten Besuch des unga­ri­schen Prä­si­den­ten über­mit­tel­te das slo­wa­ki­sche Außen­mi­nis­te­ri­um schließ­lich am 21. August 2009 dem unga­ri­schen Bot­schaf­ter in der Slo­wa­ki­schen Repu­blik eine Ver­bal­no­te, in der es dem Prä­si­den­ten Ungarns unter­sag­te, in slo­wa­ki­sches Hoheits­ge­biet ein­zu­rei­sen. Zur Begrün­dung die­ses Ver­bots führ­te die­se Note u. a. die Richt­li­nie 2004/​38 1 über die Frei­zü­gig­keit inner­halb der Euro­päi­schen Uni­on an. Als Prä­si­dent Sólyom auf dem Weg in die Slo­wa­ki­sche Repu­blik über den Wort­laut die­ser Note infor­miert wur­de, bestä­tig­te er deren Emp­fang an der Gren­ze und ver­zich­te­te dar­auf, in das Hoheits­ge­biet die­ses Mit­glied­staats ein­zu­rei­sen.

Ungarn, das der Auf­fas­sung war, dass die Ein­rei­se sei­nes Prä­si­den­ten nicht auf der Grund­la­ge der Richt­li­nie hät­te unter­sagt wer­den dür­fen, bean­trag­te bei der Kom­mis­si­on der Euro­päi­schen Uni­on, eine Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge gegen die Slo­wa­kei beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zu erhe­ben. Die Kom­mis­si­on war jedoch der Ansicht, dass das Uni­ons­recht nicht auf Besu­che eines Staats­ober­haupts in einem ande­ren Mit­glied­staat anwend­bar sei und daher der Vor­wurf einer Ver­trags­ver­let­zung nicht begrün­det sei. Dar­auf­hin ent­schied Ungarn, selbst eine Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge gegen die Slo­wa­kei beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zu erhe­ben, wozu es nach dem Ver­trag (Art. 259 AEUV) berech­tigt ist. Die Kom­mis­si­on der Euro­päi­schen Uni­on trat dem Ver­fah­ren als Streit­hel­fe­rin zur Unter­stüt­zung der Slo­wa­kei bei. Eine sol­che Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge, die sich gegen einen Mit­glied­staat rich­tet, der gegen sei­ne Ver­pflich­tun­gen aus dem Uni­ons­recht ver­sto­ßen hat, kann von der Kom­mis­si­on der Euro­päi­schen Uni­on oder einem ande­ren Mit­glied­staat erho­ben wer­den. Stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Ver­trags­ver­let­zung fest, hat der betref­fen­de Mit­glied­staat dem Urteil unver­züg­lich nach­zu­kom­men. In der Geschich­te der euro­päi­schen Inte­gra­ti­on ist es erst das sechs­te Mal, dass ein Mit­glied­staat direkt eine Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge gegen einen ande­ren Mit­glied­staat erhebt. Von den fünf frü­he­ren Rechts­sa­chen wur­den nur drei mit Urteil abge­schlos­sen 2.

Nach Fest­stel­lung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on genießt Herr Sólyom als unga­ri­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger den Sta­tus eines Uni­ons­bür­gers, der ihm das Recht ver­leiht, sich im Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten frei zu bewe­gen und auf­zu­hal­ten.

In sei­ner Urteils­be­grün­dung weist der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aber dar­auf hin, dass das Uni­ons­recht im Lich­te der ein­schlä­gi­gen Regeln des Völ­ker­rechts aus­zu­le­gen ist, das Bestand­teil der Rechts­ord­nung der Uni­on und somit für deren Orga­ne bin­dend ist. In die­sem Zusam­men­hang stellt er fest, dass das Staats­ober­haupt auf der Grund­la­ge der Regeln des all­ge­mei­nen Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts und mul­ti­la­te­ra­ler Abkom­men in den inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen einen beson­de­ren Sta­tus genießt, der ins­be­son­de­re Vor­rech­te und Schutz­rech­te umfasst. So ver­pflich­tet die Anwe­sen­heit eines Staats­ober­haupts im Hoheits­ge­biet eines frem­den Staa­tes die­sen dazu, den Schutz der Per­son zu gewähr­leis­ten, die die­ses Amt beklei­det, unab­hän­gig von der Rechts­grund­la­ge sei­nes Auf­ent­halts.

Der Sta­tus des Staats­ober­haupts weist somit eine Beson­der­heit auf, die sich aus sei­ner Rege­lung im Völ­ker­recht ergibt, so dass Hand­lun­gen des Staats­ober­haupts auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne, wie sein Auf­ent­halt im Aus­land, die­sem Recht und ins­be­son­de­re dem Recht der diplo­ma­ti­schen Bezie­hun­gen unter­lie­gen. Eine der­ar­ti­ge Beson­der­heit ist geeig­net, die Per­son, die die­sen Sta­tus genießt, von allen ande­ren Uni­ons­bür­gern abzu­gren­zen, so dass die Ein­rei­se die­ser Per­son in das Hoheits­ge­biet eines ande­ren Mit­glied­staats nicht den­sel­ben Vor­aus­set­zun­gen unter­liegt, die für die ande­ren Bür­ger gel­ten.

Folg­lich kann der Umstand, dass ein Uni­ons­bür­ger das Amt eines Staats­ober­haupts beklei­det, eine aus dem Völ­ker­recht fol­gen­de Beschrän­kung des ihm durch das Uni­ons­recht (Art. 21 AEUV und Richt­li­nie 2004/​38) gewähr­ten Rechts auf Frei­zü­gig­keit recht­fer­ti­gen. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on stellt fest, dass das Uni­ons­recht die Slo­wa­kei nicht dazu ver­pflich­te­te, die Ein­rei­se des unga­ri­schen Prä­si­den­ten in ihr Hoheits­ge­biet zu gewähr­leis­ten. Auch wenn die Slo­wa­kei sich zu Unrecht auf die Richt­li­nie 2004/​38 als Rechts­grund­la­ge für ihre Wei­ge­rung gestützt hat, den Prä­si­den­ten Ungarns in ihr Hoheits­ge­biet ein­rei­sen zu las­sen, stellt die­ser Umstand jeden­falls kei­nen Rechts­miss­brauch im Sin­ne der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on dar.

Unter die­sen Umstän­den weist der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Kla­ge Ungarns ins­ge­samt ab.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 16. Okto­ber 2012 – C‑364/​10, Ungarn/​Slowakei

  1. Richt­li­nie 2004/​38/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 29.04.2004 über das Recht der Uni­ons­bür­ger und ihrer Fami­li­en­an­ge­hö­ri­gen, sich im Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten frei zu bewe­gen und auf­zu­hal­ten, zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EWG) Nr. 1612/​68 und zur Auf­he­bung der Richt­li­ni­en 64/​221/​EWG, 68/​360/​EWG, 72/​194/​EWG, 73/​148/​EWG, 75/​34/​EWG, 75/​35/​EWG, 90/​364/​EWG, 90/​365/​EWG und 93/​96/​EWG (ABl. L 158, S. 77) []
  2. 141/​78, Frank­reich/​Vereinigtes König­reich; C‑388/​95, Bel­gi­en/​Spa­ni­en und C‑145/​04, Spanien/​Vereinigtes König­reich[]