Min­dest­he­be­satz bei der Gewer­be­steu­er

Seit dem 1. Janu­ar 2004 sind Gemein­den nach § 1, § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG ver­pflich­tet, Gewer­be­steu­ern zu einem Min­dest­he­be­satz von 200 % zu erhe­ben. Zuvor stand es den Gemein­den frei, jeden belie­bi­gen Hebe­satz fest­zu­set­zen und etwa durch eine Fest­set­zung des Hebe­sat­zes auf Null von der Erhe­bung der Gewer­be­steu­er gänz­lich abzu­se­hen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat jetzt die­sen Min­dest­he­be­satz von 200 % für die Gewer­be­steu­er als ver­fas­sungs­ge­mäß beur­teilt.

Min­dest­he­be­satz bei der Gewer­be­steu­er

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen, zwei Gemein­den in Bran­den­burg, wen­de­ten sich mit Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­den vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gegen die Neu­re­ge­lung. Sie wol­len wei­ter­hin die Mög­lich­keit haben, wie in der Ver­gan­gen­heit nied­ri­ge­re Hebe­sät­ze zu bestim­men oder kei­ne Gewer­be­steu­er zu erhe­ben. Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat jetzt bei­de Ver­fas­sungs­be­schwer­den zurück­ge­wie­sen. Der gesetz­lich vor­ge­schrie­be­ne Min­dest­he­be­satz von 200 % für die Gewer­be­steu­er ist nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­fas­sungs­kon­form. Die Neu­re­ge­lung ver­stößt nicht gegen die grund­ge­setz­lich gewähr­leis­te­te kom­mu­na­le Finanz­ho­heit und die von ihr umfass­te Hebe­satz­au­to­no­mie. Art. 28 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 106 Abs. 6 GG gewähr­leis­ten nicht, dass den Gemein­den das Recht zur Fest­set­zung des Hebe­sat­zes der Gewer­be­steu­er ohne gesetz­li­che Ein­schrän­kun­gen ein­ge­räumt wird. Die mit dem gesetz­li­chen Min­dest­he­be­satz von 200 % ver­bun­de­ne Beschrän­kung des Hebe­satz­rechts berührt die Finanz­au­to­no­mie der Gemein­de nicht in ihrem Kern­be­reich, weil den Gemein­den ein erheb­li­cher Gestal­tungs­piel­raum erhal­ten bleibt.

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des

Die Neu­re­ge­lung ist, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nen Ent­schei­dungs­grün­den, durch die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des nach Art. 105 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 72 Abs. 2 GG gedeckt. Sie ist zur Wah­rung der Rechts- und Wirt­schafts­ein­heit im gesamt­staat­li­chen Inter­es­se erfor­der­lich.

Die kom­mu­na­le Finanz­ho­heit

Die Vor­schrif­ten ver­sto­ßen nicht gegen die im Grund­ge­setz als Bestand­teil der all­ge­mei­nen Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) gewähr­leis­te­te und kon­sti­tu­tiv durch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 und Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ver­stärk­te kom­mu­na­le Finanz­ho­heit.

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG gewähr­leis­ten nicht, dass den Gemein­den das Recht zur Fest­set­zung des Hebe­sat­zes der Gewer­be­steu­er ohne gesetz­li­che Ein­schrän­kun­gen ein­ge­räumt wird. Die gemeind­li­che Hebe­satz­au­to­no­mie ver­langt ins­be­son­de­re kei­ne unent­zieh­ba­re Befug­nis der Gemein­den, auf die Erhe­bung der Gewer­be­steu­er ganz zu ver­zich­ten. Das Grund­ge­setz fußt weder in sei­ner ursprüng­li­chen Fas­sung noch in sei­nen spä­te­ren Ände­run­gen auf einer ein­fach­ge­setz­li­chen Tra­di­ti­on unein­ge­schränk­ter Gestal­tungs­frei­heit der Gemein­den bei den Hebe­sät­zen. Mit der wett­be­werb­li­chen Funk­ti­on der Gewähr­leis­tung eines Hebe­satz­rechts kön­nen auch gesetz­li­che Bestim­mun­gen ver­ein­bar sein, die die Frei­heit des Wett­be­werbs­ver­hal­tens begren­zen, um den Wett­be­werb in gemein­wohl­ver­träg­li­chen Bah­nen zu hal­ten. Den Gemein­den ist weder eine bestimm­te Auf­kom­mens­hö­he noch die Gewer­be­steu­er als sol­che von Ver­fas­sungs wegen garan­tiert.

Die im Grund­ge­setz zunächst als Bestand­teil der all­ge­mei­nen Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) gewähr­leis­te­te kom­mu­na­le Finanz­ho­heit ist durch Art. 106 Abs. 6 GG und sodann durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 kon­sti­tu­tiv ver­stärkt wor­den.

Die Gesetz­ge­bungs­his­to­rie

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garan­tiert die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung. Der ein­fa­che Gesetz­ge­ber darf die­ses Recht nicht auf­he­ben und die Selbst­ver­wal­tung nicht der­art ein­schrän­ken, dass sie inner­lich aus­ge­höhlt wird [1]. Schon vor der Ein­füh­rung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG war die Finanz­ho­heit, die jeden­falls das Recht zu eigen­ver­ant­wort­li­cher Ein­nah­men- und Aus­ga­ben­wirt­schaft umfasst, Bestand­teil der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie [2]. Zu ihr gehört unter ande­rem die Steu­er- und Abga­ben­ho­heit, die den Gemein­den erlaubt, ihre Ein­woh­ner aus eige­nem Recht zu den aus der Auf­ga­ben­er­fül­lung resul­tie­ren­den Las­ten her­an­zu­zie­hen [3]. Finanz­zu­wei­sun­gen und die Betei­li­gung an den Lan­des­steu­ern dür­fen nicht die ein­zi­gen kom­mu­na­len Ein­nah­me­quel­len sein [4]. Den Gemein­den sind damit eige­ne Finan­zie­rungs­quel­len, auch in der Form eigen­ver­ant­wort­lich aus­zu­schöp­fen­der Steu­er­quel­len, gesi­chert. Aus Art. 28 Abs. 2 GG folgt aller­dings über das in Satz 3 der Vor­schrift Gewähr­leis­te­te hin­aus kei­ne bestimm­te Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Ein­nah­me­sys­tems.

Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, der seit 1969 den Gemein­den das Recht zusi­chert, die Hebe­sät­ze der Real­steu­ern – nach heu­ti­gem Norm­text: der Grund­steu­er und der Gewer­be­steu­er – im Rah­men der Geset­ze fest­zu­set­zen, ver­stärkt bereichs­be­zo­gen den Inhalt der von Art. 28 Abs. 2 GG bereits zum dama­li­gen Zeit­punkt gewähr­leis­te­ten Finanz­au­to­no­mie. Wäh­rend das Grund­ge­setz zuvor kei­ne Rege­lun­gen zur Auf­kom­mens­zu­stän­dig­keit der Gemein­den ent­hielt, so dass zwar nicht der Bund, wohl aber die Län­der die Auf­kom­mens­zu­stän­dig­keit der Gemein­den für die Gewer­be­steu­er abän­dern konn­ten [5] und auch ein Hebe­satz­recht der Gemein­den nicht gewähr­leis­tet war, soll­te mit der Ein­füh­rung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG sicher­ge­stellt wer­den, dass „das Hebe­satz­recht für die Real­steu­ern den Gemein­den weder vom Bund noch vom Land genom­men wer­den“ kann [6]. In der ver­fas­sungs­recht­li­chen Fest­schrei­bung des Rechts zur Fest­set­zung der Hebe­sät­ze bei den wich­tigs­ten Gemein­de­steu­ern sah der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber die Siche­rung des für eine eigen­ver­ant­wort­li­che Selbst­ver­wal­tung unent­behr­li­chen Span­nungs­ver­hält­nis­ses zwi­schen dem Stre­ben nach einem mög­lichst hohen Niveau der öffent­li­chen Leis­tun­gen und einer mög­lichst nied­ri­gen Steu­er­be­las­tung [7].

In zwei wei­te­ren Schrit­ten wur­de in der Fol­ge­zeit die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewähr­leis­te­te Finanz­ho­heit der Gemein­den in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG noch­mals aus­drück­lich und spe­zi­el­ler gere­gelt [8].

Mit dem Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 27. Okto­ber 1994 [9] wur­de zunächst der jet­zi­ge Halb­satz 1 des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ein­ge­führt. Auf dem Hin­ter­grund gewach­se­ner Belas­tun­gen der Gemein­den bei der Erfül­lung ihrer viel­fäl­ti­gen staat­li­chen Auf­ga­ben soll­te – ohne kon­sti­tu­ti­ve Neue­rung – klar­ge­stellt wer­den, dass die finan­zi­el­le Eigen­ver­ant­wor­tungzum Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung gehört [10].

Das Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 20. Okto­ber 1997 (BGBl I S. 2470) ver­an­ker­te mit dem 2. Halb­satz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG das Recht der Gemein­den auf eine mit Hebe­satz­recht ver­se­he­ne wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le im Grund­ge­setz. Die­se Gewähr­leis­tung war von den Gemein­den als Kom­pen­sa­ti­on für die gleich­zei­ti­ge Abschaf­fung der Gewer­be­ka­pi­tal­steu­er [11] gefor­dert wor­den. Sie geht über Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG inso­fern hin­aus, als letz­te­re Bestim­mung den Gemein­den zwar das Recht zur Fest­le­gung der Hebe­sät­ze für die Grund­steu­er und die Gewer­be­steu­er, aber nicht die Exis­tenz die­ser bei­den Steu­er­ar­ten garan­tiert [12], so dass das Hebe­satz­recht der Gemein­den zunächst nicht gegen den Weg­fall sei­nes Gegen­stan­des geschützt war. Auch der 1997 hin­zu­ge­kom­me­ne zwei­te Halb­satz des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG bedeu­tet kei­ne insti­tu­tio­nel­le Garan­tie gera­de der Grund­steu­er oder der Gewer­be­steu­er [13]. Über den Gehalt des Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hin­aus gewähr­leis­tet die Bestim­mung aber, dass die wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Gewer­be­steu­er nicht abge­schafft wird, ohne dass die Gemein­den an ihrer Stel­le eine ande­re wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le mit Hebe­satz­recht erhal­ten. Die kom­mu­na­le Finanz­au­to­no­mie soll­te durch eine Garan­tie des Bestan­des der Gewer­be­er­trag­steu­er oder einer ande­ren an der Wirt­schafts­kraft ori­en­tier­ten Steu­er gewähr­leis­tet wer­den [14].

Zugleich mit der Ein­füh­rung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3, 2. Halb­satz GG wur­de den Gemein­den durch die Ände­rung von Art. 106 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5a GG ein Anteil an dem Auf­kom­men der Umsatz­steu­er zuge­wie­sen sowie der bis­he­ri­ge Wort­laut des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG, der den Gemein­den das „Auf­kom­men der Real­steu­ern“ zusprach, dahin­ge­hend prä­zi­siert, dass den Gemein­den das „Auf­kom­men der Grund­steu­er und Gewer­be­steu­er“ zusteht.

Vor dem his­to­ri­schen Hin­ter­grund und ange­sichts von Sinn und Zweck der Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist nicht ersicht­lich, dass das Hebe­satz­recht ein­schrän­kungs­los gewähr­leis­tet wäre und die Gemein­den ins­be­son­de­re frei blei­ben müss­ten, auf die Erhe­bung der Gewer­be­steu­er ganz zu ver­zich­ten.

Eine Ver­pflich­tung zur Fest­le­gung eines posi­ti­ven Gewer­be­steu­er­he­be­sat­zes gehört nicht zu den ein­fach­ge­setz­li­chen Tra­di­ti­ons­be­stän­den, die der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber bei der Schaf­fung der genann­ten Ver­fas­sungs­be­stim­mun­gen bereits vor­fand. Die gemeind­li­che Auto­no­mie bei der Fest­le­gung des Gewer­be­steu­er­he­be­sat­zes war schon tra­di­tio­nell nicht unbe­schränkt.

Mit der preu­ßi­schen Steu­er­re­form (Miquel’sche Steu­er­re­form) wur­de die Gewer­be­steu­er als Staats­steu­er außer Hebung gesetzt (§ 1 Nr. 2 des Geset­zes vom 14. Juli 1893 wegen Auf­he­bung direk­ter Staats­steu­ern) [15] und ertrags­mä­ßig den Gemein­den zuge­wie­sen. Im Rah­men der gro­ßen Reichs­steu­er­re­form im Jahr 1920 wur­de sie sodann den Län­dern zuge­wie­sen, die sie ganz oder zum Teil den Gemein­den über­las­sen konn­ten. Wäh­rend in den süd­deut­schen Län­dern die Gewer­be­steu­er eine Lan­des­steu­er war, zu der die Gemein­den Zuschlä­ge erho­ben, war sie in Preu­ßen aus­schließ­lich den Gemein­den zur Hebung über­las­sen.

Das Gewer­be­steu­er­ge­setz 1936 vom 1. Dezem­ber 1936 [16] wies die Gewer­be­steu­er den Gemein­den als rei­ne Gemein­de­steu­er zu. § 1 Gewer­be­steu­er­ge­setz 1936 berech­tig­te die Gemein­den zur Erhe­bung der Gewer­be­steu­er. Dar­aus wur­de abge­lei­tet, dass ihnen eine Besteue­rungs­mög­lich­keit eröff­net wer­den soll­te, die Gemein­den aber nicht zur Erhe­bung der Gewer­be­steu­er ver­pflich­tet waren [17]. Bei der Fest­set­zung des Hebe­sat­zes waren die Gemein­den gleich­wohl nicht völ­lig frei. Die jewei­li­gen Fach­mi­nis­ter waren ermäch­tigt, zu regeln, in wel­chem Ver­hält­nis die Hebe­sät­ze für die Grund­steu­er, die Gewer­be­steu­er und die Bür­ger­steu­er zuein­an­der ste­hen müs­sen und inwie­weit die Hebe­sät­ze für die Steu­ern der Geneh­mi­gung der Gemein­de­auf­sichts­be­hör­den bedür­fen (§ 6 Ein­fGRe­alStG [18] ).

Das Grund­ge­setz knüpf­te an die­se Ent­wick­lung an. Das Auf­kom­men der Real­steu­ern, zu denen die Grund- und die Gewer­be­steu­ern gehö­ren, wur­de nach Art. 106 Abs. 2 GG a.F. grund­sätz­lich den Län­dern zuge­stan­den, die berech­tigt waren, die Real­steu­ern den Gemein­den zuzu­wei­sen. In der Fol­ge wur­de die Zuord­nung der Gewer­be­steu­er zu den Gemein­den unmit­tel­bar ver­fas­sungs­recht­lich ver­an­kert. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in der Fas­sung des Geset­zes vom 24. Dezem­ber 1956 [19] wies das Auf­kom­men der Real­steu­ern den Gemein­den zu. Im Zuge der Gemein­de­fi­nanz­re­form 1969/​70 wur­de mit der Neu­fas­sung des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Hebe­satz­recht für die Gemein­den in das Grund­ge­setz auf­ge­nom­men.

Das nach­fol­gen­de Gesetz zur Reform des Ver­mö­gen­teu­er­rechts und zur Ände­rung ande­rer Steu­er­ge­set­ze vom 17. April 1974 [20] über­nahm die bis­lang nach dem Ein­füh­rungs­ge­setz zu den Real­steu­er­ge­set­zen bestehen­de Ermäch­ti­gung zum Erlass von Kop­pe­lungs- und Geneh­mi­gungs­vor­schrif­ten in den neu gefass­ten § 16 GewStG und regel­te dar­über hin­aus, dass Höchst­sät­ze durch Lan­des­recht fest­ge­setzt wer­den kön­nen (§ 16 Abs. 5 GewStG). Über die tra­dier­te Beschrän­kung der gemeind­li­chen Gestal­tungs­frei­heit durch die bun­des­ge­setz­li­che Vor­ga­be hin­aus, dass der Hebe­satz für alle in der Gemein­de vor­han­de­nen Unter­neh­men der glei­che sein muss (§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG), wur­de damit eine bedeut­sa­me wei­te­re Ein­schrän­kung zuge­las­sen.

Mit der Ver­fas­sungs­re­form von 1997 ver­stärk­te der Ver­fas­sungs­ge­ber die Finanz­au­to­no­mie der Gemein­den in der bereits beschrie­be­nen Wei­se durch die Ver­an­ke­rung des Hebe­satz­rechts in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halb­satz 2 GG.

Die dar­ge­stell­te Ent­wick­lung zeigt, dass das Grund­ge­setz weder in sei­ner ursprüng­li­chen Fas­sung noch in sei­nen spä­te­ren Ände­run­gen auf einer ein­fach­ge­setz­li­chen Tra­di­ti­on unein­ge­schränk­ter Gestal­tungs­frei­heit der Gemein­den bei den Hebe­sät­zen fußt.

Gren­zen der Gewer­be­steu­er­erhe­bung

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG gewähr­leis­ten, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, nicht, dass den Gemein­den das Recht zur Fest­set­zung des Hebe­sat­zes der Gewer­be­steu­er ohne gesetz­li­che Ein­schrän­kun­gen ein­ge­räumt wird. Dem Wort­laut des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und der Sys­te­ma­tik der Vor­schrif­ten ist für eine unbe­grenz­te Gewähr­leis­tung des Hebe­satz­rechts nichts zu ent­neh­men.

Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halb­satz 2 GG bestimmt ledig­lich, dass zu den Grund­la­gen der finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung eine den Gemein­den mit Hebe­satz­recht zuste­hen­de wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le gehört. Da Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halb­satz 2 GG im Zusam­men­hang mit den all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten der Finanz­ver­fas­sung steht und kei­nen neu­en finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Tat­be­stand begrün­det, kom­men als wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­len nur sol­che Steu­ern in Betracht, die nach Maß­ga­be der Art. 104a ff. GG statt­haft und den Gemein­den zuge­ord­net sind. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG sind dies die Gewer­be­er­trag­steu­er und die Ein­kom­men­steu­er [21].

Der Wort­laut des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halb­satz 2 GG lässt Schlüs­se auf den Umfang des Hebe­satz­rechts nicht zu. Ins­be­son­de­re ist ihm nicht zu ent­neh­men, dass den Gemein­den auch das Recht, einen Null-Hebe­satz fest­zu­set­zen – und damit die Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz über die Erhe­bung oder Nicht­er­he­bung von Steu­ern aus der zuge­si­cher­ten Quel­le -, unent­zieh­bar gewähr­leis­tet ist. Aus der For­mu­lie­rung, wonach den Gemein­den eine wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le „mit Hebe­satz­recht“ zuste­hen muss, folgt hier­für nichts. Denn von einem Hebe­satz­recht kann auch dann gespro­chen wer­den, wenn die Reich­wei­te des Rechts ein­ge­schränkt ist.

Nach dem Wort­laut des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG unter­liegt das gewähr­leis­te­te Hebe­satz­recht gesetz­ge­be­ri­scher Rege­lung und damit auch gesetz­ge­be­ri­scher Beschrän­kung. Den Gemein­den ist nach die­ser Vor­schrift das Recht ein­zu­räu­men, die Hebe­sät­ze der Grund­steu­er und Gewer­be­steu­er „im Rah­men der Geset­ze“ fest­zu­set­zen. Die­se For­mu­lie­rung spricht dafür, dass auch Aus­ge­stal­tun­gen mit beschrän­ken­dem Inhalt zuläs­sig sein sol­len. Ande­ren­falls hät­te es des Geset­zes­vor­be­halts nicht bedurft; dass das Hebe­satz­recht auf gesetz­li­che Kon­kre­ti­sie­rung ange­wie­sen ist, ver­steht sich von selbst. Ein sol­ches Ver­ständ­nis des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG liegt nicht zuletzt im Hin­blick auf die ent­spre­chen­de Rege­lung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nahe. Die dort ver­an­ker­te all­ge­mei­ne Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung besteht gleich­falls nur „im Rah­men der Geset­ze“. Aner­kann­ter­ma­ßen ist dem Gesetz­ge­ber damit die Befug­nis zu beschrän­ken­den Rege­lun­gen ein­ge­räumt [22].

Aus dem Sinn und Zweck des Art. 106 Abs. 6 GG oder des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ergibt sich nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts jedoch nicht, dass die­se Bestim­mun­gen dem Gesetz­ge­ber jeg­li­che Beschrän­kung der gemeind­li­chen Hebe­satz­au­to­no­mie ver­wehr­ten oder spe­zi­ell die gesetz­li­che Ver­pflich­tung der Gemein­den zur Fest­le­gung eines posi­ti­ven Hebe­sat­zes aus­schlös­sen. Das Hebe­satz­recht dient der Siche­rung einer ange­mes­se­nen Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den. Einer­seits ermög­licht es ihnen, Unter­schie­de in der Belas­tung und in der Ergie­big­keit der zuge­wie­se­nen Steu­er­quel­len aus­zu­glei­chen. Die Gemein­den sol­len die Mög­lich­keit haben, ihre Ein­nah­men durch Anspan­nung der Gewer­be­steu­er an den Finanz­be­darf anzu­pas­sen und damit ange­sichts wach­sen­der Haus­halts­las­ten hand­lungs­fä­hig zu blei­ben [23]. Die Gewähr­leis­tung des Hebe­satz­rechts ermög­licht aber auch eine Anpas­sung nach unten und damit den Ein­satz nied­ri­ger Hebe­sät­ze im inter­kom­mu­na­len Wett­be­werb um die Ansied­lung von Unter­neh­men. In dem Span­nungs­ver­hält­nis zwi­schen dem Stre­ben nach einem mög­lichst hohen Niveau der öffent­li­chen Leis­tun­gen und einer mög­lichst nied­ri­gen Steu­er­be­las­tung, das im Zusam­men­hang mit der Ein­füh­rung der Ver­fas­sungs­ga­ran­tie des gemeind­li­chen Hebe­satz­rechts als unent­behr­lich für eine eigen­ver­ant­wort­li­che Selbst­ver­wal­tung her­vor­ge­ho­ben wur­de [7], wird das Stre­ben nach einer mög­lichst nied­ri­gen Steu­er­be­las­tung gera­de durch die Bedeu­tung der Gewer­be­steu­er­be­las­tung im Stand­ort­wett­be­werb beför­dert.

In bei­den Hin­sich­ten ist die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Hebe­satz­au­to­no­mie nicht davon abhän­gig, dass die Gemein­den den Hebe­satz ohne jede gesetz­li­che Ein­schrän­kung fest­set­zen kön­nen. Ins­be­son­de­re erfor­dert sie kei­ne unent­zieh­ba­re Befug­nis der Gemein­den, mit der Fest­set­zung auf Null von einer Gewer­be­steu­er­erhe­bung ganz abzu­se­hen.

In ihrer Bedeu­tung als Instru­ment fle­xi­bler Anpas­sung der Steu­er­ein­nah­men an stei­gen­den Finanz­be­darf wird die Hebe­satz­au­to­no­mie durch die Fest­set­zung eines Min­dest­he­be­sat­zes nicht berührt. Ein Min­dest­he­be­satz ver­rin­gert aller­dings die Fle­xi­bi­li­tät in umge­kehr­ter Rich­tung. Die Mög­lich­keit, nied­ri­ge Hebe­sät­ze – bis hin zu einem Null-Hebe­satz – als Mit­tel des Stand­ort­wett­be­werbs ein­zu­set­zen, wird damit jedoch nicht not­wen­di­ger­wei­se in einer dem Zweck des Hebe­satz­rechts zuwi­der­lau­fen­den Wei­se beschränkt. Mit der wett­be­werb­li­chen Funk­ti­on der Gewähr­leis­tung des Hebe­satz­rechts kön­nen auch gesetz­li­che Bestim­mun­gen ver­ein­bar sein, die die Frei­heit des Wett­be­werbs­ver­hal­tens begren­zen, um den Wett­be­werb in gemein­wohl­ver­träg­li­chen Bah­nen zu hal­ten. Eine Beschrän­kung der Hebe­satz­au­to­no­mie ist dem­nach mit Sinn und Zweck der ver­fas­sungs­recht­li­chen Gewähr­leis­tung die­ser Auto­no­mie nicht von vorn­her­ein unver­ein­bar.

Dem steht auch nicht ent­ge­gen, dass den Gemein­den die Ertrags­ho­heit über das Auf­kom­men der Gewer­be­steu­er zuge­wie­sen ist und Ein­schrän­kun­gen des Hebe­satz­rechts durch den Bun­des­ge­setz­ge­ber mit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen auf das Auf­kom­men der Gewer­be­steu­er haben. Den Gemein­den ist weder eine bestimm­te Auf­kom­mens­hö­he noch­die Gewer­be­steu­er als sol­che von Ver­fas­sungs wegen garan­tiert [24].

Gren­zen der Ein­schrän­kung

Die ver­fas­sungs­recht­li­che Gewähr­leis­tung des gemeind­li­chen Hebe­satz­rechts lässt aller­dings kei­ne belie­bi­gen Ein­schrän­kun­gen zu. Der „Rah­men der Geset­ze“, an den Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Hebe­satz­recht bin­det, darf nicht belie­big eng gezo­gen wer­den. Die Finanz­ho­heit muss den Gemein­den im Kern erhal­ten blei­ben. Das Hebe­satz­recht darf nicht unver­hält­nis­mä­ßig beschränkt wer­den.

Der „Rah­men der Geset­ze“, an den Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Hebe­satz­recht bin­det, darf nicht belie­big eng gezo­gen wer­den. Inso­weit gilt nichts grund­sätz­lich Ande­res als bei dem Geset­zes­vor­be­halt für die all­ge­mei­ne­re Gewähr­leis­tung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung, ein­schließ­lich der Finanz­au­to­no­mie, in Art. 28 Abs. 2 GG.

Die ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­te kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung bedarf der gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung. Sie­kann inso­fern zwar ein­ge­schränkt wer­den, ist aber nicht zur Dis­po­si­ti­on des ein­fa­chen Gesetz­ge­bers gestellt [25]. Viel­mehr sind dem beschrän­ken­den Zugriff des Gesetz­ge­bers sei­ner­seits Schran­ken gesetzt. Er unter­liegt ins­be­son­de­re dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit [26]. In den Kern­be­reich oder Wesens­ge­halt der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung darf nicht ein­ge­grif­fen wer­den [27].

Bei der Bestim­mung des Kern­be­reichs der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung ist der geschicht­li­chen Ent­wick­lung und den ver­schie­de­nen For­men der Selbst­ver­wal­tung Rech­nung zu tra­gen [28]. Eine neu­ar­ti­ge Rege­lung ist aber nicht schon des­halb unzu­läs­sig, weil sie neu und ohne Vor­bild ist.Andernfalls wäre eine ver­nünf­ti­ge Fort­ent­wick­lung des über­kom­me­nen Sys­tems nicht aus­ge­schlos­sen (vgl. BVerfGE 52, 95, 117)).

Die durch Art. 28 Abs. 2 GG garan­tier­ten wesent­li­chen Hoheits­rech­te, die der Staat den Gemein­den im Inter­es­se einer funk­ti­ons­ge­rech­ten Auf­ga­ben­wahr­neh­mung garan­tiert, dar­un­ter die Finanz­ho­heit [29], müs­sen den Gemein­den im Kern erhal­ten blei­ben [29]. Der Kern­be­reich des Hoheits­rechts ist jeden­falls dann ver­letzt, wenn es besei­tigt wird oder kein hin­rei­chen­der Spiel­raum für sei­ne Aus­übung mehr übrig bleibt [30]. Den abso­lu­ten Schutz der Kern­be­reichs­ga­ran­tie genießt aber nicht jede ein­zel­ne Aus­for­mung die­ser Rech­te [31].

Wie die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie im All­ge­mei­nen und die Finanz­ho­heit als eines ihrer wesent­li­chen Ele­men­te­darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und als beson­de­re Aus­prä­gung der Finanz­ho­heit in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewähr­leis­te­te Hebe­satz­recht nicht unver­hält­nis­mä­ßig beschränkt wer­den [32]. Es ist in sei­nem Kern­ge­setz­ge­bungs­fest gewähr­leis­tet. Beschrän­kun­gen müs­sen zur Errei­chung eines legi­ti­men Zwecks geeig­net sowie erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig sein.

Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit des Min­dest­he­be­sat­zes

Die­sen Anfor­de­run­gen wird der gesetz­li­che Min­dest­he­be­satz von 200 % für die Gewer­be­steu­er gerecht. Die Rege­lung dient dem legi­ti­men Ziel, die Bil­dung von „Steu­er­oa­sen“ zu ver­hin­dern und die Streu­ung von Gewer­be­be­trie­ben über das gan­ze Land hin­weg zu för­dern sowie der Siche­rung der ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­se­he­nen Gewer­be­steu­er-Umla­ge. Da die Berech­nung der Umla­ge vom Ist-Auf­kom­men der Gewer­be­steu­er abhängt, kann sich eine Gemein­de durch Fest­set­zung des Hebe­sat­zes auf Null der Abfüh­rung der Umla­ge ent­zie­hen. Die Fest­le­gung eines Min­dest­he­be­sat­zes ver­hin­dert, dass Gemein­den einen Anteil an der Ein­kom­men­steu­er erhal­ten, ohne sich an der Gegen­fi­nan­zie­rung durch die Gewer­be­steu­er­um­la­ge zu betei­li­gen. Ein Min­dest­he­be­satz von 200 % wahrt auch die Gren­zen der Zumut­bar­keit. Das Hebe­satz­recht als sol­ches bleibt den Gemein­den wei­ter erhal­ten. Bei dem maß­vol­len, weit unter dem Durch­schnitt lie­gen­den Min­dest­he­be­satz von 200 % ist es ihnen wei­ter­hin mög­lich, Stand­ort­nach­tei­le aus­zu­glei­chen und am inter­kom­mu­na­len Wett­be­werb um Gewer­be­an­sied­lun­gen teil­zu­neh­men. Ihnen bleibt ein erheb­li­cher Gestal­tungs­spiel­raum erhal­ten.

Mit dem Ände­rungs­ge­setz ver­folg­te der Gesetz­ge­ber einen legi­ti­men Zweck. Aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung dien­te die Ein­füh­rung der Pflicht zur Erhe­bung der Gewer­be­steu­er und der Fest­set­zung eines Min­dest­he­be­sat­zes vor allem der Ver­mei­dung von Steu­er­oa­sen sowie der Ver­hin­de­rung von Aus­fäl­len bei der Gewer­be­steu­er­um­la­ge [33]. Der völ­li­ge Ver­zicht ein­zel­ner Gemein­den auf die Steu­er­erhe­bung führ­te nach Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers zu teil­wei­se unsin­ni­gen rein steu­er­mo­ti­vier­ten Wan­de­rungs­be­we­gun­gen. Die damit ver­bun­de­nen erheb­li­chen Real­steu­er­aus­fäl­le bei den Gemein­den und Städ­ten, aus deren Gebiet die Unter­neh­men ihren Sitz weg ver­leg­ten, und die nega­ti­ven Aus­wir­kun­gen für Gemein­den, Län­der und Bund beur­teil­te der Gesetz­ge­ber als nicht mehr hin­nehm­bar.

Die Bil­dung von „Steu­er­oa­sen“, auch in Bezug auf die Gewer­be­steu­er, zu ver­hin­dern und die Streu­ung der Nie­der­las­sung von Gewer­be­be­trie­ben über das gan­ze Land hin­weg zu för­dern, ist ein legi­ti­mes gesetz­ge­be­ri­sches Ziel [34]. Dar­an ändert der Umstand nichts, dass die ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie des gemeind­li­chen Hebe­satz­rechts auch die Mög­lich­keit eines inter­kom­mu­na­len Steu­er­wett­be­werbs eröff­net. Dies schließt es nicht aus, bestimm­te wett­be­werb­li­che Ver­hal­tens­wei­sen als nicht dem gemein­wohl­be­zo­ge­nen Sinn und Zweck des eröff­ne­ten Wett­be­werbs ent­spre­chend zu beur­tei­len und ent­spre­chend zu begren­zen. Der Gesetz­ge­ber ist befugt ein­zu­schrei­ten, wenn der grund­sätz­lich erwünsch­te inter­kom­mu­na­le Steu­er­wett­be­werb schäd­li­che Aus­ma­ße anzu­neh­men droht oder sich ein Miss­brauch der Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten abzeich­net [35].

Die Fest­le­gung eines Min­dest­he­be­sat­zes für die Gewer­be­steu­er soll über die Abwehr schäd­li­cher Fol­gen für die Gemein­den hin­aus auch zur Siche­rung der ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­se­he­nen Gewer­be­steu­er-Umla­ge die­nen. Über die in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG vor­ge­se­he­ne und in § 6 Gemein­de­fi­nanz­re­form­ge­setz [36] näher gere­gel­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge wer­den der Bund und die Län­der an dem Gewer­be­steu­er­auf­kom­men der Gemein­den betei­ligt. Da die Berech­nung der Umla­ge vom Ist-Auf­kom­men der Gewer­be­steu­er abhängt (vgl. § 6 Abs. 2 bis 5 GFRG), kann sich eine Gemein­de durch Fest­set­zung des Hebe­sat­zes auf Null der Abfüh­rung der Gewer­be­steu­er­um­la­ge ent­zie­hen. Das Ziel, sicher­zu­stel­len, dass grund­sätz­lich alle Gemein­den die Gewer­be­steu­er­um­la­ge ent­rich­ten, ist auch des­halb legi­tim, weil alle Gemein­den als Aus­gleich für die Gewer­be­steu­er­um­la­ge nach Art. 106 Abs. 5 GG einen Anteil am Auf­kom­men der Ein­kom­men­steu­er erhal­ten [37]. Die Fest­le­gung eines Min­dest­he­be­sat­zes ver­hin­dert, dass Gemein­den einen Anteil an der Ein­kom­men­steu­er erhal­ten, ohne sich an der Gegen­fi­nan­zie­rung durch die Gewer­be­steu­er­um­la­ge zu betei­li­gen.

Die Fest­le­gung eines Min­dest­he­be­sat­zes bei der Gewer­be­steu­er ist zur Errei­chung der Geset­zes­zwe­cke geeig­net. Mit ihr kann der gewünsch­te Erfolg zumin­dest geför­dert wer­den [38].

Die Ver­pflich­tung zur Erhe­bung der Gewer­be­steu­er mit einem Min­dest­he­be­satz bewirkt, dass rein steu­er­lich moti­vier­te Wan­de­rungs­be­we­gun­gen von Unter­neh­men abge­mil­dert und soge­nann­te Steu­er­oa­sen inner­halb der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ver­mie­den wer­den. Zugleich wirkt sie Aus­fäl­len bei der Gewer­be­steu­er­um­la­ge, wie sie die Bun­des­re­gie­rung in ihrer Stel­lung­nah­me dar­ge­stellt hat, ent­ge­gen, indem sie sicher­stellt, dass Gewer­be­be­trie­be der umla­ge­pflich­ti­gen Steu­er stand­ortu­n­ab­hän­gig zumin­dest in einem gewis­sen Maß unter­lie­gen. Zwar ist nicht aus­zu­schlie­ßen, dass ein­zel­ne zuvor in Nied­rig­steu­er­ge­mein­den ange­sie­del­te Unter­neh­men die Ein­füh­rung des Min­dest­he­be­sat­zes zum Anlass neh­men, ins Aus­land abzu­wan­dern, so dass ihre Abga­ben so dem deut­schen Fis­kus gänz­lich ver­lo­ren gehen. Die Annah­me, dass dies für einen gro­ßen Teil der betref­fen­den Betrie­be [39] oder gar all­ge­mein gel­te, ist aber weder belegt noch liegt sie nach den Umstän­den nahe. Die Ent­schei­dung dar­über, ob ein Unter­neh­men sei­nen Sitz ins Aus­land ver­legt, hängt nicht allein davon ab, ob und mit wel­chem Hebe­satz an deut­schen Stand­or­ten die Gewer­be­steu­er erho­ben wird, son­dern ist von zahl­rei­chen – steu­er­li­chen wie außer­steu­er­li­chen – Umstän­den abhän­gig. Die Ein­schät­zung stand­ort­be­zo­ge­ner Wir­kun­gen steu­er­recht­li­cher Gesetz­ge­bung ist Sache der zustän­di­gen Gesetz­ge­bungs­or­ga­ne [40]. Dafür, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber hier sei­nen Ein­schät­zungs­spiel­raum über­schrit­ten und eine zur Errei­chung sei­ner Zie­le gänz­lich unge­eig­ne­te Rege­lung getrof­fen haben könn­te, ist nichts ersicht­lich.

Die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen sind zur Errei­chung des ver­folg­ten Rege­lungs­ziels auch erfor­der­lich [41].

Der Ein­wand der Beschwer­de­füh­re­rin, mit den durch das Steu­er­ver­güns­ti­gungs­ab­bau­ge­setz (StVer­gAbG) vom 16. Mai 2003 [42] ein­ge­führ­ten Rege­lun­gen in § 8a GewStG und § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG sei­en bereits aus­rei­chen­de Maß­nah­men zur „Aus­trock­nung von Steu­er­oa­sen“ getrof­fen gewe­sen, greift nicht durch. Nach § 8a GewStG konn­ten Gewer­be­er­trä­ge einer Tochter(kapital)gesellschaft dem Gewer­be­er­trag des Unter­neh­mens hin­zu­ge­rech­net wer­den, wenn die Tochter(kapital)gesellschaft in einer Gemein­de ansäs­sig war, deren Gewer­be­steu­er­he­be­satz 200 % unter­schritt. Nach § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG war die Anrech­nung der Gewer­be­steu­er für Ein­künf­te aus Gewer­be­be­trieb für natür­li­che Per­so­nen aus­ge­schlos­sen, wenn die Gewer­be­steu­er mit einem Hebe­satz von unter 200 % erho­ben wur­de. Flan­kie­rend zu die­sen bei­den Vor­schrif­ten wur­de mit der Ergän­zung von § 9 Nr. 2 GewStG bei Mit­un­ter­neh­mer­schaf­ten die Kür­zung der Antei­le am Gewinn einer Gesell­schaft aus­ge­schlos­sen, wenn ihr Gewer­be­er­trag nur einer nied­ri­ge­ren Gewer­be­steu­er­be­las­tung unter­liegt, wobei § 8a GewStG sinn­ge­mäß gel­ten soll­te. Ziel die­ser Vor­schrif­ten war die Ver­rin­ge­rung des Stand­ort­wett­be­werbs zwi­schen den Gemein­den durch len­ken­de Ein­wir­kung auf die Steu­er­pflich­ti­gen. § 8a und § 9 Nr. 2 GewStG a.F. und § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG a.F. wur­den aber bereits durch das Steu­er­än­de­rungs­ge­setz vom 23. Dezem­ber 2003 [43] wie­der auf­ge­ho­ben; mit dem­sel­ben Gesetz wur­den die hier ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen ein­ge­führt.

Bereits die glei­che Eig­nung von § 8a, § 9 Nr. 2 GewStG a.F. und § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG a.F. steht – auch unab­hän­gig von einer ver­glei­chen­den Betrach­tung der Anwen­dungs­be­rei­che – nicht fest. In der steu­er­recht­li­chen Lite­ra­tur wur­den seit Erlass der Vor­schrif­ten Umge­hungs­mög­lich­kei­ten dis­ku­tiert und vor­ge­stellt [44]. Sie legen nahe, dass § 8a, § 9 Nr. 2 GewStG und § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG zur Errei­chung des gesetz­ge­be­ri­schen Ziels weni­ger geeig­net waren als die Ein­füh­rung eines Min­dest­he­be­sat­zes bei der Gewer­be­steu­er. Dar­über hin­aus waren gegen § 8a GewStG und § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gel­tend gemacht wor­den. Die­se fuß­ten in mate­ri­el­ler Hin­sicht zum einen auf dem Ein­wand, dass das kom­mu­na­le Hebe­satz­recht durch die Rege­lun­gen, wenn auch nicht unmit­tel­bar, so doch mit­tel­bar unzu­läs­sig ein­ge­schränkt wer­de [45], also auf Beden­ken, die weit­ge­hend den im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren gel­tend gemach­ten ent­spre­chen. Zum ande­ren wur­de dar­über hin­aus gel­tend gemacht, dass die Rege­lung des § 8a GewStG (auch bei Anwen­dung über § 9 Nr. 2 GewStG) eine Dop­pel­be­steue­rung des Gewer­be­er­trags sowohl auf der Ebe­ne der Toch­ter- als auch der Mut­ter­ge­sell­schaft zur Fol­ge habe, die zu einer unver­hält­nis­mä­ßi­gen Belas­tung des Gewer­be­be­triebs füh­re [46]. Unab­hän­gig von der Fra­ge, ob die­se Beden­ken berech­tigt waren, ist nach alle­dem nicht erkenn­bar, dass mit § 8a und § 9 Nr. 2 GewStG a.F. sowie § 35 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 EStG a.F. ein gleich geeig­ne­tes, mil­de­res Mit­tel zur Ver­fü­gung gestan­den hät­te.

Ein Min­dest­he­be­satz von 200 % wahrt die Gren­zen der Zumut­bar­keit. Die Gemein­den erfah­ren zwar eine Ein­schrän­kung ihres bis­he­ri­gen Ent­schei­dungs­spiel­raums. Die Fest­set­zung des Min­dest­he­be­sat­zes hat für die­je­ni­gen Gemein­den, die bis­lang auf die Erhe­bung der Gewer­be­steu­er ver­zich­te­to­der einen Hebe­satz von weni­ger als 200 % fest­ge­legt haben, zur Fol­ge, dass ihre bis­he­ri­ge Poli­tik bei der Fest­set­zung der Hebe­sät­ze nicht fort­ge­führt wer­den kann [47]. Es wird durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen weder fak­tisch abge­schafft noch auf ein „Schein­da­sein“ redu­ziert und damit aus­ge­höhlt [48]. Bei dem vor­ge­ge­be­nen maß­vol­len Min­dest­he­be­satz von 200 % ist es den Gemein­den wei­ter­hin mög­lich, durch einen weit unter dem Durch­schnitt von gegen­wär­tig etwa 390 % lie­gen­den Hebe­satz ande­re Stand­ort­nach­tei­le aus­zu­glei­chen und am inter­kom­mu­na­len Wett­be­werb um Gewer­be­an­sied­lun­gen teil­zu­neh­men; ein erheb­li­cher Gestal­tungs­spiel­raum bleibt ihnen erhalten.Inihrem Kern ist die Finanz­au­to­no­mie der Gemein­de daher nicht berührt.

Als unver­hält­nis­mä­ßig erweist sich die Beschrän­kung des Hebe­satz­rechts auch nicht des­halb, weil vor Erlass der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen nur rela­tiv weni­ge Gemein­den einen Hebe­satz von weni­ger als 200 % oder gar einen Hebe­satz von Null fest­ge­setzt hat­ten, so dass von einer „Rand­er­schei­nung“ [49] gespro­chen wur­de. Soweit dar­aus geschlos­sen wer­den kann, dass der Ein­griff in die gemeind­li­che Hebe­satz­au­to­no­mie der Bewäl­ti­gung eines Pro­blems von nicht sehr erheb­li­chem Aus­maß dien­te, zeigt sich hier glei­cher­ma­ßen auch der Ein­griff selbst als nicht weit­rei­chend. Ein unan­ge­mes­se­nes Ver­hält­nis von Ziel und ein­ge­setz­tem Mit­tel offen­bart sich dar­in nicht.

Die Sub­si­dia­ri­tät der Steu­er­erhe­bung

Der Rüge der Beschwer­de­füh­re­rin­nen, die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen ver­stie­ßen gegen den Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Steu­er­erhe­bung [50], ist im Ver­fah­ren nach § 91 BVerfGG nicht nach­zu­ge­hen.

Ob der kom­mu­nal­recht­li­che Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Steu­er­erhe­bung, der auf den Vor­rang der Finan­zie­rung kom­mu­na­ler Auf­ga­ben aus ande­ren Ein­nah­me­quel­len, ins­be­son­de­re Gebüh­ren und Bei­trä­gen, vor der Steu­er­fi­nan­zie­rung zielt [51], sei­ner­seits auf ver­fas­sungs­recht­li­che Prin­zi­pi­en wie das Über­maß­ver­bot zurück­ge­führt wer­den kann, muss hier nicht ent­schie­den wer­den. Der Beschwer­de­füh­re­rin ist es schon des­halb ver­sagt, sich auf den Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Steu­er­erhe­bung zu beru­fen, weil die­ser Grund­satz nicht dem Schutz ihrer Selbst­ver­wal­tungs­au­to­no­mie dient. Eine etwai­ge Ver­let­zung der Rech­te ihrer Ein­woh­ner kann die Gemein­de im Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­ren nicht gel­tend machen [52].

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 27. Janu­ar 2010 – 2 BvR 2185/​04 und 2 BvR 2189/​04

  1. vgl. BVerfGE 1, 167, 175[]
  2. vgl. BVerfGE 26, 228, 244[]
  3. vgl. Pünder/​Waldhoff, in: Henneke/​Pünder/​Waldhoff, Recht der Kom­mu­nal­fi­nan­zen, 2006, § 1 Rn. 10; Schmitt, Inhalt, ver­fas­sungs­recht­li­che Stel­lung und Bedeu­tungs­ge­halt der kom­mu­na­len Finanz­ho­heit, 1995, S. 54; Hen­ne­ke, Jura 1986, S. 568, 570; vgl. auch Bonk, FR 1999, S. 443, 447[]
  4. vgl. Hen­ne­ke, Jura 1986, S. 568, 570[]
  5. vgl. näher Zit­zels­ber­ger, Grund­la­gen der Gewer­be­steu­er, 1990, S. 222[]
  6. BT-Drs. V/​2861, S. 47, Nr. 250; zur kon­sti­tu­ti­ven Bedeu­tung der Bestim­mung auch Schnorr, Das Hebe­satz­recht der Gemein­den, 1973, S. 83 ff.; Zit­zels­ber­ger, Grund­la­gen der Gewer­be­steu­er, 1990, S. 222 f.[]
  7. vgl. BT-Drs. V/​2861, S. 39, Nr. 183[][]
  8. vgl. Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84a (Novem­ber 1997); Löwer, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 88[]
  9. BGBl I S. 3146[]
  10. vgl. Abschluss­be­richt der Gemein­sa­men Ver­fas­sungs­kom­mis­si­on, BT-Drs. 12/​6000, S. 46; vgl. auch Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84a (Novem­ber 1997); Hidi­en, DVBl 1998, 617, 620[]
  11. durch das Gesetz zur Fort­set­zung der Unter­neh­mens­steu­er­re­form vom 29. Okto­ber 1997, BGBl I 1997, S. 2590[]
  12. vgl. BT-Drs. 13/​8488, S. 6; Lang, in: Tipke/​Lang, Steu­er­recht, 20. Aufl. 2010, § 3 Rn. 53; Schem­mel, Kom­mu­na­le Steu­er­au­to­no­mie und Gewer­be­steu­er­ab­bau, 2002, S. 46, 68; Hidi­en, DVBl 1998, 617, 620; Selmer/​Hummel, NVwZ 2006, 14, 19[]
  13. vgl. BT-Drs. 13/​8488, S. 6; Drei­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28 Rn. 153; Heun, ebd., Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127; Schem­mel, a.a.O., S. 46, 68; Hidi­en, a.a.O., S. 620; Schwar­ting, Kom­mu­na­le Steu­ern, 2. Aufl. 2007, S. 50[]
  14. vgl. BT-Drs. 13/​8488, S. 5; 13/​8340, S. 2[]
  15. Geset­zes­samm­lung für Preu­ßen, 1893, S. 119[]
  16. RGBl I 1936, S. 979 ff.[]
  17. vgl. Blümich/​Bonens, Gewer­be­steu­er­ge­setz, 2. Aufl. 1938, § 1 Anm. 5a; Kaemmel/​Schmiedeke, Gewer­be­steu­er­ge­setz, 1937, § 1 Anm. 1[]
  18. RGBl I 1936, S. 961, 962[]
  19. Gesetz zur Ände­rung und Ergän­zung des Art. 106 des Grund­ge­set­zes, BGBl I S. 1077[]
  20. BGBl I 1974, S. 949 ff.[]
  21. Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Rn. 84d [Novem­ber 1997][]
  22. vgl. BVerfGE 79, 127, 143 f.; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 20; Nier­haus, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 59; Tet­tin­ger, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 28 Rn. 187; Scho­ch, Ver­fas­sungs­recht­li­cher Schutz der kom­mu­na­len Finanz­au­to­no­mie, 1997, S. 107 f.; Schnorr, Das Hebe­satz­recht der Gemein­den, 1973, S. 63 f.; zur Gel­tung des Geset­zes­vor­be­halts des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch für die spe­zi­el­le­re Gewähr­leis­tung der kom­mu­na­len Finanz­ho­heit in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG vgl. nur Scho­ch, Ver­fas­sungs­recht­li­cher Schutz der kom­mu­na­len Finanz­au­to­no­mie, 1997, S. 108[]
  23. vgl. Vogel, in: Fest­schrift für Hugo von Wal­lis, 1985, S. 565, 571[]
  24. Heun, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 106 Rn. 38; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005, Art. 106 Rn. 127[]
  25. vgl. BVerfGE 79, 127, 143[]
  26. vgl. BVerfGE 26, 228, 244; 56, 298, 313; 76, 107, 121 ff.[]
  27. vgl. BVerfGE 79, 127, 143; 83, 363, 381; 91, 228, 238; 107, 1, 2; stRspr[]
  28. vgl. BVerfGE 22, 180, 205; 23, 353, 365 f.; 91, 228, 238[]
  29. vgl. BVerfGE 52, 95, 117[][]
  30. vgl. BVerfGE 103, 332, 366; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Vogelgesang/​Lübking/​Ulbrich, Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung, 3. Aufl. 2005, Rn. 32; Mückl, Finanz­ver­fas­sungs­recht­li­cher Schutz der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung, 1998, S. 59; vgl. auch Stern, Staats­recht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, S. 416[]
  31. vgl. BVerfGE 103, 332, 366; Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78[]
  32. vgl. Selmer/​Hummel, NVwZ 2006, 14, 18 ff.; Hidi­en, ZKF 2004, 29, 33; Otting, DB 2004, S. 1222, 1223 f.; Walz/​Süß, DStR 2003, S. 1637, 1639 f.[]
  33. vgl. BT-Drs. 15/​481, S. 16; BT-Drs. 15/​1517, S. 17, 19; Pro­to­koll der 786. Sit­zung des Bun­des­rats vom 14. März 2003, S. 48[]
  34. vgl. BVerfGE 23, 353, 371; Otting, DB 2004, 1222, 1223 f.[]
  35. zu ent­spre­chen­den Ein­griffs­be­fug­nis­sen in durch Grund­rech­te eröff­ne­ten Berei­chen des Wett­be­werbs und für die Zuläs­sig­keit der Begren­zung des Wett­be­werbs nach Maß­ga­be sei­ner Funk­ti­ons­be­din­gun­gen vgl. BVerfGE 39, 210, 232 f.; 105, 252, 265; 94, 372, 390 m.w.N.[]
  36. Gesetz zur Neu­ord­nung der Gemein­de­fi­nan­zen (Gemein­de­fi­nanz­re­form­ge­setz – GFRG), zuletzt i.d.F. der Bekannt­ma­chung vom 10. März 2009, BGBl I S. 502[]
  37. vgl. BT-Drs. V/​2861, S. 44, Nr. 223[]
  38. zu den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Eig­nung vom Gesetz­ge­ber ein­ge­setz­ter Mit­tel vgl. BVerfGE 116, 202, 224 m.w.N.[]
  39. so Otting, DB 2004, 1222, 1224[]
  40. vgl. nur BVerfGE 116, 164, 182[]
  41. zum Prü­fungs­maß­stab vgl. BVerfGE 116, 202, 225 m.w.N.[]
  42. BGBl I 2003, S. 660 ff.[]
  43. BGBl I S. 2922[]
  44. vgl. Rödel, Inf 2003, 740, 743 f.; Mattern/​Schnitger, DStR 2003, 1377, 1382, aber auch Schif­fers, Stbg 2003, 509, 512; und Hey, in: Fest­schrift für Her­mann Otto Solms, 2005, S. 35, 41[]
  45. Sarazzin, in: Lenski/​Steinberg, GewStG, § 16 Rn. 27, (März 2007); Hidi­en, ZKF 2004, S. 29; a.A. Mattern/​Schnitger, DStR 2003, 1377, 1382; w.N. bei Otting, DB 2004, 1222[]
  46. s. Walz/​Süß, DStR 2003, 1637, 1640 f.; Rödder/​Schumacher, DStR 2003, 805, 813 f.; Rödel, Inf 2003, 740, 742; Hidi­en, ZKF 2004, 29 f.[]
  47. vgl. Otting, DB 2004, 1222, 1224). Das Hebe­satz­recht als sol­ches bleibt aber auch bei Fest­le­gung eines Min­dest­sat­zes von 200 % wei­ter erhal­ten ((vgl. Hey, in: Fest­schrift für Her­mann Otto Solms, 2005, S. 35, 41; Otting, DB 2004, 1222, 1223[]
  48. Selmer/​Hummel, NVwZ 2006, 14, 19[]
  49. Hey, in: Fest­schrift für Her­mann Otto Solms, 2005, S. 35, 41[]
  50. vgl. Otting, DB 2004, 1222, 1224[]
  51. vgl. Muth, Kom­mu­nal­recht in Bran­den­burg, § 75 Ziff. 1; Cors­ten, Der Gemein­de­haus­halt, 1990, S. 57; Suhr, ZKF 1993, 29, 34; Thie­le, Nie­der­säch­si­sche Gemein­de­ord­nung, 8. Aufl. 2007, § 83 Ziff. 2 zum wort­laut­i­den­ti­schen § 83 Abs. 2 Satz 1 der Nie­der­säch­si­schen Gemein­de­ord­nung; Otting, DB 2004, S. 1222, 1223[]
  52. vgl. BVerfGE 61, 82, 103 f.; Beth­ge, in: Maun­z/­Schmidt-Bleib­treu/­Klein/­Be­th­ge, BVerfGG, [Juli 2007] § 91 Rn. 44 []