Kindertagespflege – und die Höhe der laufenden Geldleistungen

Die Erstattung der angemessenen Kosten für den Sachaufwand nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII kann in pauschalierter Form erfolgen. Ein kontrollfreier Beurteilungsspielraum steht den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe bei ihrer Festlegung nicht zu.

• Erstattungsfähige Sachkosten sind Kosten derjenigen Sachmittel, die zur Erfüllung des Förderauftrags nach § 22 SGB VIII geeignet sind und von der Tagespflegeperson wirtschaftlich getragen werden.
• Angemessen sind die Kosten des Sachaufwands, wenn sie gemessen an den örtlichen Verhältnissen üblicherweise für einen in der Kindertagespflege typischen Standard anfallen und auch der Höhe nach marktüblich sind. Die Methode zu ihrer Ermittlung muss geeignet sein, die entsprechenden Bedarfe und ihre Kosten realitätsgerecht und ortsbezogen zu erfassen; sie darf sich vereinfachender Sachverhaltsbetrachtungen und Typisierungen bedienen.

§ 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII bestimmt, dass die laufende Geldleistung im Sinne des § 23 Abs. 1 SGB VIII einen Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson nach Maßgabe von § 23 Abs. 2a SGB VIII umfasst. Danach ist der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson leistungsgerecht auszugestalten, wobei der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen sind (§ 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII). Die auf dieser Grundlage durch die Jugendhilfeträgerin vorgenommene Festsetzung des Anerkennungsbetrages ist nicht zu beanstanden.

Der Begriff des „Betrages zur Anerkennung ihrer Förderungsleistung“ im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung und leistungsgerechter Ausgestaltung die Träger der öffentlichen Jugendhilfe (oder die sonst zuständigen Stellen) über einen Beurteilungsspielraum verfügen. Demzufolge besitzen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine eigene Wertungsmöglichkeit im Sinne einer Letztentscheidungskompetenz und haben abschließend zu entscheiden, wie sie den Anerkennungsbetrag berechnen und welche Höhe er hat. Die gerichtliche Kontrolle der Höhe des Anerkennungsbetrages ist dabei auf das auch sonst in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschätzungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt. Die Verwaltungsgerichte haben daher zu prüfen, ob die Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Leistungshöhe gegen Verfahrensvorschriften verstoßen haben, von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen können, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde und damit willkürliche Erwägungen angestellt haben. Sie haben hingegen nicht zu kontrollieren, ob nicht auch die Festsetzung eines Betrages in anderer Höhe möglich und von dem Beurteilungsspielraum gedeckt wäre. Weist die Entscheidung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe keinen der aufgeführten Rechtsfehler auf, ist der von ihnen festgelegte Betrag vielmehr hinzunehmen¹.

So liegt es auch in dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall:

Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist das vorliegend in der von der Jugendhilfeträgerin angewendeten Richtlinie zum Ausdruck kommende Verständnis des § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII und dessen Anwendung im Einzelfall unter Beachtung der aus dem Beurteilungsspielraum folgenden Einschränkungen. Hinsichtlich des weiteren Umfangs der gerichtlichen Prüfung ist von Bedeutung, dass der Festlegung der Geldleistungen kalkulatorische Annahmen zugrunde liegen, die eine Ähnlichkeit zu den Kalkulationen aufweisen, die im Zusammenhang mit dem Erlass von Abgabensatzungen aufgestellt werden. Von daher ist es in aller Regel nicht zu beanstanden, wenn auch die Kalkulation des Betrages zur Anerkennung der Förderungsleistung im gerichtlichen Verfahren in sachgerechter Weise nur insoweit überprüft wird, als substantiierte Einwände dagegen erhoben worden sind². Unbeschadet dessen erstreckt sich die Prüfung aber gleichwohl in jedem Fall darauf, ob die Festlegung in grundlegender Hinsicht an augenscheinlichen Mängeln leidet.

Die von der Jugendhilfeträgerin angewendete Richtlinie orientiert sich hinsichtlich des Anerkennungsbetrags am für öffentliche Kindertageseinrichtungen geltenden Tarifrecht, wobei insoweit der formalen Qualifikation der Tagespflegeperson und einer vergleichbaren Tätigkeit in einer Kindertageseinrichtung maßgebliches Gewicht zukommen sollen. Sie sieht diesbezüglich vor, dass Kindertagespflegepersonen ohne den Status einer pädagogischen Fachkraft im ersten Erlaubniszeitraum bei neunstündiger Betreuung einen an die Entgeltgruppe S 2 TVöD-SuE (Erfahrungsstufe 3) angelehnten Anerkennungsbetrag in Höhe von monatlich 551 € pro Kind erhalten. Nach fünfjähriger Tätigkeit und Fachberatung sowie Fortbildungen erfolgt eine Eingruppierung in Betragsgruppe 2 in Höhe von monatlich 650 € pro Kind (angelehnt an die Entgeltgruppen S 3/S 4 TVöD-SuE/Erfahrungsstufe 3). Dies gilt gleichermaßen für den Wechsel in die nächste Betragsgruppe 3 im dritten Erlaubniszeitraum³ und den Wechsel in die Betragsgruppe 4 (695 € pro Kind), wobei sich die Beträge aus der Orientierung an der Erfahrungsstufe 4 bzw. 5 ergeben. Tagespflegepersonen mit Berufsabschluss nach § 1 Abs. 1 SächsQualiVO können unter bestimmten Bedingungen (Betragsgruppen 5 bis 7) einen Anerkennungsbetrag erhalten, der von der Entgeltgruppe S 8a TVöD-SuE (Erfahrungsstufen 3 bis 5) ausgeht (zwischen 717 € und 784 € pro Kind und Monat).

Dies lässt weder eine Verkennung der anzuwendenden Begriffe oder des gesetzlichen Rahmens des § 23 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII erkennen noch ist ersichtlich, dass die angewendete Richtlinie verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sein könnte. Die von der Richtlinie benannten abstrakten Kriterien für die leistungsgerechte Ausgestaltung des Anerkennungsbetrages stellen in nicht zu beanstandender Weise auf den zeitlichen Umfang der Leistung, die Anzahl und gegebenenfalls einen besonderen Förderbedarf der Kinder sowie die Qualifikation der Pflegepersonen ab⁴. Zudem ist angesichts der absoluten Höhe der in den einzelnen Betragsgruppen gewährten Beträge nicht ersichtlich, dass die Jugendhilfeträgerin die mittelfristige Zielsetzung einer angemessen vergüteten Vollzeittätigkeit aus dem Blick verloren haben könnte⁵.

Des Weiteren ist nicht erkennbar, dass die konkrete Festsetzung des Anerkennungsbetrages auf willkürlichen beziehungsweise sachfremden Erwägungen beruht. Insoweit ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass sich die Jugendhilfeträgerin bei der Festlegung des Anerkennungsbetrages tatsächlich weitgehend am Tarifrecht orientiert hat, auch soweit sie bei dessen Staffelung für Tagespflegepersonen ohne Berufsabschluss gemäß § 1 Abs. 1 SächsQualiVO im ersten Erlaubniszeitraum einen Anerkennungsbetrag angelehnt an die Entgeltgruppe S2 TVöD-SuE gewährt. Denn unter diese Entgeltgruppe fallen in Kindertageseinrichtungen Beschäftigte ohne staatlichen Abschluss, welche die Tätigkeit von Kinderpflegern mit staatlicher Anerkennung ausüben und daher eine taugliche Orientierungsgruppe für (an- bzw. ungelernte) Tagespflegepersonen darstellen, weil für die Entgeltgruppe S3 TVöD-SuE in der Regel bereits eine zweijährige Ausbildung (zur staatlich anerkannten Kinderpfleger/in) erforderlich ist. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Jugendhilfeträgerin damit von einem Regelfall ausgeht und annimmt, dass Tagespflegepersonen üblicherweise keine berufliche Ausbildung aufweisen, wie sie in Kindertageseinrichtungen tätige Personen besitzen, zumal die Richtlinie die nach § 23 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII erforderliche Grundqualifikation auch durch den Verweis auf die tarifliche Erfahrungsstufe 3 abbildet. Soweit damit auch Tagespflegepersonen erfasst werden, die ausnahmsweise eine Qualifikation als staatlich anerkannte Kinderpfleger besitzen, besteht keine Verpflichtung der für die Festlegung zuständigen Stelle, den Anerkennungsbetrag nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII so auszugestalten, dass er dem Tarifrecht vollständig entspricht⁶. Damit steht auch nicht in Widerstreit, dass sich der Anerkennungsbetrag für Tagespflegepersonen, die atypischerweise sogar als pädagogische Fachkraft ausgebildet sind, unter bestimmten Bedingungen an der Entgeltgruppe S8a TVöD-SuE orientiert. Denn damit trägt die Jugendhilfeträgerin lediglich einer besonderen individuellen Qualifikation im Einzelfall Rechnung. Die Anlehnung der Eingangseinstufung der nicht als pädagogische Fachkräfte ausgebildeten Tagespflegepersonen an die Entgeltgruppe S2 TVöD-SuE wird im Übrigen dadurch abgemildert, dass deren fortschreitende Erfahrung auf dem Gebiet der Kindertagespflege infolge von Berufsausübung und Fortbildungen als gleichwertig mit einer Ausbildung in der Kinderpflege angesehen und durch die (spätere) Anwendung der Entgeltgruppe S3/S4 TVöD-SuE und der Erfahrungsstufen 4 und 5 abgebildet wird.

Außerdem durfte die Jugendhilfeträgerin grundsätzlich davon ausgehen, dass die verschiedenen Tätigkeitsbereiche in der Kindertagespflege mit denjenigen in Kindertageseinrichtungen vergleichbar sind, auch wenn sie nicht hinsichtlich aller Beschäftigten übereinstimmen mögen⁶. Soweit der Kläger unter Berufung auf die tarifvertragliche Beschreibung der Tätigkeitsmerkmale eine Orientierung an der Entgeltgruppe S4 TVöD-SuE für geboten hält, weil er eine Gruppe allein betreue, lässt auch dies keinen Schluss auf ein sachfremdes Vorgehen der Jugendhilfeträgerin zu. Zwar sind schwierige fachliche Tätigkeiten, die eine Eingruppierung in die Entgeltgruppe S4 TVöD-SuE rechtfertigen können, nicht nur dann anzunehmen, wenn – wie das Oberverwaltungsgericht möglicherweise angenommen hat – Tätigkeiten mit besonders betreuungsbedürftigen Personengruppen in Rede stehen. Vielmehr kommt es darauf an, dass die Arbeitsaufgabe aufgrund der gesteigerten Anforderungen von der Normalität nicht nur unerheblich abweicht, d. h. sich etwa im Hinblick auf das geforderte fachliche Können oder die körperliche oder geistige Belastung gegenüber dem üblichen Maß heraushebt⁷. Soweit die tarifvertraglichen Protokollerklärungen zur Entgeltordnung (Nr. 2 b) dies auch für die alleinverantwortliche Betreuung von Gruppen etwa in Randzeiten annehmen, ist dies auf Tagespflegepersonen nicht übertragbar, weil die in Kindertagesstätten betreuten Gruppen regelmäßig größer sind als die Gruppen in der Kindertagespflege. Der Einwand des Klägers lässt daher keine Anhaltspunkte dafür erkennen, dass die Jugendhilfeträgerin mit der Ausrichtung der Staffelung an der Entgeltgruppe S2 TVöD-SuE auch nur den Orientierungsrahmen des Tarifrechts verfehlt oder gar willkürlich gehandelt haben könnte. Sofern im Übrigen im Einzelfall ein erhöhter pädagogischer Förderbedarf besteht, trägt die Jugendhilfeträgerin dem nach der angewendeten Richtlinie Rechnung.

Nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII umfasst die laufende Geldleistung nach § 23 Abs. 1 SGB VIII außerdem die Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen. Bei der Festsetzung der Erstattung für den Sachaufwand steht der zuständigen Stelle kein Beurteilungsspielraum zu.

Die Sachkostenerstattung kann in Form eines Pauschalbetrages festgesetzt werden. Zwar lässt der Wortlaut des § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII insbesondere mit der Verwendung des Singulars („der Tagespflegeperson“) auch eine Auslegung zu, die eine individuelle Abrechnung auf der Grundlage der bei der konkreten Tagespflegeperson tatsächlich angefallenen (Einzel-)Kosten verlangt. Er zwingt aber nicht zu einer solchen Interpretation, gegen die gesetzessystematische Gesichtspunkte sowie der Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen.

In systematischer Hinsicht weist zunächst der Vergleich mit § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB VIII in diese Richtung. Nach diesen Vorschriften hängt die Erstattung von Aufwendungen für Versicherungen und die Alterssicherung von einem Nachweis ab, also von ihrem einzelfallbezogenen Entstehen und seiner Belegbarkeit durch die Tagespflegeperson, was insoweit eine Pauschalierung ausschließt. Wenn § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII demgegenüber eine solche Einschränkung nicht enthält, erlaubt dies den Schluss, dass die Erstattung der Sachkosten zumindest auch in Form eines Pauschalbetrages unabhängig von einer tatsächlichen Kostenbelastung im Einzelfall erfolgen kann⁸. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch, dass nach § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII die Höhe der laufenden Geldleistungen „festgelegt“ wird. Indem das Gesetz keine Wortwahl verwendet, die typischerweise auf eine einzelfallbezogene Entscheidung⁹ hindeutet, weist es zugleich auf die Möglichkeit einer Pauschalierung und Typisierung von Kostenbestandteilen der laufenden Geldleistung hin. Dem steht bei übergreifender Betrachtung nicht entgegen, dass § 23 SGB VIII – anders als § 39 Abs. 4 Satz 3 SGB VIII für die laufenden Leistungen zum Kindesunterhalt nach § 39 Abs. 2 SGB VIII – nicht ausdrücklich von einer Leistungsgewährung in pauschalierter Form spricht. Denn daraus folgt nur, dass eine solche im Fall des § 39 Abs. 4 Satz 3 SGB VIII normativ als Regelfall angeordnet ist, während sie im Fall des § 23 SGB VIII nur nicht ausgeschlossen wird.

Der allgemeine Sinn und Zweck des § 23 SGB VIII besteht darin, die Tagesbetreuung auch hinsichtlich deren Attraktivität für Tagespflegepersonen zu steigern¹⁰. Diesem Ziel würde eine Verpflichtung zu einer nachweisgebundenen Individualabrechnung sämtlicher Sachkosten nicht gerecht, weil sie alle Tagespflegepersonen zu einer diesbezüglichen umfangreichen Nachweisführung zwingen würde. Der sich anschließende Verwaltungsaufwand bei der Prüfung würde zudem eine zeitnahe Auszahlung der Erstattungsbeträge erschweren.

Den zuständigen Stellen steht bei der Festlegung der den Tagespflegepersonen nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII zu erstattenden Sachkosten kein Beurteilungsspielraum zu. Die Vorschrift verwendet zwar, indem sie als Bestandteil der laufenden Geldleistungen lediglich die „angemessenen“ Kosten des Sachaufwands ansieht, einen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei dessen Anwendung haben die zuständigen Stellen aber auch bei der Festlegung der Höhe der zu erstattenden Sachkosten in Form eines Pauschalbetrages – anders als grundsätzlich im Fall des Anerkennungsbetrages – keine der gerichtlichen Überprüfung unzugängliche Letztentscheidungskompetenz, wie sie die Sachkosten berechnen und in welcher Höhe diese zu erstatten sind. Dies erschließt sich aus Folgendem:

Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG schließt zwar die ausnahmsweise Einräumung eines kontrollfreien Beurteilungsspielraums der Verwaltung durch den Gesetzgeber nicht aus. Ein solcher Ausnahmefall setzt aber voraus, dass der jeweiligen Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gesetzgebers zu entnehmen ist, der Verwaltung das abschließende Urteil über das Vorliegen der durch einen unbestimmten Gesetzesbegriff gekennzeichneten tatbestandlichen Voraussetzungen zu übertragen. Dementsprechend muss sich ein Beurteilungsspielraum ausdrücklich aus dem Gesetz ablesen lassen oder durch Auslegung – insbesondere entsprechend dem Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift und unter Berücksichtigung der Eigenart der einschlägigen Verwaltungsmaterie – hinreichend deutlich zu ermitteln sein. Die damit verbundene Freistellung von gerichtlicher Kontrolle bedarf stets eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Sachgrundes¹¹. Das Vorliegen eines derartigen Ausnahmefalls, der vor Art.19 Abs. 4 GG Bestand hätte, lässt sich für die Festlegung der Sachkostenerstattung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII nicht bejahen¹².

Dem Wortlaut des § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII lassen sich keine Anhaltspunkte für die Annahme eines der gerichtlichen Kontrolle entzogenen Beurteilungsspielraums der Verwaltung entnehmen. Ein solcher ergibt sich namentlich nicht daraus, dass der Gesetzgeber den unbestimmten Rechtsbegriff der „angemessenen Kosten“ verwendet hat. Vielmehr ist die Anwendung des Kriteriums der „Angemessenheit“ in Rechtsnormen in aller Regel in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar¹³. Weil davon auszugehen ist, dass dem Gesetzgeber diese langjährige gefestigte Entscheidungspraxis bekannt gewesen ist, kann nicht angenommen werden, dass er allein die Verwendung dieses Begriffs als hinreichend für die Einräumung eines Beurteilungsspielraums angesehen hat. Gegen eine solche Annahme spricht außerdem, dass der Gesetzeswortlaut die Erstattung von Sachkosten daran knüpft, dass sie der Tagespflegeperson „entstehen“. Ob ein solches Entstehen angenommen werden kann, ist aber anders als im Fall der in § 23 Abs. 2a Satz 2 und 3 SGB VIII verwendeten Begriffe „ausgestalten“ und „berücksichtigen“¹⁴ eine Frage – auch im gerichtlichen Verfahren – feststellbarer Tatsachen und nicht Ausdruck der Einräumung einer Gestaltungsfreiheit zugunsten der festlegenden Stelle.

Auch der Sinn und Zweck des § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII spricht gegen die Annahme eines Beurteilungsspielraums. Dieser besteht ausgehend vom allgemeinen Zweck des § 23 SGB VIII, die Tagesbetreuung hinsichtlich deren Attraktivität für Tagespflegepersonen zu steigern, erkennbar darin zu verhindern, dass die Tagespflegeperson die entstandenen maßgeblichen Sachkosten aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen oder zulasten des Anerkennungsbetrages nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII decken muss. Diesem Ziel entspricht es, wenn die Sachkostenermittlung nicht nur realitätsbezogen erfolgt, sondern dies auch im gerichtlichen Verfahren überprüft werden kann.

Anhaltspunkte für einen Beurteilungsspielraum lassen sich auch nicht, wie vom Oberverwaltungsgericht und anderen Obergerichten¹⁵ angenommen wird, aus einem systematischen Umkehrschluss zu § 23 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB VIII mit der Begründung herleiten, dass dort jeweils die Erstattung „nachgewiesener Aufwendungen“ in bestimmter Höhe vorgesehen ist, während § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII nicht die Erstattung eines „nachgewiesenen“ Sachaufwands, sondern lediglich „angemessener“ Kosten anordnet. Damit lässt sich zwar – wie bereits dargelegt – eine Pauschalierungsbefugnis der zuständigen Stelle bei der Festlegung der Sachkostenerstattung begründen. Eine solche Pauschalierungsbefugnis ist aber als solche nicht gleichzusetzen mit der Einräumung eines Beurteilungsspielraums¹⁶. Ermächtigt das Gesetz die Verwaltung zu eigenständigen Typisierungen und Pauschalierungen, bleiben die normativen Maßgaben, nach denen eine solche erfolgen soll, vielmehr auch dann grundsätzlich uneingeschränkt im gerichtlichen Verfahren überprüfbar, wenn es sich dabei – wie hier – um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt¹⁷.

Ebenfalls nicht weiterführend ist das Argument, für die Ausfüllung des Begriffs der „angemessenen Kosten“ sei zu berücksichtigen, dass dem Träger der Jugendhilfe auch hinsichtlich der Festsetzung der Sachkostenerstattung durch § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden müsse, weil es sich dabei um eine normative Ermächtigung an den Träger der Jugendhilfe handele, die für die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung erforderlichen Beurteilungen letztverbindlich aus eigener – durch die Nähe zum Fall geprägte – Sachkunde zu treffen¹⁸. Eine ausdrückliche gesetzliche Normsetzungsbefugnis, aus der ein gerichtlich gegebenenfalls nur eingeschränkt überprüfbares normatives Ermessen resultieren würde¹⁹, enthält § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII ersichtlich nicht. Auch soweit der Norm über die in ihr erkennbar normierte Zuständigkeitszuweisung sowie ihre Bedeutung für die Begründung einer Pauschalierungsbefugnis hinaus zu entnehmen ist, dass nach Maßgabe des Landesrechts dabei auch ein Handeln in abstrakt-generellen Rechtsformen bis hin zum Erlass von Rechtsnormen (etwa in Form von Satzungen) in Betracht kommt²⁰, verschieben sich dadurch die sich aus dem Bundesrecht ergebenden materiell-rechtlichen Maßstäbe der Festlegung nicht²¹.

Schließlich lassen sich auch den Gesetzesmaterialien keine Anhaltspunkte für eine Absicht des Gesetzgebers entnehmen, der Verwaltung einen eigenverantwortlichen Spielraum bei der Festlegung der Sachkostenerstattung zuzubilligen. Zwar soll nach dem Willen des Gesetzgebers der Verwaltung bei der Festsetzung des Betrages, mit dem die Förderleistung der Tagespflegeperson entgolten wird, ein eigener Gestaltungsspielraum belassen werden beziehungsweise die Gestaltungsfreiheit der Länder und Jugendhilfeträger erhalten bleiben²². Diese Erwägungen beziehen sich allerdings ausdrücklich nur auf die Festlegung des Anerkennungsbetrages und lassen sich auf diejenige der Sachkostenerstattung nicht übertragen. Der Gesetzgeber nimmt insoweit zwar zur Begründung der Notwendigkeit der normativen Ausgestaltung des Anerkennungsbetrags auch auf die geänderte einkommensteuerrechtliche Behandlung der Einkünfte aus der Kindertagespflege durch die Finanzverwaltung Bezug und verweist in diesem Zusammenhang ebenfalls auf den Betriebskostenabzug im Rahmen der Steuererhebung²³. Diese Passagen, die die Praxis der Finanzverwaltung auch zum Sachaufwand lediglich referieren, lassen jedoch nicht ansatzweise den Schluss zu, der Gesetzgeber habe den für die Festlegung der laufenden Geldleistungen zuständigen Stellen hinsichtlich der Sachkostenerstattung einen Gestaltungsspielraum zubilligen wollen.

§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII bestimmt, dass die laufenden Geldleistungen die Erstattung angemessener Kosten umfassen, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen. Die Erstattungsfähigkeit setzt also einerseits voraus, dass es sich dem normativen Begriff nach um relevante Sachkosten handelt, die als Aufwand der Tagespflegepersonen anzusehen sind. Diese müssen zudem inhaltlich als angemessen anzusehen sein.

Die den Tagespflegepersonen zu erstattenden Kosten des Sachaufwands teilen als Bestandteil der laufenden Geldleistungen deren in § 23 Abs. 1 SGB VIII normierten funktionalen Bezug zu der Förderung der Kindertagespflege und beziehen sich daher auf den hierdurch entstehenden Aufwand. Dieser wird inhaltlich bestimmt durch den in § 22 Abs. 3 SGB VIII normierten Förderauftrag der Kindertagespflege, der Erziehung, Bildung und Betreuung des Kindes umfasst und sich auf die soziale, emotionale, körperliche und geistige Entwicklung des Kindes bezieht. Erstattungsfähige Sachkosten sind demzufolge Kosten derjenigen Sachmittel, die einen Bezug zur Erfüllung des Förderauftrags nach § 22 SGB VIII haben, weil sie hierfür geeignet sind und der Tagespflegeperson im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII entstehen. Letzteres ist dann der Fall, wenn die Tagespflegeperson anderenfalls die wirtschaftliche Last für die aufgewendeten und angemessenen Sachmittel zu tragen hätte; sie soll diese weder aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen noch zulasten des Anerkennungsbetrages nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII decken müssen.

Inhaltlich angemessen sind Kosten des Sachaufwands, wenn sie gemessen an den örtlichen Verhältnissen üblicherweise für einen in der Kindertagespflege typischen Standard anfallen und auch der Höhe nach marktüblich sind. Dies ergibt eine Auslegung des § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII nach Wortlaut, Systematik und Sinn und Zweck der Norm.

Mit Blick auf den Aufbau der Vorschrift lässt sich bereits aus der Wortstellung entnehmen, dass sich das Angemessenheitserfordernis als gewissermaßen vor die Klammer gezogener Begriff sowohl auf die jeweilige Sachaufwendung als auch auf die Angemessenheit der betragsmäßigen Erstattungshöhe bezieht. Voraussetzung der Erstattungsfähigkeit des Sachaufwands für die Kindertagespflege ist also seine Angemessenheit dem Grunde wie auch der Kostenhöhe nach. Den Gesetzesmotiven lässt sich zudem entnehmen, dass das Angemessenheitserfordernis eine ortsbezogene, d. h. auf den Zuständigkeitsbereich der die Geldleistungen festlegenden Stelle orientierte Betrachtung beinhaltet. Dies ergibt sich namentlich daraus, dass der Gesetzgeber deshalb von einer eigenen (bundeseinheitlichen) Festsetzung der laufenden Geldleistungen in pauschalierter Form – auch hinsichtlich ihres Sachkostenanteils – abgesehen hat, weil er es für erforderlich gehalten hat, dass die Geldleistungen unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten Rechnung tragen²⁴.

Hinsichtlich der Anforderungen an die Ermittlung des dem Grunde nach angemessenen Sachaufwands ist der systematische Zusammenhang zu dem in § 22 Abs. 3 SGB VIII formulierten Förderauftrag in den Blick zu nehmen. Zu fragen ist, welcher Sachaufwand hinsichtlich Umfang und Qualität zur Erfüllung dieser gesetzlich geforderten Aufgaben erforderlich und insofern im Sinne eines Bedarfs üblich ist. Abzustellen ist demgemäß auf den Bedarf an Sachmitteln, welcher eine sachgerechte Erfüllung des gesetzlichen Standards ermöglicht. Bezüglich der Ermittlung des der Kostenhöhe nach angemessenen Sachaufwands ergeben sich Anforderungen zunächst aus dem Sinn und Zweck der Regelung, die gewährleisten will, dass die Tagespflegeperson den zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Sachaufwand weder aus eigenen Mitteln bzw. eigenem Vermögen, noch zulasten des Anerkennungsbetrages nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII zu bestreiten hat. Bezogen hierauf muss der Erstattungsbetrag nicht nur auskömmlich, sondern auch insoweit in realitätsgerechter Weise, also unter Anwendung eines „Wirklichkeitsmaßstabs“, als üblicherweise anfallender Aufwand ermittelt worden sein²⁵. Hinsichtlich der (Markt-)Üblichkeit in diesem Sinne ergeben sich weitere Anforderungen aus dem Ortsbezug der Höhe der Geldleistungen, d. h. abzustellen ist darauf, was im Zuständigkeitsbereich der festlegenden Stelle insoweit (orts-)üblich ist.

Jenseits dieser allgemeinen Maßstäbe enthält das Bundesrecht allerdings keine Vorgaben darüber, wie die angemessenen Sachkosten von der zuständigen Stelle zu ermitteln sind. Eine bestimmte Ermittlungsmethode schreibt das Gesetz nicht vor. Die gewählte Methode muss aber im Einzelfall geeignet sein, die entsprechenden Bedarfe und ihre Kosten realitätsgerecht und ortsbezogen zu erfassen.

Wegen des notwendigen Ortsbezugs der Höhe der Geldleistungen darf die zuständige Stelle ihrer Entscheidung insbesondere nicht unbesehen den von der Finanzverwaltung ohne weitere Prüfung als Betriebskostenpauschale anerkannten Betrag in Höhe von 300 € pro Kind und Monat²⁶ zugrunde legen. Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass in der Gesetzesbegründung auf die im Besteuerungsverfahren angesetzte Betriebskostenpauschale verwiesen wird. Denn dabei handelt es sich zum einen – wie bereits oben dargelegt – um eine rein referierende Beschreibung der Praxis der Finanzverwaltung²⁷, die sich zudem auf steuerlichen Zwecken dienende Praktikabilitätserwägungen (Vereinfachungsgründe) stützt. Zum anderen erfolgte die Bezugnahme zur Abschätzung der finanziellen Lasten des Ausbaus der Betreuungsangebote²⁸, für die andere Anknüpfungspunkte als die Betriebskostenpauschale offensichtlich nicht zur Verfügung standen. Den Materialien ist jedoch nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber damit in irgendeiner Art eine Vorfestlegung über die Höhe des angemessenen Sachaufwands hat treffen wollen. Deswegen kann zum einen nicht darauf geschlossen werden, eine Festlegung der zu erstattenden Sachkosten, welche die Höhe der steuerlichen Betriebskostenpauschale erreicht oder überschreitet, sei stets unbedenklich. Zum anderen verbietet sich die Annahme, allein die Unterschreitung dieser Pauschale führe von Rechts wegen zur Unzulänglichkeit einer Sachkostenpauschale²⁹. Maßgeblich ist vielmehr, ob der angemessene Sachaufwand unter Berücksichtigung der gesetzlichen Maßstäbe zutreffend ermittelt worden ist.

Soweit der für die Festlegung zuständigen Stelle eine präzise Ermittlung der angemessenen Bedarfe und Kosten angesichts der Vielfalt der zu berücksichtigenden Verhältnisse praktisch nicht möglich ist, ist sie zu vereinfachenden Sachverhaltsbetrachtungen und Typisierungen berechtigt³⁰. Sie darf etwa typische Standards anhand von Werten bestimmen, die vom Jugendhilfeträger in Konkretisierung gesetzlicher Anforderungen³¹ festgelegt werden. Grundsätzlich zulässig ist es auch, wenn Standards des Ausstattungsbedarfs bei Kindertagespflegepersonen unter Rückgriff auf diejenigen in Kindertageseinrichtungen der Träger der öffentlichen Jugendhilfe ermittelt werden, weil damit grundsätzlich der Umfang und die Qualität des Aufwands zur Erfüllung der gesetzlich geforderten Aufgaben realitätsgerecht und auch ortsbezogen beschrieben werden können. Dies gilt im Ansatz auch in Bezug auf die Ermittlung der hierfür anzusetzenden üblichen Kosten, sofern eine hinreichende Vergleichbarkeit der Sache nach gegeben ist³². In gleicher Weise ist es grundsätzlich bedenkenfrei, wenn die Höhe von Raumkosten anhand von Durchschnittswerten aus Miet- bzw. Nebenkostenspiegeln ermittelt wird. Ebenso darf sich die zuständige Stelle empirischer Betrachtungen bedienen, um sowohl Bedarfe und deren Standards wie auch Kostenhöhen zu ermitteln.

Die auf diese Weise ermittelten angemessenen Kosten dürfen aufgrund der in § 23 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 2a Satz 1 SGB VIII enthaltenen Befugnis auch für alle Kindertagespflegepersonen im jeweiligen örtlichen Bereich einheitlich als Teil eines Pauschalbetrags erstattet werden. Es kommt in diesem Fall im Rahmen der Festlegung der angemessenen Geldleistung auch nicht darauf an, ob ein als angemessen anzusehender Sachaufwand jeder einzelnen Tagespflegeperson tatsächlich überhaupt oder der Höhe nach entstanden ist, oder ob eine Tagespflegeperson einen höheren Sachaufwand geltend macht.

Da auch der Festlegung der Sachkostenerstattung kalkulatorische Annahmen zugrunde liegen, ist es in aller Regel nicht zu beanstanden, wenn auch ihre Kalkulation – wie im Fall des Anerkennungsbetrages – im gerichtlichen Verfahren in sachgerechter Weise nur insoweit überprüft wird, als substantiierte Einwände dagegen erhoben worden sind. Unbeschadet dessen erstreckt sich die Prüfung aber gleichwohl in jedem Fall darauf, ob die Festlegung in grundlegender Hinsicht an augenscheinlichen Mängeln leidet.

Die von der Jugendhilfeträgerin verwendete Kostenkalkulation kann in realitätsgerechter Weise davon ausgehen, dass sich die Flächenbedarfe der für die Kindertagespflege genutzten Räume und damit die anzusetzenden Kosten in relevanter Weise danach unterscheiden, ob die Räumlichkeiten ausschließlich für diesen Zweck oder (auch) durch die Tagespflegeperson privat genutzt werden (Doppelnutzung). Sodann werden die hinsichtlich der Räume maßgeblichen Kostensätze anhand von typisierten Durchschnittsmieten unter Rückgriff auf den Mietspiegel ermittelt. Ähnliches gilt für die Ansätze der Nebenkosten, wobei hinsichtlich der Stromkosten auf durchschnittliche Verbrauchswerte nach dem Stromspiegel und im Übrigen auf die Strompreise im Zuständigkeitsbereich der Jugendhilfeträgerin abgestellt wurde. Soweit hiermit auf eine weitergehende Sachverhaltsermittlung bezogen auf die tatsächlichen Verhältnisse der Gruppe der Tagespflegepersonen verzichtet wird, ist dies nachvollziehbar, weil angesichts der kleinen Vergleichsgruppe und der wechselnden Verhältnisse etwa eine empirische Betrachtung kaum ein realistisches Bild des „Normalfalls“ hätte liefern können. Die Bedarfsgrößen und Kosten des Hygienebedarfs setzt die Jugendhilfeträgerin anhand von Erfahrungs- und Schätzwerten an; Bezugspunkt ist damit erkennbar der tatsächliche „Normalfall“. Dies gilt auch für Spiel- und vergleichbare Verbrauchsmaterialien sowie die Ausstattung hinsichtlich derer von Erfahrungswerten und Vergleichen mit Kindertageseinrichtungen ausgegangen wird, wobei die Ausstattungskosten – ohne dass dies zu beanstanden wäre – nur mit dem Abschreibungsbetrag angesetzt werden. Schönheitsreparaturen werden – auf fünf Jahre umgerechnet – anhand von ermittelten Handwerkerpreisen berücksichtigt. Verwaltungskosten werden ausgehend von Vergleichskosten in Kindertagesstätten angesetzt, wobei sie wegen der geringeren Zahl der Kinder erhöht werden.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. November 2022 – 5 C 1.21

1. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 10 ff.[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 – 9 CN 1.01, BVerwGE 116, 188 <197>[↩]
3. 672 € pro Kind[↩]
4. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 23 ff.[↩]
5. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 18[↩]
6. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 35[↩][↩]
7. vgl. BAG, Urteil vom 12.06.1996 – 4 AZR 26/95 – AP Nr. 216 zu §§ 22, 23 BAT 1975 41[↩]
8. vgl. zur Pauschalierung beim Anerkennungsbetrag auch BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 34[↩]
9. etwa „bewilligt“ oder „gewährt“[↩]
10. vgl. BT-Drs. 15/3676 S. 33[↩]
11. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 11 m. w. N.[↩]
12. im Ergebnis ebenso Struck/Schweigler, in: Wiesner/Wapler, SGB VIII, 6. Aufl.2022, § 23 Rn. 45[↩]
13. vgl. nur BVerwG, Urteile vom 26.10.1989 – 5 C 30.86, Buchholz 436.0 § 84 BSHG Nr. 1; vom 02.09.1993 – 5 C 18.90, BVerwGE 94, 122; vom 21.12.2001 – 5 C 27.00, BVerwGE 115, 331; und vom 28.05.2003 – 5 C 8.02, BVerwGE 118, 211[↩]
14. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 14 f.[↩]
15. vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26.04.2016 – OVG 6 A 4.15 23; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 16.01.2020 – 3 KN 2/17 73[↩]
16. vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.04.1995 – 5 B 36.94, Buchholz 436.0 § 85 BSHG Nr. 13 S. 2; Seer, in: Kahl/Waldhoff/Walter, BK-GG, Stand Dezember 2022, Art. 108 Rn. 189 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 31.05.1988 – 1 BvR 520/83, BVerfGE 78, 214 43[↩]
17. vgl. Wernsmann, DStR-Beih 2011, 72 <74>[↩]
18. so OVG NRW, Beschluss vom 29.09.2021 – 12 A 4179/18 35 m. w. N.[↩]
19. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21.09.2022 – 5 P 4.21, Rn. 17[↩]
20. BVerwG, Urteil vom 24.11.2022 – 5 C 9.21, Rn. 10; vgl. ferner Beckmann, in: Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, 9. Aufl.2022, § 23 Rn. 39; Grube, in: Hauck/Noftz, SGB VIII, 1. Ergänzungslieferung 2023, § 23 Rn. 24[↩]
21. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2022 – 5 C 9.21, Rn. 32 ff.[↩]
22. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2018 – 5 C 18.16, Buchholz 436.511 § 23 SGB VIII Nr. 3 Rn. 17 unter Verweis auf BT-Drs. 16/9299 S. 14 f.[↩]
23. BT-Drs. 16/9299 S. 14[↩]
24. vgl. BT-Drs. 15/3676, S. 33[↩]
25. vgl. Rixen, in: Schlegel/VoelzkePK SGB VIII, Stand 1.08.2022, § 23 Rn. 24[↩]
26. Rundschreiben des BMF vom 11.11.2016 – BStBl. I 2016, S. 1236 – bzw. vom 17.12.2007 – BStBl. I 2008, S. 17[↩]
27. vgl. BT-Drs. 16/9299, S. 14[↩]
28. vgl. BT-Drs. 16/9299, S. 22[↩]
29. i. S. v. § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII[↩]
30. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.10.1992 – 5 C 28.89, Buchholz 436.0 § 88 BSHG Nr. 28 S. 30 und Beschluss vom 07.04.1995 – 5 B 36.94, Buchholz 436.0 § 85 BSHG Nr. 13 S. 2[↩]
31. z. B. nach § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SGB VIII[↩]
32. vgl. VG Leipzig, Urteil vom 21.04.2016 – 5 K 634/15 88[↩]