Staats­an­lei­hen­auf­käu­fe der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

Das Pro­gramm PSPP der Euro­päi­schen Zen­tral­bank zum Ankauf von Staats­an­lei­hen an den Sekun­där­märk­ten ver­stößt nicht gegen das Uni­ons­recht. Es geht, wie jetzt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ent­schie­den hat, nicht über das Man­dat der EZB hin­aus und ver­stößt nicht gegen das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung.

Staats­an­lei­hen­auf­käu­fe der Euro­päi­schen Zen­tral­bank

Die Euro­päi­sche Zen­tral­bank (EZB) und die Zen­tral­ban­ken der Mit­glied­staa­ten, deren Wäh­rung der Euro ist, bil­den das Euro­päi­sche Sys­tem der Zen­tral­ban­ken (ESZB) und betrei­ben die Wäh­rungs­po­li­tik der Uni­on. Vor­ran­gi­ges Ziel die­ser Wäh­rungs­po­li­tik ist nach den Ver­trä­gen der Uni­on die Gewähr­leis­tung der Preis­sta­bi­li­tät. Seit 2003 hat das ESZB die­ses Ziel dahin kon­kre­ti­siert, dass mit­tel­fris­tig Infla­ti­ons­ra­ten von unter, aber nahe 2% gewähr­leis­tet wer­den sol­len.

In Anbe­tracht ver­schie­de­ner Fak­to­ren, die das Risi­ko eines mit­tel­fris­ti­gen Rück­gangs der Prei­se im Kon­text einer Wirt­schafts­kri­se, mit der ein Defla­ti­ons­ri­si­ko ein­her­geht, wesent­lich erhöht haben, leg­te die EZB am 4. März 2015 ein Pro­gramm zum Ankauf von Staats­an­lei­hen an den Sekun­där­märk­ten1 (im Fol­gen­den: Public sec­tor asset purcha­se pro­gram­me PSPP) auf, um wie­der zu einer Infla­ti­ons­ra­te von unter, aber nahe 2% zu gelan­gen.

Nach Auf­fas­sung der EZB erleich­tert der mas­si­ve Ankauf von Staats­an­lei­hen näm­lich den Zugang zu Finan­zie­run­gen, die dem wirt­schaft­li­chen Wachs­tum die­nen, indem er den Rück­gang der Real­zins­sät­ze för­dert und die Geschäfts­ban­ken dazu anhält, mehr Kre­di­te zu gewäh­ren. So soll mit dem PSPP eine Locke­rung der mone­tä­ren und finan­zi­el­len Bedin­gun­gen ein­schließ­lich der­je­ni­gen für pri­va­te Haus­hal­te und nicht­fi­nan­zi­el­le Kapi­tal­ge­sell­schaf­ten bewirkt wer­den, um ins­ge­samt den Kon­sum und die Inves­ti­ti­ons­aus­ga­ben im Euro­Wäh­rungs­ge­biet zu för­dern.

Das PSPP sieht vor, dass jede natio­na­le Zen­tral­bank noten­bank­fä­hi­ge Wert­pa­pie­re von zen­tra­len, regio­na­len oder loka­len öffent­lich­recht­li­chen Emit­ten­ten des eige­nen Hoheits­ge­biets kauft, wobei die Ankäu­fe nach dem Schlüs­sel für die Kapi­tal­zeich­nung der EZB ver­teilt wer­den. Der Anteil der natio­na­len Zen­tral­ban­ken am Buch­wert der Ankäu­fe beträgt 90 %, der der EZB 10 %. Am 12. Mai 2017 betrug das Volu­men des PSPP 1 534,8 Mrd. Euro. Zudem kön­nen die natio­na­len Zen­tral­ban­ken von zuge­las­se­nen inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen und mul­ti­la­te­ra­len Ent­wick­lungs­ban­ken bege­be­ne Schuld­ti­tel kau­fen.

Für das PSPP war ursprüng­lich eine Lauf­zeit bis Ende Sep­tem­ber 2016 vor­ge­se­hen. Die­se Lauf­zeit wur­de spä­ter mehr­fach ver­län­gert.

Meh­re­re Grup­pen von Pri­vat­per­so­nen erho­ben beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (Deutsch­land) Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen ver­schie­de­ne Beschlüs­se der EZB, die Mit­wir­kung der Deut­schen Bun­des­bank an der Umset­zung die­ser Beschlüs­se oder ihre behaup­te­te Untä­tig­keit im Hin­blick auf die­se sowie die behaup­te­te Untä­tig­keit der Bun­des­re­gie­rung und des Deut­schen Bun­des­tags im Hin­blick auf die­se Mit­wir­kung und auf die­se Beschlüs­se.

Die­se Grup­pen von Pri­vat­per­so­nen machen im Wesent­li­chen gel­tend, dass die frag­li­chen Beschlüs­se der EZB zusam­men betrach­tet einen ultra vires ergan­ge­nen Rechts­akt dar­stell­ten, da sie die Ver­tei­lung der Kom­pe­ten­zen zwi­schen der Euro­päi­schen Uni­on und den Mit­glied­staa­ten miss­ach­te­ten, weil sie nicht vom Man­dat der EZB gedeckt sei­en, und gegen das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung ver­stie­ßen. Außer­dem ver­letz­ten die Beschlüs­se das im Grund­ge­setz nie­der­ge­leg­te Demo­kra­tie­prin­zip und beein­träch­tig­ten dadurch die deut­sche Ver­fas­sungs­iden­ti­tät.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt weist dar­auf hin, dass es den Ver­fas­sungs­be­schwer­den statt­ge­ben müs­se, falls das PSPP über das Man­dat der EZB hin­aus­ge­he oder gegen das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung ver­sto­ße. Dies gel­te auch, falls die sich aus dem PSPP erge­ben­de Ver­lust­ver­tei­lung das Bud­get­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges beein­träch­ti­ge. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat daher beschlos­sen, den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zur Gül­tig­keit des PSPP am Maß­stab des Uni­ons­rechts zu befra­gen.

Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des euro­päi­schen Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Euro­päi­schen Uni­on vor­le­gen. Der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schei­det dabei nicht über den natio­na­len Rechts­streit, son­dern nur über die von dem natio­na­len Gericht vor­ge­leg­te Rechts­fra­ge. Es ist und bleibt sodann Sache des natio­na­len Gerichts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs bin­det in glei­cher Wei­se auch ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

Mit sei­nem jetzt ver­öf­fent­lich­ten Urteil stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on nun fest, dass die Prü­fung der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­leg­ten Fra­gen nichts erge­ben hat, was die Gül­tig­keit des PSPP beein­träch­ti­gen könn­te.

Zum einen stellt der Uni­ons­ge­richts­hof fest, dass das PSPP nicht über das Man­dat der EZB hin­aus­geht. Die­ses Pro­gramm fällt in den Bereich der Wäh­rungs­po­li­tik, in dem die Uni­on für die Mit­glied­staa­ten, deren Wäh­rung der Euro ist, eine aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit hat, und ach­tet den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Das PSPP soll dazu bei­tra­gen, dass sich die Infla­ti­ons­ra­ten mit­tel­fris­tig wie­der einem Niveau von unter, aber nahe 2 % annä­hern. Es ist nicht ersicht­lich, dass die vom ESZB vor­ge­nom­me­ne Kon­kre­ti­sie­rung des Ziels der Gewähr­leis­tung der Preis­sta­bi­li­tät, näm­lich mit­tel­fris­tig Infla­ti­ons­ra­ten von unter, aber nahe 2% zu gewähr­leis­ten, mit einem offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler behaf­tet ist und den durch die Ver­trä­ge der Uni­on fest­ge­leg­ten Rah­men über­schrei­tet.

Der Uni­ons­ge­richts­hof weist dar­auf hin, dass eine wäh­rungs­po­li­ti­sche Maß­nah­me nicht allein des­halb einer wirt­schafts­po­li­ti­schen Maß­nah­me gleich­ge­stellt wer­den kann, weil sie mit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen haben kann, die auch im Rah­men der Wirt­schafts­po­li­tik ange­strebt wer­den kön­nen2. Um Ein­fluss auf die Infla­ti­ons­ra­ten zu neh­men, muss das ESZB viel­mehr zwangs­läu­fig Maß­nah­men ergrei­fen, die gewis­se Aus­wir­kun­gen auf die Real­wirt­schaft haben, die – zu ande­ren Zwe­cken – auch im Rah­men der Wirt­schafts­po­li­tik ange­strebt wer­den könn­ten.

Wür­de dem ESZB jeg­li­che Mög­lich­keit ver­wehrt, sol­che Maß­nah­men zu ergrei­fen, wenn ihre Aus­wir­kun­gen vor­her­seh­bar sind und bewusst in Kauf genom­men wer­den, dann wäre es ihm in der Pra­xis ver­bo­ten, die Mit­tel anzu­wen­den, die ihm durch die Ver­trä­ge zur Errei­chung der Zie­le der Geld­po­li­tik zur Ver­fü­gung gestellt sind; dies könn­te ins­be­son­de­re im Kon­text einer Wirt­schafts­kri­se, mit der ein Defla­ti­ons­ri­si­ko ein­her­geht, ein unüber­wind­ba­res Hin­der­nis für die Erfül­lung der ihm nach dem Pri­mär­recht oblie­gen­den Auf­ga­be dar­stel­len.

Außer­dem geht aus dem Pri­mär­recht ein­deu­tig her­vor, dass die EZB und die natio­na­len Zen­tral­ban­ken grund­sätz­lich auf den Finanz­märk­ten tätig wer­den kön­nen, indem sie auf Euro lau­ten­de bör­sen­gän­gi­ge Wert­pa­pie­re end­gül­tig kau­fen und ver­kau­fen.

Nach den Anga­ben, über die der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ver­fügt, ist nicht ersicht­lich, dass die wirt­schaft­li­che Ana­ly­se des ESZB, der­zu­fol­ge das PSPP unter den mone­tä­ren und finan­zi­el­len Bedin­gun­gen des Euro­Wäh­rungs­ge­biets geeig­net war, zur Errei­chung des Ziels der Gewähr­leis­tung der Preis­sta­bi­li­tät bei­zu­tra­gen, einen offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler auf­weist.

Das PSPP geht nach sei­nem Grund­ge­dan­ken nicht offen­sicht­lich über das zur Erhö­hung der Infla­ti­ons­ra­te Erfor­der­li­che hin­aus. Ins­be­son­de­re erweist sich, dass die Gefahr einer Defla­ti­on durch den Ein­satz der ande­ren Instru­men­te, über die das ESZB ver­füg­te, nicht abge­wen­det wer­den konn­te. Die Leit­zin­sen waren auf ein Niveau fest­ge­setzt, das sich der in Betracht kom­men­den Unter­gren­ze näher­te, und das ESZB hat­te bereits seit meh­re­ren Mona­ten ein Pro­gramm zum mas­si­ven Ankauf von Wert­pa­pie­ren des Pri­vat­sek­tors durch­ge­führt.

Zu den Anwen­dungs­mo­da­li­tä­ten des PSPP stellt der Gerichts­hof fest, dass die­ses Pro­gramm nicht selek­tiv ist und nicht den beson­de­ren Finan­zie­rungs­be­dürf­nis­sen bestimm­ter Mit­glied­staa­ten des Euro­Wäh­rungs­ge­biets Rech­nung trägt. Es erlaubt nicht den Kauf von Wert­pa­pie­ren, die ein hohes Risi­ko auf­wei­sen, und sieht stren­ge Ankauf­ober­gren­zen pro Emis­si­on und Emit­tent vor. Zudem räumt es dem Ankauf von Anlei­hen pri­va­ter Wirt­schafts­teil­neh­mer Vor­rang ein.

Es erscheint nicht offen­sicht­lich, dass ein Pro­gramm für den Erwerb von Staats­an­lei­hen von gerin­ge­rem Umfang oder kür­ze­rer Dau­er genau so wir­kungs­voll und schnell wie das PSPP eine ver­gleich­ba­re Ent­wick­lung der Infla­ti­on hät­te gewähr­leis­ten kön­nen, wie sie vom ESZB ange­strebt wird, um das von den Ver­fas­sern der Ver­trä­ge fest­ge­leg­te vor­ran­gi­ge Ziel der Wäh­rungs­po­li­tik zu errei­chen.

Außer­dem hat das ESZB die ver­schie­de­nen betei­lig­ten Inter­es­sen so gegen­ein­an­der abge­wo­gen, dass tat­säch­lich ver­mie­den wird, dass sich bei der Durch­füh­rung des PSPP Nach­tei­le erge­ben, die offen­sicht­lich außer Ver­hält­nis zu den ver­folg­ten Zie­len ste­hen. Ins­be­son­de­re hat es die Risi­ken, denen der beträcht­li­che Umfang der im Rah­men des PSPP getä­tig­ten Wert­pa­pier­an­käu­fe die Zen­tral­ban­ken der Mit­glied­staa­ten gege­be­nen­falls aus­set­zen konn­te, gebüh­rend berück­sich­tigt und war der Ansicht, dass eine all­ge­mei­ne Ver­lust­tei­lungs­re­gel nicht ein­zu­füh­ren sei.

Zum ande­ren stellt der Uni­ons­ge­richts­hof fest, dass das PSPP nicht gegen das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung ver­stößt, das dem ESZB unter­sagt, einem Mit­glied­staat Kre­dit­fa­zi­li­tä­ten zu gewäh­ren. Die Durch­füh­rung die­ses Pro­gramms hat nicht die glei­che Wir­kung wie der Ankauf von Anlei­hen an den Pri­mär­märk­ten und nimmt den Mit­glied­staa­ten nicht den Anreiz, eine gesun­de Haus­halts­po­li­tik zu ver­fol­gen.

Das PSPP ist mit Garan­ti­en ver­se­hen, die sicher­stel­len, dass ein pri­va­ter Markt­teil­neh­mer beim Erwerb von Anlei­hen eines Mit­glied­staats nicht sicher sein kann, dass das ESZB die­se in abseh­ba­rer Zeit tat­säch­lich ankau­fen wird. Der Umstand, dass die Moda­li­tä­ten des PSPP den Erwerb eines erheb­li­chen Volu­mens von Anlei­hen öffent­lich­recht­li­cher Kör­per­schaf­ten und Ein­rich­tun­gen der Mit­glied­staa­ten auf makro­öko­no­mi­scher Ebe­ne vor­her­seh­bar machen, kann einem kon­kre­ten pri­va­ten Markt­teil­neh­mer kei­ne sol­che Gewiss­heit ver­schaf­fen, dass er fak­tisch wie eine Mit­tels­per­son des ESZB für den unmit­tel­ba­ren Erwerb von Anlei­hen von einem Mit­glied­staat agie­ren könn­te.

Des Wei­te­ren erlaubt die­ses Pro­gramm den Mit­glied­staa­ten nicht, ihre Haus­halts­po­li­tik fest­zu­le­gen, ohne zu berück­sich­ti­gen, dass die Kon­ti­nui­tät der Durch­füh­rung des Pro­gramms mit­tel­fris­tig kei­nes­wegs gewähr­leis­tet ist und sie daher im Fall eines Defi­zits nach einer Finan­zie­rung auf dem Markt zu suchen haben wer­den, ohne von der Locke­rung der Finan­zie­rungs­be­din­gun­gen pro­fi­tie­ren zu kön­nen, die die Durch­füh­rung des PSPP mög­li­cher­wei­se bewirkt.

Außer­dem sind die Aus­wir­kun­gen des PSPP auf den Anreiz, eine gesun­de Haus­halts­po­li­tik zu ver­fol­gen, durch die Begren­zung des monat­li­chen Gesamt­vo­lu­mens der Ankäu­fe von Wert­pa­pie­ren des öffent­li­chen Sek­tors, die Sub­si­dia­ri­tät des PSPP, die Ver­tei­lung der Ankäu­fe zwi­schen den natio­na­len Zen­tral­ban­ken anhand des Schlüs­sels für die Kapi­tal­zeich­nung der EZB, die Ankauf­ober­gren­zen pro Emis­si­on und Emit­tent (die bewir­ken, dass nur ein gerin­ger Teil der von einem Mit­glied­staat aus­ge­ge­be­nen Anlei­hen vom ESZB im Rah­men des PSPP erwor­ben wer­den kann) und die hohen Zulas­sungs­kri­te­ri­en (die auf einer Boni­täts­be­ur­tei­lung beru­hen) beschränkt.

Zudem steht das Ver­bot der mone­tä­ren Finan­zie­rung weder dem Hal­ten von Anlei­hen bis zur ihrer End­fäl­lig­keit noch dem Ankauf von Anlei­hen mit nega­ti­ver End­fäl­lig­keits­ren­di­te ent­ge­gen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 11. Dezem­ber 2018 – C −493÷17

  1. Beschluss (EU) 2015/​774 der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 4. März 2015 über ein Pro­gramm zum Ankauf von Wert­pa­pie­ren des öffent­li­chen Sek­tors an den Sekun­där­märk­ten (ABl. 2015, L 121, S. 20) in der durch den Beschluss 2017/​100 der Euro­päi­schen Zen­tral­bank vom 11. Janu­ar 2017 (ABl. 2017, L 16, S. 51) geän­der­ten Fas­sung.
  2. EuGH, Urtei­le Pring­le vom 27.11.2012 C370/​12; und Gau­wei­ler u.a. vom 16. Juni 2015 C62/​14,