Gesetzliche Unfallversicherung vor dem EuGH

Nach einem aktuellen Urteil des Europäischen Gerichtshofs ist das deutsche System der gesetzlichen Unfallversicherung mit seiner Versicherungspflicht bei einer öffentlich-rechtlichen Berufsgenossenschaft mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar. Weder fallen die Berufsgenossenschaften unter das EG-Wettbewerbsrecht noch liegt ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit des EG-Vertrages vor.

Gesetzliche Unfallversicherung vor dem EuGH

Anlass des Verfahrens und Urteils war die Klage eines Stahlbauunternehmens, das in der Pflichtmitgliedschaft bei der Maschinenbau-Berufsgenossenschaft und in der Ausschließlichkeitsstellung der Berufsgenossenschaft Verstöße gegen die Dienstleistungsfreiheit bzw. gegen europarechtliche Wettbewerbsbestimmungen sah. Das Verfahren wurde dem Gerichtshof vom Sächsischen Landessozialgericht vorgelegt.

Der EuGH lehnte – ebenso wie zuvor in einer Reihe von Parallelverfahren auch schon bundesdeutsche Gerichte – eine Überprüfung der Stellung von Berufsgenossenschaften entlang des EG-Wettbewerbsrechts ab, da dies nur für Unternehmen gilt. Eine Berufsgenossenschaft, so die Auffassung des EuGH, ist jedoch kein (Wirtschafts-)Unternehmen im Sinne des Europarechts. Denn sie nehme vielmehr eine Aufgabe rein sozialer Natur wahr, soweit sie im Rahmen eines Systems tätig wird, mit dem der Grundsatz der Solidarität umgesetzt wird und das staatlicher Aufsicht unterliegt. Die letztendliche Feststellung des Vorliegens eines solchen Systems überlässt der EuGH zwar dem vorlegenden Gericht, doch sprechen seine Ausführungen in dieser Hinsicht eine klare Sprache. Zudem hat bereits in Parallelverfahren unter anderem das Bundessozialgericht diese Frage positiv beantwortet.

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH umfasst der Begriff des Unternehmens im Rahmen des Wettbewerbsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung1. Im vorliegenden Fall ist zunächst. so der EuGH, darauf hinzuweisen, dass die Berufsgenossenschaften wie die MMB als öffentlich-rechtliche Körperschaften an der Verwaltung des deutschen Systems der sozialen Sicherheit mitwirken und insoweit eine soziale Aufgabe wahrnehmen, die ohne Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt wird2.

Wie nämlich der Gerichtshof in Bezug auf das italienische gesetzliche System der Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten entschieden hat, gehört der Schutz gegen diese Risiken seit langer Zeit zum sozialen Schutz, den die Mitgliedstaaten ihrer gesamten Bevölkerung oder einem Teil derselben gewähren3. Nach ständiger Rechtsprechung lässt das Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt4. Im Übrigen verfolgt ein gesetzliches System der Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten wie das im Ausgangsverfahren streitige insofern, als es eine obligatorische soziale Sicherung für alle Arbeitnehmer vorsieht, einen sozialen Zweck5.

Nach § 1 SGB VII hat dieses System nämlich zur Aufgabe, zum einen mit allen geeigneten Mitteln Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten sowie arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren zu verhüten und zum anderen die Gesundheit und die Leistungsfähigkeit der Versicherten mit allen geeigneten Mitteln wiederherzustellen und sie oder ihre Hinterbliebenen durch Geldleistungen zu entschädigen. Außerdem geht aus den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervor, dass dieses System allen geschützten Personen eine Deckung gegen die Risiken eines Arbeitsunfalls und von Berufskrankheiten gewähren soll, unabhängig von jeder Pflichtverletzung des Geschädigten oder des Arbeitgebers und damit ohne dass derjenige zivilrechtlich haftbar gemacht werden müsste, der die Vorteile aus der gefahrgeneigten Tätigkeit zieht6. Der soziale Zweck eines solchen Systems zeigt sich überdies daran, dass die Leistungen, wie aus den beim Gerichtshof eingereichten Unterlagen hervorgeht, auch dann gewährt werden, wenn die fälligen Beiträge nicht entrichtet wurden; dies trägt offensichtlich zum Schutz aller Versicherten gegen die wirtschaftlichen Folgen von Arbeitsunfällen bei7.

Allerdings genügt der soziale Zweck eines Versicherungssystems als solcher nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht, um eine Einstufung der betreffenden Tätigkeit als wirtschaftliche Tätigkeit auszuschließen8. Zu prüfen bleibt insbesondere, ob dieses System als Umsetzung des Grundsatzes der Solidarität angesehen werden kann und in welchem Umfang es staatlicher Aufsicht unterliegt; diese Umstände können den wirtschaftlichen Charakter einer Tätigkeit ausschließen9.

Zur Umsetzung des Grundsatzes der Solidarität

Was an erster Stelle die Umsetzung des Grundsatzes der Solidarität betrifft, so ergibt sich erstens aus einer Gesamtbetrachtung des im Ausgangsverfahren streitigen Systems, dass es ebenso wie das System, das in der Rechtssache Cisal in Rede stand10, durch Beiträge finanziert wird, deren Höhe nicht streng proportional zum versicherten Risiko ist. Die Höhe der Beiträge hängt nämlich nicht nur vom versicherten Risiko ab, sondern, wie sich aus § 153 Abs. 1 bis 3 SGB VII ergibt, auch – in den Grenzen eines Höchst- und gegebenenfalls eines Mindestbetrags – vom Arbeitsentgelt der Versicherten11. Außerdem hängt die Beitragshöhe nach § 152 Abs. 1 und § 153 Abs. 1 SGB VII auch von dem Finanzbedarf ab, der sich aus den von der betreffenden Berufsgenossenschaft im jeweils vergangenen Kalenderjahr erbrachten Leistungen ergibt. Die Berücksichtigung des Finanzbedarfs erlaubt es, die mit der Tätigkeit der Mitglieder einer Berufsgenossenschaft verbundenen Gefahren über ihren jeweiligen Gewerbezweig hinaus auf alle Mitglieder zu verteilen, und schafft so eine Gefahrengemeinschaft auf der Ebene der Berufsgenossenschaft.

Im Übrigen wird für die Beitragsberechnung vorbehaltlich bestimmter möglicher Anpassungen in Verbindung mit der Tätigkeit individueller Unternehmen über nach § 157 SGB VII festgesetzte Gefahrklassen auf die Gefahren des Gewerbezweigs abgestellt, dem die Mitglieder einer Berufsgenossenschaft innerhalb derselben angehören, so dass die Mitglieder entsprechend den in diesem Gewerbezweig bestehenden Gefährdungsrisiken eine Gefahrengemeinschaft bilden. Überdies sind die Berufsgenossenschaften nach § 176 SGB VII untereinander zum Ausgleich verpflichtet, wenn die Ausgaben einer von ihnen die durchschnittlichen Ausgaben aller Berufsgenossenschaften erheblich übersteigen. Daraus folgt, dass der Grundsatz der Solidarität auf diese Weise auch auf nationaler Ebene zwischen allen Gewerbezweigen umgesetzt wird, da die verschiedenen Berufsgenossenschaften ihrerseits in einer Gefahrengemeinschaft zusammengeschlossen sind, die es ihnen ermöglicht, untereinander einen Kosten- und Risikoausgleich vorzunehmen12.

Zwar weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass das im Ausgangsverfahren streitige deutsche System anders als das italienische System, das in der Rechtssache Cisal betroffen war, zum einen für die Beiträge keine Obergrenze vorsieht und zum anderen nicht von einer einzigen Einrichtung mit Monopolstellung umgesetzt wird, sondern von mehreren Einrichtungen, die sich nach den Angaben dieses Gerichts in einer Oligopolsituation befinden. Diese beiden Umstände stellen allerdings den solidarischen Charakter der Finanzierung eines Systems wie des im Ausgangsverfahren streitigen nicht in Frage, der sich im Rahmen einer Gesamtbetrachtung dieses Systems aus den vorstehenden Feststellungen ergibt.

In Bezug auf den ersten Umstand ist darauf hinzuweisen, dass die Existenz einer Obergrenze zwar zur Umsetzung des Grundsatzes der Solidarität beiträgt, insbesondere dann, wenn der Finanzierungssaldo von allen Unternehmen derselben Klasse getragen wird13, dass allein ihr Fehlen aber nicht zur Folge hat, dass ein System mit den genannten Merkmalen seinen solidarischen Charakter verliert. Da § 153 Abs. 2 SGB VII ausdrücklich vorsieht, dass „[d]as Arbeitsentgelt der Versicherten … bis zur Höhe des Höchstjahresarbeitsverdienstes zugrunde gelegt [wird]“, hat das vorlegende Gericht, in dessen Entscheidung im Übrigen ausdrücklich auf diese Vorschrift Bezug genommen wird, außerdem in jedem Fall zu prüfen, ob diese Vorschrift, wie die deutsche Regierung geltend macht und auch aus den Erklärungen von Kattner hervorgeht, nicht den solidarischen Charakter des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Systems dadurch verstärkt, dass die Beitragshöhe bei einem hohen versicherten Risiko indirekt begrenzt wird.

In Bezug auf den zweiten Umstand, den das vorlegende Gericht anführt, ist darauf hinzuweisen, dass das Gemeinschaftsrecht, wie bereits ausgeführt, die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt lässt. Wenn sich ein Mitgliedstaat in Ausübung dieser Zuständigkeit dafür entscheidet, die Durchführung eines Systems der sozialen Sicherheit auf sektorieller und/oder geografischer Grundlage auf mehrere Träger zu verteilen, dann setzt er tatsächlich den Grundsatz der Solidarität um, auch wenn er den Rahmen beschränkt, in dem dieser Grundsatz angewandt wird. Das gilt umso mehr, wenn die Berufsgenossenschaften, wie es in dem im Ausgangsverfahren streitigen System der Fall ist, untereinander auf nationaler Ebene einen Kosten- und Risikoausgleich vornehmen.

Schließlich wird der solidarische Charakter der Finanzierung eines Systems wie des im Ausgangsverfahren streitigen entgegen dem Vorbringen von Kattner auch nicht dadurch beeinträchtigt, dass die Berufsgenossenschaften nach § 161 SGB VII beschließen könnten, einen einheitlichen Mindestbeitrag festzusetzen. Vielmehr kann die Festsetzung eines derartigen Beitrags, selbst wenn man annimmt, dass dadurch, wie Kattner geltend macht, der aufzuteilende Finanzbedarf reduziert wird, ihrerseits zum solidarischen Charakter des Systems beitragen. Bei Versicherten, deren Arbeitsentgelt unter dem Entgelt liegt, dem der Mindestbeitrag entspricht, führt dessen Existenz nämlich dazu, dass ein Beitrag erhoben wird, der nicht nur für alle diese Versicherten der betreffenden Berufsgenossenschaft einheitlich ist, sondern zudem nicht vom versicherten Risiko und damit von dem Gewerbezweig abhängt, dem die entsprechenden Versicherten angehören.

Zweitens ist – ebenfalls entsprechend den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Cisal – festzustellen, dass der Wert der von den Berufsgenossenschaften wie der MMB erbrachten Leistungen nicht notwendigerweise proportional zum Arbeitsentgelt des Versicherten ist. Auch wenn die Höhe des Arbeitsentgelts bei der Beitragsberechnung berücksichtigt wird, geht nämlich aus der Vorlageentscheidung und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervor, dass die Sachleistungen wie Präventions- und Rehabilitationsleistungen völlig unabhängig vom Arbeitsentgelt sind. Diese Leistungen sind erheblich, da sie nach den Angaben des vorlegenden Gerichts rund 12 % der Gesamtausgaben der MMB im Jahr 2002 bzw. nach den Angaben der MMB und der deutschen Regierung sogar zwischen 25 % und 30 % dieser Ausgaben ausmachen. Hinsichtlich der Geldleistungen, mit denen ein Teil des Entgeltverlusts infolge eines Arbeitsunfalls oder einer Berufskrankheit ausgeglichen werden soll, geht ferner aus der Vorlageentscheidung und den Erklärungen gegenüber dem Gerichtshof hervor, dass nach § 85 SGB VII nur die Arbeitsentgelte zwischen einem Mindest- und einem Höchstbetrag – dem „Mindestjahresarbeitsverdienst“ und dem „Höchstjahresarbeitsverdienst“ – berücksichtigt werden, was allerdings vom vorlegenden Gericht zu bestätigen ist. Außerdem haben sowohl die deutsche Regierung als auch die Kommission vorgetragen, dass die Höhe des Pflegegelds völlig unabhängig von den gezahlten Beiträgen sei, was das vorlegende Gericht ebenfalls zu prüfen hat.

Unter diesen Umständen führt die Zahlung hoher Beiträge wie im Rahmen des Systems, das in der Rechtssache Cisal in Rede stand, möglicherweise nur zu begrenzten Leistungen, und umgekehrt kann die Zahlung verhältnismäßig niedriger Beiträge, wie Kattner in ihren Erklärungen selbst ausgeführt hat, zu einem Anspruch auf Leistungen führen, die nach einem höheren Arbeitsentgelt berechnet werden. Das Fehlen eines unmittelbaren Zusammenhangs zwischen den entrichteten Beiträgen und den gewährten Leistungen bewirkt somit eine Solidarität zwischen den am besten bezahlten Arbeitnehmern und denjenigen, die in Anbetracht ihrer niedrigen Einkünfte keine angemessene soziale Absicherung hätten, wenn ein solcher Zusammenhang bestünde14.

Zur staatlichen Aufsicht

Was an zweiter Stelle die vom Staat ausgeübte Aufsicht anbelangt, geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass das deutsche Gesetz den Berufsgenossenschaften wie der MMB zwar die Durchführung der gesetzlichen Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten übertragen hat, dass die Berufsgenossenschaften aber in ihrer Satzung zum einen bestimmen können, dass gemäß § 153 Abs. 3 SGB VII der Beitragsberechnung mindestens der Betrag des Mindestjahresarbeitsverdienstes zugrunde gelegt wird, und zum anderen, wie Kattner in ihren Erklärungen mit Nachdruck betont, den Betrag des Höchstjahresarbeitsverdienstes, der nach § 153 Abs. 2 SGB VII für die Berechnung der Beiträge und nach § 85 SGB VII für die Berechnung der Leistungen herangezogen wird, heraufsetzen können. Außerdem ergibt sich aus den Erklärungen von Kattner, die insoweit durch die Erklärungen der deutschen Regierung bestätigt werden, dass die Berufsgenossenschaften nach § 157 Abs. 1 SGB VII den Gefahrtarif und die Gefahrklassen, die ein Faktor für die Beitragsberechnung sind, autonom festsetzen.

Dass Berufsgenossenschaften wie der MMB im Rahmen eines Selbstverwaltungssystems ein solcher Handlungsspielraum gewährt wird, um Faktoren festzusetzen, die für die Höhe der Beiträge und der Leistungen ausschlaggebend sind, kann jedoch als solches die Natur der von den Berufsgenossenschaften ausgeübten Tätigkeit nicht ändern15. Aus den beim Gerichtshof eingereichten Unterlagen geht nämlich hervor, dass dieser Handlungsspielraum durch das Gesetz vorgesehen ist und strikt begrenzt wird, da das SGB VII zum einen die Faktoren bezeichnet, die für die Berechnung der Beiträge heranzuziehen sind, die nach dem im Ausgangsverfahren streitigen gesetzlichen System geschuldet werden, und zum anderen ein abschließendes Verzeichnis der nach diesem System erbrachten Leistungen enthält und die Modalitäten für ihre Gewährung regelt. Insoweit ergibt sich aus den vom Kläger, der deutschen Regierung und der Kommission eingereichten Erklärungen, dass die anwendbaren Rechtsvorschriften, was das vorlegende Gericht allerdings zu überprüfen hat, den Mindest- und den Höchstentgeltbetrag festlegen, der bei der Berechnung der Beiträge bzw. der Leistungen zu berücksichtigen ist, wobei nur der Höchstbetrag gegebenenfalls in der Satzung der Berufsgenossenschaften heraufgesetzt werden kann.

Außerdem unterliegen die Berufsgenossenschaften offensichtlich, was jedoch wiederum vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist, in Bezug auf die Ausarbeitung ihrer Satzung und insbesondere die Festsetzung der Höhe der Beiträge und der Leistungen im Rahmen des im Ausgangsverfahren streitigen gesetzlichen Systems der Kontrolle der Bundesrepublik, die insoweit nach den Vorschriften des SGB VII als Aufsichtsbehörde tätig wird. Aus dem Vorstehenden ergibt sich somit, dass in einem gesetzlichen Versicherungssystem wie dem im Ausgangsverfahren streitigen zum einen mit der Höhe der Beiträge und dem Wert der Leistungen – den beiden wesentlichen Elementen eines solchen Systems – vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfungen der Grundsatz der Solidarität umgesetzt wird, der impliziert, dass die erbrachten Leistungen nicht streng proportional zu den gezahlten Beiträgen sind, und dass diese Elemente zum anderen staatlicher Aufsicht unterliegen16.

Unter diesen Umständen ist vorbehaltlich einer vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfung dieser beiden Elemente hinsichtlich des Grundsatzes der Solidarität und der staatlichen Aufsicht festzustellen, dass eine Einrichtung wie die MMB durch ihre Mitwirkung an der Verwaltung eines der traditionellen Zweige der sozialen Sicherheit, der Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten, eine Aufgabe rein sozialer Natur wahrnimmt, so dass ihre Tätigkeit keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Wettbewerbsrechts und diese Einrichtung somit kein Unternehmen im Sinne der Art. 81 EG und 82 EG ist17.

Dieser Schluss wird nicht durch den vom vorlegenden Gericht hervorgehobenen Umstand in Frage gestellt, dass eine Berufsgenossenschaft wie die MMB im Gegensatz zu der Situation im Rahmen des italienischen Systems, das in der Rechtssache Cisal in Rede stand, nicht die Verwaltung des betreffenden gesetzlichen Versicherungssystems gewährleistet, sondern unmittelbar Versicherungsdienstleistungen erbringt. Da das Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt lässt, kann nämlich, wie der Generalanwalt in Nr. 61 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, allein dieser Umstand als solcher nichts am rein sozialen Charakter der von einer derartigen Berufsgenossenschaft ausgeübten Tätigkeit ändern, da er weder den solidarischen Charakter des entsprechenden Systems noch die vom Staat darüber ausgeübte Aufsicht, so wie diese Umstände aus der vorstehenden Analyse hervorgehen, beeinträchtigt.

Folglich ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass die Art. 81 EG und 82 EG dahin auszulegen sind, dass eine Einrichtung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Berufsgenossenschaft, der die Unternehmen, die in einem bestimmten Gebiet einem bestimmten Gewerbezweig angehören, für die Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten beitreten müssen, kein Unternehmen im Sinne dieser Vorschriften ist, sondern eine Aufgabe rein sozialer Natur wahrnimmt, soweit sie im Rahmen eines Systems tätig wird, mit dem der Grundsatz der Solidarität umgesetzt wird und das staatlicher Aufsicht unterliegt, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 49 EG und 50 EG einerseits und die Art. 82 EG und 86 EG andererseits dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegenstehen, nach der die Unternehmen, die in einem bestimmten Gebiet einem bestimmten Gewerbezweig angehören, verpflichtet sind, einer Einrichtung wie der MMB beizutreten. Insoweit ist eingangs darauf hinzuweisen, dass die zweite Frage angesichts der Antwort auf die erste Frage insoweit nicht zu beantworten ist, als sie sich auf die Auslegung der Art. 82 EG und 86 EG bezieht, da die Anwendbarkeit dieser Vorschriften von der Existenz eines Unternehmens abhängt.

Was die Auslegung der Art. 49 EG und 50 EG betrifft, ist daran zu erinnern, dass in Ermangelung einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene das Recht jedes betroffenen Mitgliedstaats bestimmt, unter welchen Voraussetzungen ein Recht auf Anschluss an ein System der sozialen Sicherheit oder die Verpflichtung hierzu besteht, da das Gemeinschaftsrecht, wie bereits in Randnr. 37 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt lässt18. Die Kommission und im Wesentlichen auch die deutsche Regierung folgern aus dieser Rechtsprechung, dass die Einrichtung einer Pflichtmitgliedschaft in einem System der sozialen Sicherheit wie die mit der im Ausgangsverfahren streitigen Regelung vorgesehene in die alleinige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle, so dass diese Regelung vom Anwendungsbereich der Art. 49 EG und 50 EG nicht erfasst werde. Über die Pflichtmitgliedschaft hinaus sei nämlich keine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs angesprochen, da nur die Art der Finanzierung eines Systems der sozialen Sicherheit, nicht aber die Erbringung von Leistungen nach dem Eintritt des versicherten sozialen Risikos in Frage stehe.

Dieser These kann nach Ansicht des EuGH nicht gefolgt werden: Zwar ist es nach der angeführten ständigen Rechtsprechung in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Harmonisierung Sache des Rechts jedes Mitgliedstaats, insbesondere die Voraussetzungen der Verpflichtung, sich bei einem System der sozialen Sicherheit zu versichern, und damit die Art der Finanzierung dieses Systems festzulegen, doch müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung dieser Befugnis gleichwohl das Gemeinschaftsrecht beachten19. Die entsprechende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ist also nicht unbegrenzt20. Dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige nur die Finanzierung eines Zweigs der sozialen Sicherheit betrifft, im vorliegenden Fall der Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten, indem sie die Pflichtmitgliedschaft der von dem fraglichen System erfassten Unternehmen bei Berufsgenossenschaften vorsieht, denen das Gesetz die Durchführung dieser Versicherung übertragen hat, kann demnach die Anwendung der Vorschriften des EG-Vertrags, insbesondere derjenigen über den freien Dienstleistungsverkehr, nicht ausschließen21.

Das System der Pflichtmitgliedschaft, das die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung vorsieht, muss somit mit den Art. 49 EG und 50 EG vereinbar sein. Zu prüfen ist daher, ob, wie Kattner vor dem vorlegenden Gericht und in ihren beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen geltend gemacht hat, der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne von Art. 49 EG dadurch beschränkt werden kann, dass ein Mitgliedstaat ein gesetzliches Versicherungssystem wie das im Ausgangsverfahren streitige einrichtet, das die Pflichtmitgliedschaft von Unternehmen bei Berufsgenossenschaften wie der MMB zur Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten vorsieht. Zum einen ist demnach zu prüfen, ob dadurch die Möglichkeit von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Versicherungsgesellschaften beschränkt wird, auf dem Markt des erstgenannten Mitgliedstaats ihre Dienste hinsichtlich der Versicherung der betreffenden Risiken oder einiger dieser Risiken anzubieten, und zum anderen, ob dadurch die in diesem ersten Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen als Dienstleistungsempfänger davon abgehalten werden, sich bei solchen Gesellschaften zu versichern.

Dazu ist darauf hinzuweisen, dass der freie Dienstleistungsverkehr nach der Rechtsprechung nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten – verlangt, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen22.

Außerdem steht Art. 49 EG nach ständiger Rechtsprechung der Anwendung jeder nationalen Regelung entgegen, die die Leistung von Diensten zwischen Mitgliedstaaten im Ergebnis gegenüber der Leistung von Diensten im Inneren eines Mitgliedstaats erschwert23.

Im vorliegenden Fall mag es zwar zweifelhaft erscheinen, ob die von dem im Ausgangsverfahren streitigen gesetzlichen Versicherungssystem abgedeckten Risiken oder jedenfalls einige dieser Risiken bei privaten Versicherungsgesellschaften versichert werden könnten, da diese grundsätzlich nicht nach einem System tätig werden, das die in den Randnrn. 44 bis 59 des vorliegenden Urteils genannten Solidarelemente umfasst.

Da das im Ausgangsverfahren streitige gesetzliche Versicherungssystem nur begrenzte Leistungen und damit eine Mindestabdeckung vorsieht, steht es den diesem System unterliegenden Unternehmen, wie das vorlegende Gericht angibt und Kattner einräumt, überdies frei, zusätzliche Versicherungsverträge mit sowohl in Deutschland als auch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen privaten Versicherungsgesellschaften abzuschließen24.

Das im Ausgangsverfahren streitige Versicherungssystem kann aber, da es, wie der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zeigt, offenbar auch Risiken abdecken soll, die sich bei nicht nach dem Grundsatz der Solidarität arbeitenden Versicherungsunternehmen versichern lassen, ein Hindernis für die freie Erbringung von Dienstleistungen durch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Versicherungsgesellschaften, die Versicherungs­verträge für derartige Risiken in dem betreffenden Mitgliedstaat anbieten möchten, insoweit darstellen, als es die Ausübung dieser Freiheit behindert oder weniger attraktiv macht, ja sogar unmittelbar oder mittelbar verhindert25.

Außerdem kann ein solches System auch die ihm unterliegenden Unternehmen davon abschrecken oder sogar daran hindern, sich an solche in anderen Mitgliedstaaten als dem ihrer Mitgliedschaft niedergelassene Versicherungsdienstleister zu wenden, und stellt auch für diese Unternehmen ein Hemmnis für den freien Dienstleistungsverkehr dar26.

Eine solche Beschränkung kann allerdings gerechtfertigt sein, wenn sie zwingenden Gründen des Allgemeinwohls entspricht, geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist27. Insoweit kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit als solche einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, der eine Beschränkung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann28.

Wie aus den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen hervorgeht, bezweckt eine Pflichtmitgliedschaft in einem gesetzlichen Versicherungssystem, wie sie die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung vorsieht, die Gewährleistung des finanziellen Gleichgewichts eines der traditionellen Zweige der sozialen Sicherheit, hier der Versicherung gegen Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten. Indem diese Verpflichtung den Zusammenschluss aller dem entsprechenden System unterliegenden Unternehmen innerhalb von Gefahrengemeinschaften gewährleistet, erlaubt sie es nämlich, dass dieses System, mit dem ein soziales Ziel verfolgt wird, so funktioniert, dass der Grundsatz der Solidarität umgesetzt wird, indem insbesondere die Finanzierung über Beiträge erfolgt, deren Höhe nicht streng proportional zu den versicherten Risiken ist, und Leistungen erbracht werden, deren Wert nicht streng proportional zu den Beiträgen ist. Daher kann eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige, soweit sie eine Pflichtmitgliedschaft vorsieht, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, nämlich das Ziel, das finanzielle Gleichgewicht eines Zweigs der sozialen Sicherheit zu gewährleisten, gerechtfertigt werden, da diese Verpflichtung geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels zu gewährleisten.

Was die Frage anbelangt, ob eine solche Regelung nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich ist, ergibt sich, wie bereits in Randnr. 81 des vorliegenden Urteils festgestellt, aus den beim Gerichtshof eingereichten Unterlagen, dass das im Ausgangsverfahren streitige gesetzliche System eine Mindestabdeckung bietet, so dass es den ihr unterliegenden Unternehmen trotz der damit verbundenen Pflichtmitgliedschaft freisteht, diese Abdeckung dadurch zu ergänzen, dass sie zusätzliche Versicherungen abschließen, sofern diese auf dem Markt angeboten werden. Dieser Umstand stellt einen Faktor dar, der für die Verhältnismäßigkeit eines gesetzlichen Versicherungssystems wie des im Ausgangsverfahren streitigen spricht29.

Was im Übrigen den Umfang der Abdeckung betrifft, wie sie dieses System vorsieht, lässt sich, wie die MMB in ihren Erklärungen ausführt, nicht ausschließen, dass sich Unternehmen, die beispielsweise ein junges und gesundes Personal mit ungefährlichen Tätigkeiten beschäftigen, bei privaten Versicherern um günstigere Versicherungsbedingungen bemühen würden, wenn die Versicherungspflicht auf bestimmte Leistungen, etwa die sich aus dem Ziel der Prävention ergebenden, zu beschränken wäre, wie es Kattner als Möglichkeit in ihren Erklärungen andeutet. Das fortschreitende Ausscheiden dieser „guten“ Risiken könnte den Berufsgenossenschaften wie der MMB einen wachsenden Anteil von „schlechten“ Risiken belassen, was zu einer Erhöhung der Kosten für die Leistungen, insbesondere für Unternehmen mit einem älteren, gefährliche Tätigkeiten ausübenden Personal, führen würde, denen die Berufsgenossenschaften zu annehmbaren Kosten keine Leistungen mehr anbieten könnten. Dies würde umso mehr gelten, wenn das betreffende gesetzliche Versicherungssystem, wie es im Ausgangsverfahren der Fall ist, in Umsetzung des Grundsatzes der Solidarität durch das Fehlen einer strengen Proportionalität zwischen den Beiträgen und den versicherten Risiken gekennzeichnet ist30.

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung aller Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits und der im vorliegenden Urteils gegebenen Hinweise zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren streitige gesetzliche Versicherungssystem im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel des finanziellen Gleichgewichts der sozialen Sicherheit erforderlich ist. Folglich ist auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass die Art. 49 EG und 50 EG dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen nicht entgegenstehen, nach der die Unternehmen, die in einem bestimmten Gebiet einem bestimmten Gewerbezweig angehören, verpflichtet sind, einer Einrichtung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Berufsgenossenschaft beizutreten, soweit dieses System nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Ziels der Gewährleistung des finanziellen Gleichgewichts eines Zweigs der sozialen Sicherheit erforderlich ist, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist.

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 5. März 2009 – C-350/07

  1. vgl. u. a. EuGH, Urteile vom 23. April 1991, Höfner und Elser, C?41/90, Slg. 1991, I?1979, Randnr. 21, und vom 11. Dezember 2007, ETI u. a., C?280/06, Slg. 2007, I?10893, Randnr. 38 []
  2. vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. März 2004, AOK Bundesverband u. a., C?264/01, C?306/01, C?354/01 und C?355/01, Slg. 2004, I?2493, Randnr. 51 []
  3. EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 32 []
  4. vgl. u. a. EuGH, Urteile vom 28. April 1998, Kohll, C?158/96, Slg. 1998, I?1931, Randnr. 17, vom 12. Juli 2001, Smits und Peerbooms, C?157/99, Slg. 2001, I?5473, Randnr. 44, und vom 16. Mai 2006, Watts, C?372/04, Slg. 2006, I?4325, Randnr. 92 []
  5. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 34 []
  6. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 35 []
  7. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 36 []
  8. vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. September 1999, Albany, C?67/96, Slg. 1999, I?5751, Randnr. 86, vom 12. September 2000, Pavlov u. a., C?180/98 bis C?184/98, Slg. 2000, I?6451, Randnr. 118, und Cisal, Randnr. 37 []
  9. vgl. in diesem Sinne Urteil Cisal, Randnrn. 38 bis 44 []
  10. vgl. EuGH, Urteil Cisal, dessen Randnr. 39 []
  11. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 39 []
  12. vgl. entsprechend EuGH, Urteile vom 17. Februar 1993, Poucet und Pistre, C?159/91 und C?160/91, Slg. 1993, I?637, Randnr. 12, und AOK Bundesverband, Randnr. 53 []
  13. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 39 []
  14. vgl. EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 42 []
  15. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil AOK Bundesverband u. a., Randnr. 56 []
  16. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Cisal, Randnr. 44 []
  17. vgl. in diesem Sinne Urteil Cisal, Randnr. 45 []
  18. vgl. insbesondere EuGH, Urteile Kohll, Randnr. 18, Smits und Peerbooms, Randnr. 45, und Watts, Randnr. 92 []
  19. vgl. u. a. EuGH, Urteile Kohll, Randnr. 19, und Smits und Peerbooms, Randnr. 46 []
  20. EuGH, Urteil vom 3. April 2008, Derouin, C?103/06, Slg. 2008, I?0000, Randnr. 25 []
  21. vgl. EuGH, Urteil vom 26. Januar 1999, Terhoeve, C?18/95, Slg. 1999, I?345, Randnr. 35 []
  22. vgl. in diesem Sinne u. a. EuGH, Urteile vom 20. Februar 2001, Analir u. a., C?205/99, Slg. 2001, I?1271, Randnr. 21, vom 5. Dezember 2006, Cipolla u. a., C?202/04 und C?94/04, Slg. 2006, I?11421, Randnr. 56, und vom 11. Januar 2007, ITC, C?208/05, Slg. 2007, I?181, Randnr. 55 []
  23. EuGH, Urteile Kohll, Randnr. 33, und Smits und Peerbooms, Randnr. 61 []
  24. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 22. Mai 2003, Freskot, C?355/00, Slg. 2003, I?5263, Randnr. 62 []
  25. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Freskot, Randnr. 63 []
  26. vgl. entsprechend EuGH, Urteile vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone, 286/82 und 26/83, Slg. 1984, 377, Randnr. 16, Kohll, Randnr. 35, sowie Smits und Peerbooms, Randnr. 69 []
  27. vgl. u. a. EuGH, Urteile vom 5. Juni 1997, SETTG, C?398/95, Slg. 1997, I?3091, Randnr. 21, Cipolla u. a., Randnr. 61, und vom 13. Dezember 2007, United Pan?Europe Communications Belgium u. a., C?250/06, Slg. 2007, I?11135, Randnr. 39 []
  28. vgl. u. a. EuGH, Urteile Kohll, Randnr. 41, Smits und Peerbooms, Randnr. 72, und vom 19. April 2007, Stamatelaki, C?444/05, Slg. 2007, I?3185, Randnr. 30 []
  29. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Freskot, Randnr. 70 []
  30. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Albany, Randnrn. 108 und 109 []