Überlange Verfahrensdauer eines isolierten PKH-Verfahrens

Zum Zwecke der Typisierung und Rechtsvereinfachung besteht für ein finanzgerichtliches PKH-Verfahren die Vermutung einer noch angemessenen Dauer gemäß § 198 Abs. 1 GVG, sofern das Gericht im Regelfall gut acht Monate nach der Einleitung des Verfahrens mit Maßnahmen zur Entscheidung beginnt und ab diesem Zeitpunkt nicht für nennenswerte Zeiträume inaktiv wird.

Überlange Verfahrensdauer eines isolierten PKH-Verfahrens

Ein isoliertes Verfahren auf Bewilligung von PKH stellt ein Gerichtsverfahren i.S. von § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG dar. Dagegen ist eine sich hieran anschließende Anhörungsrüge oder Gegenvorstellung ein Rechtsbehelf, der auf die Fortführung des ursprünglichen Verfahrens gerichtet ist. Erhebt der Antragsteller gegen den PKH, Beschluss Anhörungsrüge oder Gegenvorstellung, liegt bei ebenfalls typisierender Betrachtung insoweit im Regelfall keine unangemessene Verzögerung des noch nicht abgeschlossenen PKH-Verfahrens vor, wenn das Gericht gut sechs Monate nach dem Eingang des Rechtsbehelfs Maßnahmen ergreift, die zu einer Entscheidung führen.

Sowohl wegen der ausdrücklichen Erwähnung im Gesetz als auch vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Gebots der Rechtsschutzgleichheit von bemittelten und unbemittelten Rechtsschutzsuchenden (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 3 GG)1 entspricht es höchstrichterlichen Rechtsprechungsgrundsätzen, denen der Bundesfinanzhof folgt, dass jedenfalls ein vom Hauptsacheverfahren isoliert geführtes PKH-Verfahren dem Anwendungsbereich des § 198 GVG unterfällt. Auch bei einem solchen Verfahren ist eine angemessen zügige richterliche Entscheidung geboten. Kommt sie zu spät, kann dies den Anspruch auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes verletzen2.

Nach § 198 Abs. 6 Nr. 1 GVG gilt in zeitlicher Hinsicht der gesamte Zeitraum von der Einleitung des Verfahrens bis zur rechtskräftigen Entscheidung bzw. der anderweitigen Verfahrenserledigung als “ein” Gerichtsverfahren.

Das Gesetz geht somit von einem an einer bestimmten Hauptsache (die auch ein vorgeschaltetes PKH-Verfahren sein kann) orientierten Begriff des Gerichtsverfahrens aus, so dass -jedenfalls außerhalb des Bereichs des Insolvenzverfahrens (vgl. hierzu § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 3 GVG)- nicht jeder einzelne Antrag oder jedes einzelne Gesuch als gesondertes Gerichtsverfahren zu werten ist3.

Dabei kann offen bleiben, ob die Eingabe als Anhörungsrüge gemäß § 133a FGO oder als gesetzlich nicht geregelte Gegenvorstellung zum Beschluss des Finanzgerichts anzusehen war. Handelte es sich um eine Anhörungsrüge, hätte die Klägerin hiermit ausweislich des Wortlauts von § 133a Abs. 1 Satz 1 FGO die Fortführung des Ausgangsverfahrens angestrebt. Gleiches würde gelten, wäre die Eingabe als Gegenvorstellung auszulegen gewesen. Diese stellt nach allgemeinem Verständnis kein Rechtsmittel, sondern einen Rechtsbehelf dar, durch den das Gericht veranlasst werden soll, eine von ihm getroffene Entscheidung von Amts wegen nach einer Selbstkontrolle zu korrigieren4. Verzögerungen im Verfahren über die Anhörungsrüge bzw. die Gegenvorstellung wären somit dem Ausgangsverfahren, d.h. dem isolierten PKH-Verfahren, zuzurechnen.

Dagegen leitet eine erneut beantragte PKH ein weiteres, gegenüber dem ersten PKH-Verfahren als selbständig anzusehendes Gerichtsverfahren gemäß § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 1 GVG ein.

Ein PKH-Antrag kann nach dessen Ablehnung grundsätzlich erneut gestellt werden, da der vorangegangene Ablehnungsbeschluss nicht materiell rechtskräftig wird5. Ein solcher neuer Antrag geht -trotz des hiermit grundsätzlich identisch verfolgten Ziels- von den prozessualen Anforderungen weiter als eine im Wesentlichen auf gerichtliche Selbstüberprüfung gerichtete Anhörungsrüge oder Gegenvorstellung. Denn der Antragsteller ist gehalten, gegenüber dem Ursprungsverfahren neu eingetretene Tatsachen oder Beweismittel bzw. neue rechtliche Gesichtspunkte geltend zu machen, aus denen sich eine günstigere Einschätzung der Erfolgsaussichten ergeben kann6. Hinzu kommt, dass die positiven Rechtsfolgen einer bewilligten PKH erst ab der Antragstellung eintreten7, ein “Zweitantrag” aber keine Rückwirkung auf den erstgestellten PKH-Antrag hat8. Schließlich ist im vorliegenden Streitfall zu berücksichtigen, dass sich die Klägerin in der Sache nicht auf die bloße Wiederholung ihrer im ersten PKH-Verfahren avisierten Klageanträge beschränkte, sondern darüber hinaus die “Nichtigkeit bzw. Gesetzwidrigkeit” der Aufhebungsbescheide feststellen lassen wollte.

Wer infolge unangemessener Dauer eines Gerichtsverfahrens als Verfahrensbeteiligter einen Nachteil erleidet, wird angemessen entschädigt (§ 198 Abs. 1 Satz 1 GVG). Nach Abs. 1 Satz 2 der Vorschrift richtet sich die Angemessenheit der Verfahrensdauer nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach der Schwierigkeit und Bedeutung des Verfahrens und nach dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter.

Diese gesetzlichen Maßstäbe beruhen auf der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesverfassungsgerichts9.

Hiernach ist der Begriff der “Angemessenheit” für Wertungen offen, die dem Spannungsverhältnis zwischen dem Interesse an einem möglichst zügigen Abschluss des Verfahrens einerseits und anderen, ebenfalls hochrangigen sowie verfassungs- und menschenrechtlich verankerten prozessualen Grundsätzen -wie dem Anspruch auf Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes durch inhaltlich möglichst zutreffende und qualitativ möglichst hochwertige Entscheidungen, der Unabhängigkeit der Richter und dem Anspruch auf den gesetzlichen Richter- Rechnung tragen. Danach darf die zeitliche Grenze bei der Bestimmung der Angemessenheit der Dauer des Ausgangsverfahrens nicht zu eng gezogen werden. Insbesondere ist die Dauer eines Gerichtsverfahrens nicht schon dann “unangemessen”, wenn die Betrachtung eine Abweichung vom Optimum ergibt; vielmehr muss eine deutliche Überschreitung der äußersten Grenzen des Angemessenen feststellbar sein10.

Dem Ausgangsgericht ist ein erheblicher Spielraum für die Gestaltung seines Verfahrens -auch in zeitlicher Hinsicht- einzuräumen. Zwar schließt es die nach der Konzeption des § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG vorzunehmende Einzelfallbetrachtung aus, im Rahmen der Auslegung der genannten Vorschrift konkrete Fristen zu bezeichnen, innerhalb der ein Verfahren im Regelfall abschließend erledigt sein sollte.

Allerdings hat der Bundesfinanzhof jedenfalls für ein finanzgerichtliches Klageverfahren aufgrund der dort vorzufindenden eher homogenen Fallstrukturen sowie der relativ einheitlichen Bearbeitungsweise der einzelnen Gerichte und Spruchkörper für bestimmte typischerweise zu durchlaufende Abschnitte eines solchen Verfahrens -nicht jedoch für ihre Gesamtdauer- zeitraumbezogene Konkretisierungen gefunden. Hierfür hat der Bundesfinanzhof den Ablauf eines typischen Klageverfahrens in drei Phasen eingeteilt, wobei die erste Phase durch die Einreichung und den Austausch vorbereitender Schriftsätze (§ 77 Abs. 1 Satz 1 FGO) geprägt ist, während die sich hieran anschließende zweite Phase dadurch gekennzeichnet ist, dass das Verfahren -gerichtsorganisatorisch durch die Gesamtzahl der dem Spruchkörper oder Richter zugewiesenen Verfahren bedingt- wegen der Arbeit an anderen Verfahren noch nicht gefördert werden kann. Die abschließende dritte Phase kann so umschrieben werden, dass das Gericht Maßnahmen trifft, die das Verfahren einer Entscheidung zuführen sollen. Sie ist in besonderem Maße vom Schwierigkeitsgrad des Verfahrens, dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten und Dritter sowie der Intensität der Bearbeitung durch das Gericht abhängig11.

Zum Zwecke der Typisierung und Rechtsvereinfachung hat der Bundesfinanzhof die Vermutung aufgestellt, dass die Dauer eines finanzgerichtlichen Klageverfahrens i.S. von § 198 Abs. 1 GVG noch angemessen ist, wenn das Gericht gut zwei Jahre nach dem Eingang der Klage mit Maßnahmen beginnt, die das Verfahren einer Entscheidung zuführen sollen, und die damit begonnene dritte Phase des Verfahrensablaufs nicht durch nennenswerte Zeiträume unterbrochen wird, in denen das Gericht die Akte unbearbeitet lässt12.

Diese, für ein erstinstanzliches Klageverfahren vor einem Finanzgericht geltende Typisierung kann nicht ohne Weiteres auf ein isoliert von einem Hauptsacheverfahren geführtes PKH-Verfahren übertragen werden.

Hiergegen spricht bereits, dass ein PKH-Verfahren durch eine rein summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage gekennzeichnet ist, sodass sich eine abschließende Entscheidung grundsätzlich verbietet13. Der PKH, Beschluss darf insbesondere die Hauptsache nicht vorwegnehmen14. Bei Rechtsstreitigkeiten, die in tatsächlicher und/oder rechtlicher Hinsicht schwierig sind, kann PKH gewährt werden15. Darüber hinaus gehört das PKH-Verfahren -trotz dessen prozessähnlicher Ausgestaltung- infolge des Fehlens eines Antragsgegners nicht zur streitentscheidenden Rechtsprechung16.

Diese Umstände sprechen jedenfalls dafür, einem PKH-Verfahren zur Wahrung einer noch angemessenen Dauer i.S. von § 198 Abs. 1 GVG mehr Beschleunigung zu geben als dem beabsichtigten Hauptsacheverfahren.

Dies bedeutet indes nicht, dass die Verfahrensdauer nur dann angemessen ist, wenn das angerufene Gericht in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum Eingang des PKH-Antrags die Entscheidung trifft.

So hat der Bundesfinanzhof bereits entschieden, es führe nicht zu einer unangemessenen Dauer eines isolierten PKH-Verfahrens, wenn das Gericht nicht -wie vom dortigen Antragsteller allerdings erwartet- innerhalb von zehn Tagen nach Eingang über den Antrag entscheidet17. Einen Rechtsverlust erleidet der Beteiligte bei einer späteren Entscheidung über sein PKH-Gesuch nicht. Denn demjenigen, der die für die Einlegung eines Rechtsmittels geltende Frist versäumt hat, da er wegen Mittellosigkeit keinen Prozessbevollmächtigten beauftragen kann, kann -wie oben dargelegt- Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden.

Das PKH-Verfahren ist zudem trotz seines summarischen und nicht kontradiktorischen Charakters keinesfalls ein bloßes Bewilligungsverfahren “auf Zuruf”. Vielmehr gelten im finanzgerichtlichen PKH-Verfahren die Regeln zur Untersuchungsmaxime gemäß § 76 Abs. 1 Satz 1 FGO18. Ferner sieht das Gesetz vor, dem (späteren) Prozessgegner -obwohl kein Beteiligter- im Regelfall Gelegenheit zur Stellungnahme zu den sachlichen Voraussetzungen einer PKH-Bewilligung zu gewähren (§ 142 Abs. 1 FGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Darüber hinaus kann das Gericht das PKH-Verfahren dazu nutzen, den Antragsteller sowie dessen Gegner zur mündlichen Erörterung zu laden, wenn eine Einigung bzw. tatsächliche Verständigung zu erwarten ist (§ 142 Abs. 1 FGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 ZPO). Ebenso kann das Gericht vor einer Entscheidung gemäß § 142 Abs. 1 FGO i.V.m. § 118 Abs. 2 Satz 2 ZPO Erhebungen anstellen, die Vorlage von Urkunden anordnen und Auskünfte einholen.

Dies vorausgeschickt, hält der Bundesfinanzhof im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung nicht nur die Dauer einzelner Phasen eines finanzgerichtlichen Klageverfahrens, sondern ebenso diejenigen eines dem Klageverfahren vorgeschalteten isolierten PKH-Bewilligungsverfahrens für grundsätzlich typisierbar. Auch ein solches Verfahren kann vom Ablauf im Wesentlichen in drei Phasen eingeteilt werden:

Während die erste Phase den Zeitraum zwischen der Antragseinreichung, etwaigen nachfolgenden Konkretisierungen und der im Regelfall nach § 142 Abs. 1 FGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 1 ZPO erforderlichen Stellungnahme des künftigen Antragsgegners abdeckt und gerade wegen fehlender Kontradiktion zwei Monate grundsätzlich nicht überschreiten sollte, ist -wie bei einem Klageverfahren- die anschließende zweite Phase dadurch gekennzeichnet, dass das Verfahren aus Gründen der Arbeitsbelastung und Priorisierung anderer Verfahren noch nicht gefördert werden kann. In Anbetracht des Prozessziels eines vorgelagerten PKH-Verfahrens, nur rein summarisch die Erfolgsaussichten des beabsichtigten Hauptsacheverfahrens zu beurteilen und dem Antragsteller hiermit Gewissheit darüber zu verschaffen, ob er jenes Verfahren kostenfrei betreiben kann, hält der Bundesfinanzhof für diese zweite Phase eine Dauer von sechs weiteren Monaten für noch angemessen. Diese Zeitspanne deckt sich mit der in der Sozialgerichtsbarkeit für PKH-Verfahren zugestandenen “Vorbereitungs- und Bedenkzeit” von bis zu sechs Monaten19. In der abschließenden dritten Phase trifft das Gericht sodann diejenigen Maßnahmen, die das Verfahren einer Entscheidung zuführen sollen. Hierbei handelt es sich insbesondere um die Beschlussfassung über das PKH-Gesuch, im jeweiligen Einzelfall aber auch um die Anberaumung und Durchführung einer mündlichen Erörterung nach § 142 Abs. 1 FGO i.V.m. § 118 Abs. 1 Satz 3 ZPO.

Demzufolge besteht für ein finanzgerichtliches PKH-Verfahren die Vermutung einer noch angemessenen Dauer gemäß § 198 Abs. 1 GVG, sofern das Gericht gut acht Monate nach der Einleitung des Verfahrens mit Maßnahmen zur Entscheidung beginnt und ab diesem Zeitpunkt nicht für nennenswerte Zeiträume inaktiv wird. Ebenso wie bei einem finanzgerichtlichen Klageverfahren20 gilt der vorliegend grundsätzlich zu beachtende Acht-Monats-Zeitraum indes nicht, wenn der Antragsteller rechtzeitig und in nachvollziehbarer Weise Gründe vorträgt, aus denen sich eine besondere Eilbedürftigkeit für eine Entscheidung ergeben.

Der Zeitraum zwischen der Versendung des Beschlusses bis zur Bekanntgabe an die Klägerin begründet keine Verzögerung i.S. von § 198 Abs. 1 GVG.

Obwohl weder eine Anhörungsrüge noch eine Gegenvorstellung selbständige Gerichtsverfahren i.S. von § 198 Abs. 6 Nr. 1 Halbsatz 1 GVG sind, sondern prozessual auf Fortsetzung des ursprünglichen Verfahrens gerichtet sind, ist die unangemessene Dauer eines solchen Annexverfahrens keinesfalls bedeutungslos. Vielmehr kann erst dessen Verfahrensdauer dazu führen, dass das für sich betrachtet zeitlich angemessen bearbeitete Ursprungsverfahren Entschädigungspflichten nach § 198 GVG auslöst; ebenso kann eine Verzögerung des Annexverfahrens die bereits bestehende Verzögerung des ursprünglichen Verfahrens erhöhen.

Für die Beurteilung der Angemessenheit der Dauer eines Anhörungsrüge- / Gegenvorstellungsverfahrens ist zum einen zu berücksichtigen, dass dem (künftigen) Prozessgegner auch insoweit grundsätzlich die Möglichkeit zur Stellungnahme einzuräumen ist (vgl. zur Anhörungsrüge ausdrücklich § 133a Abs. 3 FGO). Zum anderen ist dem Gericht auch für ein solches Verfahren eine Phase zuzubilligen, in der andere Verfahren priorisiert bearbeitet werden, so dass eine Entscheidung über die Anhörungsrüge/Gegenvorstellung im Regelfall nicht unmittelbar nach Eingang der Stellungnahme notwendig erscheint. In Anbetracht des Umstands, dass es sich hierbei nicht um ein eigenständiges, für das Gericht der Sache nach unbekanntes Verfahren, sondern um einen Rechtsbehelf handelt, mit dem der Rechtsschutzsuchende lediglich die Korrektur der vorherigen Entscheidung anstrebt, erweist sich bei ebenfalls typisierender Betrachtung die Verfahrensdauer grundsätzlich noch als angemessen i.S. von § 198 Abs. 1 GVG, wenn das Gericht gut sechs Monate nach dem Eingang des Rechtsbehelfs Maßnahmen ergreift, die zu einer Entscheidung führen, wobei insoweit für die einzureichenden Schriftsätze des Antragstellers und Prozessgegners ein Zeitraum von zwei Monaten zu veranschlagen ist.

Ein den Karenzzeitraum von acht Monaten verkürzendes Beschleunigungsgebot gilt nach Auffassung des Bundesfinanzhofs allerdings nur dann, wenn

  • nach der Geschäftsverteilung des Finanzgericht derselbe Spruchkörper für die Entscheidung über den wiederholten Antrag zuständig ist wie über den ersten,
  • der zuständige Spruchkörper überwiegend personell so besetzt ist wie zur Zeit der Beschlussfassung über den ersten Antrag und
  • der wiederholte PKH-Antrag sich nicht auf neue oder zumindest nicht auf wesentlich neue Tatsachen, Beweismittel und Rechtsansichten stützt, die bereits Gegenstand des vorangegangenen PKH-Verfahrens waren.

Zwar könnte zu berücksichtigen sein, dass mit einem wiederholten PKH-Gesuch das wirtschaftlich nämliche Ziel des Erstantrags verfolgt wird. Ferner hat die Klägerin im vorliegenden Fall ihren Zweitantrag bereits zu einem Zeitpunkt gestellt, zu dem das -auf Fortsetzung des ursprünglichen Verfahrens gerichtete- Anhörungsrüge-/Gegenvorstellungsverfahren noch gar nicht abgeschlossen war. Allerdings hat im hier entschiedenen Fall die Klägerin ihren zweiten PKH-Antrag auf zusätzliche Erwägungen, insbesondere die Feststellung der “Nichtigkeit bzw. Gesetzwidrigkeit” des Aufhebungsbescheids der Familienkasse gestützt. Zumindest vor diesem Hintergrund hatte das neuerliche PKH-Gesuch trotz des noch nicht abgeschlossenen Erstverfahrens auch bei konkreter Betrachtung für die Klägerin Bedeutung21.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 20. März 2019 – X K 4/18

  1. vgl. hierzu u.a. BVerfG, Beschluss vom 13.03.1990 – 2 BvR 94/88, BVerfGE 81, 347, unter C.I. 1. []
  2. BSG, Urteil vom 07.09.2017 – B 10 ÜG 3/16 R, SozR 4-1720 § 198 Nr. 14, Rz 28 f., m.w.N.; BGH, Urteil vom 05.12 2013 – III ZR 73/13, BGHZ 199, 190, Rz 23; vgl. zudem BT-Drs. 17/3802, 23 []
  3. BGH, Urteil vom 13.04.2017 – III ZR 277/16, NJW 2017, 2478, Rz 11 []
  4. Seer in Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, Vorb. zu §§ 115 bis 134 FGO, Rz 40, m.w.N.; vgl. zur verfahrensrechtlichen Unselbständigkeit von Anhörungsrüge und Gegenvorstellung bei Entschädigungsklagen auch BGH, Urteil in NJW 2017, 2478, Rz 12 f. []
  5. BFH, Beschluss vom 25.04.2002 – XI S 15/02, BFH/NV 2002, 1049 []
  6. BFH, Beschluss vom 08.11.2013 – X S 41/13 (PKH), Rz 3; Gräber/Stapperfend, Finanzgerichtsordnung, 8. Aufl., § 142 Rz 109 []
  7. BFH, Beschluss vom 27.12 2000 – XI B 123/00, BFH/NV 2001, 919, unter II. 3. []
  8. vgl. Brandis in Tipke/Kruse, a.a.O., § 142 FGO Rz 55 []
  9. BFH, Urteil vom 07.11.2013 – X K 13/12, BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 48 ff. []
  10. BFH, Urteil in BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 53 []
  11. BFH, Urteil in BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 67 f. []
  12. BFH, Urteil in BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 69 ff.; vgl. zuletzt BFH, Urteile vom 06.06.2018 – X K 2/16, BFH/NV 2018, 1149, Rz 34, sowie in BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 69 []
  13. vgl. statt vieler BFH, Beschluss vom 14.02.2012 – V S 1/12 (PKH), BFH/NV 2012, 979, Rz 8 []
  14. BVerfG, Beschluss vom 22.05.2012 2 BvR 820/11, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2012, 1390, Rz 11 ff. []
  15. vgl. BFH, Beschluss vom 13.09.2000 – VI B 134/00, BFHE 192, 483, BStBl II 2001, 108 []
  16. vgl. Brandis in Tipke/Kruse, a.a.O., § 142 FGO Rz 5 []
  17. BFH, Beschluss vom 12.03.2013 – X S 12/13 (PKH), BFH/NV 2013, 961, Rz 33 []
  18. vgl. BFH, Beschluss vom 13.01.1997 – X B 87/95, BFH/NV 1997, 433, unter II.; Brandis in Tipke/Kruse, a.a.O., § 142 FGO Rz 23 []
  19. vgl. LSG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 19.12 2018 – L 12 SF 49/17 EK R Rz 36 []
  20. vgl. BFH, Urteil in BFHE 243, 126, BStBl II 2014, 179, Rz 73 []
  21. vgl. hierzu auch BFH, Urteil vom 17.04.2013 – X K 3/12, BFHE 240, 516, BStBl II 2013, 547 []