Überprüfung bestandskräftiger unionsrechtswidriger Bescheide

Eine Überprüfung bestandskräftiger, nachträglich als unionsrechtswidrig erkannter Entscheidungen nach dem Ermessen der Verwaltungsbehörde ist nicht auch dann geboten, wenn der betreffende Bescheid wegen vermeintlich geklärter Rechtslage nicht zur Überprüfung des in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts gestellt worden ist. Weder § 48 VwVfG noch das Unionsrecht verbieten es der Verwaltungsbehörde, eine nachträgliche Änderung eines solchen Bescheides deshalb abzulehnen, weil der Betroffene diesen habe bestandskräftig werden lassen, ohne die Entscheidung des letztinstanzlich entscheidenden nationalen Gerichts einzuholen.

Überprüfung bestandskräftiger unionsrechtswidriger Bescheide

Der Zweck der Ermessensermächtigung des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG – soweit er hier als missachtet überhaupt in Betracht kommen kann – besteht darin, der Behörde die Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen in außergewöhnlichen Ausnahmefällen zu ermöglichen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass es den Betroffenen nicht möglich oder schlechthin unzumutbar war, die von der Rechtsordnung zur Verteidigung ihrer Rechte zur Verfügung gestellten Mittel zu nutzen, also gegen einen für rechtswidrig gehaltenen Bescheid Klage zu erheben1. Dass ein Betroffener davon absieht, weil er den Bescheid nicht für rechtswidrig hält, sondern sich z.B. durch Rechtsprechung oder Schrifttum von seiner Rechtmäßigkeit hat überzeugen lassen oder jedenfalls angesichts deren Erkenntnisse seine abweichende Rechtsansicht für nicht durchsetzbar hält, wird nicht dadurch zu einem außergewöhnlichen Umstand, dass eine später ergehende Entscheidung, z.B. des Gerichtshofs der Europäischen Union, die ursprüngliche Rechtsauffassung des Betreffenden als richtig bestätigt und den Bescheid somit erst im Nachhinein als rechtswidrig erscheinen lässt.

Dass im Übrigen im hier vom Bundesfinanzhof entschiedenen Fall das Hauptzollamt auch nicht bei seiner Ermessensausübung zu Gunsten der Klägerin davon ausgehen musste, dass es zu einem schlechthin unerträglichen Ergebnis führte, wenn die Rückforderungsbescheide bestehen blieben, hat das Finanzgericht zutreffend erkannt. Denn es kann keine Rede davon sein, dass diese offensichtlich rechtswidrig waren, nachdem sowohl das mit drei Berufsrichtern besetzte Finanzgericht wie der Bundesfinanzhof (in Beschlussbesetzung) die in diesem Zusammenhang maßgeblichen Rechtsfragen zu Lasten der Klägerin bzw. des Klägers des vorgenannten Musterverfahrens beantwortet haben. Auch der EuGH ist zu einem abweichenden Entscheidungsergebnis übrigens nicht etwa deshalb gelangt, weil er die dem zu Grunde liegende Auslegung der einschlägigen marktordnungsrechtlichen Vorschriften für unzutreffend, sondern weil er es im Hinblick auf den Grundsatz der Rechtssicherheit für fragwürdig hält, dass ein Anspruch auf Ausfuhrerstattung aufgrund von Ereignissen und wirtschaftlichen Verhaltensweisen entfallen solle, ohne dass sich der erstattungsberechtigte Exporteur an einem diesbezüglichen missbräuchlichen Verhalten beteiligt habe2. Im Übrigen ist auch insofern nicht erkennbar, dass das Hauptzollamt bei der von ihm getroffenen Ablehnungsentscheidung nicht davon ausgegangen ist, dass die Rückforderungsbescheide rechtswidrig gewesen sind; die Klägerin selbst bezeichnet dies vielmehr als offenkundig und nicht strittig.

Es ist insbesondere eine rechtlich aus der Sicht des § 5 AO nicht zu beanstandende (Ermessens-)Entscheidung, dem Umstand den Ausschlag zu geben, dass der Steuerpflichtige seine Rechte nicht unter Ausschöpfung des Rechtswegs verteidigt hat. Dass § 48 Abs. 2 VwVfG dies der Behörde nicht verwehrt, bedarf nach dem oben Gesagten keiner nochmaligen Ausführung. Aber auch mit dem Unionsrecht, so wie es der EuGH ausgelegt hat, ist dies vereinbar. Auch dieses verwehrt der nationalen Behörde nicht, bei einer durch das nationale Recht eröffneten Möglichkeit, bestandskräftige Entscheidungen nach ihrem Ermessen zu ändern, als ausschlaggebend zu berücksichtigen, ob der Betroffene die bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten ausgeschöpft hat.

Nach der Rechtsprechung des EuGH3 ist nämlich eine Behörde zwar verpflichtet, bei Bestehen einer nationalen Vorschrift, die eine Änderung bestandskräftiger, jedoch aus späterer Sicht mit dem Unionsrecht nicht vereinbarer Bescheide ermöglicht, deren Änderung zu prüfen. Entsprechend dem Grundsatz der Rechtssicherheit verlange, so hat der EuGH dort ausgeführt, das Unionsrecht allerdings grundsätzlich nicht, dass die Verwaltungsbehörde eine Verwaltungsentscheidung zurücknehme, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig geworden sei. Handlungen der Verwaltung, die Rechtswirkungen entfalten, dürften nämlich nicht unbegrenzt in Frage gestellt werden. Nur in bestimmten Fällen bestehe eine Schranke für diesen Grundsatz. In Randnummer 28 des Urteils Kühne & Heitz hat der EuGH diese besonderen Fälle, bei denen die für den Erlass einer Verwaltungsentscheidung zuständige Behörde nach dem in Art. 10 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichtet sei, ihre Entscheidung zu überprüfen und eventuell zurückzunehmen, vier Voraussetzungen aufgestellt, deren hier nur näher zu erörternde zweite darin besteht, dass die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist. In seinem Urteil „i21-Germany und Arcor“4 hat der Gerichtshof der Europäischen Union die Bedeutung dieser Voraussetzung bekräftigt und der dortigen Klägerin einen Überprüfungsanspruch versagt, weil sich ihr Fall „von der Rechtssache Kühne & Heitz … völlig [unterscheide]“; die Kühne & Heitz NV habe nämlich sämtliche ihr zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe ausgeschöpft, während i21-Germany und Arcor von ihrem Recht, die an sie gerichteten Bescheide anzufechten, nicht Gebrauch gemacht hätten5.

Diese Rechtsprechung ist klar und eindeutig6. Eine – von vornherein nur ausnahmsweise zulässige – Durchbrechung des Grundsatzes der Rechtssicherheit und der Bestandskraft von Behördenbescheiden auch in den Fällen, in denen der Betroffene von einer Ausschöpfung des Rechtswegs absieht, weil er von der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsentscheidung überzeugt ist oder sich jedenfalls keine Erfolgschancen ausrechnet, diese mit einem Rechtsbehelf zu Fall zu bringen, hat der EuGH in keiner seiner in diesem Zusammenhang ergangenen Entscheidungen in Betracht gezogen, obwohl insbesondere das Urteil in Slg.2006, I8559 dazu Gelegenheit oder sogar Anlass gegeben hat.

Das Postulat der Überprüfung bestandskräftiger, nachträglich als unionsrechtswidrig erkannter Entscheidungen auch auf solche Bescheide auszudehnen, die wegen der vermeintlich geklärten Rechtslage nicht zur Überprüfung des in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts gestellt worden sind, würde das Institut der Bestandskraft welches der EuGH mit Recht ausdrücklich als im Interesse der Rechtssicherheit unverzichtbar kennzeichnet- weitgehend aushöhlen. Dabei begreift sich, dass eine solche Erstreckung der Prüfungspflicht weder zeitlich noch wie die Revision in der mündlichen Verhandlung vor dem BFH zur Diskussion gestellt hat- auf Fälle beschränkt werden könnte, die wie angeblich im Streitfall- in tatsächlicher Hinsicht dem („Muster“-)Fall völlig gleichen, der Gegenstand der Rechtserkenntnis jenes Gerichts war; sie nötigte folglich zu einer der Rechtssicherheit abträglichen nachträglichen Prüfung, ob die ohne Ausschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung ausschließlich auf den gleichen Rechtssätzen beruht wie die Entscheidung in dem angeblichen Musterfall. Diese Beurteilung könnte schwerlich den Beteiligten überlassen bzw. durch Bezugnahme auf eine von diesen getroffene Ruhensabrede ersetzt werden, wie sie im Streitfall bestand, welche, wie ausgeführt, eine stillschweigende Zusage einer Gleichbehandlung bei einer etwaigen Überprüfung des Musterfalls nach Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens nicht enthielt und deshalb auch in Verbindung mit der angeblichen Übereinstimmung zwischen dem Streitfall und dem vorgenannten Musterfall eine Erstreckung der Prüfungspflicht auf jenen nicht rechtfertigen kann.

Es mag nach alledem dahinstehen, ob es der Klägerin „unzumutbar“ war, unbeschadet der nicht zu ihren Gunsten ergangenen Entscheidungen in dem Musterverfahren ihre Rechtsansicht unter Ausschöpfung des Rechtswegs geltend zu machen7. Sie musste allerdings gewahr sein, dass Fragen des Unionsrechts inmitten liegen, zu denen der EuGH möglicherweise eine andere Auffassung vertreten könnte als der Bundesfinanzhof in seiner in jenem Musterverfahren ergangenen Entscheidung zu der Beschwerde wegen Nichtzulassung der Revision, in welcher Entscheidung entsprechend § 116 Abs. 3 Satz 3 FGO nur die rechtlichen Gesichtspunkte zu erörtern waren, die von der Beschwerde substantiiert dargelegt worden waren. Wenn also die Klägerin durch die Rückforderung der ihr gewährten Ausfuhrerstattung das Unionsrecht verletzt sah oder diesbezüglich zumindest eine Vorabentscheidung des EuGH für geboten hielt, hätte es nachdem der BFH aufgrund des Vorbringens der Beschwerde in dem sog. Musterverfahren diese einzuholen keinen Anlass gesehen hatte- nahegelegen, den Rechtsweg zu beschreiten, um eine solche Prüfung der Rechtslage durch den EuGH herbeizuführen.

Die Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH in diesem Verfahren ist nicht nach Art. 267 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union geboten. Die entscheidungserheblichen Rechtsfragen waren bereits Gegenstand mehrerer Entscheidungen des EuGH, aus denen der Bundesfinanzhof verlässliche Antworten für die Entscheidung des Streitfalls gewinnen konnte. Besonderheiten eines Einzelfalls wie die, auf die sich die Revision beruft- rechtfertigen kein Vorabentscheidungsersuchen, weil sie nicht eine (erneute) Auslegung des Unionsrechts erfordern, sondern dessen dem nationalen Gericht obliegende Anwendung desselben unter Berücksichtigung der einschlägigen Auslegungsentscheidungen des EuGH.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 14. Februar 2012 – VII R 27/10

  1. vgl. schon BFH, Urteil vom 26.03.1991 – VII R 15/89, BFHE 164, 215, BStBl II 1991, 552, sowie u.a. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.10.2009 1 C 26.08, BVerwGE 135, 137[]
  2. vgl. EuGH, Urteil in Slg.2005, I7355[]
  3. vgl. insbesondere EuGH, Urteil Kühne & Heitz in Slg.2004, I837[]
  4. EuGH, Urteil vom 19.09.2006 – C-392/04 [i21-Germany und Arcor], Slg. 2006, I8559[]
  5. vgl. daselbst Rz 53[]
  6. vgl. auch EuGH, Urteil vom 12.02.2008 C-2/06 [Kempter], Slg.2008, I411[]
  7. so offenbar Hummel, Rücknahmepflicht unionsrechtswidriger Steuerbescheide trotz fehlender (höchstpersönlicher) Ausschöpfung aller Rechtsmittel, DStZ 2011, 832[]