Karls­ru­he – und das Expan­ded Asset Purcha­se Pro­gram­me der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen das Expan­ded Asset Purcha­se Pro­gram­me (EAPP) der Euro­päi­schen Zen­tral­bank nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men.

Karls­ru­he – und das Expan­ded Asset Purcha­se Pro­gram­me der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen die Anwend­bar­keit in Deutsch­land des Beschlus­ses des Rates der Euro­päi­schen Zen­tral­bank (EZB) vom 22.01.2015 über das zusam­men­ge­faß­te und erwei­ter­te Pro­gramm zum Ankauf von Ver­mö­gens­wer­ten (Expan­ded Asset Purcha­se Pro­gram­me – EAPP), gegen die Mit­wir­kung der Deut­schen Bun­des­bank an der Durch­füh­rung die­ses Beschlus­ses zum Ankauf von Ver­mö­gens­wer­ten sowie gegen das Unter­las­sen der Bun­des­re­gie­rung, des Deut­schen Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes auf die Auf­he­bung die­ses Beschlus­ses hin­zu­wir­ken und geeig­ne­te Maß­nah­men zu ergrei­fen, die inner­staat­li­chen Belas­tun­gen, die sich aus der Durch­füh­rung die­ses Beschlus­ses erge­ben kön­nen, zu begren­zen, sei, so die Ver­fas­sungs­rich­ter, man­gels taug­li­chen Beschwer­de­ge­gen­stands und hin­rei­chen­der Sub­stan­ti­ie­rung unzu­läs­sig.

Die Beschwer­de­füh­rer wand­ten sich gegen ver­schie­de­ne Hand­lun­gen und Unter­las­sun­gen deut­scher Staats­or­ga­ne im Zusam­men­hang mit dem von der Euro­päi­schen Zen­tral­bank (EZB) beschlos­se­nen Expan­ded Asset Purcha­se Pro­gram­me (EAPP).

Das EAPP ver­let­ze das finanz­po­li­ti­sche Sta­bi­li­täts­prin­zip. Die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land über­neh­me dadurch eine zeit­lich unbe­grenz­te Mit­haf­tung für Schuld­pa­pie­re frem­der Staa­ten, Insti­tu­tio­nen, Unter­neh­men und Pri­va­ter. Dies ver­sto­ße gegen das Demo­kra­tie- und das Sozi­al­staats­prin­zip, das Prin­zip der Preis­sta­bi­li­tät, die Eigen­tums­ge­währ­leis­tung sowie die poli­ti­sche Frei­heit und die Sou­ve­rä­ni­tät der Bür­ger. Damit wür­den die Grund­rech­te aus Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 GG, auf Rechts- und Sozi­al­staat­lich­keit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 1 GG), Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art.20 Abs. 4 GG ("Grund­recht auf Bestand der Ver­fas­sungs­ord­nung Deutsch­lands") ver­letzt.

Das EAPP stel­le einen Ultra-vires-Akt dar, der die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät ver­let­ze. Bei der Bestim­mung der Kom­pe­ten­zen der EZB sei zu beach­ten, dass zwi­schen Geld, Fis­kal- und Finanz­sta­bi­li­täts­po­li­tik zahl­rei­che Wech­sel­be­zie­hun­gen herrsch­ten, die der aus­schließ­li­chen Zuord­nung finan­zi­el­ler Phä­no­me­ne ent­ge­gen­ste­hen könn­ten. Habe eine Maß­nah­me grund­sätz­li­che Bedeu­tung für die Finanz­sta­bi­li­tät, rei­che ihre Bedeu­tung über das spe­zi­fisch Geld- oder Fis­kal­po­li­ti­sche hin­aus. Maß­nah­men mit grund­sätz­li­cher Bedeu­tung für die Finanz­sta­bi­li­tät sei­en ins­ge­samt pri­mär der Finanz­sta­bi­li­täts­po­li­tik zuzu­ord­nen. Indi­zi­en für eine sol­che Bedeu­tung lägen vor, wenn eine Zen­tral­bank nicht nur kurz­fris­tig Liqui­di­tät zur Ver­fü­gung stel­le, son­dern die Solva­bi­li­tät eines Kre­dit­in­sti­tuts gewähr­leis­te, wenn nicht nur ein ein­zi­ges Kre­dit­in­sti­tut Adres­sat einer sta­bi­li­sie­ren­den Maß­nah­me sei, son­dern das gesam­te Ban­ken­sys­tem, wenn Ver­mö­gens­wer­te über einen lan­gen Zeit­raum gehal­ten wür­den, wenn ein geld­po­li­ti­sches Instru­ment mit Bedin­gun­gen oder Auf­la­gen ver­knüpft wer­de und wenn sich eine Maß­nah­me gegen einen Zustand rich­te, der gleich­zei­tig mone­tä­re, fis­ka­li­sche und finan­zi­el­le Insta­bi­li­tä­ten begrün­de.

Die Fis­kal­ho­heit sei Wesens­be­stand­teil staat­li­cher Sou­ve­rä­ni­tät, die nicht auf die Euro­päi­sche Uni­on über­tra­gen wer­den dür­fe; sie müs­se bei den natio­na­len Par­la­men­ten ver­blei­ben. Glei­ches gel­te für die Sozi­al- und die Finanz­sta­bi­li­täts­ho­heit. Weil jedoch der Euro­päi­schen Uni­on Geld­ho­heits­rech­te über­tra­gen wor­den sei­en, sei sie finan­zi­ell insta­bil. Das EAPP sei der Finanz­sta­bi­li­tät zuzu­ord­nen. Durch die fak­ti­sche Macht der – demo­kra­tisch nicht legi­ti­mier­ten – EZB über die erwor­be­nen Wert­pa­pie­re habe sich das inner­staat­li­che Kom­pe­tenz­ge­fü­ge von der Legis­la­ti­ve auf die Exe­ku­ti­ve ver­la­gert.

Das EAPP über­schrei­te das Man­dat der EZB. Nicht jeder Bei­trag zur Preis­sta­bi­li­tät sei geld­po­li­ti­scher Natur, nach­dem jedes öko­no­mi­sche Han­deln zumin­dest mit­tel­ba­ren Ein­fluss auf das Preis­ni­veau habe. Stö­run­gen des geld­po­li­ti­schen Trans­mis­si­ons­me­cha­nis­mus müss­ten nichts mit dem Geld­sys­tem zu tun haben. Das EAPP die­ne pri­mär der Finanz­sta­bi­li­tät. Es ver­sto­ße zudem gegen das Ver­bot mone­tä­rer Haus­halts­fi­nan­zie­rung; die Zwi­schen­schal­tung der Erst­erwer­ber die­ne des­sen Umge­hung. Das Pro­gramm grei­fe in die Markt­preis­bil­dung ein. Es ermög­li­che das end­gül­ti­ge Abschrei­ben von For­de­run­gen, zudem könn­ten sich Staa­ten am Finanz­markt güns­ti­ger finan­zie­ren. Das EAPP die­ne unmit­tel­bar der "End­la­ge­rung" finan­zi­ell desta­bi­li­sie­ren­der Ver­lus­te; dies sei im Euro­sys­tem zur Ver­mei­dung von Umver­tei­lun­gen und von Infla­ti­on nicht erlaubt. Der­ar­ti­ge End­la­ge­rungs­in­stru­men­te sei­en der Finanz­sta­bi­li­täts- und nicht der Geld­po­li­tik zuzu­ord­nen; hier­von sei das Euro­sys­tem im Wesent­li­chen ent­kop­pelt, weil es nicht die Funk­tio­nen einer "Bad Bank" über­neh­men dür­fe.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist unzu­läs­sig. Sie rich­tet sich nur teil­wei­se gegen taug­li­che Beschwer­de­ge­gen­stän­de und genügt im Übri­gen nicht den Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chend sub­stan­ti­ier­te Begrün­dung.

Taug­li­cher Beschwer­de­ge­gen­stand der Ver­fas­sungs­be­schwer­de sind aus­schließ­lich Maß­nah­men der deut­schen öffent­li­chen Gewalt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on sind somit nicht unmit­tel­ba­rer Beschwer­de­ge­gen­stand im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de [1]. Das gilt auch für Maß­nah­men der EZB [2].

Sol­che Maß­nah­men kön­nen im Rah­men einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de jedoch – als Vor­fra­ge – Gegen­stand der Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sein, wenn sie die Grund­rechts­be­rech­tig­ten in Deutsch­land betref­fen. Das ist der Fall, wenn sie ent­we­der Grund­la­ge von Hand­lun­gen deut­scher Staats­or­ga­ne sind [3] oder aus der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung fol­gen­de Hand­lungs- und Unter­las­sungs­pflich­ten deut­scher Ver­fas­sungs­or­ga­ne aus­lö­sen [4]. Der­ar­ti­ge Maß­nah­men berüh­ren die Gewähr­leis­tun­gen des Grund­ge­set­zes und die Auf­ga­ben des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, die den Grund­rechts­schutz in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und inso­weit nicht nur gegen­über deut­schen Staats­or­ga­nen zum Gegen­stand haben [5]. Inso­fern prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mit­tel­bar auch Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on dar­auf­hin, ob sie durch das auf der Grund­la­ge von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG gebil­lig­te Inte­gra­ti­ons­pro­gramm gedeckt sind oder gegen die der Mit­glied­schaft Deutsch­lands in der Euro­päi­schen Uni­on durch das Grund­ge­setz sonst gezo­ge­nen Gren­zen ver­sto­ßen [6].

Rechts­ak­te des Sekun­där- und Ter­tiär­rechts der Euro­päi­schen Uni­on sind danach taug­li­cher Gegen­stand einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de, soweit mit ihr eine Ver­let­zung der Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung deut­scher Ver­fas­sungs­or­ga­ne bei dem Zustan­de­kom­men und der Umset­zung die­ser Rechts­ak­te bezie­hungs­wei­se in der Fol­ge durch das Unter­las­sen eines akti­ven Hin­wir­kens auf die (Wieder-)Einhaltung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms gel­tend gemacht wird [7]. In Anse­hung offen­sicht­li­cher und struk­tu­rell bedeut­sa­mer Kom­pe­tenz­über­schrei­tun­gen durch Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on haben sich Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung aktiv mit der Fra­ge aus­ein­an­der­zu­set­zen, wie die Kom­pe­tenz­ord­nung wie­der­her­ge­stellt wer­den kann, und eine posi­ti­ve Ent­schei­dung dar­über her­bei­zu­füh­ren, wel­che Wege dafür beschrit­ten wer­den sol­len [8].

Nach die­sen Maß­stä­ben ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de unzu­läs­sig, soweit sie sich unmit­tel­bar gegen Hand­lun­gen des EZB-Rates wen­det. Hier­bei han­delt es sich um untaug­li­che Beschwer­de­ge­gen­stän­de.

Soweit die Beschwer­de­füh­rer ein Unter­las­sen der Bun­des­re­gie­rung, des Bun­des­ta­ges und des Bun­des­ra­tes rügen, auf die Auf­he­bung des Beschlus­ses des EZB-Rates vom 22.01.2015 hin­zu­wir­ken und geeig­ne­te Maß­nah­men zur Begren­zung der inner­staat­li­chen Belas­tun­gen aus sei­ner Durch­füh­rung zu ergrei­fen, ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gleich­wohl unzu­läs­sig, weil sie nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert begrün­det ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Es fehlt ins­be­son­de­re an jeder Aus­ein­an­der­set­zung mit den beson­de­ren Vor­aus­set­zun­gen der Ultra-vires- und Iden­ti­täts-Rüge [9].

Für die Ultra-vires-Rüge ist eine hin­rei­chend sub­stan­ti­ier­te Dar­le­gung eines offen­sicht­li­chen und struk­tu­rell bedeut­sa­men Kom­pe­tenz­ver­sto­ßes not­wen­dig. Die Annah­me eines Ultra-vires-Aktes setzt – ohne Rück­sicht auf den betrof­fe­nen Sach­be­reich – vor­aus, dass eine Maß­nah­me von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on offen­sicht­lich außer­halb der ihr über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen liegt [10]. Das ist der Fall, wenn sich die Kom­pe­tenz – bei Anwen­dung all­ge­mei­ner metho­di­scher Stan­dards – unter kei­nem recht­li­chen Gesichts­punkt begrün­den lässt [11]. Eine struk­tu­rell bedeut­sa­me Ver­schie­bung zulas­ten mit­glied­staat­li­cher Kom­pe­ten­zen [12] liegt zudem nur vor, wenn die Kom­pe­tenz­über­schrei­tung ein für das Demo­kra­tie­prin­zip und die Volks­sou­ve­rä­ni­tät erheb­li­ches Gewicht besitzt und geeig­net ist, das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung zu unter­lau­fen. Davon ist aus­zu­ge­hen, wenn die Inan­spruch­nah­me der Kom­pe­tenz durch das Organ, die Ein­rich­tung oder sons­ti­ge Stel­le der Euro­päi­schen Uni­on eine Ver­trags­än­de­rung nach Art. 48 EUV oder die Inan­spruch­nah­me einer Evo­lu­tiv­klau­sel erfor­der­te [13], für Deutsch­land also ein Tätig­wer­den des Gesetz­ge­bers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maß­ga­be des Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tungs­ge­set­zes [14].

Eine zuläs­si­ge Iden­ti­täts­rü­ge erfor­dert die hin­rei­chend begrün­de­te Dar­le­gung, dass die Ver­fas­sungs­or­ga­ne ihrer Inte­gra­ti­ons­ver­ant­wor­tung mit Blick auf die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes nicht nach­ge­kom­men sind. Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen oder sons­ti­gen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on kön­nen durch Art. 79 Abs. 3 GG [15] für unan­tast­bar erklär­te Grund­sät­ze des Art.20 GG ins­be­son­de­re berüh­ren, wenn sie die Gestal­tungs­macht des Bun­des­ta­ges sub­stan­ti­ell ein­schrän­ken, etwa das Bud­get­recht und sei­ne haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung nicht wah­ren, oder wenn sie die Uni­ons­ge­walt in einer Wei­se aus­ge­stal­ten, die den durch Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­ten demo­kra­ti­schen Grund­sät­zen nicht mehr ent­spricht [16].

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de genügt die­sen Begrün­dungs­an­for­de­run­gen nicht. Sie setzt sich zwar aus­führ­lich mit der Sou­ve­rä­ni­tät aus­ein­an­der, legt dar, dass zwi­schen Geld- und Wirt­schafts­po­li­tik viel­fäl­ti­ge Inter­de­pen­den­zen bestün­den und erör­tert umfang­reich, dass die gegen­wär­ti­ge Kon­struk­ti­on der Euro­päi­schen Uni­on inso­fern unbe­frie­di­gend sei. Sie hin­ter­fragt auch die mone­tä­ren Aus­wir­kun­gen des umfang­rei­chen Erwerbs von Wert­pa­pie­ren durch die Zen­tral­ban­ken, zeigt jedoch nicht sub­stan­ti­iert auf, wel­che Gren­zen das Inte­gra­ti­ons­pro­gramm hier­bei zieht und wel­che Kon­se­quen­zen dies für den hier anzu­le­gen­den Prü­fungs­maß­stab hat.

Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­de schließ­lich auch die pri­mär­recht­li­chen Grund­la­gen der Wäh­rungs­uni­on und die ent­spre­chen­den Zustim­mungs­ge­set­ze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG angreift, waren die­se bereits mehr­fach Gegen­stand der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung [17]. Dass hier eine grund­le­gen­de Ver­än­de­rung ein­ge­tre­ten sei, legt die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht dar.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 26. Mai 2020 – 2 BvR 43/​16

  1. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 112; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 88, 93[]
  2. vgl. BVerfGE 142, 123, 179 f. Rn. 97[]
  3. vgl. BVerfGE 126, 286, 301 ff.; 134, 366, 382 Rn. 23; 142, 123, 180 Rn. 99[]
  4. vgl. BVerfGE 134, 366, 394 ff. Rn. 44 ff.; 135, 317, 393 f. Rn. 146; 142, 123, 180 Rn. 98 f.; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 89[]
  5. vgl. BVerfGE 89, 155, 175; 142, 123, 180 Rn. 98[]
  6. vgl. BVerfGE 73, 339, 374 ff.; 102, 147, 161 ff.; 118, 79, 95 ff.; 123, 267, 354; 126, 286, 298 ff.; 134, 366, 394 Rn. 44 ff.; 140, 317, 334 ff. Rn. 36 ff.; 142, 123, 180 Rn. 99 f.; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 89[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 102, 145; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 89[]
  8. vgl. BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53; 142, 123, 209 f. Rn. 167; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 147; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 231[]
  9. vgl. BVerfGE 142, 123, 174 f. Rn. 83; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 95 f., 107 ff.[]
  10. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 400; 126, 286, 304; 134, 366, 392 Rn. 37; 142, 123, 200 Rn. 148[]
  11. vgl. BVerfGE 126, 286, 308; 142, 123, 200 Rn. 149; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 151; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 112[]
  12. vgl. BVerfGE 126, 286, 309[]
  13. vgl. EuGH, Gut­ach­ten 2/​94 vom 28.03.1996, EMRK-Bei­tritt, Slg. 1996, I‑1783, 1788 Rn. 30[]
  14. vgl. BVerfGE 89, 155, 210; 142, 123, 201 f. Rn. 151; BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 153; Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 110[]
  15. i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG[]
  16. vgl. BVerfG, Urteil vom 30.07.2019 – 2 BvR 1685/​14 u.a., Rn. 155; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 05.05.2020 – 2 BvR 859/​15 u.a., Rn. 227 f.[]
  17. vgl. BVerfGE 89, 155, 157; 97, 350, 368 ff.[]