Visum­pflicht für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­gen

Ohne Visum darf ein tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger nicht in das Gebiet eines Mit­glied­staa­tes der Euro­päi­schen Uni­on ein­rei­sen, um dort eine Dienst­leis­tung in Anspruch zu neh­men. Mit dem Begriff "frei­er Dienst­leis­tungs­ver­kehr" in der Still­hal­te­klau­sel des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men EWG-Tür­kei ist nicht die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit erfasst, d.h. die Frei­heit tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger, sich als Dienst­leis­tungs­emp­fän­ger in einen Mit­glied­staat zu bege­ben, um dort eine Dienst­leis­tung in Anspruch zu neh­men. So hin­dert das Zusatz­pro­to­koll einen Mit­glied­staat nicht dar­an, nach sei­nem Inkraft­tre­ten eine Visum­pflicht in Bezug auf die Inan­spruch­nah­me von Dienst­leis­tun­gen ein­zu­füh­ren.

Visum­pflicht für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­gen

Mit die­ser Begrün­dung hat der Gerichts­hof der Euroäi­schen Uni­on in dem hier vor­lie­gen­den Fall eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens die Gren­zen der Still­hal­te­klau­sel fest­ge­setzt. Geklagt hat­te eine tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge, Frau Demir­kan, der die deut­schen Behör­den ein Visum für den Besuch ihres in Deutsch­land woh­nen­den Stief­va­ters ver­wei­ger­ten, beruft sich vor den deut­schen Gerich­ten auf die Still­hal­te­klau­sel. Ihrer Ansicht nach ver­bie­tet die­se Klau­sel die Ein­füh­rung neu­er Beschrän­kun­gen wie einer Visum­pflicht nicht nur gegen­über den­je­ni­gen, die eine Dienst­leis­tung erbrin­gen wol­len ("akti­ve" Dienst­leis­tungs­frei­heit), son­dern auch gegen­über den­je­ni­gen, die eine Dienst­leis­tung in Anspruch neh­men wol­len ("pas­si­ve" Dienst­leis­tungs­frei­heit). Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat bereits ent­schie­den, dass die Still­hal­te­klau­sel es ab dem Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Zusatz­pro­to­kolls ver­bie­tet, ein Visum für die Ein­rei­se tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger zu ver­lan­gen, die im Hoheits­ge­biet eines Mit­glied­staa­tes Dienst­leis­tun­gen für ein in der Tür­kei ansäs­si­ges Unter­neh­men erbrin­gen wol­len, wenn ein sol­ches Visum zuvor nicht ver­langt wur­de 1. Frau Demir­kan macht gel­tend, dass sie als poten­zi­el­le Emp­fän­ge­rin von Dienst­leis­tun­gen anzu­se­hen sei, da ein Besuch bei einem Fami­li­en­an­ge­hö­ri­gen in Deutsch­land die Mög­lich­keit impli­zie­re, dort Dienst­leis­tun­gen in Anspruch zu neh­men. Über­dies sei nach dem bei Inkraft­tre­ten des Zusatz­pro­to­kolls für Deutsch­land im Jahr 1973 gel­ten­den deut­schen Recht die Ein­rei­se tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger zu einem Besuchs­auf­ent­halt nicht visum­pflich­tig gewe­sen. Die Still­hal­te­klau­sel bewir­ke daher, dass die von Deutsch­land 1980 für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge ein­ge­führ­te all­ge­mei­ne Visum­pflicht für sie nicht gel­te. Seit 2001 sieht auch das Uni­ons­recht eine Visum­pflicht für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge vor 2.

Das Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men 3 schlos­sen die Tür­kei und die Euro­päi­sche Wirt­schafts­ge­mein­schaft sowie deren Mit­glied­staa­ten. Ziel war es, eine bestän­di­ge und aus­ge­wo­ge­ne Ver­stär­kung der Han­dels- und Wirt­schafts­be­zie­hun­gen zwi­schen den Ver­trags­par­tei­en zu för­dern, um die Lebens­hal­tung des tür­ki­schen Vol­kes zu bes­sern und spä­ter den Bei­tritt der Tür­kei zur Gemein­schaft zu erleich­tern. Es sieht u.a. vor, dass sich die Ver­trags­par­tei­en von den Vor­schrif­ten des EWG-Ver­tra­ges über den frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehr zwi­schen den Mit­glied­staa­ten lei­ten las­sen, um unter­ein­an­der alle Beschrän­kun­gen die­ses Grund­sat­zes auf­zu­he­ben. Das 1970 unter­zeich­ne­te Zusatz­pro­to­koll 4 zu die­sem Abkom­men ent­hält eine Still­hal­te­klau­sel, die es den Ver­trags­par­tei­en unter­sagt, nach Inkraft­tre­ten des Pro­to­kolls neue Beschrän­kun­gen des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs ein­zu­füh­ren.

Das in zwei­ter Instanz ange­ru­fe­ne Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg hat­te nun den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on um Auf­schluss über die Trag­wei­te der Still­hal­te­klau­sel ersucht.

In sei­ner Urteils­be­grün­dung hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aus­ge­führt, dass der Begriff "frei­er Dienst­leis­tungs­ver­kehr" in der Still­hal­te­klau­sel des Zusatz­pro­to­kolls nicht die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit erfasst, d.h. die Frei­heit tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger, sich als Dienst­leis­tungs­emp­fän­ger in einen Mit­glied­staat zu bege­ben, um dort eine Dienst­leis­tung in Anspruch zu neh­men.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ist der Mei­nung, dass der den Ange­hö­ri­gen der Mit­glied­staa­ten – und damit den Uni­ons­bür­gern – durch die Uni­ons­ver­trä­ge ver­bürg­te freie Dienst­leis­tungs­ver­kehr nicht nur die akti­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit, son­dern, wie er in sei­nem Urteil vom 31. Janu­ar 1984 5 aner­kannt hat, als not­wen­di­ge Ergän­zung auch die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit umfasst. Daher genie­ßen Uni­ons­bür­ger, die sich, wie etwa Tou­ris­ten oder Pati­en­ten, in einen ande­ren Mit­glied­staat bege­ben, um dort Dienst­leis­tun­gen in Emp­fang zu neh­men oder die Mög­lich­keit dazu zu haben, den Schutz der pas­si­ven Dienst­leis­tungs­frei­heit. Die­ser Schutz beru­he auf dem Ziel, einen als Raum ohne Bin­nen­gren­zen kon­zi­pier­ten Bin­nen­markt zu schaf­fen, indem alle der Schaf­fung eines sol­chen Mark­tes ent­ge­gen­ste­hen­den Hemm­nis­se abge­baut wer­den.

Wegen der grund­le­gen­den Unter­schie­de, die zwi­schen den Uni­ons­ver­trä­gen einer­seits und dem Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men und sei­nem Zusatz­pro­to­koll ande­rer­seits hin­sicht­lich ihres Zwecks wie auch ihres Kon­texts bestehen, lässt sich die vom Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on im Jahr 1984 für die Uni­ons­ver­trä­ge vor­ge­nom­me­ne Erstre­ckung des Begriffs des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs auf die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit aber nicht auf die Still­hal­te­klau­sel des Zusatz­pro­to­kolls über­tra­gen.

Im Unter­schied zu den Uni­ons­ver­trä­gen ver­folgt die Asso­zia­ti­on EWG-Tür­kei näm­lich einen aus­schließ­lich wirt­schaft­li­chen Zweck, da das Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men und sein Zusatz­pro­to­koll im Wesent­li­chen die wirt­schaft­li­che Ent­wick­lung der Tür­kei för­dern sol­len. Die Ent­wick­lung der wirt­schaft­li­chen Frei­hei­ten zur Ermög­li­chung einer gene­rel­len Frei­zü­gig­keit, die mit der nach den Uni­ons­ver­trä­gen für die Uni­ons­bür­ger gel­ten­den ver­gleich­bar wäre, ist nicht Gegen­stand des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on weist fer­ner dar­auf hin, dass der Asso­zia­ti­ons­rat, der gemäß dem Zusatz­pro­to­koll Zeit­fol­ge und Ein­zel­hei­ten der schritt­wei­sen Besei­ti­gung der Beschrän­kun­gen des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs fest­set­zen soll, bis­her kei­ne Maß­nah­me ergrif­fen hat, die des­sen Ver­wirk­li­chung sub­stan­zi­ell vor­an­trei­ben wür­de. Über­dies gibt es kei­nen Anhalts­punkt dafür, dass die Ver­trags­par­tei­en des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens und des Zusatz­pro­to­kolls bei deren Unter­zeich­nung, d.h. 21 bzw. 14 Jah­re vor dem Urteil "Lui­si und Car­bo­ne", davon aus­gin­gen, dass der freie Dienst­leis­tungs­ver­kehr auch die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit umfasst.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 24. Sep­tem­ber 2013 – C‑221/​11, Ley­la Ecem Demir­kan gegen Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land

  1. EuGH, Urt. v. 19.02.2009 – C‑228/​06 "Soy­sal und Savat­li"[]
  2. Ver­ord­nung (EG) Nr. 539/​2001 des Rates vom 15.03.2001 – ABl. L 81, 1; zur Auf­stel­lung der Lis­te der Dritt­län­der, deren Staats­an­ge­hö­ri­ge beim Über­schrei­ten der Außen­gren­zen im Besitz eines Visums sein müs­sen, sowie der Lis­te der Dritt­län­der, deren Staats­an­ge­hö­ri­ge von die­ser Visum­pflicht befreit sind[]
  3. unter­zeich­net am 12.09.1963 in Anka­ra und durch den Beschluss 64/​732/​EWG des Rates vom 23.12.1963 – ABl. 1964, Nr. 217, 3685 – im Namen der Gemein­schaft geschlos­sen, gebil­ligt und bestä­tigt[]
  4. unter­zeich­net am 23.11.1970 in Brüs­sel und durch die Ver­ord­nung (EWG) Nr. 2760/​72 des Rates vom 19.12.1972 – ABl. L 293, 1 – im Namen der Gemein­schaft geschlos­sen, gebil­ligt und bestä­tigt[]
  5. EUGH, Urteil vom 31.01.1984 – 286/​82 und 26/​83 "Lui­si und Car­bo­ne"[]