Hol­län­di­sche Cof­fee­shops und ihre deut­schen Besu­cher

Das Ver­bot, Gebiets­frem­den den Zutritt zu nie­der­län­di­schen „Cof­fee­shops“ zu gestat­ten, steht nach einem Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on mit dem Uni­ons­recht im Ein­klang. Die­se Beschrän­kung ist durch das Ziel der Bekämp­fung des Dro­gen­tou­ris­mus und der damit ein­her­ge­hen­den Beläs­ti­gun­gen gerecht­fer­tigt, das sowohl auf der Ebe­ne der Mit­glied­staa­ten als auch auf Uni­ons­ebe­ne mit der Auf­recht­erhal­tung der öffent­li­chen Ord­nung und dem Schutz der Gesund­heit der Bür­ger im Zusam­men­hang steht.

Hol­län­di­sche Cof­fee­shops und ihre deut­schen Besu­cher

Anlass für das Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on ist ein Streit aus der Aache­ner Grenz­re­gi­on. Die Nach­bar­stadt Aachens auf der nie­der­län­di­schen Sei­te, Maas­tricht, war der deut­schen Hasch-Tou­ris­ten leid und fand einen Weg, sich die­ser zu ent­le­di­gen:

Nach dem Gesetz über Betäu­bungs­mit­tel von 1976 (Opi­um­wet 1976) sind der Besitz, der Ver­trieb, der Anbau, der Trans­port, die Her­stel­lung, die Ein­fuhr und die Aus­fuhr von Betäu­bungs­mit­teln ein­schließ­lich von Can­na­bis und sei­ner Deri­va­te in den Nie­der­lan­den ver­bo­ten. Die Nie­der­lan­de ver­fol­gen jedoch eine Poli­tik der Tole­ranz gegen­über Can­na­bis. Die­se Poli­tik kommt ins­be­son­de­re in der Ein­rich­tung von Cof­fee­shops zum Aus­druck, die haupt­säch­lich auf den Ver­kauf und Kon­sum die­ser soge­nann­ten "wei­chen" Dro­ge aus­ge­rich­tet sind. Die ört­li­chen Behör­den kön­nen sol­che Ein­rich­tun­gen unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen geneh­mi­gen. In vie­len Cof­fee­shops wer­den auch alko­hol­freie Geträn­ke und Ess­wa­ren ver­kauft.

Um den Dro­gen­tou­ris­mus ein­zu­schrän­ken oder sogar zu unter­bin­den, hat der Gemein­de­rat von Maas­tricht mit Beschluss vom 20. Dezem­ber 2005 ein Ansäs­sig­keits­kri­te­ri­um in die All­ge­mei­ne Gemein­de­ver­ord­nung auf­ge­nom­men und den Inha­bern von Cof­fee­shops damit ver­bo­ten, Per­so­nen, die ihren tat­säch­li­chen Wohn­sitz nicht in den Nie­der­lan­den haben, den Zutritt zu ihren Ein­rich­tun­gen zu gestat­ten.

Herr Jose­m­ans betreibt in Maas­tricht den Cof­fee­shop „Easy Going“. Nach­dem zwei­mal fest­ge­stellt wur­de, dass nicht in den Nie­der­lan­den ansäs­si­gen Per­so­nen der Zutritt zu dem Cof­fee­shop gestat­tet wor­den war, erklär­te der Bur­ge­mees­ter van Maas­tricht (Bür­ger­meis­ter von Maas­tricht) die­se Ein­rich­tung mit Bescheid vom 7. Sep­tem­ber 2006 für vor­über­ge­hend geschlos­sen.

Herr Jose­m­ans leg­te Wider­spruch gegen die­sen Bescheid ein. Nach sei­ner Ansicht ent­hält die frag­li­che Rege­lung eine unge­recht­fer­tig­te Ungleich­be­hand­lung von Uni­ons­bür­gern, ins­be­son­de­re wer­de nicht in den Nie­der­lan­den ansäs­si­gen Per­so­nen unter Ver­stoß gegen das Uni­ons­recht die Mög­lich­keit ver­sagt, in Cof­fee­shops alko­hol­freie Geträn­ke und Ess­wa­ren zu kau­fen. Vor die­sem Hin­ter­grund hat sich der mit dem Rechts­streit befass­te nie­der­län­di­sche Raad van Sta­te (Staats­rat) in einem Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gewandt.

Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Uni­on vor­le­gen. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ent­schei­det nicht über den natio­na­len Rechts­streit. Es ist Sache des natio­na­len Gerichts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs zu ent­schei­den. Die Ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on bin­det in glei­cher Wei­se auch ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

In sei­nem Urteil weist der Euro­päi­sche Gerichts­hof zunächst dar­auf hin, dass die Schäd­lich­keit von Betäu­bungs­mit­teln, ein­schließ­lich der­je­ni­gen auf Hanf­ba­sis, all­ge­mein aner­kannt ist und dass ihr Inver­kehr­brin­gen in allen Mit­glied­staa­ten ver­bo­ten ist; ledig­lich ein streng über­wach­ter Han­del, der der Ver­wen­dung für medi­zi­ni­sche und wis­sen­schaft­li­che Zwe­cke dient, ist davon aus­ge­nom­men. Die­se Rechts­la­ge steht mit ver­schie­de­nen völ­ker­recht­li­chen Über­ein­künf­ten, ins­be­son­de­re eini­gen Über­ein­kom­men der Ver­ein­ten Natio­nen, an denen die Mit­glied­staa­ten mit­ge­wirkt haben oder denen sie bei­getre­ten sind, und mit dem Uni­ons­recht im Ein­klang.

Da die Ein­füh­rung von Betäu­bungs­mit­teln in den Wirt­schafts- und Han­dels­ver­kehr der Euro­päi­schen Uni­on ver­bo­ten ist, kann sich der Inha­ber eines Cof­fee­shops hin­sicht­lich des Ver­kaufs von Can­na­bis nicht auf die Ver­kehrs­frei­hei­ten oder das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot beru­fen.

Der Ver­kauf von alko­hol­frei­en Geträn­ken und von Ess­wa­ren in den Cof­fee­shops aller­dings stellt eine Bewir­tungs­tä­tig­keit dar. Daher ist die frag­li­che Rege­lung im Hin­blick auf die Dienst­leis­tungs­frei­heit zu prü­fen.

Der Bür­ger­meis­ter von Maas­tricht sowie die nie­der­län­di­sche, die bel­gi­sche und die fran­zö­si­sche Regie­rung mei­nen, dass der Ver­kauf von alko­hol­frei­en Geträn­ken und von Ess­wa­ren in die­sen Ein­rich­tun­gen im Ver­gleich zum Ver­kauf von Can­na­bis nur eine unter­ge­ord­ne­te Rol­le spie­le und daher kei­nen Ein­fluss auf das Ergeb­nis des Rechts­streits haben kön­ne.
Der Gerichts­hof teilt die­se Auf­fas­sung nicht. Nach sei­ner Ansicht kön­nen sich Inha­ber von Cof­fee­shops in die­sem Zusam­men­hang mit Erfolg auf die Ver­kehrs­frei­hei­ten beru­fen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on stellt nun fest, dass zwar eine Beschrän­kung der Dienst­leis­tungs­frei­heit vor­liegt, soweit Inha­ber von Cof­fee­shops lega­le Erzeug­nis­se an Per­so­nen, die ihren Wohn­sitz in ande­ren Mit­glied­staa­ten haben, nicht ver­kau­fen dür­fen und die­se Per­so­nen von sol­chen Dienst­leis­tun­gen aus­ge­schlos­sen sind.

Die­se Beschrän­kung ist nach dem Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on jedoch durch das Ziel der Bekämp­fung des Dro­gen­tou­ris­mus und der damit ein­her­ge­hen­den Beläs­ti­gun­gen gerecht­fer­tigt. Mit der frag­li­chen Rege­lung sol­len näm­lich die Beläs­ti­gun­gen unter­bun­den wer­den, die durch die gro­ße Zahl an Tou­ris­ten ver­ur­sacht wer­den, die in den Cof­fee­shops in der Gemein­de Maas­tricht Can­na­bis kau­fen oder kon­su­mie­ren wol­len.

Nach den Infor­ma­tio­nen, die der Bür­ger­meis­ter von Maas­tricht vor­ge­legt hat, zie­hen die 14 Cof­fee­shops in Maas­tricht pro Tag etwa 10 000 und im Jahr etwas über 3,9 Mil­lio­nen Besu­cher an. Von die­sen Besu­chern woh­nen 70 % nicht in den Nie­der­lan­den.

Der Bür­ger­meis­ter von Maas­tricht und die nie­der­län­di­sche Regie­rung machen gel­tend, dass in Maas­tricht die mit dem Ver­kauf „wei­cher“ Dro­gen ver­bun­de­nen Pro­ble­me – wie etwa die ver­schie­de­nen For­men von Beläs­ti­gun­gen und Kri­mi­na­li­tät sowie die stei­gen­de Zahl ille­ga­ler Dro­gen­ver­kaufs­plät­ze – durch den Dro­gen­tou­ris­mus zuge­nom­men hät­ten.

Die bel­gi­sche, die deut­sche und die fran­zö­si­sche Regie­rung wei­sen auf die Stö­run­gen der öffent­li­chen Ord­nung hin, die die­ses Phä­no­men, mit dem auch die uner­laub­te Aus­fuhr von Can­na­bis ein­her­ge­he, in ande­ren Mit­glied­staa­ten als dem König­reich der Nie­der­lan­de, ins­be­son­de­re in den angren­zen­den Staa­ten, ver­ur­sa­che.

Inso­weit betont nun der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, dass die Bekämp­fung des Dro­gen­tou­ris­mus und der damit ein­her­ge­hen­den Beläs­ti­gun­gen Teil der Dro­gen­be­kämp­fung ist. Sie steht im Zusam­men­hang mit der Auf­recht­erhal­tung der öffent­li­chen Ord­nung und dem Schutz der Gesund­heit der Bür­ger sowohl auf der Ebe­ne der Mit­glied­staa­ten als auch auf Uni­ons­ebe­ne. Die­se Zie­le stel­len ein berech­tig­tes Inter­es­se dar, das eine Beschrän­kung der Pflich­ten, die sich aus dem Uni­ons­recht, sogar aus einer Grund­frei­heit wie der Dienst­leis­tungs­frei­heit erge­ben, grund­sätz­lich recht­fer­ti­gen kann.

Ein Ver­bot, Gebiets­frem­den den Zutritt zu Cof­fee­shops zu gestat­ten, stellt eine Maß­nah­me dar, die geeig­net ist, den Dro­gen­tou­ris­mus in erheb­li­cher Wei­se zu begren­zen und damit die Pro­ble­me, die er ver­ur­sacht, zu ver­rin­gern.

Zur Mög­lich­keit, Maß­nah­men zu erlas­sen, die die Dienst­leis­tungs­frei­heit weni­ger ein­schrän­ken, stellt der Euro­päi­sche Gerichts­hof fest, dass sich ande­re Maß­nah­men, die zur Bekämp­fung des Dro­gen­tou­ris­mus und der damit ein­her­ge­hen­den Beläs­ti­gun­gen getrof­fen wur­den, nach den Anga­ben des Bür­ger­meis­ters von Maas­tricht und der nie­der­län­di­schen Regie­rung im Hin­blick auf das ange­streb­te Ziel als unge­nü­gend und inef­fi­zi­ent erwie­sen haben. Was die Mög­lich­keit betrifft, Gebiets­frem­den den Zutritt zu Cof­fee­shops zu gestat­ten, den Ver­kauf von Can­na­bis an die­se jedoch zu ver­bie­ten, so ist es nicht ein­fach, genau zu kon­trol­lie­ren und zu über­wa­chen, dass Can­na­bis weder an Gebiets­frem­de abge­ge­ben noch von ihnen kon­su­miert wird. Dar­über hin­aus ist zu befürch­ten, dass eine sol­che Rege­lung den uner­laub­ten Han­del mit Can­na­bis oder sei­nen Wei­ter­ver­kauf durch Gebiets­an­säs­si­ge an Gebiets­frem­de in den Cof­fee­shops för­dern wür­de.

Im Übri­gen hin­dert die frag­li­che Rege­lung eine nicht in den Nie­der­lan­den wohn­haf­te Per­son kei­nes­wegs dar­an, in ande­ren Bewir­tungs­be­trie­ben in Maas­tricht alko­hol­freie Geträn­ke und Ess­wa­ren zu kon­su­mie­ren. Der nie­der­län­di­schen Regie­rung zufol­ge beläuft sich die Zahl der­ar­ti­ger Betrie­be auf über 500.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten, Urteil vom 15. Dezem­ber 2010 – C‑137/​09 [Marc Michel Jose­m­ans /​Bur­ge­mees­ter van Maas­tricht]