Umver­tei­lung von Asyl­be­wer­bern inner­halb der Euro­päi­schen Uni­on

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat die Kla­gen der Slo­wa­kei und Ungarns gegen die vor­läu­fi­ge obli­ga­to­ri­sche Rege­lung zur Umsied­lung von Asyl­be­wer­bern abge­wie­sen.

Umver­tei­lung von Asyl­be­wer­bern inner­halb der Euro­päi­schen Uni­on

Die­se Rege­lung trägt nach Ansicht des Uni­ons­ge­richts­hofs tat­säch­lich und in ver­hält­nis­mä­ßi­ger Wei­se dazu bei, dass Grie­chen­land und Ita­li­en die Fol­gen der Flücht­lings­kri­se von 2015 bewäl­ti­gen kön­nen.

Als Reak­ti­on auf die Flücht­lings­kri­se, die im Lau­fe des Som­mers 2015 über Euro­pa her­ein­brach, erließ der Rat der Euro­päi­schen Uni­on den Beschluss (EU) 2015/​1601 des Rates vom 22. Sep­tem­ber 2015 zur Ein­füh­rung von vor­läu­fi­gen Maß­nah­men im Bereich des inter­na­tio­na­len Schut­zes zuguns­ten von Ita­li­en und Grie­chen­land1, um Ita­li­en und Grie­chen­land bei der Bewäl­ti­gung des mas­si­ven Zustroms von Migran­ten zu unter­stüt­zen. Der Beschluss sieht vor, dass 120 000 Per­so­nen, die unzwei­fel­haft inter­na­tio­na­len Schutz benö­ti­gen, über einen Zeit­raum von zwei Jah­ren aus die­sen bei­den Mit­glied­staa­ten in die ande­ren Mit­glied­staa­ten der Uni­on umge­sie­delt wer­den.

Der ange­foch­te­ne Beschluss erging auf der Grund­la­ge von Art. 78 Abs. 3 AEUV, der bestimmt: „Befin­den sich ein oder meh­re­re Mit­glied­staa­ten auf­grund eines plötz­li­chen Zustroms von Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen in einer Not­la­ge, so kann der Rat auf Vor­schlag der Kom­mis­si­on vor­läu­fi­ge Maß­nah­men zuguns­ten der betref­fen­den Mit­glied­staa­ten erlas­sen. Er beschließt nach Anhö­rung des Euro­päi­schen Par­la­ments.“ Die­ser Beschluss erging nicht ein­stim­mig; die Slo­wa­kei, Ungarn, die Tsche­chi­sche Repu­blik und Rumä­ni­en hat­ten im Rat gegen die Annah­me des Beschlus­ses gestimmt, Finn­land hat­te sich der Stim­me ent­hal­ten, wäh­rend die ande­ren Mit­glied­staa­ten für die Annah­me des Beschlus­ses gestimmt hat­ten.

Die Slo­wa­kei und Ungarn bean­trag­ten dar­auf­hin beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, den Beschluss für nich­tig zu erklä­ren. Sie stütz­ten sich dabei zum einen auf Grün­de, mit denen dar­ge­tan wer­den soll­te, dass der Erlass des Beschlus­ses mit ver­fah­rens­recht­li­chen Feh­lern bzw. mit der feh­ler­haf­ten Wahl einer unge­eig­ne­ten Rechts­grund­la­ge ein­her­ge­gan­gen sei, und zum ande­ren dar­auf, dass der Erlass des Beschlus­ses kei­ne geeig­ne­te Reak­ti­on auf die Flücht­lings­kri­se sei und zu die­sem Zweck auch nicht erfor­der­lich sei. Im Ver­fah­ren vor dem Gerichts­hof trat Polen dem Rechts­streit zur Unter­stüt­zung der Slo­wa­kei und Ungarns bei, wäh­rend Bel­gi­en, Deutsch­land, Grie­chen­land, Frank­reich, Ita­li­en, Luxem­burg, Schwe­den und die Kom­mis­si­on als Streit­hel­fer zur Unter­stüt­zung des Rates bei­tra­ten. Mit sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil weist der Uni­ons­ge­richts­hof die Kla­gen der Slo­wa­kei und Ungarns in vol­lem Umfang ab:

Zunächst weist der Uni­ons­ge­richts­hof das Argu­ment zurück, wonach auf­grund des­sen, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV die Anhö­rung des Euro­päi­schen Par­la­ments vor­se­he, wenn eine auf die­se Bestim­mung gestütz­te Maß­nah­me erlas­sen wer­de, das ordent­li­che Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren bzw. das beson­de­re Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren, die bei­de in Art. 289 AEUV gere­gelt sind, hät­te ange­wandt wer­den müs­sen. Der Uni­ons­ge­richts­hof stellt hier­zu fest, dass das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nur dann ange­wandt wer­den kann, wenn eine Bestim­mung der Ver­trä­ge aus­drück­lich dar­auf ver­weist. Art. 78 Abs. 3 AEUV ent­hält aber kei­ne aus­drück­li­che Ver­wei­sung auf das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren, so dass der ange­foch­te­ne Beschluss außer­halb eines Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens erlas­sen wer­den durf­te und somit einen Rechts­akt ohne Geset­zes­cha­rak­ter dar­stellt.
In die­sem Zusam­men­hang stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV es den Uni­ons­or­ga­nen ermög­licht, sämt­li­che vor­läu­fi­ge Maß­nah­men zu ergrei­fen, die not­wen­dig sind, um wirk­sam und rasch auf eine durch den plötz­li­chen Zustrom von Ver­trie­be­nen gepräg­te Not­la­ge zu reagie­ren. Die­se Maß­nah­men dür­fen auch von Gesetz­ge­bungs­ak­ten abwei­chen, vor­aus­ge­setzt u. a., dass sie hin­sicht­lich ihres sach­li­chen und zeit­li­chen Gel­tungs­be­reichs begrenzt sind und weder bezwe­cken noch bewir­ken, dass sol­che Rechts­ak­te dau­er­haft ersetzt oder geän­dert wer­den; die­se Vor­aus­set­zun­gen sind im vor­lie­gen­den Fall erfüllt.
Da der Beschluss ein Rechts­akt ohne Geset­zes­cha­rak­ter ist, gal­ten für sei­nen Erlass die Anfor­de­run­gen hin­sicht­lich der Betei­li­gung der natio­na­len Par­la­men­te und des Öffent­lich­keits­ge­bots für die Bera­tun­gen und Abstim­mun­gen des Rates nicht (weil die­se Anfor­de­run­gen nur für Gesetz­ge­bungs­ak­te bestehen).

Sodann weist der Uni­ons­ge­richts­hof dar­auf hin, dass der zeit­li­che Gel­tungs­be­reich des ange­foch­te­nen Beschlus­ses – vom 25. Sep­tem­ber 2015 bis zum 26. Sep­tem­ber 2017 – genau begrenzt ist, so dass der vor­läu­fi­ge Cha­rak­ter des Beschlus­ses nicht in Fra­ge gestellt wer­den kann.

Des Wei­te­ren ent­schied der Uni­ons­ge­richts­hof, dass die Schluss­fol­ge­run­gen des Euro­päi­schen Rates vom 25. und 26. Juni 2015, wonach die Mit­glied­staa­ten über die Ver­tei­lung der Per­so­nen, die „unter Berück­sich­ti­gung der beson­de­ren Situa­tio­nen der Mit­glied­staa­ten“ unzwei­fel­haft inter­na­tio­na­len Schutz benö­ti­gen, „ein­ver­nehm­lich“ ent­schei­den sol­len, dem Erlass des ange­foch­te­nen Beschlus­ses nicht ent­ge­gen­ste­hen konn­ten. Die­se Schluss­fol­ge­run­gen bezo­gen sich näm­lich auf ein ande­res Umsied­lungs­vor­ha­ben, mit dem als Reak­ti­on auf den in den ers­ten sechs Mona­ten des Jah­res 2015 fest­ge­stell­ten Zustrom von Migran­ten 40.000 Per­so­nen unter den Mit­glied­staa­ten ver­teilt wer­den soll­ten. Die­ses Vor­ha­ben war Gegen­stand des Beschlus­ses (EU) 2015/​1523 des Rates vom 14. Sep­tem­ber 2015 zur Ein­füh­rung von vor­läu­fi­gen Maß­nah­men im Bereich des inter­na­tio­na­len Schut­zes zuguns­ten von Ita­li­en und Grie­chen­land2 und nicht des vor­lie­gend bean­stan­de­ten Beschlus­ses. Außer­dem kann der Euro­päi­sche Rat in kei­nem Fall die in den Ver­trä­gen vor­ge­se­he­nen Abstim­mungs­re­geln ändern.

Auch das Argu­ment Ungarns, es habe sich gewei­gert, als Mit­glied­staat, der durch die Umsied­lungs­re­ge­lung begüns­tigt wür­de, ein­ge­stuft zu wer­den, um zu ver­hin­dern, dass es als der Mit­glied­staat ange­se­hen wer­den kön­ne, der für die Prü­fung von Asyl­an­trä­gen zustän­dig sei, die in dem Mit­glied­staat, über den die Flücht­lin­ge tat­säch­lich in das Uni­ons­ge­biet gelangt sei­en, hät­ten gestellt wer­den müs­sen, ließ der Uni­ons­ge­richts­hof nicht gel­ten. Inso­weit stell­te der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass zwar wesent­li­che Ände­run­gen am ursprüng­li­chen Beschluss­vor­schlag der Kom­mis­si­on vor­ge­nom­men wur­den – ins­be­son­de­re zur Umset­zung des Antrags Ungarns, nicht in die Lis­te der durch die Umsied­lungs­re­ge­lung begüns­tig­ten Mit­glied­staa­ten auf­ge­nom­men zu wer­den, und zur Ein­stu­fung die­ses Lan­des als Umsied­lungs­mit­glied­staat –, das Par­la­ment über die­se Ände­run­gen aber vor der Annah­me sei­ner Ent­schlie­ßung vom 17. Sep­tem­ber 2015 ord­nungs­ge­mäß unter­rich­tet wur­de, was es ihm ermög­lich­te, die Ände­run­gen in der Ent­schlie­ßung zu berück­sich­ti­gen. In die­sem Zusam­men­hang weist der Gerichts­hof dar­auf hin, dass die wei­te­ren, nach die­sem Zeit­punkt vor­ge­nom­me­nen Ände­run­gen das Wesen des Kom­mis­si­ons­vor­schlags nicht beein­träch­tigt haben.

Der Uni­ons­ge­richts­hof stellt wei­ter fest, dass der Rat nicht ver­pflich­tet war, den ange­foch­te­nen Beschluss ein­stim­mig anzu­neh­men, selbst wenn er in Anbe­tracht des­sen, dass die vor­ge­nann­ten Ände­run­gen ange­nom­men wor­den waren, vom ursprüng­li­chen Vor­schlag der Kom­mis­si­on abwei­chen muss­te. Die Kom­mis­si­on hat­te den geän­der­ten Vor­schlag näm­lich durch zwei ihrer Mit­glie­der, die vom Kol­le­gi­um hier­zu ermäch­tigt waren, gebil­ligt.

Außer­dem ist der Uni­ons­ge­richts­hof der Auf­fas­sung, dass die im ange­foch­te­nen Beschluss vor­ge­se­he­ne Umsied­lungs­re­ge­lung kei­ne Maß­nah­me dar­stellt, die offen­sicht­lich unge­eig­net wäre, zur Errei­chung der Zie­le die­ses Beschlus­ses bei­zu­tra­gen, d. h., Grie­chen­land und Ita­li­en bei der Bewäl­ti­gung der Fol­gen der Flücht­lings­kri­se von 2015 zu unter­stüt­zen.

Inso­weit stell­te der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass die Gül­tig­keit des Beschlus­ses nicht auf der Grund­la­ge einer rück­schau­en­den Beur­tei­lung sei­nes Wir­kungs­grads in Fra­ge gestellt wer­den kann. Wenn der Uni­ons­ge­setz­ge­ber die künf­ti­gen Aus­wir­kun­gen einer neu­en Rege­lung zu beur­tei­len hat, kann sei­ne Beur­tei­lung näm­lich nur in Fra­ge gestellt wer­den, wenn sie sich im Licht der Infor­ma­tio­nen, über die er zum Zeit­punkt des Erlas­ses der Rege­lung ver­füg­te, als offen­sicht­lich feh­ler­haft erweist. Dies ist hier aber nicht der Fall, da der Rat die Aus­wir­kun­gen der Maß­nah­me in Bezug auf die in Rede ste­hen­de Not­la­ge auf der Grund­la­ge einer detail­lier­ten Prü­fung der sei­ner­zeit ver­füg­ba­ren sta­tis­ti­schen Daten einer objek­ti­ven Ana­ly­se unter­zo­gen hat.

In die­sem Zusam­men­hang weist der Uni­ons­ge­richts­hof ins­be­son­de­re dar­auf hin, dass sich die gerin­ge Zahl der bis­her auf­grund des ange­foch­te­nen Beschlus­ses vor­ge­nom­me­nen Umsied­lun­gen durch meh­re­re Fak­to­ren erklä­ren lässt, die der Rat zum Zeit­punkt des Erlas­ses die­ses Beschlus­ses nicht vor­her­se­hen konn­te, dar­un­ter nament­lich die man­geln­de Koope­ra­ti­on bestimm­ter Mit­glied­staa­ten.

Schließ­lich stell­te der Uni­ons­ge­richts­hof fest, dass der Rat kei­nen offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler began­gen hat, als er davon aus­ging, dass das mit dem ange­foch­te­nen Beschluss ver­folg­te Ziel nicht durch weni­ger restrik­ti­ve Maß­nah­men hät­te erreicht wer­den kön­nen.

Der Gerichts­hof ent­schied daher, dass der Rat sei­nen wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum nicht über­schrit­ten hat, als er annahm, dass die im Beschluss 2015/​1523 vor­ge­se­he­ne Rege­lung, die bereits die Umsied­lung von 40 000 Per­so­nen auf frei­wil­li­ger Basis bezweck­te, nicht genü­gen wür­de, um den in den Mona­ten Juli und August 2015 erfolg­ten bei­spiel­lo­sen Zustrom von Migran­ten zu bewäl­ti­gen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 6. Sep­tem­ber 2017 – C −643÷15 und C −647÷15

  1. ABl. 2015, L 248, S. 80
  2. ABl. 2015, L 239, S. 146