BAföG-Rück­for­de­rung als Ermes­sens­ent­schei­dung

Die Er­mes­sens­be­tä­ti­gung der Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung nach § 45 Abs. 1 und 4 SGB X ist auch in den Fäl­len des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X nicht in dem Sin­ne vor­ge­zeich­net, dass sie im Re­gel­fall nur durch eine Ent­schei­dung für die Rück­nah­me des Be­wil­li­gungs­be­schei­des aus­ge­übt wer­den kann (sog. in­ten­dier­tes Er­mes­sen).

Die auf § 45 Abs. 1 und 4 SGB X gestütz­te Rück­nah­me eines von Anfang an rechts­wid­ri­gen Bewil­li­gungs­be­schei­des mit Wir­kung für die Ver­gan­gen­heit steht im Ermes­sen der Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung ^[1]. Die Ermes­sens­ent­schei­dung erfor­dert eine sach­ge­rech­te Abwä­gung des öffent­li­chen Inter­es­ses an der Her­stel­lung gesetz­mä­ßi­ger Zustän­de mit dem pri­va­ten Inter­es­se des Aus­zu­bil­den­den an der Auf­recht­erhal­tung eines rechts­wid­ri­gen Bewil­li­gungs­be­schei­des ^[2]. Die Prin­zi­pi­en der Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung und der Bestands­kraft von Ver­wal­tungs­ak­ten ste­hen dabei gleich­be­rech­tigt neben­ein­an­der. Dies gilt auch, wenn eine Beru­fung des Aus­zu­bil­den­den auf Ver­trau­ens­schutz nach § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X aus­schei­det. Die für die­se Fäl­le vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ange­nom­me­ne Begren­zung des Ent­schei­dungs­spiel­raums der Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung, lässt sich weder unmit­tel­bar aus § 45 SGB X noch aus dem Bun­des­aus­bil­dungs­för­de­rungs­recht und sei­nen fach­spe­zi­fi­schen Wer­tun­gen ablei­ten.

Die Aus­le­gung der Ermes­sens­vor­schrift des § 45 Abs. 1 SGB X ergibt kein inten­dier­tes Ermes­sen der Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung. Hier­ge­gen spre­chen neben dem Wort­laut vor allem sys­te­ma­ti­sche Erwä­gun­gen.

§ 45 Abs. 1 SGB X eröff­net Ermes­sen ("darf"), ohne danach zu unter­schei­den, ob sich der Begüns­tig­te gemäß § 45 Abs. 3 SGB X auf Ver­trau­ens­schutz beru­fen kann oder nicht.

Die bin­nen­sys­te­ma­ti­sche Betrach­tung des § 45 SGB X bestä­tigt die­sen Befund. So ver­bie­tet § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X für den Fall, dass der Begüns­tig­te auf den Bestand des Ver­wal­tungs­ak­tes ver­traut hat und sein Ver­trau­en schutz­wür­dig ist, die Rück­nah­me des rechts­wid­ri­gen begüns­ti­gen­den Ver­wal­tungs­ak­tes. Für den Fall, dass das Ver­trau­en des Begüns­tig­ten in die Bestands­kraft des Ver­wal­tungs­akts gemäß § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X nicht schutz­wür­dig ist, fehlt eine ver­gleich­ba­re Rege­lung. Dies wiegt um so schwe­rer, als § 48 Abs. 2 VwVfG, dem § 45 Abs. 2 SGB X weit­ge­hend ent­spricht, in Satz 4 aus­drück­lich bestimmt, dass der Ver­wal­tungs­akt in den Fäl­len des feh­len­den Ver­trau­ens­schut­zes nach § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG in der Regel mit Wir­kung für die Ver­gan­gen­heit zurück­ge­nom­men wird, wes­halb § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG auch als ermes­sens­len­ken­de Norm anzu­se­hen ist ^[3].

In die­sel­be Rich­tung weist der sys­te­ma­ti­sche Ver­gleich mit der Vor­schrift des § 48 Abs. 1 SGB X, die in Satz 1 eine gebun­de­ne Auf­he­bungs­ent­schei­dung vor­sieht und in Satz 2 aus­drück­lich nor­miert, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen ein Ver­wal­tungs­akt (mit Wir­kung vom Zeit­punkt der Ände­rung der Ver­hält­nis­se) auf­ge­ho­ben wer­den "soll". Eine sol­che Dif­fe­ren­zie­rung fin­det sich in § 45 SGB X nicht.

Eben­so wenig ist dem ein­schlä­gi­gen Fach­recht zu ent­neh­men ^[4], dass das Inter­es­se an der Her­stel­lung gesetz­mä­ßi­ger Zustän­de in den Fäl­len des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X in der Wei­se Vor­rang genießt, dass die Rück­nah­me rechts­wid­ri­ger Bewil­li­gungs­be­schei­de vor­ge­ge­ben ist.

Eine ent­spre­chen­de fach­ge­setz­li­che Inten­ti­on lässt sich auch nicht aus dem in § 1 BAföG nor­mier­ten Grund­satz des Nach­rangs der staat­li­chen Aus­bil­dungs­för­de­rung fol­gern. Durch die­sen soll sicher­ge­stellt wer­den, dass die begrenz­ten staat­li­chen För­de­rungs­mit­tel sinn­voll ein­ge­setzt wer­den und für för­de­rungs­be­dürf­ti­ge Aus­zu­bil­den­de zur Ver­fü­gung ste­hen. Auch wenn dies die Rück­nah­me rechts­wid­ri­ger Bewil­li­gungs­be­schei­de und die Rück­for­de­rung zu Unrecht gezahl­ter Aus­bil­dungs­för­de­rung nahe legt, ist § 1 BAföG kei­ne ermes­sens­len­ken­de Bedeu­tung für die hier in Rede ste­hen­de Kon­stel­la­ti­on bei­zu­mes­sen. Denn die Vor­schrift unter­schei­det nicht zwi­schen Aus­zu­bil­den­den, die die Vor­aus­set­zun­gen des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X erfül­len, und sol­chen, die dies nicht tun. Sie bean­sprucht viel­mehr für bei­de Fall­grup­pen Gel­tung. Infol­ge­des­sen fehlt es an einer hin­rei­chend aus­sa­ge­kräf­ti­gen Grund­la­ge für die Annah­me, dass dem Prin­zip der Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung in den Fäl­len des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X im Regel­fall Vor­rang vor dem kol­li­die­ren­den Prin­zip der Bestands­kraft von Ver­wal­tungs­ak­ten zukommt. Der blo­ße Ver­stoß gegen den Nach­rang­grund­satz sagt für sich noch nichts dar­über aus, mit wel­cher Gewich­tig­keit die­se Belan­ge in die Abwä­gung ein­zu­stel­len sind.

Gegen die Annah­me eines durch das Bun­des­aus­bil­dungs­för­de­rungs­ge­setz inten­dier­ten Ermes­sens spricht in deut­li­cher Wei­se die Vor­schrift des § 20 BAföG. Ihr ist eine dif­fe­ren­zier­te Rege­lung zu ent­neh­men, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die Auf­he­bung rechts­wid­ri­ger Bewil­li­gungs­be­schei­de und die Erstat­tung zu Unrecht gewähr­ter Leis­tun­gen der Aus­bil­dungs­för­de­rung mit Wir­kung für die Ver­gan­gen­heit in Betracht kommt und wel­che Ent­schei­dung die Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung dabei jeweils zu tref­fen haben.

Bis zum Inkraft­tre­ten des Zehn­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch vom 18.08.1980 ^[5] mit Wir­kung zum 1. Janu­ar 1981 ent­hielt § 20 BAföG eine voll­stän­di­ge und abschlie­ßen­de Rege­lung über die Auf­he­bung rechts­wid­ri­ger Bewil­li­gungs­be­schei­de und die Erstat­tung zu Unrecht gewähr­ter Leis­tun­gen der Aus­bil­dungs­för­de­rung. Mit dem Inkraft­tre­ten des Zehn­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch wur­den die frü­he­ren Auf­he­bungs- und Erstat­tungs­tat­be­stän­de des § 20 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BAföG gestri­chen, weil die von ihnen erfass­ten Sach­ver­hal­te durch die §§ 45, 48 und 50 SGB X abge­deckt sind. Durch die­se Strei­chung und den aus­drück­li­chen Hin­weis auf die §§ 44 bis 50 SGB X in § 20 Abs. 1 Satz 1 BAföG wur­de klar­ge­stellt, dass die Auf­he­bung der Bewil­li­gungs­be­schei­de und die Erstat­tung der För­de­rungs­leis­tun­gen in den von § 20 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SGB X nicht erfass­ten Fäl­len fort­an dem Rege­lungs­re­gime des Zehn­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch unter­ste­hen und somit an die dort nor­mier­ten Vor­aus­set­zun­gen und Grund­sät­ze gebun­den sind ^[6]. Mit Rück­sicht dar­auf besteht ein strik­ter Auf­he­bungs­zwang ("ist … auf­zu­he­ben") nur in den Fäl­len des § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 BAföG. In den Fäl­len des § 48 SGB X ("soll") müs­sen die Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung die Bewil­li­gungs­be­schei­de nur im Regel­fall zurück­neh­men und sind nur bei einer aty­pi­schen Fall­ge­stal­tung zur Aus­übung von Ermes­sen berech­tigt und ver­pflich­tet. In den Fäl­len des § 45 Abs. 1 und 4 SGB X ("darf") steht die Rück­nah­me stets im Ermes­sen der Ämter für Aus­bil­dungs­för­de­rung ^[7]. Die­se kla­ren und ein­deu­ti­gen gesetz­li­chen Vor­ga­ben wür­den miss­ach­tet, wenn dem öffent­li­chen Inter­es­se an der Her­stel­lung recht­mä­ßi­ger Zustän­de von vorn­her­ein und unab­hän­gig vom Ein­zel­fall ein Vor­rang ein­ge­räumt und ein Regel-Aus­nah­me-Ver­hält­nis begrün­det wür­de.

Nichts ande­res folgt aus den Urtei­len des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 17.09.1987 ^[8]. Die dort getrof­fe­ne Aus­sa­ge, "dass beim Vor­lie­gen eines die­ser Sach­ver­hal­te [gemeint sind die Sach­ver­hal­te des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 3 SGB X] die Ermes­sens­be­tä­ti­gung der Behör­de im Nor­mal­fall eben­falls zur Rück­gän­gig­ma­chung des Ver­wal­tungs­ak­tes füh­ren wird" ^[9], ist im Zusam­men­hang mit den bei­den nach­fol­gen­den Sät­zen zu sehen, "f[F]ür die wei­ter in Betracht zu zie­hen­den Fäl­le des § 48 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 4 SGB X folgt das glei­che kraft aus­drück­li­cher gesetz­li­cher Anord­nung dar­aus, dass die Behör­de die Auf­he­bung, wenn die Vor­aus­set­zun­gen die­ser Rege­lun­gen erfüllt sind, vor­neh­men soll und damit, wie schon aus­ge­führt, zur Auf­he­bung im Regel­fall ver­pflich­tet ist. Hier wie dort sind dem­nach beim Geset­zes­voll­zug Ergeb­nis­se zu erwar­ten, die bei typi­scher Fall­ge­stal­tung denen bei Anwen­dung des § 20 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BAföG ent­spre­chen" ^[10].

Auf­grund die­ses Kon­tex­tes ist die ange­führ­te Erklä­rung als empi­risch-pro­gnos­ti­sche Ein­schät­zung des Senats zum Ergeb­nis des Geset­zes­voll­zugs zu ver­ste­hen. Eine wei­ter­ge­hen­de Aus­sa­ge dahin, dass die Ermes­sens­ent­schei­dung nach § 45 Abs. 1 und 4 SGB X in den Fäl­len des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X aus nor­ma­ti­ven Grün­den, ins­be­son­de­re des Bun­des­aus­bil­dungs­för­de­rungs­ge­set­zes, in Rich­tung Rück­nah­me inten­diert wäre, ist ihr nicht zu ent­neh­men.

Bei der Aus­übung des Ermes­sens hat sich die Behör­de gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 Ers­tes Buch Sozi­al­ge­setz­buch am Zweck der Ermäch­ti­gung zu ori­en­tie­ren. Sie hat das Inter­es­se des Leis­tungs­emp­fän­gers an der Bestän­dig­keit der rechts­wid­ri­gen Bewil­li­gun­gen mit dem öffent­li­chen Inter­es­se an der Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung abzu­wie­gen. Letz­te­res schließt die Ein­be­zie­hung fis­ka­li­scher Inter­es­sen nicht aus ^[11]. Daher ist es nicht zu bean­stan­den, dass sich eine Behör­de von dem Gedan­ken hat lei­ten las­sen, das Inter­es­se des Betrof­fe­nen, die zu Unrecht erhal­te­nen Mit­tel zu behal­ten, habe hin­ter das öffent­li­che Inter­es­se an einer recht­mä­ßi­gen und effi­zi­en­ten Ver­ga­be der nur beschränkt vor­han­de­nen För­de­rungs­mit­tel zurück­zu­tre­ten. Sofern der Leis­tungs­emp­fän­ger bis zum Abschluss des Wider­spruchs­ver­fah­rens kei­ne für die Ermes­sens­aus­übung rele­van­ten Gesichts­punk­te vor­trägt, kann sich die Behör­de auch auf die­se knap­pe all­ge­mei­ne Inter­es­sen­ab­wä­gung beschrän­ken.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 14. März 2013 – 5 C 10.12

1. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 17.09.1987 – 5 C 26.84, BVerw­GE 78, 101, 105 = Buch­holz 436.36 § 20 BAföG Nr. 27 S. 13 und – 5 C 16.86, Buch­holz 436.36 § 20 BAföG Nr. 29 S. 26; s.a. BSG, Urteil vom 17.10.1990 – 11 RAr 3/​88 – SozR 3 – 1300 § 45 Nr. 5[↩]
2. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 27.06.1991 – 5 C 4.88, BVerw­GE 88, 342, 347 = Buch­holz 436.36 § 24 BAföG Nr. 16 S.20 und vom 08.06.1989 – 5 C 68.86, Buch­holz 436.36 § 50 Nr. 5 S. 4; s.a. BSG, Urteil vom 11.04.2002 – B 3 P 8/​01 R – juris Rn. 21[↩]
3. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 16.06.1997 – 3 C 22.96, BVerw­GE 105, 55, 57 = Buch­holz 316 § 39 VwVfG Nr. 25 S. 3; und vom 23.05.1996 – 3 C 13.94, Buch­holz 451.513 Sonst. Markt­ord­nungs­recht Nr. 1 S. 13[↩]
4. vgl. zur Zuläs­sig­keit, ein inten­dier­tes Ermes­sen kraft Fach­rechts anzu­neh­men z.B. BVerwG, Urteil vom 25.09.1992 – 8 C 68 u. 70.90, BVerw­GE 91, 82, 90 f. = Buch­holz 454.71 § 3 WoGG Nr. 6 S. 8 f.[↩]
5. BGBl I S. 1469[↩]
6. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 17.09.1987 – 5 C 26.84 – a.a.O., 104 bzw. S. 12; und – 5 C 16.86 – a.a.O. S. 25[↩]
7. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 17.09.1987 – 5 C 26.84, BVerw­GE 78, 101, 105 = Buch­holz 436.36 § 20 BAföG Nr. 27 S. 13; und – 5 C 16.86, Buch­holz 436.36 § 20 BAföG Nr. 29 S. 26[↩]
8. BVerwG, Urtei­le vom 19.09.ö1987 – 5 C 26.84 und 5 C 16.86, jeweils a.a.O.[↩]
9. vgl. BVerwG, a.a.O., 106 bzw. S. 13 und S. 26[↩]
10. vgl. BVerwG, a.a.O.[↩]
11. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 19.02.2009 – 8 C 4.08; und vom 31.08.2006 – 7 C 16.05, Buch­holz 428 § 31 VermG Nr. 12 Rn. 25[↩]