Festsetzungsverjährung und Anlaufhemmung bei der einkommensteuerlichen Antragsveranlagung

Es verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, dass bei der einkommensteuerrechtlichen Antragsveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG anders als in Fällen der Pflichtveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG die Anlaufhemmung nach § 170 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO nicht zur Anwendung kommt.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen¹. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind².

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können³. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben⁴. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind⁵.

Im Bereich des Steuerrechts hat der Gesetzgeber bei der Auswahl des Steuergegenstands und bei der Bestimmung des Steuersatzes einen weitreichenden Entscheidungsspielraum⁶. Die grundsätzliche Freiheit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte zu bestimmen, an die das Gesetz dieselben Rechtsfolgen knüpft und die es so als rechtlich gleich qualifiziert, wird vor allem durch zwei eng miteinander verbundene Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der Folgerichtigkeit⁷. Ausnahmen von einer solchen folgerichtigen Umsetzung bedürfen eines besonderen sachlichen Grundes⁸.

Ausgehend hiervon ist die Ungleichbehandlung von Pflichtveranlagungen nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG und Antragsveranlagungen nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG hinsichtlich des Beginns der Festsetzungsfrist innerhalb der Gleichheitsprüfung nicht an einem strengen Prüfungsmaßstab zu messen. Zwar sind die Voraussetzungen der Nr. 1 bis 7 des § 46 Abs. 2 EStG, unter denen die Veranlagung zur Einkommensteuer von Amts wegen zu erfolgen hat, für den Steuerpflichtigen nicht ohne weiteres zu beeinflussen, der zur Einkommensteuerfestsetzung führende Antrag auf Veranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG beruht indes auf einem freien Willensentschluss und ist damit für den Steuerpflichtigen frei verfügbar. Die Antragsveranlagung entfaltet auch keine freiheitseinschränkende Wirkung, die einen strengeren Maßstab erforderte.

Zwischen der Antragsveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG und der Pflichtveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass dies – jedenfalls gemessen an den geringen Anforderungen an den Differenzierungsgrund, die hier geboten sind – eine unterschiedliche Behandlung bei der Anlaufhemmung der Festsetzungsfrist insbesondere mit Rücksicht auf den Gesetzeszweck dieser Regelung in § 170 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO rechtfertigt.

Die Festsetzungsfrist für die Einkommensteuer beträgt nach § 169 Abs. 2 Nr. 2 AO vier Jahre. Sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuer entstanden ist (§ 170 Abs. 1 AO). Abweichend von § 170 Abs. 1 AO beginnt die Festsetzungsfrist gemäß § 170 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO unter anderem dann, wenn eine Steuererklärung einzureichen ist, mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Steuererklärung eingereicht wird, spätestens jedoch mit Ablauf des dritten Kalenderjahres, das auf das Kalenderjahr folgt, in dem die Steuer entstanden ist. Durch diese Anlaufhemmung soll verhindert werden, dass durch späte Einreichung der Steuererklärung die der Finanzbehörde zur Verfügung stehende Bearbeitungszeit für die Veranlagung verkürzt wird⁹. Die Festsetzungsfrist soll nicht bereits zu laufen beginnen, bevor die Finanzbehörde etwas vom Entstehen und der Höhe des Steueranspruchs erfahren hat¹⁰. Die finanzgerichtliche Rechtsprechung spricht insoweit von einem Sicherungszweck der Anlaufhemmung¹¹.

Nach dem im Einkommensteuerrecht geltenden Veranlagungsprinzip (vgl. § 25 Abs. 1 EStG) wird die Einkommensteuer nach Ablauf des Kalenderjahres nach dem Einkommen veranlagt, welches der Steuerpflichtige in diesem Veranlagungszeitraum bezogen hat. Um die Veranlagung zu ermöglichen, hat der Steuerpflichtige nach § 25 Abs. 3 Satz 1 EStG (i. V. m. § 56 EStDV) für den abgelaufenen Veranlagungszeitraum eine Einkommensteuererklärung abzugeben. Die Finanzverwaltung wird regelmäßig erst durch die Steuererklärung in die Lage versetzt, die Besteuerungsgrundlagen festzustellen und die Steuer festzusetzen, mithin den Steuerpflichtigen zu veranlagen¹². Erst nach der Bearbeitung der Einkommensteuererklärung kann das Finanzamt erkennen, ob bereits erbrachte Vorauszahlungen (vgl. § 37 EStG) oder aufgrund eines Steuerabzugs an der Quelle einbehaltene Beträge (vgl. §§ 38 ff., §§ 43 ff. EStG) möglicherweise nicht ausreichen, um die tatsächlich entstandene Einkommensteuerschuld zu decken¹³.

Eine Ausnahme vom einkommensteuerrechtlichen Veranlagungsprinzip sieht § 46 Abs. 2 EStG für die Bezieher von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit vor. Besteht danach das Einkommen ganz oder teilweise aus Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, von denen ein Steuerabzug vorgenommen worden ist, so ist eine Veranlagung nur durchzuführen, wenn die in § 46 Abs. 2 EStG genannten Tatbestände erfüllt sind; andernfalls besteht ein Veranlagungsverbot¹⁴. § 46 Abs. 2 EStG unterscheidet Tatbestände der Pflichtveranlagung (§ 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG) vom Tatbestand der Antragsveranlagung¹⁵. Soweit das Einkommensteuergesetz bei den Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit danach Veranlagungen von Amts wegen vorsieht (§ 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG), sollen hiermit Sachverhalte erfasst werden, bei denen die Verwirklichung des Einkommensteueranspruchs allein durch den Lohnsteuerabzug fraglich erscheint¹⁶.

Die Veranlagung auf Antrag des Arbeitnehmers nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG steht dem Steuerpflichtigen dagegen frei. Sie kommt ausschließlich dann in Betracht, wenn der Arbeitnehmer keinen der Pflichtveranlagungstatbestände des § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG erfüllt¹⁷. Ist weder ein Veranlagungstatbestand nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG gegeben noch ein Antrag auf Veranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG gestellt, gilt die Einkommensteuer durch den Lohnsteuerabzug beim Arbeitnehmer als abgegolten¹⁸.

Der Antrag auf Veranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG dient daher primär dem Interesse des Steuerpflichtigen¹⁹; das Absehen von einer Antragstellung ist mit keinen Nachteilen oder Sanktionen verbunden. Beantragt ein Arbeitnehmer eine Veranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG, kommt es in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle zu einer Steuererstattung²⁰. Ergibt sich ausnahmsweise doch eine Steuernachforderung, so besteht für den Arbeitnehmer noch die Möglichkeit, durch eine Rücknahme des Antrags die Nachzahlung zu vermeiden²¹.

Das Ziel der Anlaufhemmung für die Festsetzungsfrist nach § 170 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO, den der Finanzverwaltung zur Verfügung stehenden Zeitraum zur Geltendmachung des Einkommensteueranspruchs nicht durch eine unzureichende Mitwirkung des Steuerpflichtigen verkürzen zu lassen, greift daher bei den nur ausnahmsweise zur Einkommensteuer veranlagten nicht selbständigen Arbeitnehmern zwar in den Fällen der Pflichtveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 EStG, hingegen typischerweise nicht bei der Antragsveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG. Der Antragsveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG liegt nach ihrer gesetzlichen Konzeption der Gedanke zu Grunde, dass bei den von ihr erfassten Fällen der Anspruch des Staates auf Einkommensteuer bereits durch den Lohnsteuerabzug befriedigt ist. Nach der Entscheidung des Gesetzgebers ist bei der Veranlagung auf Antrag des Steuerpflichtigen kein Sachverhalt gegeben, der zur Verwirklichung des staatlichen Steueranspruchs die Abgabe einer Steuererklärung erfordern würde. Die Veranlagung liegt vielmehr im Interesse des Steuerpflichtigen. Folglich besteht bei der Antragsveranlagung nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG – anders als in den Fällen der Pflichtveranlagung – auch keine Notwendigkeit, den staatlichen Besteuerungsanspruch durch die Gewährleistung ausreichender Bearbeitungszeit durch die Finanzbehörden zu sichern. Das rechtfertigt es, in den Fällen der Pflichtveranlagung eine Anlaufhemmung vorzusehen, nicht jedoch bei Antragsveranlagungen nach § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. September 2013 – 1 BvR 924/12

1. vgl. BVerfGE 121, 108, 119; 121, 317, 370; 126, 400, 416[↩]
2. vgl. BVerfGE 75, 108, 157; 93, 319, 348 f.; 107, 27, 46; 126, 400, 416; 129, 49, 69[↩]
3. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 122, 1, 23; 126, 400, 416; 129, 49, 68[↩]
4. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 111, 176, 184; 129, 49, 69[↩]
5. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 129, 49, 69[↩]
6. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 120, 1, 29; 122, 210, 230; 123, 1, 19; 127, 224, 245[↩]
7. vgl. BVerfGE 116, 164, 180; 117, 1, 30; 122, 210, 230 f.; 127, 224, 245[↩]
8. vgl. BVerfGE 116, 164, 180 f.; 117, 1, 31; 120, 1, 29; 123, 1, 19; 127, 224, 245[↩]
9. vgl. BT-Drs. VI/1982, S. 151; Banniza, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 170 Rn. 12 [Stand Juni 2011]; Paetsch, in: Beermann/Gosch, AO/FGO, § 170 AO Rn. 2 [Stand November 2011]; Frotscher, in: Schwarz, AO, § 170 Rn. 5 [Stand April 2011][↩]
10. vgl. BFHE 190, 220, 223; 202, 1, 5; Rüsken, in: Klein, AO, 11. Aufl.2012, § 170 Rn. 5; Paetsch, in: Beermann/Gosch, AO/FGO, § 170 AO Rn. 2 [Stand November 2011]; siehe auch Kruse, in: Tipke/Kruse, AO/FGO, § 170 AO Rn. 7a [Stand Mai 2011][↩]
11. vgl. BFHE 210, 65, 69; 217, 393, 397[↩]
12. vgl. Geurts, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG, § 25 Rn. C 5 [Stand September 2011]; siehe auch BFHE 154, 77, 79[↩]
13. vgl. BFH, Beschluss vom 21.01.1998 – IV B 34/97, BFH/NV 1998, S. 846[↩]
14. vgl. Eisgruber, in: Kirchhof, EStG, 11. Aufl.2012, § 46 Rn. 2; Heuermann, in: Blümich, EStG/KStG/GewStG, § 46 EStG Rn. 3 [Stand November 2012][↩]
15. § 46 Abs. 2 Nr. 8 EStG[↩]
16. vgl. Trzaskalik, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG, § 46 Rn. A 45 [Stand Juni 2002]; Tillmann, in: Herrmann/Heuer/Raupach, EStG/KStG, § 46 EStG Rn. 1 [Stand Dezember 2011]; Kulosa, in: Schmidt, EStG, 31. Aufl.2012, § 46 Rn. 2[↩]
17. vgl. BFHE 214, 149, 151; Eisgruber, in: Kirchhof, EStG, 11. Aufl.2012, § 46 Rn. 2[↩]
18. vgl. nur Tillmann, in: Herrmann/Heuer/Raupach, EStG/KStG, § 46 EStG Rn. 1 [Stand Dezember 2011]; Trzaskalik, in: Kirchhof/Söhn/Mellinghoff, EStG, § 46 Rn. E 3 [Stand Juni 2002][↩]
19. vgl. BFH, Beschluss vom 21.01.1998 – IV B 34/97, BFH/NV 1998, S. 846; Heuermann, in: Blümich, EStG/KStG/GewStG, § 46 EStG Rn. 2 [Stand November 2012][↩]
20. vgl. BMF, Datensammlung zur Steuerpolitik Ausgabe 2012, S. 35[↩]
21. vgl. Eisgruber, in: Kirchhof, EStG, 11. Aufl.2012, § 46 Rn. 28; Kulosa, in: Schmidt, EStG, 31. Aufl.2012, § 46 Rn. 31[↩]