Ausgleichsabgabe wegen der Nichtbeschäftigung Schwerbehinderter – und der Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit

Das Integrationsamt ist bei Erlass des Feststellungsbescheides nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX a.F. (= § 160 Abs. 4 Satz 2 SGB IX) an die in dem Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX a.F. (= § 163 Abs. 3 SGB IX) getroffene Regelung gebunden.

Ausgleichsabgabe wegen der Nichtbeschäftigung Schwerbehinderter – und der Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit

Rechtsbehelfe gegen den Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX a.F. (= § 163 Abs. 3 SGB IX) haben keine aufschiebende Wirkung, weil die Ausgleichsabgabe eine sonstige öffentliche Abgabe im Sinne von § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG ist und der Bescheid zu ihrer Anforderung ergeht.

Eine Erstattung überzahlter Beträge der Ausgleichsabgabe ist auch nach Ablauf der Frist des § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX a.F. (= § 160 Abs. 4 Satz 8 SGB IX) möglich, wenn erst danach ein Rechtsbehelfsverfahren gegen einen Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX a.F. (= § 163 Abs. 3 SGB IX) zu Gunsten des Abgabepflichtigen abgeschlossen wird.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Streitfall wendet sich die klagende Arbeitgeberin  gegen die Anforderung von Ausgleichsabgaben durch das Integrationsamt im Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt wegen der Nichtbeschäftigung der vorgeschriebenen Zahl schwerbehinderter Menschen für die Jahre 2012 und 2013. Die Arbeitgeberin betreibt einen Pflegedienst, zwei Pflegeheime und einen Krankenfahrdienst. Unter dem 7.06.2013 zeigte sie für Zwecke der Berechnung der Ausgleichsabgabe gegenüber der Agentur für Arbeit für das Jahr 2012 zur Betriebsnummer ihres Pflegedienstes eine jahresdurchschnittliche Arbeitsplatzzahl von 26, 16 an. Für 2013 erfolgte eine Anzeige unter dem 31.03.2014 mit einer jahresdurchschnittlichen Arbeitsplatzzahl von 29, 16. Am 2.12.2013 teilte die Arbeitgeberin der Agentur für Arbeit mit, ihre Anzeige für 2011 korrigieren zu wollen, da sie vier unabhängige Firmen mit eigenem Büroteil und Einzelverträgen mit den Krankenkassen habe. 

Die Bundesagentur für Arbeit erließ daraufhin am 18.09.2014 gegenüber der Arbeitgeberin nach § 80 Abs. 3 SGB IX Feststellungsbescheide, mit denen sie zusammengefasst für alle Betriebe die jahresdurchschnittliche Arbeitsplatzzahl für das Jahr 2012 auf insgesamt 65, 08 und für das Jahr 2013 auf insgesamt 72 festsetzte sowie den Gesamtbetrag der an das Integrationsamt zu zahlenden Ausgleichsabgabe für das Jahr 2012 auf 11 310 € und für das Jahr 2013 auf 12 470 € auswies. Die Feststellung sei auf Grundlage der von Amts wegen ermittelten Betriebsdaten erfolgt. Die Arbeitgeberin habe die nach § 80 Abs. 2 SGB IX zu erstattenden Anzeigen auch bis zum 30.06.2013 bzw. 30.06.2014 nicht richtig erstattet. Gegen diese Feststellungsbescheide der Bundesagentur für Arbeit hat die Arbeitgeberin später – nach erfolglosem Widerspruchsverfahren – Klage vor dem Sozialgericht erhoben. 

Mit Bescheid vom 21.11.2014 legte das Integrationsamt für das Jahr 2012 unter Heranziehung der Bescheide der Bundesagentur für Arbeit eine Ausgleichsabgabepflicht von 11 310 € zugrunde und stellte die Zahlungspflicht mit einem offenen Zahlungsbetrag von 8 550 € fest. Für das Jahr 2013 wies das Integrationsamt mit weiterem Bescheid vom selben Tag eine Ausgleichsabgabepflicht in Höhe von 12 470 € aus und stellte die Zahlungspflicht unter Berücksichtigung von Zahlungseingängen mit 11 090 € fest. Der dagegen gerichtete Widerspruch der Arbeitgeberin blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht Magdeburg hat die Bescheide des Integrationsamtes in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.09.2016 aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, das Integrationsamt sei zwar bei Erlass eines Feststellungsbescheides an die Feststellungen der Bundesagentur für Arbeit gebunden1. Die Feststellungsbescheide der Bundesagentur für Arbeit hätten aber keine solche Bindungswirkung, weil den gegen sie eingelegten Rechtsbehelfen aufschiebende Wirkung zukomme.

Das Oberverwaltungsgericht  des Landes Sachsen-Anhalt hat das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen2. Habe die Bundesagentur für Arbeit einen Feststellungsbescheid erlassen, nehme das Integrationsamt keine eigenständige Ermittlung der Berechnungsgrundlagen der Ausgleichsabgabe vor, sondern sei insoweit an den Inhalt des Bescheides der Bundesagentur für Arbeit gebunden. Auf dessen Bestandskraft oder Vollziehbarkeit komme es dabei nicht an. Zwar dürften während des durch die aufschiebende Wirkung bedingten Schwebezustandes aus dem angefochtenen Verwaltungsakt grundsätzlich keine Folgerungen gezogen werden und dieser dürfe nicht umgesetzt werden. Allerdings könne der Gesetzgeber für Materien, in denen ein besonderes Bedürfnis nach einer Eingrenzung der aufschiebenden Wirkung besteht, eine abweichende Regelung treffen und vorsehen, dass trotz aufschiebender Wirkung der Rechtsmittel aus dem Verwaltungsakt noch Folgerungen gezogen werden können. So liege es hier. Auf die materielle Richtigkeit der Festsetzung der Ausgleichsabgaben komme es infolge der Bindungswirkung der Bescheide der Bundesagentur für Arbeit nicht an. Die hiergegen gerichtete Revision der Arbeitgeberin wies das Bundesverwaltungsgerich nun als unbegründet zurück; das Oberverwaltungsgericht habe im Ergebnis im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) entschieden, dass die angefochtenen Feststellungsbescheide des Integrationsamtes rechtmäßig sind:

Die angefochtenen Bescheide sind auf der Grundlage von § 77 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 80 Abs. 3 SGB IX a.F.3, erlassen worden. Der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier des Widerspruchsbescheides, ist auch der für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage in diesem Verfahren maßgebliche Zeitpunkt. Dieser beurteilt sich nach dem jeweils heranzuziehenden materiellen Fachrecht, wobei dies bei der hier statthaften Anfechtungsklage im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ist4. Anhaltspunkte für eine solche abweichende Regelung sind nicht ersichtlich. Es ist nicht erkennbar, dass die infolge der Ablösung des § 77 Abs. 4 und des § 80 Abs. 3 SGB IX a.F. durch § 160 Abs. 4 und § 163 Abs. 3 SGB IX i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes vom 23.12.20165, das am 1.01.2018 in Kraft getreten ist, eingetretene Rechtsänderung, mit der überdies inhaltliche Abweichungen nicht verbunden waren, Rückwirkung auf vergangene und abgeschlossene Sachverhalte haben sollte.

Nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) erlässt das Integrationsamt einen Feststellungsbescheid über rückständige Beträge der Ausgleichsabgabe und zieht diese ein, wenn ein Arbeitgeber mit der Zahlung mehr als drei Monate im Rückstand ist. § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) bestimmt, dass die Bundesagentur für Arbeit nach Prüfung in tatsächlicher sowie in rechtlicher Hinsicht einen Feststellungsbescheid über die zur Berechnung der Zahl der Pflichtarbeitsplätze für schwerbehinderte Menschen und der besetzten Arbeitsplätze notwendigen Daten erlässt, wenn ein Arbeitgeber diese Daten für das vorangegangene Kalenderjahr bis zum 30.06.nicht, nicht richtig oder nicht vollständig angezeigt hat. Zwischen den Beteiligten steht zu Recht nicht im Streit, dass die grundsätzlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Feststellungsbescheides nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) erfüllt sind. Dies gilt insbesondere in Bezug darauf, dass die Arbeitgeberin als Arbeitgeberin Schuldnerin der Ausgleichsabgabe und damit taugliche Adressatin des Bescheides ist und mit ihrer Zahlung für die in Rede stehenden Zeiträume im Sinne der Vorschrift im Rückstand war. Der Streit der Beteiligten konzentriert sich vielmehr darauf, ob das Integrationsamt insoweit auch dann an einen Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit gebunden ist, wenn dieser noch nicht bestandskräftig geworden ist, weil noch nicht abschließend über gegen ihn eingelegte Rechtsbehelfe entschieden worden ist. Dies ist im Ergebnis zu bejahen.

Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass das Integrationsamt bei Erlass der angefochtenen Feststellungsbescheide nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) an die durch die Bescheide der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) festgestellten Daten gebunden war. Seine Annahme, den von der Arbeitgeberin gegen die Feststellungsbescheide der Bundesagentur für Arbeit erhobenen Rechtsmitteln (Widerspruch und Klage vor dem Sozialgericht) komme aufschiebende Wirkung zu, verletzt zwar Bundesrecht. Dies stellt aber die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung im Ergebnis nicht infrage.

Nachdem die Bundesagentur für Arbeit Feststellungsbescheide nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) erlassen hatte, war das Integrationsamt für den Erlass der hier angefochtenen Feststellungsbescheide nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) an den Inhalt der Bescheide der Bundesagentur gebunden. Die Reichweite dieser Bindung entspricht der Regelungswirkung der auf der Grundlage des § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) ergangenen Bescheide.

Feststellungsbescheide des Integrationsamts nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) setzen nicht notwendig einen vorherigen Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) voraus. Wird ein solcher nicht erlassen, weil die Bundesagentur für Arbeit die ihr nach § 80 Abs. 2 Satz 1 SGB IX angezeigten Daten für zutreffend hält, hat das Integrationsamt auf der Grundlage der ihm nach § 80 Abs. 2 Satz 2 SGB IX (a.F.) übermittelten Arbeitgeberangaben die für die Festsetzung etwaiger rückständiger Beträge der Ausgleichsabgabe notwendigen Umstände eigenständig zu prüfen und zu bewerten. Eine Bindung an die Angaben des Arbeitgebers in seiner Anzeige nach § 80 Abs. 2 SGB IX (a.F.) besteht dabei nicht6. Ergeht hingegen ein Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.), ergibt sich dessen Bindungswirkung für nachfolgende Feststellungsbescheide des Integrationsamts eigenständig und unmittelbar aus dieser Norm selbst, und zwar im Wege ihrer Auslegung insbesondere nach Entstehungsgeschichte, Systematik sowie ihrem Sinn und Zweck. Einer gesetzlichen Regelung mit einem dementsprechenden ausdrücklichen Inhalt bedarf es nicht7

Dem Wortlaut nach enthalten weder § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) als für die Entscheidung des Integrationsamts maßgebliche Bestimmung noch § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) eine eindeutige Aussage über eine Bindungswirkung im vorgenannten Sinne. Der Fassung des § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) lässt sich in Bezug auf den Inhalt der Entscheidung der Bundesagentur für Arbeit entnehmen, dass sie die zur Berechnung der Zahl der Pflichtarbeitsplätze für schwerbehinderte Menschen und der besetzten Arbeitsplätze notwendigen Daten feststellt. Außerdem wird das dabei von ihr zu beachtende Prüfprogramm als solches in tatsächlicher sowie rechtlicher Hinsicht umschrieben. 

Der in § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) enthaltene Passus über das Prüfprogramm der Bundesagentur für Arbeit ist bei Betrachtung der Entstehungsgeschichte der Norm eine Reaktion des Gesetzgebers im Zusammenhang mit der Ablösung des Schwerbehindertengesetzes durch das Neunte Buch Sozialgesetzbuch auf die höchstrichterliche Rechtsprechung zu ihrer Vorgängervorschrift (§ 13 Abs. 2 Satz 2 SchwbG in der seit dem 1.08.1986 geltenden Fassung). Nach dieser war die Hauptfürsorgestelle im Rahmen der ihr allein obliegenden Zuständigkeit zur Berechnung der Ausgleichsabgabe einschließlich der Pflichtquote (§ 11 Abs. 2 Satz 3 SchwbG) nicht an den danach vom Arbeitsamt zu erlassenden Feststellungsbescheid gebunden. Das Arbeitsamt habe zwar die Richtigkeit und Vollständigkeit der an die Hauptfürsorgestelle zu übermittelnden Angaben des Arbeitgebers auch mit Blick auf ihre rechtliche Einordnung zu prüfen und diese ggf. zu korrigieren. Der Regelungscharakter des von ihm erlassenen Bescheides erschöpfe sich aber darin, als öffentliche Urkunde an die Stelle der Anzeige des Arbeitgebers zu treten und deren Funktion als eine reine Angabe über Tatsachenfragen und als diesbezügliches Beweismittel zu übernehmen. Rechtsfragen könne ein solches Beweismittel nicht beantworten8. Mit dem Vorschlag einer Ergänzung um die in § 13 Abs. 2 Satz 2 SchwbG nicht enthaltene Umschreibung des Prüfprogramms einschließlich ihrer ausdrücklichen Erstreckung auch auf Rechtsfragen zielte der Gesetzgeber explizit auf eine Abweichung von dieser Rechtsprechung des Bundessozialgerichts ab9. Hieraus lässt sich jedenfalls der Schluss ziehen, dass der Gesetzgeber die Rechtslage in einer Weise ändern wollte, die der oben beschriebenen höchstrichterlichen Rechtsprechung insoweit die rechtliche Grundlage entzieht. 

In der Sache ist diese Regelungsabsicht des Gesetzgebers erkennbar auf die oben genannte Bewertung der Rechtsprechung bezogen, der Regelungscharakter des Feststellungsbescheides der Arbeitsverwaltung erschöpfe sich in der bloßen Feststellung von Tatsachen. Vor diesem Hintergrund ist § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) jedenfalls dahingehend auszulegen, dass die Bundesagentur für Arbeit nicht nur die Angaben des Arbeitgebers nach § 80 Abs. 2 Satz 1 SGB IX (a.F.) hinsichtlich ihrer tatsächlichen und rechtlichen Richtigkeit und Vollständigkeit zu prüfen hat, sondern dass sich diese umfassende Prüfungskompetenz auch deckungsgleich in ihrem Entscheidungsprogramm fortsetzen soll. Die Arbeitsverwaltung ist danach nicht mehr bloß für die Erstellung eines Beweismittels nach Art eines beurkundenden Verwaltungsakts ohne rechtlich konstitutiven Charakter zuständig, sondern soll einen Verwaltungsakt mit einer umfassenden Regelungsreichweite hinsichtlich der Vereinbarkeit der Daten für die Berechnung der Zahl der Arbeitsplätze mit der Tatsachen- aber auch der Gesetzeslage erlassen können. 

Der darüberhinausgehende Sinn und Zweck der Umschreibung des Prüfungs- und Entscheidungsprogramms der Bundesagentur für Arbeit bei Erlass eines Bescheides nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) besteht nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in der Schaffung von Rechtsklarheit und -sicherheit durch eine klare Kompetenzabgrenzung der beteiligten Behörden9. Eine solche klare Abgrenzung verlangt eine Auslegung der Vorschrift, nach der der gegebenenfalls von der Bundesagentur für Arbeit zu treffenden Entscheidung Bindungswirkung für den Erlass des Feststellungsbescheides des Integrationsamts zukommt. 

Denn ein Nebeneinander der Befugnisse beider Behörden würde das gesetzgeberische Ziel einer klaren Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten verfehlen. Diese ist vielmehr erst dann gewährleistet, wenn der Entscheidung einer Behörde ein Vorrang vor derjenigen der anderen zukommt. Ein solcher Vorrang besteht vor dem Hintergrund der Umschreibung des Prüfungs- und Entscheidungsprogramms der Bundesagentur für Arbeit allein für den Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.). Dieser hat außerhalb des gestuften Verfahrens zur Erhebung und Beitreibung der Ausgleichsabgabe nach § 80 Abs. 2 und 3 sowie § 77 Abs. 4 SGB IX (a.F.) durch das Integrationsamt keine eigenständige Bedeutung, und zwar weder im Verhältnis des Arbeitgebers zur Bundesagentur für Arbeit noch in Bezug auf Dritte. Vor diesem Hintergrund wäre es unverständlich, wenn der Gesetzgeber einerseits die Bedeutung dieses Bescheides dadurch aufwertet, dass mit ihm umfassend über die Vereinbarkeit der Daten für die Berechnung der Zahl der Arbeitsplätze mit der Tatsachen- aber auch der Gesetzeslage entschieden wird, sich hieraus aber andererseits keine Folgerungen für sein Verhältnis zum Feststellungsbescheid des Integrationsamtes nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) ergeben sollen. Daraus ergibt sich mit Blick auf den Sinn und Zweck der Erweiterung des Prüfungs- und Entscheidungsprogramms bei Erlass des Feststellungsbescheides nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) notwendig, dass mit diesem zugleich dessen Bindungswirkung im Verhältnis zur Entscheidung des Integrationsamts angeordnet worden ist10. Dies entspricht zudem dem historischen Willen des Gesetzgebers, der auch insoweit der früheren höchstrichterlichen Rechtsprechung die Grundlage entziehen wollte. 

Zu einer anderen Auslegung zwingt auch nicht § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX (a.F.). Denn der Schuldner der Ausgleichsabgabe ist trotz der Bindungswirkung des Feststellungsbescheides nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) nicht in relevanter Weise in seinen Rechtsschutzmöglichkeiten beeinträchtigt, obwohl nach § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX (a.F.) die Ausgleichsabgabe nach Ablauf des Kalenderjahres, das auf den Eingang der Anzeige (§ 80 Abs. 2 SGB IX a.F.) bei der Bundesagentur für Arbeit folgt, weder nachgefordert noch erstattet wird. Die letztgenannte Vorschrift sperrt in ihrem Anwendungsbereich zwar neben dem Erstattungsanspruch auch den Rückgriff auf die allgemeinen Aufhebungsvorschriften nach den §§ 44 ff. SGB X11. Eine verfassungskonforme Interpretation dieser Vorschrift gebietet aber eine Auslegung, nach der eine – etwa erforderliche – Änderung eines Bescheides nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) – sowie eine Erstattung überzahlter Abgabenbeträge – auch nach Ablauf der Frist des § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX (a.F.) noch möglich ist, wenn erst danach ein Rechtsbehelfsverfahren gegen einen Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) zu Gunsten des Abgabepflichtigen abgeschlossen wird. 

Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art.19 Abs. 4 GG gewährleistet auch den Anspruch auf eine verlässliche Verwirklichung eines materiellen Rechts nach erfolgreichem Abschluss eines gerichtlichen Verfahrens12. Dies schließt es grundsätzlich aus, die erfolgreiche Anfechtung eines Bescheides, der ausschließlich die Funktion hat, bindende Vorfeststellungen für einen Heranziehungsbescheid zu treffen, dadurch wirkungslos werden zu lassen, dass eine hieran anschließende etwa erforderliche Abänderung des Heranziehungsbescheides (ebenso wie eine Erstattung überzahlter Abgabenbeträge) gesetzlich unterbunden wird. Der Wortlaut des § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX (a.F.) steht einer solch einschränkenden Auslegung nicht entgegen. Sie wird auch durch den gesetzgeberischen Willen nicht ausgeschlossen. Mit der genannten Vorschrift soll ein mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbundenes Wiederaufrollen länger zurückliegender Vorgänge vermieden werden13. Von einem solchen „Wiederaufrollen“ vergangener Sachverhalte kann aber keine Rede sein, solange der eigentliche Vorgang der Heranziehung zur Ausgleichsabgabe, wie er im Zusammenspiel von § 80 Abs. 3 und § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) zum Ausdruck kommt, wegen einer Anfechtung des Bescheides der Bundesagentur für Arbeit in rechtlicher Hinsicht nicht vollständig abgeschlossen ist. Vor diesem Hintergrund verengt sich der Anwendungsbereich des § 77 Abs. 4 Satz 8 SGB IX (a.F.) auf die Fälle, in denen die Erhebung der Ausgleichsabgabe ausschließlich anhand der Anzeige und Berechnung des Arbeitgebers erfolgt oder im Anschluss an eine solche Anzeige ergangene Bescheide nach § 80 Abs. 3 bzw. § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) zwischenzeitlich bestandskräftig geworden sind. In diesen Fällen bewirkt die Vorschrift einerseits für das Integrationsamt eine Bearbeitungs- und Entscheidungsfrist und andererseits für den Arbeitgeber eine Frist zur etwaigen Korrektur seiner Anzeige14

Die Reichweite dieser Bindungswirkung entspricht wie allgemein im Fall der Tatbestandswirkung15 grundsätzlich der in dem Bescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) getroffenen und sich aus dem Entscheidungssatz ergebenden Regelung. Sie erfasst daher nach Maßgabe von § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) regelmäßig – und so auch im vorliegenden Fall – die zur Berechnung der Zahl der Pflichtarbeitsplätze für schwerbehinderte Menschen und der zu besetzenden Arbeitsplätze notwendigen Daten. Keine Bindung an den Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) besteht demgemäß in Bezug auf eine darin etwa ausgewiesene Höhe der entstandenen oder noch rückständigen Ausgleichsabgabe. Deren Ermittlung obliegt stets allein dem Integrationsamt.

Anders als vom Oberverwaltungsgericht angenommen stehen einer Bindungswirkung der Feststellungsbescheide der Bundesagentur für Arbeit für das Integrationsamt das von der Arbeitgeberin betriebene und – nach den für das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts – nicht abgeschlossenen Klageverfahren vor dem Sozialgericht nicht entgegen, weil diesem keine aufschiebende Wirkung zukommt. Die dem angefochtenen Urteil der Sache nach zugrunde liegende gegenteilige Auffassung verletzt § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG16. Deshalb bedarf hier auch die Frage, ob die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts durch den Eintritt der aufschiebenden Wirkung unterbrochen wird17, keiner abschließenden Entscheidung. 

Ob Rechtsbehelfen gegen Feststellungsbescheide nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) aufschiebende Wirkung zukommt, beurteilt sich nach § 86a SGG, da diese Bescheide von der Bundesagentur für Arbeit erlassen werden (vgl. § 51 Abs. 1 Nr. 4 SGG). Nach § 86a Abs. 1 Satz 1 SGG haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung, wobei dies nach Satz 2 der Vorschrift auch für feststellende Verwaltungsakte gilt. Gemäß § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG entfällt die aufschiebende Wirkung allerdings u.a. bei der Anforderung von Beiträgen, Umlagen und sonstigen öffentlichen Abgaben. Der Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) ist ein Verwaltungsakt, der zur Anforderung sonstiger öffentlicher Abgaben in diesem Sinne ergeht. Rechtsbehelfe gegen ihn haben deshalb keine aufschiebende Wirkung18

Die Ausgleichsabgabe nach § 77 SGB IX (a.F.) ist eine öffentliche Abgabe im Sinne des § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG. Die Vorschrift überträgt den dem § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zugrundeliegenden Zweck, den öffentlichen Finanzbedarf sicherzustellen, auch auf den Anwendungsbereich des Sozialgerichtsgesetzes. Sie orientiert sich letztlich an den steuerrechtlichen Regelungen, die die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen Steuerbescheide grundsätzlich nicht kennen. Hiervon ausgehend sind öffentliche Abgaben auch im Sinne des § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG öffentlich-rechtliche Geldforderungen, die ein Hoheitsträger zur Deckung seines Finanzbedarfs für die Erfüllung seiner öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhebt19. Dies ist gerade nicht auf Steuern, Gebühren und Beiträge im eigentlichen Sinne beschränkt. Entscheidend ist vielmehr, ob einer Geldforderung eine Finanzierungsfunktion zukommt, was dann der Fall ist, wenn ein Hoheitsträger sich mit ihr eine Einnahmequelle erschließt, die es ihm ermöglicht, seine Ausgaben voll oder jedenfalls teilweise zu decken20.

Hiervon ausgehend handelt es sich bei der Ausgleichsabgabe um eine öffentliche Abgabe im Sinne von § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG21, weil ihr zumindest eine nennenswerte, nicht völlig gegenüber anderen Zwecken zurücktretende Finanzierungsfunktion eigen ist22. Dem steht nicht entgegen, dass sie auch eine Ausgleichs- und Antriebsfunktion erfüllen soll23. Das diesen Funktionen zukommende prägende Gewicht ändert zunächst nichts daran, dass der Ausgleichsabgabe wegen ihres Aufkommens stets auch eine erhebliche Bedeutung als Finanzierungsinstrument von Dauer zukam, auch wenn sie nicht primär Finanzierungszwecken dient24. Diese Bedeutung hat seither etwa mit Blick darauf zusätzliches Gewicht erlangt, als nach den zwischenzeitlich in das Gesetz aufgenommenen Regelungen in § 102 Abs. 3a und 4 SGB IX (a.F.) auch die als individuelle Anspruchsleistungen ausgestaltete Übernahme der Kosten einer Berufsbegleitung sowie einer notwendigen Arbeitsassistenz aus der Ausgleichsabgabe zu finanzieren sind. Vor diesem Hintergrund tritt ihre Finanzierungsfunktion für die Förderung der Teilhabe schwerbehinderter Menschen am Arbeitsleben (vgl. § 77 Abs. 5 Satz 1 und 2 SGB IX a.F.) jedenfalls nicht völlig hinter ihre Ausgleichs- und Antriebsfunktion zurück. 

Der Zuordnung der Ausgleichsabgabe zum Anwendungsbereich des § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG lässt sich schließlich auch die Regelung des § 77 Abs. 4 Satz 5 SGB IX (a.F.) nicht entgegenhalten, der zufolge Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den Feststellungsbescheid des Integrationsamts keine aufschiebende Wirkung haben. Denn mit Blick auf die der Ausgleichsabgabe stets eigene Finanzierungsfunktion hat die genannte Regelung jedenfalls keine eigenständige Bedeutung mehr, weil Rechtsbehelfen gegen Bescheide nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) schon nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zukommt. 

Der Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) dient im Sinne von § 86a Abs. 2 Nr. 1 SGG auch der Anforderung der Ausgleichsabgabe. Als Anforderung ist in diesem Zusammenhang nicht nur die Geltendmachung einer Geldforderung anzusehen. Erfasst werden vielmehr in einem weiten Sinne alle Verwaltungsakte, die zur Realisierung des behördlichen Anspruchs auf die Abgabe ergehen, da nur so der geschützte – und auch der Ausgleichsabgabe in relevanter Weise eigene – Finanzierungszweck erfüllt werden kann25. Ein derartiger Verwaltungsakt ist auch der Feststellungsbescheid der Bundesagentur für Arbeit, obgleich er selbst weder unmittelbar die Anforderung einer Abgabe im Sinne eines Leistungsbescheides noch die Feststellung einer Abgabenpflicht zum Inhalt hat. Zu berücksichtigen ist aber, dass er in einem gestuften Verfahren ergeht, das auf die Überprüfung einer abgabenbezogenen Selbstveranlagung gerichtet ist, und die Funktion hat, nach Art eines Grundlagenbescheides bindende Vorfeststellungen für eine anschließende Anforderung rückständiger Abgabenbeträge durch den Bescheid nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) sowie ihre Beitreibung zu treffen. Außerdem verlangt der Schutz des Finanzierungszwecks bei einer wie bei der Ausgleichsabgabe unmittelbar kraft Gesetzes entstandenen, aber nicht freiwillig korrekt befolgten Leistungspflicht, einheitlich alle Maßnahmen, die zum Zwecke ihrer Durchsetzung – hier der Feststellung und Einziehung des Rückstands – erfolgen, als Anforderung anzusehen. 

Ausgehend davon, dass die Bindungswirkung der gegenüber der Arbeitgeberin ergangenen Feststellungsbescheide nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) nicht durch die von ihr eingelegten und noch nicht abschließend beschiedenen Rechtsbehelfe unterbrochen worden ist, weil diesen keine aufschiebende Wirkung zukam, erweist sich das vom Oberverwaltungsgericht gefundene Ergebnis gleichwohl als richtig. Einer Erörterung seiner hierfür tragend herangezogenen Annahme, der Gesetzgeber habe für Bescheide nach § 77 Abs. 4 Satz 2 SGB IX (a.F.) angeordnet, dass das Integrationsamt an einen Feststellungsbescheid nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) trotz einer aufschiebenden Wirkung der hiergegen eingelegten Rechtsbehelfe gebunden sei, bedarf es nicht mehr. Wegen der aus den genannten Gründen gleichwohl anzunehmenden Bindungswirkung bestehen keine Bedenken dagegen, dass das Integrationsamt die in den (angefochtenen) Bescheiden nach § 80 Abs. 3 SGB IX (a.F.) festgestellten Daten, die zur Berechnung der Zahl der Pflichtarbeitsplätze für schwerbehinderte Menschen und der zu besetzenden Arbeitsplätze notwendig sind, in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht zugrunde gelegt hat. Dies gilt auch mit Blick auf die dort vorgenommene und von der Arbeitgeberin bemängelte Zusammenfassung der jahresdurchschnittlichen Arbeitsplatzzahl26, deren materieller Rechtmäßigkeit deshalb bei der gerichtlichen Prüfung der Bescheide des Integrationsamtes nicht weiter nachzugehen ist. Einwendungen gegen die Berechnung der Höhe der rückständigen Ausgleichsabgabe als solche hat die Arbeitgeberin nicht erhoben; Bedenken sind insoweit auch nicht ersichtlich. 

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. April 2021 – 5 C 13.19

  1. VG Magdeburg, Urteil vom 27.03.2018 – VG 6 A 292/16 MD[]
  2. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.09.2019 – OVG 4 L 101/18[]
  3. in der seit dem 1.08.2016 geltenden Fassung des Art. 1 des Gesetzes vom 19.06.2001, BGBl. I S. 1046, zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 12 des Gesetzes vom 26.07.2016, BGBl. I S. 1824, 1837[]
  4. vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 04.07.2006 – 5 B 90.05 6 m.w.N.[]
  5. BGBl. I S. 3234[]
  6. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.11.2014 – 6 B 10.14 – Behindertenrecht 2015, 120 <122> ebenso zur früheren Rechtslage nach § 13 Abs. 2 SchwbG: BVerwG, Urteil vom 16.12.2004 – 5 C 70.03, BVerwGE 122, 322 <325>[]
  7. vgl. BSG, Urteil vom 11.11.1975 – 3 RK 73/74 – SozR 2200 § 381 Nr. 5 S. 14 f.[]
  8. BSG, Urteile vom 06.05.1994 – 7 RAr 68/93 – BSGE 74, 176 <178 f.> und vom 20.01.2000 – B 7 AL 26/99 R – BSGE 85, 246 <248 f.> BVerwG, Urteile vom 26.09.2002 – 5 C 53.01, Buchholz 436.61 § 7 SchwbG Nr. 5 S. 6; und vom 16.12.2004 – 5 C 70.03, BVerwGE 122, 322 <325 f.>[]
  9. vgl. BT-Drs. 14/5531 S. 10 und BT-Drs. 14/5800 S. 30[][]
  10. im Ergebnis ebenso: LSG Essen, Urteil vom 10.03.2011 – L 16 (1) AL 21/09 – Behindertenrecht 2011, 145 <147> OVG NRW, Beschluss vom 12.12.2001 – 12 A 4737/01 – NZA-RR 2002, 632 <634 f.> Adlhoch, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, Stand Juli 2002, § 80 Rn. 31; Greiner, in: Neumann/Pahlen/Greiner/Winkler/Jabben, SGB IX, 14. Aufl.2020, § 160 Rn. 24 f.; Goebel, in: jurisPK-SGB IX, § 160 Rn. 22; Kossens, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, 4. Aufl.2015, § 77 Rn. 13; Lampe, in: GK-SGB IX, Stand März 2018, § 160 Rn. 27; Gutzler, in: Hauck/Noftz, SGB IX, Stand November 2017, § 163 Rn. 16; a.A. etwa OVG Saarland, Beschluss vom 28.10.2010 – 3 B 180/10 12 ff.; LSG Halle, Urteil vom 24.03.2011 – L 2 AL 85/08 21; Marschner, in: GK-SGB IX, Stand April 2021, § 163 Rn. 26; Schneider, in: Hauck/Noftz, SGB IX, Stand Oktober 2019, § 160 Rn. 11; Krämer, in: Feldes u.a., Schwerbehindertenrecht, 14. Aufl.2018, § 163 SGB IX Rn. 7; Trenk-Hinterberger, in: HK-SGB IX, 2. Aufl.2006, § 77 Rn.19[]
  11. OVG NRW, Beschluss vom 07.08.2012 – 12 A 712/12 – Behindertenrecht 2012, 242 <244> Kuhlmann, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, Stand März 2013, § 77 Rn. 36[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.1993 – 4 C 24.91, BVerwGE 94, 110 <114> Sachs, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art.19 Rn. 147; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Stand August 2020, Art.19 Abs. 4 Rn. 285[]
  13. vgl. BT-Drs. 10/3138 S.19[]
  14. vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 07.08.2012 – 12 A 712/12 – Behindertenrecht 2012, 242 <244>[]
  15. vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand 1.04.2021, § 43 Rn. 28[]
  16. i. d. F. der Bekanntmachung vom 23.09.1975, BGBl. I S. 2535, das zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes vom 18.01.2021, BGBl. I S. 2 geändert worden ist[]
  17. so die wohl überwiegende Rechtsmeinung: vgl. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 219 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl.2020, § 43 Rn. 23; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, Stand 1.04.2021, § 43 Rn. 28; Knöpfle, BayVBl 1982, 225, 229; a.A. offenbar BGH, Urteil vom 24.09.2013 – I ZR 73/12 – MDR 2014, 794 Rn. 15[]
  18. so auch Knittel, SGB IX, Stand 1.12.2018, § 163 Rn. 17; Kossens, in: Kossens/von der Heide/Maaß, SGB IX, 4. Aufl.2015, § 80 Rn. 16; Brose, in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Meßling/Udsching, BeckOK Sozialrecht, Stand 1.03.2021, § 163 SGB IX Rn. 14; Gutzler, in: Hauck/Noftz, SGB IX, Stand November 2017, § 163 Rn. 15; Greiner, in: Neumann/Pahlen/Greiner/Winkler/Jabben, SGB IX, 14. Aufl.2020, § 163 Rn. 25[]
  19. Wahrendorf, in: Roos/Wahrendorf/Müller, BeckOGK SGG, Stand 1.01.2021, § 86a Rn. 42; Richter, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGG, Stand 16.08.2017, § 86a Rn. 33; Jüttner/Wehrhahn, in: Fichte/Jüttner, SGG, 3. Aufl.2020, § 86a Rn.20[]
  20. BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 – 4 C 30.90, Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 1 S. 2 f.[]
  21. ebenso wie im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO[]
  22. a.A. Jäger-Kuhlmann, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, Stand Dezember 2016, § 77 Rn. 33; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl.2018, § 80 Rn. 60 m.w.N.[]
  23. vgl. Jüttner/Wehrhahn, in: Fichte/Jüttner, SGG, 3. Aufl.2020, § 86a Rn.20[]
  24. vgl. BVerfG, Urteil vom 26.05.1981 – 1 BvL 56/78 u.a., BVerfGE 57, 139 <170>[]
  25. Keller, in: Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer/Schmidt, SGG, 13. Aufl.2020, § 86a Rn. 13a; Wahrendorf, in: Roos/Wahrendorf/Müller, BeckOGK SGG, Stand 1.01.2021, § 86a Rn. 43; Richter, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGG, 1. Aufl.2017, § 86a Rn. 33[]
  26. vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 17.04.2003 – 5 B 7.03, Buchholz 436.61 § 5 SchwbG Nr. 2 S. 3 f.[]

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