Kindergeld nach BKKG oder EStG

Die Geltung unterschiedlicher Verfahrensregelungen beim Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz (mit den Verfahrenregelungen des SGB X) und nach dem Einkommensteuergesetz (mit den Verfahrensregelungen des EStG und der AO) verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des art. 3 Abs. 1 GG.

Kindergeld nach BKKG oder EStG

Die Zahlung vom Kindergeld ist seit 1. Januar 1996 im X. Abschnitt des Einkommensteuergesetzes geregelt; die Regelung wurde durch das Jahressteuergesetz 1996 eingefügt1. Das Kindergeld ist danach als Steuervergütung ausgestaltet (§ 31 Satz 3 EStG). Sie soll das Existenzminimum des Kindes durch eine Kindergeldzahlung in Form einer Steuererstattung bei den Eltern sicherstellen.

Nach dem System des sogenannten Familienleistungsausgleichs wird gemäß § 31 Satz 1 EStG die steuerliche Freistellung des Einkommensbetrages der Eltern in Höhe des Existenzminimums eines Kindes entweder durch den Kinderfreibetrag nach § 32 Abs. 6 EStG oder durch das im X. Abschnitt des Einkommensteuergesetzes geregelte Kindergeld bewirkt. Wirkt sich bei den Eltern der Kinderfreibetrag dergestalt aus, dass er in vollem Umfang zur Minderung der steuerlichen Bemessungsgrundlage führt, wird die steuerliche Freistellung des Existenzminimums allein durch den Kinderfreibetrag bewirkt. Das gezahlte Kindergeld wird der Steuerschuld der Eltern als vorab gezahlte Steuervergütung dann wieder hinzugerechnet. Wirkt sich der Kinderfreibetrag hingegen nicht aus, weil das Einkommen der Eltern ihr eigenes steuerfreies Existenzminimum nicht übersteigt oder weil die steuerliche Entlastung durch den Freibetrag geringer ist als das gezahlte Kindergeld, so dient das Kindergeld gemäß § 31 Satz 2 EStG der Förderung der Familie. Auch insoweit stellt es jedoch keine Sozialleistung im formellen Sinne dar, sondern eine einkommensteuerliche Förderung der Familie durch eine Sozialzwecknorm. In verfahrensrechtlicher Hinsicht bedeutet dies, dass im Verwaltungsverfahren die Bestimmungen der Abgabenordnung, nicht hingegen diejenigen des Sozialgesetzbuchs Zehntes Buch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz zur Anwendung kommen2.

Die Änderung von Kindergeldbescheiden nach dem Einkommensteuergesetz für die Zukunft richtet sich nach § 70 Abs. 2 EStG; für Änderungen wegen nachträglich bekannt gewordener Tatsachen oder Beweismittel für die Vergangenheit gelten die allgemeine Verfahrensbestimmung in § 173 AO, die gemäß § 155 Abs. 4 AO auch auf Steuervergütungen Anwendung findet.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 sowie des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG: Das Bundesverfassungsgericht habe mit Beschluss des Zweiten Senats vom 11. Januar 20053 entschieden, dass bei unterschiedlichen Regelungssystemen für eine Materie auch bei Begünstigungen keine Schlechterstellung vorgenommen werden dürfe. Im Streitfall liege eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung des Beschwerdeführers gegenüber Empfängern von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz vor. Jenen stehe die Möglichkeit einer rückwirkenden Überprüfung eines bestandskräftigen Bescheids nach § 44 SGB X offen. Dem Beschwerdeführer hingegen werde das verwehrt. Er werde daher dafür “bestraft”, dass er arbeite und deshalb Kindergeld nach dem System des Einkommensteuergesetzes und der Abgabenordnung beziehe. Dies sei aber kein zulässiges Differenzierungskriterium. Ein Ausgleich durch andere Vorteile sei nicht ersichtlich.

Dieser Argumentation folgte das Bundesverfassungsgericht nicht:

Der allgemeine Gleichheitssatz wird nicht dadurch verletzt, dass im Falle des Beschwerdeführers die Rücknahmeregelungen der Abgabenordnung Anwendung finden, bei der Gewährung von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz die Rücknahme eines Kindergeldbescheides sich hingegen nach den grundsätzlich günstigeren Verfahrensvorschriften des § 44 SGB X beziehungsweise des § 11 Abs. 4 BKGG bestimmt.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen4. Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird5. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmal unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen6. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers ist anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft7.

Eine Ungleichbehandlung kann unter anderem auf der Grundlage einer zulässigen Typisierung und Pauschalierung gerechtfertigt sein. Denn Gesetze, die Massenvorgänge betreffen, dürfen, um praktikabel zu sein, typisieren und damit in weitem Umfang die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen8. Die ungleiche Wirkung darf allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit stehen. Außerdem darf die gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren9.

Die Entscheidung darüber, welches Verfahrensrecht beim Vollzug und der Abwicklung bestimmter Rechtsmaterien Anwendung finden und wie es im einzelnen ausgestaltet sein soll, knüpft grundsätzlich nicht an Persönlichkeitsmerkmale des Rechtsunterworfenen, sein persönliches Verhalten oder an seine Ausübung von Freiheitsrechten an. Sie ist vielmehr an Zweckmäßigkeitsüberlegungen und Sachgesetzlichkeiten der geregelten Materie sowie den vorhandenen oder zu schaffenden Strukturen einer Verwaltungsorganisation orientiert. Der Gleichheitssatz lässt dem Gesetzgeber hier eine weite, nur auf willkürliche Unterscheidungen zu überprüfende Gestaltungsfreiheit.

Für den Bereich des Kindergelds hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass der Grundsatz der horizontalen Steuergleichheit nach Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1GG die volle steuerliche Freistellung des existentiell notwendigen Bedarfs für die Kinder aller Steuerpflichtigen verlangt10. Für die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienleistungsausgleich zu verwirklichen ist, besteht im Übrigen grundsätzlich Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers11. In besonderem Maße gilt dies für das Verwaltungsverfahren zur Abwicklung des Familienleistungsausgleichs.

Die Anwendung unterschiedlichen Verfahrensrechts zwischen Kindergeldempfängern nach Einkommensteuerrecht einerseits und solchen nach dem Bundeskindergeldgesetz andererseits führt zwar, wie auch im Ausgangsfall, zu einer Ungleichbehandlung grundsätzlich vergleichbarer Sachverhalte. Diese ist jedoch gerechtfertigt.

Wird Kindergeld auf Grundlage der Regelungen des Einkommensteuergesetzes gewährt, wie dies bei nahezu 99 % der Kindergeldgewährungen der Fall ist12, so finden neben den speziellen Korrekturnormen des steuerlichen Kindergeldrechts in § 70 Abs. 2 bis 4 EStG die Vorschriften der Abgabenordnung über die Aufhebung von Steuerverwaltungsakten nach §§ 129, 172 ff. AO über § 155 Abs. 4 AO, § 31 Satz 3 EStG Anwendung. Danach wird eine fehlerhafte Entscheidung zwar für die Zukunft korrigiert; demgegenüber ist in Fällen wie dem vorliegenden eine Aufhebung oder Änderung des bereits bestandskräftigen, belastenden rechtswidrigen Kindergeldbescheides nach dem steuerlichen Verfahrensrecht nur dann möglich, wenn den Steuerpflichtigen kein grobes Verschulden daran trifft, dass Tatsachen oder Beweismittel erst nach der Festsetzung bekannt geworden sind (§ 173 Abs. 1 Nr. 2 AO).

Liegen die Voraussetzungen für die Gewährung von Kindergeld nach dem Einkommensteuergesetz nicht vor und wird gemäß § 25 SGB I Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz geleistet, richtet sich die Korrektur ergangener Kindergeldbescheide nach § 11 BKGG, §§ 44 ff. SGB X, die dem Kindergeldempfänger eine im Vergleich zu § 173 Abs. 1 Nr. 2 AO grundsätzlich günstigere Verfahrensposition einräumen. Auch hiernach ist für die Zukunft ein rechtswidriger nicht begünstigender Verwaltungsakt zwingend zurückzunehmen (§ 11 Abs. 4 Halbs. 1 BKGG, § 44 Abs. 2 SGB X). Die Rücknahme eines rechtswidrigen nicht begünstigenden Verwaltungsakts für die Vergangenheit – wie sie hier in Rede steht – wird nach § 11 Abs. 4 Halbs. 2 BKGG, abweichend von dem allgemeinen Sozialverfahrensrecht in § 44 Abs. 1 SGB X, in das Ermessen der Behörde gestellt. Diese Ermessensvorschrift war mit Gesetz vom 18. August 198013 eingeführt worden. Der Gesetzesentwurf war mit der Erwägung begründet worden, im Kindergeldrecht seien überwiegend nur verhältnismäßig kurze Leistungszeiträume ab dem 18. Lebensjahr des Kindes betroffen. Es sei nicht durch Billigkeitsgesichtspunkte geboten und würde zu einem unvertretbaren Verwaltungsaufwand führen, alle diese Fälle entsprechend dem allgemeinen sozialrechtlichen Verfahrensrecht wieder aufzunehmen. Deshalb sei es sachgerecht, die Rücknahme für die Vergangenheit dem Ermessen der Kindergeldstellen zu überlassen14. Nach einer in der Literatur geäußerten Auffassung ist das Rücknahmeermessen im Bereich des Kindergeldrechts an der Frage auszurichten, ob der Kindergeldberechtigte den bisher ergangenen, rechtswidrigen Verwaltungsakt durch unrichtige Angaben (mit)verursacht hat15. Kommt es zu einer Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit, so wird Kindergeld bis zu einem Zeitraum von vier Jahren vor der Rücknahme gezahlt (§ 44 Abs. 4 SGB X). Im Ergebnis bewertet danach das bei der Gewährung von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz maßgebliche Verfahrensrecht das Interesse des Kindergeldempfängers an einer materiell richtigen Kindergeldentscheidung höher, wohingegen die Abgabenordnung der Bestandskraft des rechtswidrigen Verwaltungsakts eher den Vorrang gibt.

Die ungleiche Ausgestaltung der Verfahrensregelungen über die Rücknahme einer rechtswidrigen Ablehnung von Kindergeld für die Vergangenheit ist sachlich gerechtfertigt, jedenfalls nicht willkürlich.

Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden ist es zunächst, dass der Gesetzgeber den Familienleistungsausgleich in das Einkommensteuerrecht integriert hat. Nach dem System des Familienleistungsausgleichs wird die steuerliche Freistellung des Einkommensbetrages der Eltern in Höhe des Existenzminimums eines Kindes entweder durch den Kinderfreibetrag nach § 32 Abs. 6 EStG oder durch das Kindergeld nach dem X. Abschnitt des Einkommensteuergesetzes bewirkt16. Die Regelung des Familienleistungsausgleichs im Einkommensteuergesetz bot sich schon deshalb für den Gesetzgeber an, weil jedenfalls die Freistellung des steuerrechtlichen Existenzminimums für Kinder im Einkommensteuerrecht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs wegen geboten ist17. So hat der Gesetzgeber die Regelungen des Familienleistungsausgleichs in ein abgestimmtes System von Steuerentlastung und Sozialleistung eingefügt18. Es war daher zumindest nicht verfassungswidrig, die Gewährung von Kindergeld, die gemäß § 31 Satz 2 EStG im überschießenden Bereich eine sozialrechtliche Förderung der Familie darstellt19, auch verfahrenstechnisch in diesem Zusammenhang und an dieser Stelle mitzuregeln. Auf diese Weise kann die Prüfung des Finanzamtes, ob der Abzug eines Kinderfreibetrages vom Einkommen nach § 32 Abs. 6, § 2 Abs. 5 EStG oder die Zahlung von Kindergeld als eine Steuervergütung nach §§ 62 ff. EStG günstiger für den Steuerpflichtigen ist20, gleichsam „aus einer Hand“ durch dieselbe Behörde erfolgen. Wird eine solche Regelung gewählt, liegt es schon aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nahe, im Interesse eines Gleichlaufs der Verfahren die Verwaltung der Kinderfreibeträge und der Kindergeldzahlung, die der Günstigerprüfung des § 31 Satz 4 EStG unterliegen, dem einheitlichen Verfahrensrecht der Abgabenordnung zu unterwerfen. Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Praktikabilitätserwägungen sprechen ferner dafür, für das nach dem Einkommensteuergesetz festzusetzende Kindergeld die Anwendung des steuerlichen Verfahrensrechts der Abgabenordnung vorzuschreiben, weil die für die Streitigkeiten aus dem Einkommensteuergesetz zuständigen Finanzgerichte mit der Anwendung dieses Verfahrensrechts besonders vertraut sind.

Bei Personen, die nicht in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtig sind und denen damit ein Kinderfreibetrag nach § 32 Abs. 6 EStG nicht zustehen kann, vermag das in § 31 EStG gesetzlich eingeführte System des Familienleistungsausgleichs demgegenüber von vornherein nicht zu greifen. Der Gesetzgeber war daher gehalten, für diesen Personenkreis eine andere Lösung des Familienleistungsausgleichs zu schaffen. Dass er hierzu das – bei Einführung des Familienleistungsausgleichs nach dem Einkommensteuergesetz ohnehin schon bestehende – Bundeskindergeldgesetz entsprechend ausgestaltet hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Ausgehend hiervon war es wiederum folgerichtig, für diese materiell sozialrechtliche Regelung die Verfahrensvorschriften des Sozialgesetzbuchs Zehntes Buch für anwendbar zu erklären, da sie auf Sozialleistungen zugeschnitten sind und die Kindergeldbehörden sowie die nach § 15 BKGG zuständigen Sozialgerichte mit dieser Verfahrensordnung besonders vertraut sind.

Die unterschiedlichen verfahrensrechtlichen Regelungen für die Gewährung von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz einerseits und dem Einkommensteuergesetz andererseits sind mithin durch das jeweilige Rechtssystem bedingt, in das sie eingebunden sind. Für sie sprechen jeweils Gründe der Verwaltungspraktikabilität und der Rechtsklarheit. Die gesetzgeberische Verfahrensgestaltung ist damit mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Dass der Ausschluss der Rücknahme eines rechtswidrigen Kindergeldbescheides nach § 173 Abs. 1 Nr. 2 AO, wenn er bestandskräftig ist und der Steuerpflichtige die rechtzeitige Vorlage der die Rechtswidrigkeit belegenden Unterlagen grob fahrlässig versäumt hat, auch im Bereich des Familienleistungsausgleichs nicht aus sich heraus – also jenseits der Frage einer gleichheitswidrigen Schlechterstellung im Verhältnis zu den Verfahrensvorschriften des Bundeskindergeldrechts – verfassungswidrig sei, behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht. Hierfür ist auch nichts ersichtlich21.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 6. April 2011 – 1 BvR 1765/09

  1. BGBl I 1995 S. 1250 []
  2. stRspr des Bundesfinanzhofs, vgl. zuletzt Urteil vom 19.11.2008 – III R 108/06, BFH/NV 2009, 357 []
  3. BVerfG, Beschluss vom 11.01.2005 – 2 BvR 167/02, BVerfGE 112, 164 []
  4. vgl. BVerfGE 79, 1, 17; 110, 412, 431; 121, 108, 119; 121, 317, 370; 122, 210, 230; 125, 1, 17; stRspr []
  5. vgl. BVerfGE 110, 412, 431; 112, 164, 174; 116, 164, 180; 121, 108, 119; 121, 317, 370 []
  6. vgl. BVerfGE 110, 274, 291; 117, 1, 30; 120, 1, 29; 122, 39, 52; 125, 1, 17; stRspr []
  7. vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12.10.2010 – 1 BvL 14/09; siehe auch BVerfGE 88, 87, 96; 98, 365, 389; 121, 317, 369; BVerfG, Beschluss vom 21.07.2010 – 1 BvR 611/07 u.a. []
  8. vgl. BVerfGE 96, 1, 6 f.; 101, 297, 309 f.; 110, 412, 436 f. []
  9. vgl. BVerfGE 110, 274, 292; 112, 268, 280 f.; 117, 1, 31; 122, 39, 59; 123, 1, 19 []
  10. vgl. BVerfGE 99, 216, 233 ff.; 99, 246, 263 f.; 110, 412, 436; 124, 282, 294 []
  11. vgl. BVerfGE 110, 412, 436 []
  12. vgl. BVerfGE 122, 39, 45 m.w.N. []
  13. BGBl I S. 1469 []
  14. vgl. BT-Drucks 8/2034, S. 41 []
  15. vgl. Helmke, in: Helmke/Bauer, Familienleistungsausgleich, § 11 BKGG Rn. 10, Stand: August 2004 []
  16. vgl. § 31 Satz 1 EStG []
  17. vgl. BVerfGE 99, 246, 259 f.; 112, 164, 175 []
  18. vgl. BVerfGE 112, 164, 176 []
  19. vgl. BVerfGE 110, 412, 432 f.; 112, 164, 174 ff. []
  20. vgl. § 31 Satz 4 EStG []
  21. vgl. dazu auch BVerfG, Nichtannahmebeschlüsse vom 16.12.1982 – 1 BvR 1465/82, Information StW 1983, 313; und vom 02.03.1984 – 1 BvR 23/84, HFR 1984, 434 []