Heim­auf­sicht – und die Rege­lun­gen der Pfle­ge­ver­si­che­rung

Bun­des­recht hin­dert nicht, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber die Heim­auf­sichts­be­hör­de dazu ermäch­tigt, die Ein­hal­tung von Rege­lun­gen der Pfle­ge­ver­si­che­rung – unter Ein­schluss von Fest­le­gun­gen in Rah­men­ver­trä­gen nach § 75, § 88 SGB XI – durch die Heim­trä­ger zu über­wa­chen und gegen Ver­stö­ße ein­zu­schrei­ten.

Heim­auf­sicht – und die Rege­lun­gen der Pfle­ge­ver­si­che­rung

Nach § 16 Abs. 2 des Hes­si­schen Geset­zes über Betreu­ungs- und Pfle­ge­leis­tun­gen (HGBP) 1 hat die Heim­auf­sichts­be­hör­de die Ein­rich­tun­gen dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob sie die Anfor­de­run­gen an den Betrieb der Ein­rich­tung nach die­sem Gesetz erfül­len, wozu gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HGBP auch gehört, dass der Betrei­ber der Ein­rich­tung ange­mes­se­ne Ent­gel­te ver­langt. Wer­den bei einer Prü­fung Män­gel fest­ge­stellt und nicht inner­halb einer von der Heim­auf­sichts­be­hör­de gesetz­ten Frist abge­stellt, so ist dies gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 HGBP durch schrift­li­chen Ver­wal­tungs­akt fest­zu­stel­len; gemäß Satz 2 der Vor­schrift ist die Besei­ti­gung der Män­gel anzu­ord­nen, soweit dies zur Besei­ti­gung einer ein­ge­tre­te­nen oder zur Abwen­dung einer dro­hen­den Beein­träch­ti­gung oder Gefähr­dung des Wohls der Betreu­ungs- und Pfle­ge­be­dürf­ti­gen, zur Siche­rung der Ein­hal­tung der dem Betrei­ber gegen­über den Betreu­ungs- und Pfle­ge­be­dürf­ti­gen oblie­gen­den Pflich­ten oder zur Ver­mei­dung einer Unan­ge­mes­sen­heit zwi­schen dem Ent­gelt und der Leis­tung erfor­der­lich ist.

Mit die­ser Rege­lung hat der hes­si­sche Lan­des­ge­setz­ge­ber, nach­dem der Bun­des­ge­setz­ge­ber infol­ge der Ände­rung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG durch das Gesetz vom 28.08.2006 2 die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis für das Heim­recht ver­lo­ren hat, die zuvor gel­ten­den Bestim­mun­gen der § 11 Abs. 2 Nr. 3, § 15 Abs. 1 Satz 3, § 17 Abs. 1 des Heim­ge­set­zes (HeimG) in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 05.11.2001 3 weit­ge­hend wort­gleich über­nom­men. Hier­zu hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits ent­schie­den, dass § 17 Abs. 1 HeimG sämt­li­che gesetz­li­chen und ver­trag­li­chen Pflich­ten des Heim­trä­gers nach dem Heim­ge­setz der auf­sichts­recht­li­chen Über­wa­chung unter­wirft 4 und dass dies auch die Pflich­ten des Heim­trä­gers zur geset­zes­kon­for­men Gestal­tung der Heim­ver­trä­ge umfasst 5. Der Heim­trä­ger ist aber bei der Gestal­tung der Heim­ver­trä­ge mit den Leis­tungs­emp­fän­gern der sozia­len Pfle­ge­ver­si­che­rung gesetz­lich vor allem zur Beach­tung der Rah­men­ver­trä­ge nach § 75 SGB XI ver­pflich­tet; er darf zwar neben den Pfle­ge­sät­zen nach § 85 SGB XI und den Ent­gel­ten nach § 87 SGB XI über die im Ver­sor­gungs­ver­trag ver­ein­bar­ten not­wen­di­gen Leis­tun­gen nach § 72 Abs. 1 Satz 2 SGB XI hin­aus Zuschlä­ge für bestimm­te Zusatz­leis­tun­gen ver­ein­ba­ren (§ 88 Abs. 1 Satz 1 SGB XI), muss dabei aber die Bestim­mun­gen der Rah­men­ver­trä­ge über den Inhalt der not­wen­di­gen Leis­tun­gen und deren Abgren­zung von den Zusatz­leis­tun­gen beach­ten (§ 88 Abs. 1 Satz 2 SGB XI).

Dass sich die Heim­auf­sicht nicht auf die Pflicht der Heim­trä­ger zur Beach­tung der spe­zi­fisch sozi­al­recht­li­chen Bestim­mun­gen erstre­cken dürf­te, ist nicht ersicht­lich. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ist in dem genann­ten Urteil vom 02.06.2010, das die Ver­ein­bar­keit einer heim­ver­trag­li­chen Rege­lung mit § 87a Abs. 1 Satz 2 SGB XI betraf, davon aus­ge­gan­gen, dass sich die Heim­auf­sicht auch hier­auf erstreckt. Dass sich aus dem Elf­ten Buch Sozi­al­ge­setz­buch Gegen­tei­li­ges erge­ben soll­te, zeigt auch der Klä­ger nicht auf. Es ist zwar rich­tig, dass das Elf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch beson­de­re Kon­flikt­lö­sungs­me­cha­nis­men bereit­stellt, falls sich die ver­trag­schlie­ßen­den Tei­le nicht auf einen Rah­men­ver­trag eini­gen oder bestimm­te Fra­gen in einem Rah­men­ver­trag nicht ein­ver­nehm­lich regeln kön­nen (§ 75 Abs. 4, § 76 SGB XI), doch rich­tet sich dies an die ver­trag­schlie­ßen­den Tei­le der Rah­men­ver­trä­ge, also an die Lan­des­ver­bän­de der Pfle­ge­kas­sen einer­seits und die Ver­ei­ni­gun­gen der Ein­rich­tungs­trä­ger ande­rer­seits (§ 75 Abs. 1 SGB XI), nicht aber an die ein­zel­nen Heim­trä­ger. Über die staat­li­che Auf­sicht über die ein­zel­nen Heim­trä­ger trifft das Elf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch kei­ne Bestim­mun­gen, und zwar auch nicht in Anse­hung spe­zi­fisch sozi­al­recht­li­cher Anfor­de­run­gen an die Heim­trä­ger. Im Gegen­teil geht das Gesetz davon aus, dass die Heim­auf­sicht sich auch auf die Durch­set­zung die­ser spe­zi­fisch sozi­al­recht­li­chen Anfor­de­run­gen erstreckt. Andern­falls wäre nicht ver­ständ­lich, wes­halb § 117 Abs. 1 SGB XI anord­net, dass die Lan­des­ver­bän­de der Pfle­ge­kas­sen mit den nach heim­recht­li­chen Vor­schrif­ten zustän­di­gen Auf­sichts­be­hör­den bei der Über­prü­fung der Pfle­ge­ein­rich­tun­gen eng zusam­men­ar­bei­ten.

Auch durf­te der Lan­des­ge­setz­ge­ber die Heim­auf­sichts­be­hör­de ermäch­ti­gen, die Ein­hal­tung der in dem Gesetz zur Rege­lung von Ver­trä­gen über Wohn­raum mit Pfle­ge- oder Betreu­ungs­leis­tun­gen (Wohn- und Betreu­ungs­ver­trags­ge­setz – WBVG) 6 nie­der­ge­leg­ten Rege­lun­gen zu über­wa­chen, und damit eine Kon­troll­in­stanz neben dem ordent­li­chen Rechts­weg schaf­fen.

Rich­tig ist, dass der Heim­trä­ger auch nach dem Wohn- und Betreu­ungs­ver­trags­ge­setz von sol­chen Heim­be­woh­nern, die Leis­tun­gen nach dem Elf­ten Buch Sozi­al­ge­setz­buch in Anspruch neh­men, nur ein Ent­gelt in der auf­grund der Bestim­mun­gen des Sieb­ten und Ach­ten Kapi­tels des Elf­ten Buchs Sozi­al­ge­setz­buch fest­ge­leg­ten Höhe – dar­un­ter auch § 88 Abs. 1 SGB XI – ver­lan­gen darf (§ 7 Abs. 2 Satz 2 WBVG) und dass abwei­chen­de Ver­ein­ba­run­gen in Heim­ver­trä­gen unwirk­sam sind (§ 15 Abs. 1 WBVG). Eben­so ist rich­tig, dass der Heim­be­woh­ner sich in einem Rechts­streit mit dem Heim­trä­ger vor den Zivil­ge­rich­ten auf die Unwirk­sam­keit einer abwei­chen­den Ver­ein­ba­rung in sei­nem Heim­ver­trag beru­fen darf. Schließ­lich trifft zu, dass das Wohn- und Betreu­ungs­ver­trags­ge­setz ins­ge­samt als Ver­brau­cher­schutz­ge­setz kon­zi­piert ist. Aus all dem ergibt sich aber nicht, dass sich die staat­li­che Heim­auf­sicht nicht auf die Prü­fung erstre­cken dürf­te, ob der Heim­trä­ger bei der Gestal­tung sei­ner Heim­ver­trä­ge die gesetz­li­chen Vor­ga­ben des Elf­ten Buchs Sozi­al­ge­setz­buch ein­hält.

Die Gegen­an­sicht über­sieht, dass die staat­li­che Heim­auf­sicht nicht Teil der Pri­vat­rechts­ord­nung ist, son­dern öffent­li­che Zwe­cke des gemei­nen Wohls ver­folgt. Schon das Heim­ge­setz hat­te vor­ge­schrie­ben, dass die Ent­gel­te des Heim­trä­gers in Ver­trä­gen mit Leis­tungs­emp­fän­gern der Pfle­ge­ver­si­che­rung den im Sieb­ten und Ach­ten Kapi­tel des Elf­ten Buchs Sozi­al­ge­setz­buch oder den auf­grund die­ser Kapi­tel getrof­fe­nen Rege­lun­gen ent­spre­chen muss­ten (§ 5 Abs. 5 Satz 1 HeimG a.F.); ent­sprach das ver­ein­bar­te Ent­gelt dem nicht, so konn­te der Leis­tungs­emp­fän­ger der Pfle­ge­ver­si­che­rung dies schon nach dem Heim­ge­setz vor den Zivil­ge­rich­ten gel­tend machen (§ 5 Abs. 5 Satz 2 HeimG a.F.). Auch zu die­ser Rechts­la­ge war das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt davon aus­ge­gan­gen, dass der zustän­di­ge Gesetz­ge­ber vor­se­hen kann, dass die Gesetz­mä­ßig­keit der Heim­ver­trä­ge mit Leis­tungs­emp­fän­gern der Pfle­ge­ver­si­che­rung zusätz­lich der staat­li­chen Heim­auf­sicht unter­liegt. Es hat dar­auf hin­ge­wie­sen, dass eine ein­schrän­ken­de Aus­le­gung einer sol­chen Ermäch­ti­gung sich nicht damit recht­fer­ti­gen lässt, die Heim­be­woh­ner könn­ten sich gege­be­nen­falls zivil­recht­lich gegen eine Inan­spruch­nah­me aus rechts­wid­ri­gen Ver­trags­klau­seln ver­tei­di­gen. Sinn und Zweck der zusätz­li­chen auf­sichts­recht­li­chen Über­wa­chung ist es, die Posi­ti­on der Heim­be­woh­ner ange­sichts ihrer wirt­schaft­li­chen Unter­le­gen­heit und ihrer struk­tu­rel­len Abhän­gig­keit vom Heim­trä­ger zu stär­ken. Die Durch­set­zung der heim­recht­li­chen Pflich­ten soll daher nicht der Rechts­ver­fol­gung oder -ver­tei­di­gung durch die Bewoh­ner über­las­sen wer­den, die häu­fig unter alters­be­ding­ten Ein­schrän­kun­gen lei­den oder von Behin­de­run­gen betrof­fen sind 7.

Dar­an hat das Wohn- und Betreu­ungs­ver­trags­ge­setz nichts geän­dert. Das ergibt sich schon dar­aus, dass sich die­ses Gesetz – das auf der Grund­la­ge der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für das bür­ger­li­che Recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) ergan­gen ist – auf pri­vat­recht­li­che Vor­schrif­ten beschränkt und sich jeder Rege­lung zur hoheit­li­chen Heim­auf­sicht ent­hält. Ande­res wäre auch nicht mehr zuläs­sig gewe­sen, nach­dem der Bun­des­ge­setz­ge­ber die zuvor bestehen­de kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die spe­zi­fisch öffent­lich-recht­li­chen Bestim­mun­gen des Heim­rechts seit der Neu­fas­sung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG durch das Gesetz vom 28.08.2006 ver­lo­ren hat. Ange­sichts des­sen kann auch der Ansicht nicht gefolgt wer­den, eine Beschrän­kung der vor­he­ri­gen Reich­wei­te der Heim­auf­sicht erge­be sich – unaus­drück­lich – jeden­falls aus der ver­brau­cher­schutz­recht­li­chen Gesamt­kon­zep­ti­on des Wohn- und Betreu­ungs­ver­trags­ge­set­zes 8.

Ob die Heim­auf­sichts­be­hör­de rah­men­ver­trag­li­che Rege­lun­gen aus­le­gen darf, betrifft die Reich­wei­te der Heim­auf­sicht nach § 16 Abs. 2, § 18 HGBP und damit allein hes­si­sches Lan­des­recht. Die Fra­ge ist auch durch das Elf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch nicht vor­ge­prägt. Eine der­ar­ti­ge Vor­prä­gung ergibt sich nicht schon dar­aus, dass das Elf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch für den Fall, dass sich die ver­trag­schlie­ßen­den Tei­le nicht auf einen Rah­men­ver­trag oder im Rah­men der Abgren­zung des Inhalts der not­wen­di­gen Leis­tun­gen von den Zusatz­leis­tun­gen nicht auf die Zuord­nung der Wäsche­kenn­zeich­nung eini­gen kön­nen, ein beson­de­res Schieds­stel­len­ver­fah­ren vor­sieht (§ 75 Abs. 4, § 76 SGB XI). Das gilt für den Fall der bewuss­ten Nicht­ei­ni­gung und zudem ohne­hin nur für die ver­trag­schlie­ßen­den Tei­le, also die Lan­des­ver­bän­de der Pfle­ge­kas­sen und die Ver­ei­ni­gun­gen der Ein­rich­tungs­trä­ger, lässt aber die Pflicht des ein­zel­nen Ein­rich­tungs­trä­gers, einen Rah­men­ver­trag zu beach­ten, und die lan­des­recht­li­che Befug­nis der Heim­auf­sichts­be­hör­de, die Ein­hal­tung die­ser Pflicht zu über­wa­chen, unbe­rührt. Soll­te die Heim­auf­sichts­be­hör­de – oder im Streit­fall das Ver­wal­tungs­ge­richt – dem Rah­men­ver­trag hier­bei einen Inhalt bei­le­gen, den die Ver­trags­par­tei­en nicht beab­sich­tigt hat­ten, so ist die­sen unbe­nom­men, den Rah­men­ver­trag zu ändern oder klar­zu­stel­len.

Die Aus­le­gung des Rah­men­ver­tra­ges selbst betrifft eben­falls kein Bun­des­recht. Dabei mag die Rechts­na­tur eines sol­chen Rah­men­ver­tra­ges dahin­ste­hen. Der Hori­zont des Lan­des­rechts wird jeden­falls nicht dadurch über­schrit­ten, dass nach dem Vor­trag des Klä­gers zahl­rei­che Lan­des­rah­men­ver­trä­ge hin­sicht­lich der hier in Rede ste­hen­den Fra­ge der Wäsche­kenn­zeich­nung wort­glei­che Rege­lun­gen ent­hal­ten. Lan­des­recht wird nicht dadurch zum revi­si­blen Bun­des­recht, dass das Lan­des­recht meh­re­rer oder gar aller Län­der über­ein­stimmt. Wäre es anders, so bedürf­te es der Son­der­vor­schrift des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Bschluss vom 28. Mai 2014 – 8 B 71.2013 -

  1. vom 07.03.2012, GVBl S. 34[]
  2. BGBl I S.2034[]
  3. BGBl I S. 2970[]
  4. BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 – 8 C 24.09, Buch­holz 451.44 HeimG Nr. 11 Rn. 32[]
  5. BVerwG, a.a.O. Rn. 31[]
  6. vom 29.07.2009, BGBl I S. 2319[]
  7. BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 a.a.O. Rn. 32[]
  8. so aber offen­bar VGH Mann­heim, Urteil vom 09.07.2012 – 6 S 773/​11GesR 2012, 738 = NVwZ-RR 2013, 151[]