Die geplan­te Aus­wer­tung von Kran­ken­ver­si­che­rungs­da­ten

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat einen Antrag auf vor­läu­fi­ge Außer­kraft­set­zung des Voll­zugs der durch Art. 1 des Geset­zes für eine bes­se­re Ver­sor­gung durch Digi­ta­li­sie­rung und Inno­va­ti­on vom 09.12 2019 [1] in das Fünf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch ein­ge­füg­ten § 68a Abs. 5 und §§ 303a bis 303f SGB V abge­lehnt, die die Nut­zung von Daten gesetz­lich Kran­ken­ver­si­cher­ter in pseud­ony­mi­sier­ter oder anony­mi­sier­ter Form im Hin­blick auf digi­ta­le Inno­va­tio­nen und für wei­te­re Zwe­cke, unter ande­rem zur medi­zi­ni­schen For­schung, ermög­li­chen.

Die geplan­te Aus­wer­tung von Kran­ken­ver­si­che­rungs­da­ten

Das Ver­fah­ren wirft nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts schwie­ri­ge ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf, über die im Eil­ver­fah­ren inhalt­lich nicht ent­schie­den wer­den kann. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te des­halb auf­grund sum­ma­ri­scher Prü­fung im Rah­men einer Fol­gen­ab­wä­gung zu ent­schei­den und den für die Prü­fung der vor­läu­fi­gen Außer­kraft­set­zung eines Geset­zes gel­ten­den stren­gen Maß­stab anzu­wen­den. Die Nach­tei­le, die sich aus einer vor­läu­fi­gen Anwen­dung der Vor­schrif­ten erge­ben, wenn sich das Gesetz im Nach­hin­ein als ver­fas­sungs­wid­rig erwie­se, sind nach Ansicht der Karls­ru­her Rich­ter zwar von erheb­li­chem Gewicht. Sie über­wie­gen aber nicht deut­lich die Nach­tei­le, die ent­stün­den, wenn die Vor­schrif­ten außer Kraft trä­ten, sich das Gesetz aber spä­ter als ver­fas­sungs­ge­mäß erwie­se.

Die gesetz­li­che Neu­re­ge­lung[↑]

Der Antrag ist dar­auf gerich­tet, den Voll­zug der durch Art. 1 des Geset­zes für eine bes­se­re Ver­sor­gung durch Digi­ta­li­sie­rung und Inno­va­ti­on vom 09.12 2019 [1] in das Sozi­al­ge­setz­buch Fünf­tes Buch (SGB V) ein­ge­füg­ten § 68a Abs. 5 und §§ 303a bis 303f SGB V im Wege des Erlas­ses einer einst­wei­li­gen Anord­nung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (§ 32 BVerfGG) außer Kraft zu set­zen, hilfs­wei­se § 68a Abs. 5 SGB V nur mit einem Ein­wil­li­gungs­er­for­der­nis und § 303b Abs. 1 SGB V nur mit einer Wider­spruchs­mög­lich­keit der gesetz­lich Ver­si­cher­ten anzu­wen­den.

§ 68a Abs. 5 SGB V ermäch­tigt die gesetz­li­chen Kran­ken­kas­sen dazu, ver­si­cher­ten­be­zo­ge­ne Daten aller bei ihnen gesetz­lich Ver­si­cher­ten pseud­ony­mi­siert oder, sofern mög­lich, auch anony­mi­siert aus­zu­wer­ten, um den Ver­sor­gungs­be­darf im Hin­blick auf digi­ta­le Inno­va­tio­nen und deren mög­li­chen Ein­fluss auf die Ver­sor­gung der gesetz­lich Ver­si­cher­ten zu ermit­teln und etwai­ge posi­ti­ve Ver­sor­gungs­ef­fek­te digi­ta­ler Anwen­dun­gen zu eva­lu­ie­ren. §§ 303a ff. SGB V eta­blie­ren ein neu­es Daten­trans­pa­renz­ver­fah­ren, in dem die in § 303b Abs. 1 Satz 1 SGB V genann­ten Daten der gesetz­lich Ver­si­cher­ten, dar­un­ter Alter, Geschlecht, Wohn­ort und bestimm­te Gesund­heits­da­ten an den Spit­zen­ver­band Bund der Kran­ken­kas­sen als Daten­sam­mel­stel­le über­mit­telt und von die­sem anschlie­ßend an ein noch ein­zu­rich­ten­des For­schungs­da­ten­zen­trum wei­ter­ge­ge­ben wer­den. Die­ser Vor­gang wird von einem Pseud­ony­mi­sie­rungs­ver­fah­ren beglei­tet, das maß­geb­lich durch eine noch ein­zu­rich­ten­de Ver­trau­ens­stel­le durch­ge­führt wird. Dabei soll gewähr­leis­tet sein, dass die Pseud­ony­me kas­sen­über­grei­fend ein­deu­tig einem bestimm­ten Ver­si­cher­ten zuge­ord­net wer­den kön­nen, um basie­rend auf die­sen Zuord­nun­gen bei­spiels­wei­se medi­zi­ni­sche Lang­zeit­stu­di­en oder Längs­schnitt­ana­ly­sen durch­füh­ren zu kön­nen. Das For­schungs­da­ten­zen­trum stellt den in § 303e Abs. 1 SGB V auf­ge­zähl­ten Nut­zungs­be­rech­tig­ten auf Antrag die Daten­sät­ze grund­sätz­lich aggre­giert und anony­mi­siert, gege­be­nen­falls aber auch pseud­ony­mi­siert oder in klei­nen Fall­zah­len zur Ver­fü­gung. Die Daten­ver­ar­bei­tung durch die Nut­zungs­be­rech­tig­ten darf zu den in § 303e Abs. 2 SGB V bestimm­ten Zwe­cken statt­fin­den, wozu neben medi­zi­ni­schen For­schungs­vor­ha­ben auch Pla­nung, Ana­ly­se und Eva­lua­ti­on der Gesund­heits­ver­sor­gung im Sys­tem der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung und Auf­ga­ben der Gesund­heits­be­richt­erstat­tung zäh­len.

Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren wur­den von ver­schie­de­nen Sei­ten ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen­über der daten­schutz­recht­li­chen Aus­ge­stal­tung der Vor­schrif­ten vor­ge­bracht. So emp­fahl der Bun­des­rat eine umfas­sen­de Über­ar­bei­tung unter sozi­al­da­ten­schutz­recht­li­chen Gesichts­punk­ten und begrün­de­te dies mit Zwei­feln an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der antrags­ge­gen­ständ­li­chen Nor­men im Hin­blick auf die Per­sön­lich­keits­rech­te der Betrof­fe­nen [2]. Auch im Bun­des­tag wur­den nicht nur aus ganz ver­schie­de­nen poli­ti­schen Rich­tun­gen [3], son­dern auch von einer grö­ße­ren Zahl der ange­hör­ten Sach­ver­stän­di­gen [4] Zwei­fel an der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Vor­schrif­ten geäu­ßert. Wei­ter­hin äußer­te sich der Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit in einer Stel­lung­nah­me kri­tisch.

Die Furcht vor Rei­den­ti­fi­zie­rung trotz Pseudo­no­mi­sie­rung[↑]

Der Antrag­stel­ler ist in Deutsch­land gesetz­lich ver­si­chert. Er ist der Ansicht, dass der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung begrün­det sei, weil eine noch zu erhe­ben­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen § 68a Abs. 5, §§ 303a ff. SGB V nicht offen­sicht­lich unzu­läs­sig oder unbe­grün­det sei und im Rah­men einer Fol­gen­ab­wä­gung sein Inter­es­se an der vor­läu­fi­gen Aus­set­zung bezie­hungs­wei­se (hilfs­wei­se) Ein­schrän­kung der Daten­ver­ar­bei­tungs­maß­nah­men gegen­über dem staat­li­chen Voll­zugs­in­ter­es­se über­wie­ge.

Da er an einer sel­te­nen Erb­krank­heit lei­det, befürch­tet er, trotz Pseu­do- oder Anony­mi­sie­rung aus den Daten­sät­zen rei­den­ti­fi­ziert wer­den zu kön­nen. Wei­ter­hin bringt er Beden­ken bezüg­lich der IT-Sicher­heit der Daten der gesetz­lich Ver­si­cher­ten vor, sowohl was die nach § 68a Abs. 5 SGB V aus­ge­wer­te­ten Ver­si­cher­ten­da­ten als auch was die sen­si­blen Gesund­heits­da­ten bei der Daten­sam­mel­stel­le im Daten­trans­pa­renz­ver­fah­ren nach §§ 303a ff. SGB V angeht. Grö­ße­ren Daten­samm­lun­gen gera­de solch sen­si­bler Daten sei die Gefahr des Miss­brauchs und Zugriffs durch Unbe­rech­tig­te inhä­rent. Ins­ge­samt sei die mas­sen­haf­te Daten­ver­ar­bei­tung, die alle gesetz­lich Ver­si­cher­ten in Deutsch­land betref­fe, unver­hält­nis­mä­ßig.

Einst­wei­li­ge Anord­nung und die Rechts­fol­gen­ab­wä­gung[↑]

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Streit­fall einen Zustand durch einst­wei­li­ge Anord­nung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le, zur Ver­hin­de­rung dro­hen­der Gewalt oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist. Dabei haben die Grün­de, die für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des ange­grif­fe­nen Hoheits­akts vor­ge­tra­gen wer­den, grund­sätz­lich außer Betracht zu blei­ben, es sei denn, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de erwie­se sich von vorn­her­ein als unzu­läs­sig oder offen­sicht­lich unbe­grün­det [5]. Bei offe­nem Aus­gang des Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­rens muss das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf Grund­la­ge einer Fol­gen­ab­wä­gung ent­schei­den [6].

Eine gege­be­nen­falls noch zu erhe­ben­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de wäre nach der­zei­ti­gem Erkennt­nis­stand nicht offen­sicht­lich unzu­läs­sig oder unbe­grün­det. Der Antrag­stel­ler bringt gewich­ti­ge Beden­ken gegen die streit­ge­gen­ständ­li­chen Vor­schrif­ten vor. Dar­über hin­aus waren die­se bereits im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren umstrit­ten; die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten wur­de unter den Aspek­ten des Rei­den­ti­fi­ka­ti­ons­ri­si­kos, der Daten­si­cher­heit ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die Mög­lich­keit einer Ver­schlüs­se­lung der Daten statt einer Anony­mi­sie­rung oder Pseud­ony­mi­sie­rung und des Selbst­be­stim­mungs­rechts der gesetz­lich Ver­si­cher­ten über ihre Daten dis­ku­tiert sowie mit Blick auf den sen­si­blen Cha­rak­ter der genutz­ten Daten auch in Tei­len bezwei­felt [7]. Auch der Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit hat­te im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren in einer Stel­lung­nah­me vom 23.10.2019 Beden­ken geäu­ßert. In einem gege­be­nen­falls durch­zu­füh­ren­den Haupt­sa­che­ver­fah­ren wür­den sich kom­ple­xe Fra­gen der ver­fas­sungs­recht­li­chen Daten­schutz­dog­ma­tik stel­len, ins­be­son­de­re die Fra­ge, ob die vom Gesetz­ge­ber mit dem Digi­ta­le-Ver­sor­gung-Gesetz ver­folg­ten Zwe­cke auch durch eine in Umfang, Erhe­bungs- oder Ver­ar­bei­tungs­mo­da­li­tä­ten begrenz­te Daten­nut­zung (zum Bei­spiel durch ver­pflich­tend ein­zu­ho­len­de Ein­wil­li­gun­gen oder wei­ter als bis­her rei­chen­de Wider­spruchs­mög­lich­kei­ten der Ver­si­cher­ten) im Ergeb­nis ohne nen­nens­wer­te Abstri­che hin­sicht­lich Reprä­sen­ta­ti­vi­tät und Qua­li­tät des Daten­ma­te­ri­als erreicht wer­den könn­ten. Die­se Fra­gen bedür­fen nähe­rer Auf­klä­rung und kön­nen ange­mes­sen nicht in der für das Eil­ver­fah­ren gebo­te­nen Kür­ze der Zeit behan­delt wer­den. Hier­bei wird beson­de­res Augen­merk auf die Aspek­te der Anony­mi­sie­rung und Pseud­ony­mi­sie­rung sowie auf die Vor­keh­run­gen zur IT-Daten­si­cher­heit und auf die insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung der daten­ver­ar­bei­ten­den Stel­len zu rich­ten sein. Für ein gege­be­nen­falls durch­zu­füh­ren­des Haupt­sa­che­ver­fah­ren ist davon aus­zu­ge­hen, dass der Vor­trag inso­weit wei­ter aus­ge­baut und sub­stan­ti­iert wird.

Im Rah­men der bei offe­nen Erfolgs­aus­sich­ten gebo­te­nen Fol­gen­ab­wä­gung muss das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fol­gen, die ein­tre­ten wür­den, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht ergin­ge, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber Erfolg hät­te, gegen­über den Nach­tei­len abwä­gen, die ent­stün­den, wenn die begehr­te einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen wür­de, der Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber der Erfolg zu ver­sa­gen wäre [6].

Wird die Aus­set­zung des Voll­zugs eines Geset­zes begehrt, ist bei der Fol­gen­ab­wä­gung ein beson­ders stren­ger Maß­stab anzu­le­gen [8]. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt darf von sei­ner Befug­nis, den Voll­zug eines in Kraft getre­te­nen Geset­zes aus­zu­set­zen, nur mit größ­ter Zurück­hal­tung Gebrauch machen, da der Erlass einer sol­chen einst­wei­li­gen Anord­nung stets ein erheb­li­cher Ein­griff in die Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers ist [9]. Müs­sen die für eine vor­läu­fi­ge Rege­lung spre­chen­den Grün­de schon im Regel­fall so schwer wie­gen, dass sie den Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung unab­ding­bar machen, so müs­sen sie im Fall der begehr­ten Außer­voll­zug­set­zung eines Geset­zes dar­über hin­aus beson­de­res Gewicht haben [10]. Inso­weit ist von ent­schei­den­der Bedeu­tung, ob die Nach­tei­le irrever­si­bel oder nur sehr erschwert revi­dier­bar sind [11], um das Aus­set­zungs­in­ter­es­se durch­schla­gen zu las­sen.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Aus­ge­hend von die­sen Maß­stä­ben schei­det eine Aus­set­zung der Daten­aus­wer­tung nach § 68a Abs. 5 SGB V und der Daten­über­mitt­lung und wei­te­ren Daten­nut­zung nach §§ 303a ff. SGB V im Wege des Erlas­ses einer einst­wei­li­gen Anord­nung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus.

Ergeht eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht, hät­te die noch zu erhe­ben­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber Erfolg, so wür­den die Daten des Antrag­stel­lers sowie aller wei­te­ren gesetz­lich Ver­si­cher­ten in Deutsch­land zu Unrecht für die gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Zwe­cke genutzt, obwohl die Daten­ver­ar­bei­tung hier­für nicht erfor­der­lich oder sonst unver­hält­nis­mä­ßig wäre.

In den durch § 68a Abs. 5, §§ 303a ff. SGB V vor­ge­se­he­nen Daten­ver­ar­bei­tungs- und ‑über­mitt­lungs­maß­nah­men liegt vor allem in Anbe­tracht des teils sen­si­blen und in hohem Maße per­sön­lich­keits­re­le­van­ten Cha­rak­ters der genutz­ten Daten und der dabei breit­flä­chi­gen Erhe­bung ein erheb­li­cher Grund­rechts­ein­griff. Ver­stärkt wird die­ser Effekt durch die beträcht­li­che Men­ge an Daten, die erho­ben, über­mit­telt, aus­ge­wer­tet und ander­wei­tig wei­ter­ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen. Inso­fern ist dar­auf zu ver­wei­sen, dass auch ein­zel­ne Daten mit schein­bar gering aus­ge­präg­ter Per­sön­lich­keits­re­le­vanz in der Zusam­men­schau mit ande­ren Daten einen inten­si­ven Per­sön­lich­keits­be­zug ent­fal­ten kön­nen [12].

Die­ser Nach­teil tritt aber nicht unmit­tel­bar durch den Voll­zug der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ein, son­dern erst dann, wenn – ent­ge­gen der gesetz­lich ange­ord­ne­ten Pseud­ony­mi­sie­rung oder Anony­mi­sie­rung – durch die daten­ver­ar­bei­ten­den Stel­len ein Per­so­nen­be­zug zu bestimm­ten Ver­si­cher­ten her­ge­stellt wur­de, was das Gesetz durch ver­schie­de­ne Vor­keh­run­gen und pro­ze­du­ra­le Siche­run­gen gera­de zu ver­hin­dern sucht. Auch was die Miss­brauchs­an­fäl­lig­keit grö­ße­rer Daten­samm­lun­gen für den unbe­rech­tig­ten Zugriff Drit­ter angeht, bil­det ein sol­ches unbe­rech­tig­tes Zugrei­fen einen – noch dazu vom Gesetz nicht gebil­lig­ten – Zwi­schen­schritt, des­sen Ein­tritt nicht mit hin­rei­chen­der Sicher­heit als unmit­tel­bar bevor­ste­hend ange­nom­men wer­den kann. Im Hin­blick auf zu Unrecht erho­be­ne und gespei­cher­te Daten, die sich bei den hier­zu befug­ten Stel­len befin­den, könn­ten hin­ge­gen Löschungs­an­ord­nun­gen erge­hen, sodass der ein­ge­tre­te­ne Nach­teil nicht irrever­si­bel wäre.

Wird die begehr­te einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen, wäh­rend einer künf­ti­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­de im Haupt­sa­che­ver­fah­ren der Erfolg zu ver­sa­gen wäre, hät­te dies zur Fol­ge, dass im Fal­le des § 68a Abs. 5 SGB V die Aus­wer­tung durch die Kran­ken­kas­sen und im Fal­le der §§ 303a ff. SGB V die Über­mitt­lung der genann­ten Daten an die Daten­sam­mel­stel­le voll­stän­dig unter­blie­ben. Da es sich bei den nach § 68a Abs. 5 SGB V aus­zu­wer­ten­den Daten um sol­che han­delt, die bereits nach ande­ren Rechts­grund­la­gen von den Kran­ken­kas­sen erho­ben wur­den, wäre deren Aus­wer­tung zwar grund­sätz­lich nach­hol­bar, aber das Ziel des Gesetz­ge­bers, den Bedarf und die Effek­te von digi­ta­len Anwen­dun­gen mit­tels empi­ri­scher Daten­grund­la­ge zuver­läs­si­ger ein­schät­zen zu kön­nen, wür­de zeit­lich auf­ge­scho­ben und damit erheb­lich erschwert. Im Fal­le der §§ 303a ff. SGB V stün­den die zu über­mit­teln­den Daten für die nut­zungs­be­rech­tig­ten Akteu­re hin­ge­gen über­haupt nicht zen­tral abruf­bar zur Ver­fü­gung, sodass sie nicht für wich­ti­ge gemein­wohl­re­le­van­te Belan­ge wie für die medi­zi­ni­sche For­schung genutzt wer­den könn­ten.

Ange­sichts des­sen über­wie­gen die dem Antrag­stel­ler bei Nicht­er­ge­hen einer einst­wei­li­gen Anord­nung dro­hen­den Nach­tei­le nicht mit der erfor­der­li­chen Deut­lich­keit gegen­über den Nach­tei­len, die bei Erlass der begehr­ten einst­wei­li­gen Anord­nung trotz spä­te­rer Erfolg­lo­sig­keit einer noch zu erhe­ben­den Ver­fas­sungs­be­schwer­de ein­zu­tre­ten dro­hen.

Auch eine Beschrän­kung der Daten­ver­ar­bei­tung und ‑über­mitt­lung durch ein im Vor­feld anzu­sie­deln­des Ein­wil­li­gungs­er­for­der­nis oder eine über Art. 21 Abs. 6 DSGVO hin­aus­ge­hen­de Wider­spruchs­mög­lich­keit im Wege der einst­wei­li­gen Anord­nung, wie hilfs­wei­se bean­tragt, erscheint ange­sichts der vor­ge­nann­ten Umstän­de nicht gebo­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 19. März 2020 – 1 BvQ 1/​20

  1. BGBl I S. 2562 ff.[][]
  2. vgl. BR-Drs. 360/​19 [Beschluss], S. 9[]
  3. etwa BT-Ple­nar­pro­to­koll 19/​116, S. 14291B, C, D; BT-Ple­nar­pro­to­koll 19/​124, S. 15366A, B, 15368C, D, S. 15369B, C[]
  4. vgl. BT-Aus­schuss­pro­to­koll 19/​63, S. 17 ff.[]
  5. vgl. BVerfGE 112, 284, 291; 121, 1, 14 f.; stRspr[]
  6. vgl. BVerfGE 117, 126, 135; 121, 1, 17; stRspr[][]
  7. vgl. BR-Drs. 360/​19 [Beschluss], S. 9; BT-Ple­nar­pro­to­koll 19/​116, S. 14291B, C, D; BT-Ple­nar­pro­to­koll 19/​124, S. 15366A, B, 15368C, D, S. 15369B, C; sie­he auch BT-Aus­schuss­pro­to­koll 19/​63, S. 17 ff.[]
  8. vgl. BVerfGE 3, 41, 44; 104, 51, 55; 112, 284, 292; 121, 1, 17; stRspr[]
  9. vgl. BVerfGE 64, 67, 69; 117, 126, 135; 121, 1, 17; 140, 211, 219 Rn. 13[]
  10. vgl. BVerfGE 104, 23, 27 f.; 117, 126, 135; 122, 342, 361 f.; stRspr[]
  11. vgl. BVerfGE 91, 70, 76 f.; 118, 111, 123; 140, 211, 219 f. Rn. 13[]
  12. vgl. schon BVerfGE 65, 1, 45[]