Karlsruhe – und das Expanded Asset Purchase Programme der Europäischen Zentralbank

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde gegen das Expanded Asset Purchase Programme (EAPP) der Europäischen Zentralbank nicht zur Entscheidung angenommen.

Karlsruhe – und das Expanded Asset Purchase Programme der Europäischen Zentralbank

Die Verfassungsbeschwerde gegen die Anwendbarkeit in Deutschland des Beschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB) vom 22.01.2015 über das zusammengefaßte und erweiterte Programm zum Ankauf von Vermögenswerten (Expanded Asset Purchase Programme – EAPP), gegen die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Durchführung dieses Beschlusses zum Ankauf von Vermögenswerten sowie gegen das Unterlassen der Bundesregierung, des Deutschen Bundestages und des Bundesrates auf die Aufhebung dieses Beschlusses hinzuwirken und geeignete Maßnahmen zu ergreifen, die innerstaatlichen Belastungen, die sich aus der Durchführung dieses Beschlusses ergeben können, zu begrenzen, sei, so die Verfassungsrichter, mangels tauglichen Beschwerdegegenstands und hinreichender Substantiierung unzulässig.

Die Beschwerdeführer wandten sich gegen verschiedene Handlungen und Unterlassungen deutscher Staatsorgane im Zusammenhang mit dem von der Europäischen Zentralbank (EZB) beschlossenen Expanded Asset Purchase Programme (EAPP).

Das EAPP verletze das finanzpolitische Stabilitätsprinzip. Die Bundesrepublik Deutschland übernehme dadurch eine zeitlich unbegrenzte Mithaftung für Schuldpapiere fremder Staaten, Institutionen, Unternehmen und Privater. Dies verstoße gegen das Demokratie- und das Sozialstaatsprinzip, das Prinzip der Preisstabilität, die Eigentumsgewährleistung sowie die politische Freiheit und die Souveränität der Bürger. Damit würden die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 GG, auf Rechts- und Sozialstaatlichkeit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 1 GG), Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art.20 Abs. 4 GG („Grundrecht auf Bestand der Verfassungsordnung Deutschlands“) verletzt.

Das EAPP stelle einen Ultra-vires-Akt dar, der die Verfassungsidentität verletze. Bei der Bestimmung der Kompetenzen der EZB sei zu beachten, dass zwischen Geld, Fiskal- und Finanzstabilitätspolitik zahlreiche Wechselbeziehungen herrschten, die der ausschließlichen Zuordnung finanzieller Phänomene entgegenstehen könnten. Habe eine Maßnahme grundsätzliche Bedeutung für die Finanzstabilität, reiche ihre Bedeutung über das spezifisch Geld- oder Fiskalpolitische hinaus. Maßnahmen mit grundsätzlicher Bedeutung für die Finanzstabilität seien insgesamt primär der Finanzstabilitätspolitik zuzuordnen. Indizien für eine solche Bedeutung lägen vor, wenn eine Zentralbank nicht nur kurzfristig Liquidität zur Verfügung stelle, sondern die Solvabilität eines Kreditinstituts gewährleiste, wenn nicht nur ein einziges Kreditinstitut Adressat einer stabilisierenden Maßnahme sei, sondern das gesamte Bankensystem, wenn Vermögenswerte über einen langen Zeitraum gehalten würden, wenn ein geldpolitisches Instrument mit Bedingungen oder Auflagen verknüpft werde und wenn sich eine Maßnahme gegen einen Zustand richte, der gleichzeitig monetäre, fiskalische und finanzielle Instabilitäten begründe.

Die Fiskalhoheit sei Wesensbestandteil staatlicher Souveränität, die nicht auf die Europäische Union übertragen werden dürfe; sie müsse bei den nationalen Parlamenten verbleiben. Gleiches gelte für die Sozial- und die Finanzstabilitätshoheit. Weil jedoch der Europäischen Union Geldhoheitsrechte übertragen worden seien, sei sie finanziell instabil. Das EAPP sei der Finanzstabilität zuzuordnen. Durch die faktische Macht der – demokratisch nicht legitimierten – EZB über die erworbenen Wertpapiere habe sich das innerstaatliche Kompetenzgefüge von der Legislative auf die Exekutive verlagert.

Das EAPP überschreite das Mandat der EZB. Nicht jeder Beitrag zur Preisstabilität sei geldpolitischer Natur, nachdem jedes ökonomische Handeln zumindest mittelbaren Einfluss auf das Preisniveau habe. Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus müssten nichts mit dem Geldsystem zu tun haben. Das EAPP diene primär der Finanzstabilität. Es verstoße zudem gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung; die Zwischenschaltung der Ersterwerber diene dessen Umgehung. Das Programm greife in die Marktpreisbildung ein. Es ermögliche das endgültige Abschreiben von Forderungen, zudem könnten sich Staaten am Finanzmarkt günstiger finanzieren. Das EAPP diene unmittelbar der „Endlagerung“ finanziell destabilisierender Verluste; dies sei im Eurosystem zur Vermeidung von Umverteilungen und von Inflation nicht erlaubt. Derartige Endlagerungsinstrumente seien der Finanzstabilitäts- und nicht der Geldpolitik zuzuordnen; hiervon sei das Eurosystem im Wesentlichen entkoppelt, weil es nicht die Funktionen einer „Bad Bank“ übernehmen dürfe.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie richtet sich nur teilweise gegen taugliche Beschwerdegegenstände und genügt im Übrigen nicht den Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Begründung.

Tauglicher Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde sind ausschließlich Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union sind somit nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde1. Das gilt auch für Maßnahmen der EZB2.

Solche Maßnahmen können im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde jedoch – als Vorfrage – Gegenstand der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sein, wenn sie die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen. Das ist der Fall, wenn sie entweder Grundlage von Handlungen deutscher Staatsorgane sind3 oder aus der Integrationsverantwortung folgende Handlungs- und Unterlassungspflichten deutscher Verfassungsorgane auslösen4. Derartige Maßnahmen berühren die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben5. Insofern prüft das Bundesverfassungsgericht mittelbar auch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union daraufhin, ob sie durch das auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG gebilligte Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen6.

Rechtsakte des Sekundär- und Tertiärrechts der Europäischen Union sind danach tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, soweit mit ihr eine Verletzung der Integrationsverantwortung deutscher Verfassungsorgane bei dem Zustandekommen und der Umsetzung dieser Rechtsakte beziehungsweise in der Folge durch das Unterlassen eines aktiven Hinwirkens auf die (Wieder-)Einhaltung des Integrationsprogramms geltend gemacht wird7. In Ansehung offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen durch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union haben sich Bundestag und Bundesregierung aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeizuführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen8.

Nach diesen Maßstäben ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, soweit sie sich unmittelbar gegen Handlungen des EZB-Rates wendet. Hierbei handelt es sich um untaugliche Beschwerdegegenstände.

Soweit die Beschwerdeführer ein Unterlassen der Bundesregierung, des Bundestages und des Bundesrates rügen, auf die Aufhebung des Beschlusses des EZB-Rates vom 22.01.2015 hinzuwirken und geeignete Maßnahmen zur Begrenzung der innerstaatlichen Belastungen aus seiner Durchführung zu ergreifen, ist die Verfassungsbeschwerde gleichwohl unzulässig, weil sie nicht hinreichend substantiiert begründet ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Es fehlt insbesondere an jeder Auseinandersetzung mit den besonderen Voraussetzungen der Ultra-vires- und Identitäts-Rüge9.

Für die Ultra-vires-Rüge ist eine hinreichend substantiierte Darlegung eines offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzverstoßes notwendig. Die Annahme eines Ultra-vires-Aktes setzt – ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich – voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der ihr übertragenen Kompetenzen liegt10. Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt11. Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen12 liegt zudem nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt und geeignet ist, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte13, für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes14.

Eine zulässige Identitätsrüge erfordert die hinreichend begründete Darlegung, dass die Verfassungsorgane ihrer Integrationsverantwortung mit Blick auf die Verfassungsidentität des Grundgesetzes nicht nachgekommen sind. Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union können durch Art. 79 Abs. 3 GG15 für unantastbar erklärte Grundsätze des Art.20 GG insbesondere berühren, wenn sie die Gestaltungsmacht des Bundestages substantiell einschränken, etwa das Budgetrecht und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht wahren, oder wenn sie die Unionsgewalt in einer Weise ausgestalten, die den durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten demokratischen Grundsätzen nicht mehr entspricht16.

Die Verfassungsbeschwerde genügt diesen Begründungsanforderungen nicht. Sie setzt sich zwar ausführlich mit der Souveränität auseinander, legt dar, dass zwischen Geld- und Wirtschaftspolitik vielfältige Interdependenzen bestünden und erörtert umfangreich, dass die gegenwärtige Konstruktion der Europäischen Union insofern unbefriedigend sei. Sie hinterfragt auch die monetären Auswirkungen des umfangreichen Erwerbs von Wertpapieren durch die Zentralbanken, zeigt jedoch nicht substantiiert auf, welche Grenzen das Integrationsprogramm hierbei zieht und welche Konsequenzen dies für den hier anzulegenden Prüfungsmaßstab hat.

Soweit die Verfassungsbeschwerde schließlich auch die primärrechtlichen Grundlagen der Währungsunion und die entsprechenden Zustimmungsgesetze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG angreift, waren diese bereits mehrfach Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung17. Dass hier eine grundlegende Veränderung eingetreten sei, legt die Verfassungsbeschwerde nicht dar.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 26. Mai 2020 – 2 BvR 43/16

  1. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 112; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 88, 93[]
  2. vgl. BVerfGE 142, 123, 179 f. Rn. 97[]
  3. vgl. BVerfGE 126, 286, 301 ff.; 134, 366, 382 Rn. 23; 142, 123, 180 Rn. 99[]
  4. vgl. BVerfGE 134, 366, 394 ff. Rn. 44 ff.; 135, 317, 393 f. Rn. 146; 142, 123, 180 Rn. 98 f.; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  5. vgl. BVerfGE 89, 155, 175; 142, 123, 180 Rn. 98[]
  6. vgl. BVerfGE 73, 339, 374 ff.; 102, 147, 161 ff.; 118, 79, 95 ff.; 123, 267, 354; 126, 286, 298 ff.; 134, 366, 394 Rn. 44 ff.; 140, 317, 334 ff. Rn. 36 ff.; 142, 123, 180 Rn. 99 f.; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 102, 145; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  8. vgl. BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53; 142, 123, 209 f. Rn. 167; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 147; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 231[]
  9. vgl. BVerfGE 142, 123, 174 f. Rn. 83; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 95 f., 107 ff.[]
  10. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 400; 126, 286, 304; 134, 366, 392 Rn. 37; 142, 123, 200 Rn. 148[]
  11. vgl. BVerfGE 126, 286, 308; 142, 123, 200 Rn. 149; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 151; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 112[]
  12. vgl. BVerfGE 126, 286, 309[]
  13. vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1783, 1788 Rn. 30[]
  14. vgl. BVerfGE 89, 155, 210; 142, 123, 201 f. Rn. 151; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 153; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 110[]
  15. i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG[]
  16. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 155; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 227 f.[]
  17. vgl. BVerfGE 89, 155, 157; 97, 350, 368 ff.[]