Die Höhe der Säumniszuschläge

Bei summarischer Prüfung bestehen nach Ansicht des VI. Senats des Bundesfinanzhofs keine ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge. Damit stellt sich der VI. Senat gegen die gegenteilige Ansicht des V. und des VII. Senats¹. Aus unionsrechtlichen Grundsätzen (Äquivalenz, Effizienz, Verhältnismäßigkeits- und Neutralitätsprinzip) folgen für den VI. Senat ebenfalls keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge².

Nach § 128 Abs. 3 i.V.m. § 69 Abs. 3 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 FGO ist die Vollziehung eines angefochtenen Verwaltungsakts ganz oder teilweise auszusetzen, wenn ernstliche Zweifel an dessen Rechtmäßigkeit bestehen oder wenn die Vollziehung für den Betroffenen eine unbillige Härte zur Folge hätte.

Ernstliche Zweifel i.S. von § 69 Abs. 2 Satz 2 FGO liegen bereits dann vor, wenn bei summarischer Prüfung des angefochtenen Bescheids neben für seine Rechtmäßigkeit sprechenden Umständen gewichtige Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung von Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung entscheidungserheblicher Tatfragen bewirken³. Die Entscheidung hierüber ergeht bei der im AdV-Verfahren gebotenen summarischen Prüfung aufgrund des Sachverhalts, der sich aus dem Vortrag der Beteiligten und der Aktenlage ergibt⁴. Zur Gewährung der AdV ist es nicht erforderlich, dass die für die Rechtswidrigkeit sprechenden Gründe im Sinne einer Erfolgswahrscheinlichkeit überwiegen⁵. Ernstliche Zweifel können auch verfassungsrechtliche Zweifel hinsichtlich einer dem angefochtenen Verwaltungsakt zugrunde liegenden Norm sein⁶ oder sich aus einem möglichen Verstoß des Steuergesetzes gegen eine unionsrechtliche Bestimmung ergeben⁷.

Nach § 240 Abs. 1 Satz 1 AO ist, wenn eine Steuer nicht bis zum Ablauf des Fälligkeitstages entrichtet wird, für jeden angefangenen Monat der Säumnis ein Säumniszuschlag von 1 % des abgerundeten rückständigen Steuerbetrags zu entrichten; abzurunden ist auf den nächsten durch 50 € teilbaren Betrag.

Der hier beschließende VI. Senat hat keine ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge.

Solche Zweifel ergeben sich insbesondere nicht aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303.

Ausgangspunkt der in der Entscheidung des BVerfG vom 08.07.2021 als verfassungswidrig angesehenen Ungleichbehandlung war die in § 233a Abs. 2 Satz 1 AO geregelte fünfzehnmonatige Karenzzeit, welche nach Ansicht des BVerfG zu einer verfassungsrechtlich relevanten Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe der Steuerpflichtigen führt⁸; nämlich derjenigen Steuerschuldner, deren Steuer erst nach Ablauf der Karenzzeit (zutreffend) festgesetzt wurde, gegenüber denjenigen, deren Steuer bereits innerhalb der Karenzzeit endgültig festgesetzt wurde, mithin eine Ungleichbehandlung zinszahlungspflichtiger gegenüber nicht zinszahlungspflichtigen Steuerschuldnern⁹. Dabei spielte die Frage, ob ein Zinssatz von monatlich 0, 5 % den durch eine Vollverzinsung zulasten der Steuerpflichtigen auszugleichenden Vorteil der Höhe nach realitätsgerecht abbildet, erst in der anschließenden Rechtfertigungsprüfung nach strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen eine Rolle¹⁰.

Die nach § 233a AO geregelte Vollverzinsung soll stark typisierend objektive Zins- und Liquiditätsvorteile erfassen, die dadurch entstehen, dass zwischen Entstehung des Steueranspruchs und seiner Fälligkeit nach Festsetzung ein Zeitraum von mehreren Jahren liegen kann¹¹. Nachzahlungszinsen sind dementsprechend -anders als etwa ein Verspätungszuschlag- weder Sanktion noch Druckmittel¹², sondern ein Ausgleich für die Kapitalnutzung¹³. Die Vollverzinsung hat keine zusätzliche Lenkungsfunktion dahingehend, die Steuerpflichtigen dazu anzuhalten, ihre Steuererklärungen frühzeitig abzugeben oder etwaige Vorauszahlungen angemessen anzusetzen¹⁴. Die Regelung wirkt sowohl zugunsten (im Fall der Steuererstattung) wie zuungunsten (im Fall der Steuernachforderung) der Steuerpflichtigen. Darauf, ob sie tatsächlich einen Zinsvorteil oder -nachteil durch die späte Steuerfestsetzung erzielt haben, kommt es nicht an. Auch die Gründe für die späte Steuerfestsetzung und insbesondere, ob die Steuerpflichtigen oder die Behörde hieran ein Verschulden trifft, sind für die Anwendung des § 233a AO unerheblich¹⁵.

Säumniszuschläge sind demgegenüber ein Druckmittel eigener Art, das den Steuerschuldner zur rechtzeitigen Zahlung anhalten soll. Darüber hinaus verfolgt § 240 AO den Zweck; vom Steuerpflichtigen eine Gegenleistung für das Hinausschieben der Zahlung fälliger Steuern zu erhalten. Durch Säumniszuschläge werden schließlich auch die Verwaltungsaufwendungen abgegolten, die bei den verwaltenden Körperschaften dadurch entstehen, dass Steuerpflichtige eine fällige Steuer nicht oder nicht fristgerecht zahlen¹⁶.

Neben der den Säumniszuschlägen zukommenden Lenkungsfunktion unterscheiden sich diese von Nachzahlungszinsen insbesondere dadurch, dass der Steuerpflichtige -anders als bei der Vollverzinsung- grundsätzlich die Wahl hat, ob er den Tatbestand der Säumnis verwirklicht und deshalb die Säumniszuschläge nach § 240 AO entstehen oder ob er die Steuerschuld bei Fälligkeit tilgt und sich im Bedarfsfall die erforderlichen Geldmittel zur Begleichung der Steuerschuld anderweitig zu günstigeren Konditionen beschafft¹⁷. Dem steht nicht entgegen, dass Säumniszuschläge kraft Gesetz entstehen, ohne dass es auf ein Verschulden des Steuerpflichtigen ankommt¹⁸.

§ 233a AO und § 240 AO regeln folglich unterschiedliche Sachverhalte. Aufgrund der wesentlichen Unterschiede von Nachzahlungszinsen und Säumniszuschlägen kann die Entscheidung des BVerfG in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303 zur Vollverzinsung auf § 240 AO auch nicht allein wegen eines gedachten Zinsanteils der Säumniszuschläge übertragen werden. Ebenso wenig werden unter Berücksichtigung dieser Entscheidung -etwa im Wege eines „Erst-Recht-Schlusses“- ernstliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge begründet¹⁹.

Vielmehr vermag der VI. Senat angesichts der aufgezeigten Unterschiede zwischen Säumniszuschlägen gemäß § 240 AO und Zinsen nach § 233a AO keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von säumigen und nicht säumigen Steuerschuldnern durch die gesetzlich festgelegte Höhe der Säumniszuschläge zu erkennen. Die in § 240 AO angelegte unterschiedliche Behandlung der beiden Vergleichsgruppen ist bereits durch die vom Steuerschuldner veranlasste Säumnis gerechtfertigt. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) ist daher insoweit nicht zu beklagen.

Gleiches gilt im Hinblick auf die gesetzlich festgelegte Höhe der Säumniszuschläge. Die dahingehende Typisierung obliegt der grundsätzlichen Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers. Sie ist erst dann nicht mehr zu rechtfertigen, wenn die Höhe der Säumniszuschläge unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts einer veränderten Erkenntnislage weder durch die maßstabsbildend zugrunde gelegten noch durch sonstige geeignete Kriterien getragen ist. Einen solchen Rechtfertigungsmangel sieht der VI. Senat -auch unter Berücksichtigung des seit 2014 währenden strukturellen Niedrigzinsniveaus- nicht.

Zum einen lässt sich § 240 AO nicht entnehmen, in welchem quantitativen Verhältnis die vom Gesetz verfolgten Zwecke (Druckmittel, zinsähnliche Funktion, Verwaltungsaufwand) zueinander stehen. Aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zum (Teil-)Erlass von Säumniszuschlägen aus Billigkeitsgründen folgt nichts anderes. Danach sind zwar Säumniszuschläge typisierend (nur) zur Hälfte wegen sachlicher Unbilligkeit zu erlassen, wenn sie wegen Zahlungsunfähigkeit des Steuerschuldners ihren Sinn als Druckmittel verloren haben²⁰. Ein Zinsanteil von 0, 5 % lässt sich hieraus jedoch nicht ableiten. Denn der verbleibende hälftige Anteil dient nicht nur dem Vorteilsausgleich für das Hinausschieben der Zahlung fälliger Steuern, sondern gilt daneben den durch die Säumnis entstehenden Verwaltungsmehraufwand ab. In welchem Verhältnis Zinsanteil und „Verwaltungsentgelt“ zueinander stehen, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ist die Höhe des im Säumniszuschlag enthaltenen Zinses ungeklärt²¹.

Dementsprechend kann der VI. Senat den Zinsanteil wegen der multifunktionalen Zielsetzung der Säumniszuschläge nicht belastbar beziffern. Ein lediglich gedachter, nicht zu quantifizierender Zinsanteil vermag ernstliche Zweifel an deren gesetzlich festgelegter Höhe von 1 % je angefangenem Monat nicht zu begründen²². Da Säumniszuschläge im Hinblick auf ihre Höhe nur insgesamt als verfassungsgemäß oder -widrig beurteilt werden können -eine Teilverfassungswidrigkeit in Bezug auf einen bestimmten Zweck einer Norm gibt es nicht²³-, kommt auch eine teilweise AdV des angefochtenen Abrechnungsbescheids nicht in Betracht.

Zum anderen könnte selbst ein gedachter Zinsanteil an den Säumniszuschlägen von 0, 5 % pro angefangenem Monat nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit des § 240 Abs. 1 Satz 1 AO führen. Denn ein Säumniszuschlag von 1 % für jeden angefangenen Monat der Säumnis wäre nach Auffassung des VI. Senats jedenfalls im Hinblick auf die im vorliegenden Streitfall verspätet entrichteten Steuern auch allein zur Erzwingung deren rechtzeitiger Zahlung und zur Abgeltung des Verwaltungsaufwands verhältnismäßig und daher verfassungsrechtlich auch unter Berücksichtigung des seit 2014 währenden strukturellen Niedrigzinsniveaus unbedenklich²².

Für die nicht rechtzeitig abgeführte Lohnsteuer folgt dies aus dem Umstand, dass diese ein bei der Lohnzahlung zurückbehaltener Teil des Lohnes der Arbeitnehmer ist. Der Arbeitnehmer ist Schuldner der Lohnsteuer (§ 38 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes). Der Arbeitgeber -hier die Antragstellerin- zieht die Lohnsteuer gewissermaßen nur treuhänderisch für den Arbeitnehmer und den Steuerfiskus ein. Für den Arbeitgeber ist die Lohnsteuer Fremdgeld, welches er daher nicht sach- und zweckwidrig selbst verwenden darf. Durch die verspätete Abführung der Lohnsteuer verletzt der Arbeitgeber schuldhaft die ihm obliegende Verpflichtung, die Steuer aus den von ihm verwalteten Mitteln bis zum Ablauf des Fälligkeitstages zu entrichten²⁴.

Ähnliches gilt aber auch für die von der Antragstellerin nicht rechtzeitig abgeführte Umsatzsteuer. Denn diese ist darauf angelegt, dass der Unternehmer, so er steuerpflichtige Lieferungen oder sonstige Leistungen ausführt, die Umsatzsteuer gesondert berechnet (§ 14 des Umsatzsteuergesetzes) und sie über den Kaufpreis (in dem der Gewinnzuschlag und die Umsatzsteuer enthalten sind)²⁵ auf den Erwerber der Lieferung oder den Empfänger der Leistung abwälzt²⁶.

Angesichts dessen teilt der VI. Senat die Zweifel des VII. und V. Senats des Bundesfinanzhofs an der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge nicht.

Unbilligen Härten im Einzelfall im Hinblick auf die gesetzliche Höhe der Säumniszuschläge, z.B. bei Zahlungsunfähigkeit des Steuerschuldners, die die Funktion von Säumniszuschlägen als Druckmittel entfallen lassen könnte, kann durch (Teil-)Erlass nach § 227 AO begegnet werden. Auch dieser Umstand streitet gegen die Verfassungswidrigkeit von § 240 AO²². Für Letzteres bestehen im Streitfall jedoch keine Anhaltspunkte. Die Antragstellerin trägt nicht vor, über kein Vermögen zu verfügen, aus dem sie die geschuldeten Steuern entrichten könnte.

Auch unionsrechtliche Grundsätze (Äquivalenz, Effizienz, Verhältnismäßigkeits- und Neutralitätsprinzip) führen -jedenfalls bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung- nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge zur Umsatzsteuer²⁷.

Schließlich wäre der Antragstellerin die begehrte AdV auch bei ernstlichen Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlich festgelegten Höhe der Säumniszuschläge nicht zu gewähren. Denn hierfür fehlt es an dem im Streitfall erforderlichen besonderen Aussetzungsinteresse.

Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs²⁸ ist bei ernstlichen Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines formell ordnungsgemäß zustande gekommenen Gesetzes grundsätzlich ein besonderes berechtigtes Interesse an der AdV erforderlich.

Ob an dieser Rechtsprechung weiter festzuhalten ist, haben der VI. Senat²⁹ wie auch andere Senate des Bundesfinanzhofs³⁰ zuletzt dahinstehen lassen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat es in neuerer Zeit offengelassen, ob das Erfordernis eines besonderen Aussetzungsinteresses mit dem Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes vereinbar ist³¹.

Dies bedarf im Streitfall aber keiner Entscheidung.

Denn jedenfalls in dem vorliegenden Bagatellfall, in dem die ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ausschließlich auf verfassungsrechtlichen Einwendungen gegen die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Gesetzesvorschrift beruhen, kommt AdV nach Auffassung des VI. Senats (weiterhin) nur in Betracht, wenn ein besonderes berechtigtes Interesse des Antragstellers an der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vorliegt. Dies ist dem Geltungsanspruch jedes formell verfassungsgemäß zustande gekommenen Gesetzes geschuldet.

Das danach für eine Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes erforderliche besondere berechtigte Aussetzungsinteresse hat der Bundesfinanzhof in verschiedenen Fallgruppen regelmäßig als erfüllt angesehen, insbesondere wenn der Bundesfinanzhof die vom Antragsteller als verfassungswidrig angesehene Vorschrift bereits dem BVerfG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit vorgelegt hat oder ein beim BFH anhängiges Verfahren, das für die Beantwortung von Rechtsfragen vorgreiflich ist, im Hinblick auf mehrere beim BVerfG anhängige Verfahren der konkreten Normenkontrolle ruht. Das berechtigte Aussetzungsinteresse hat der Bundesfinanzhof auch in den Fällen bejaht, in denen der sofortige Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts zu einem steuerlichen Eingriff mit erheblichen wirtschaftlichen Folgen führt, etwa weil dem Antragsteller irreparable Nachteile drohen oder sein zu versteuerndes Einkommen abzüglich der darauf zu entrichtenden Einkommensteuer das sozialhilferechtlich garantierte Existenzminimum unterschreitet³².

Auf dieser Grundlage kommt im Streitfall eine AdV des angefochtenen Abrechnungsbescheids nicht in Betracht. Insbesondere kann im Streitfall nicht angenommen werden, dass die Entrichtung der Säumniszuschläge zur Lohn- und zur Umsatzsteuer für Juli 2021 in Höhe von insgesamt 42 € für die Antragstellerin zu einer derart schwerwiegenden Belastung führt, dass ihr bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens irreparable Nachteile drohen. Anderes ist von der Antragstellerin weder vorgetragen noch aus den Akten ersichtlich.

Dem Verlangen nach einem besonderen Aussetzungsinteresse steht schließlich auch nicht entgegen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs kein besonderes Aussetzungsinteresse erforderlich ist, wenn es um die Vereinbarkeit einzelner Steuerrechtsnormen mit dem Unionsrecht geht³³. AdV wegen ernstlicher unionsrechtlicher Zweifel an einer dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Gesetzesvorschrift mag danach auch ohne ein besonderes Aussetzungsinteresse zu gewähren sein, AdV wegen ernstlicher Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlage eines Verwaltungsakts in Fällen wie dem vorliegenden hingegen nicht. 

Bundesfinanzhof, Beschluss vom 28. Oktober 2022 – VI B 15/22 (AdV)

1. BFH, Beschlüsse vom 31.08.2021 – VII B 69/21 (AdV); und vom 23.05.2022 – V B 4/22 (AdV) [↩]
2. Anschluss an BFH, Beschluss vom 23.05.2022 – V B 4/22 (AdV), Rz 33 ff.[↩]
3. ständige Rechtsprechung, z.B. BFH, Beschlüsse vom 30.03.2021 – V B 63/20 (AdV); und vom 08.04.2009 – I B 223/08, BFH/NV 2009, 1437[↩]
4. BFH, Beschluss vom 07.09.2011 – I B 157/10, BFHE 235, 215, BStBl II 2012, 590, Rz 12, m.w.N.[↩]
5. BFH, Beschluss in BFHE 235, 215, BStBl II 2012, 590, Rz 12[↩]
6. s. BFH, Beschluss vom 04.07.2019 – VIII B 128/18, Rz 12[↩]
7. vgl. BFH, Beschluss vom 12.12.2013 – XI B 88/13, Rz 15[↩]
8. vgl. BVerfG, Beschluss in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 103[↩]
9. vgl. BVerfG, Beschluss in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 104[↩]
10. vgl. BVerfG, Beschluss in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 109 ff.[↩]
11. vgl. BeckOK AO/Oosterkamp, 21. Ed. [01.07.2022], AO § 233a Rz 1[↩]
12. vgl. insoweit BT-Drs. 8/1410, S. 4; BT-Drs.19/20836, S. 5[↩]
13. vgl. BT-Drs. 8/1410, S. 4; BR-Drs. 324/18, S. 2[↩]
14. vgl. BVerfG, Beschluss in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 126[↩]
15. BVerfG, Beschluss in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 7[↩]
16. z.B. BFH, Beschluss vom 02.03.2017 – II B 33/16, BFHE 257, 27, BStBl II 2017, 646, Rz 32, sowie BFH, Urteile vom 19.12.2000 – VII R 63/99, BFHE 193, 524, BStBl II 2001, 217, unter II.; und vom 30.03.2006 – V R 2/04, BFHE 212, 23, BStBl II 2006, 612, unter II. 2., jeweils m.w.N.[↩]
17. vgl. BVerfG, Beschlüsse in BVerfGE 158, 282, BGBl I 2021, 4303, Rz 243; und vom 04.05.2022 – 2 BvL 1/22[↩]
18. z.B. BFH, Beschluss in BFHE 257, 27, BStBl II 2017, 646, Rz 32, m.w.N.[↩]
19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2022 – 2 BvL 1/22, Rz 26[↩]
20. z.B. BFH, Urteil vom 24.04.2014 – V R 52/13, BFHE 245, 105, BStBl II 2015, 106, Rz 14, m.w.N.[↩]
21. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2022 – 2 BvL 1/22, Rz 24[↩]
22. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 29.04.2022 – 14 B 403/22, Rz 8[↩][↩][↩]
23. BFH, Beschluss vom 04.07.2019 – VIII B 128/18, Rz 16, zu ernstlichen Zweifeln bei Aussetzungszinsen[↩]
24. so bereits BFH, Urteil vom 20.04.1982 – VII R 96/79, BFHE 135, 416, BStBl II 1982, 521, m.w.N.[↩]
25. vgl. z.B. BFH, Urteile vom 13.12.1972 – I R 7/70, BFHE 107, 521, BStBl II 1973, 217, unter 2.b; und vom 25.11.1969 – II R 22/69, BFHE 97, 444, BStBl II 1970, 386, unter III. 5.a[↩]
26. vgl. z.B. BFH, Urteile vom 21.02.2018 – II R 21/15, BFHE 261, 62, Rz 67, m.w.N.; und vom 15.07.2015 – II R 32/14, BFHE 250, 427, BStBl II 2015, 1031, Rz 29; BVerfG, Beschluss vom 22.03.2022 – 1 BvR 2868/15 u.a., Rz 111; EuGH, Urteil Viking Motors u.a. vom 07.08.2018 – C-475/17, EU:C:2018:636, Rz 36 ff., m.w.N.[↩]
27. vgl. BFH, Beschluss vom 23.05.2022 – V B 4/22 (AdV), Rz 33 ff.[↩]
28. z.B. BFH, Beschlüsse vom 10.02.1984 – III B 40/83, BFHE 140, 396, BStBl II 1984, 454; vom 01.04.2010 – II B 168/09, BFHE 228, 149, BStBl II 2010, 558; vom 09.03.2012 – VII B 171/11, BFHE 236, 206, BStBl II 2012, 418, sowie vom 15.04.2014 – II B 71/13[↩]
29. BFH, Beschluss vom 25.08.2009 – VI B 69/09, BFHE 226, 85, BStBl II 2009, 826[↩]
30. z.B. BFH, Beschlüsse vom 02.08.2007 – IX B 92/07, BFH/NV 2007, 2270; und vom 09.05.2012 – I B 18/12[↩]
31. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24.10.2011 – 1 BvR 1848/11, 1 BvR 2162/11, Neue Juristische Wochenschrift 2012, 372, Rz 4; und vom 06.05.2013 – 1 BvR 821/13, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung 2013, 639, Rz 7[↩]
32. z.B. BFH, Beschluss vom 17.12.018 – VIII B 91/18, Rz 21, m.w.N.[↩]
33. vgl. BFH, Beschlüsse vom 30.11.2000 – V B 187/00, BFH/NV 2001, 657, sowie vom 12.12.2013 – XI B 88/13[↩]