Vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung aus dem Bür­ger­meis­ter­amt

Vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt blieb jetzt eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de betref­fend die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung aus dem Bür­ger­meis­ter­amt ohne Erfolg, die haupt­amt­li­che Bür­ger­meis­te­rin in Sach­sen-Anhalt wur­de nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts durch die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung sowie die hier­zu ergan­ge­nen gericht­li­chen Ent­schei­dun­gen 1 nicht in ihrem grund­rechts­glei­chen Recht aus Art. 33 Abs. 5 GG ver­letzt.

Vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung aus dem Bür­ger­meis­ter­amt

Ein her­ge­brach­ter Grund­satz des Berufs­be­am­ten­tums ist der Anspruch des Beam­ten auf amts­an­ge­mes­se­ne Beschäf­ti­gung, das heißt auf Über­tra­gung einer sei­nem Sta­tus ent­spre­chen­den Funk­ti­on 2. Der Beam­te braucht grund­sätz­lich in Aus­übung sei­nes Amtes nur sol­che Tätig­kei­ten zu ver­rich­ten, die sei­nem Sta­tus ent­spre­chen 3. Erst recht ist die­ser aus der Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn fol­gen­de Anspruch betrof­fen, wenn – wie im vor­lie­gen­den Fall – dem Beam­ten nicht ledig­lich ein ande­res, sei­nem Sta­tus nicht ent­spre­chen­des Amt zuge­wie­sen, son­dern ihm die Aus­übung sei­ner bis­her aus­ge­üb­ten Tätig­keit bis auf Wei­te­res unter­sagt wird. Denn die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung hin­dert den Beam­ten (für einen bestimm­ten Zeit­raum) voll­stän­dig an der Aus­übung sei­nes Amtes, auf die er kraft des bestehen­den Beam­ten­ver­hält­nis­ses grund­sätz­lich einen Anspruch hat 4.

Der Anspruch auf amts­an­ge­mes­se­ne Beschäf­ti­gung besteht aller­dings nicht unbe­schränkt. Er kann etwa durch die Rege­lun­gen des Dis­zi­pli­nar­rechts, das eben­falls zu den her­ge­brach­ten Grund­sät­zen des Berufs­be­am­ten­tums im Sin­ne von Art. 33 Abs. 5 GG zählt 5, ein­ge­schränkt wer­den. Der Ein­griff in den Sta­tus eines Beam­ten ist als eine vor­läu­fi­ge Maß­nah­me im Zusam­men­hang mit einem förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren aber nur dann mit den – inner­halb bestimm­ter Gren­zen ver­fas­sungs­mä­ßig ver­bürg­ten – Grund­rech­ten und grund­rechts­ähn­li­chen Rechts­po­si­tio­nen ver­ein­bar, wenn ohne die­sen Ein­griff der Dienst­be­trieb oder die ord­nungs­ge­mä­ße Tätig­keit der Ver­wal­tung durch den im Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren Ange­schul­dig­ten emp­find­lich gestört oder in beson­de­rem Maße gefähr­det wür­de. Die­se (pro­gnos­ti­sche) Fest­stel­lung lässt sich nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nur tref­fen, wenn dabei auch die Belas­tung des Ange­schul­dig­ten mit dem auf dem Spiel ste­hen­den Aus­maß der unmit­tel­ba­ren Gefähr­dung oder Stö­rung der dienst­li­chen Inter­es­sen abge­wo­gen wird 6. Die unter dem Gesichts­punkt der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit gebo­te­ne Abwä­gung kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht in allen Ein­zel­hei­ten, son­dern nur dar­auf­hin über­prü­fen, ob eine sol­che über­haupt statt­ge­fun­den hat und ob die dabei ange­wand­ten Maß­stä­be der Ver­fas­sung ent­spre­chen 7.

Von die­sen Grund­sät­zen haben sich die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen erkenn­bar lei­ten las­sen. Gegen die Anord­nung der vor­läu­fi­gen Dienstent­he­bung und die Bestä­ti­gung die­ser Maß­nah­me durch die Dis­zi­pli­nar­ge­rich­te bestehen daher kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Wäh­rend die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung vom 03.02.2017 noch auf sämt­li­che Grün­de des § 38 Abs. 1 Satz 1 bezie­hungs­wei­se Satz 2 DG LSA – jeweils selb­stän­dig tra­gend – gestützt wur­de und das Ver­wal­tungs­ge­richt sei­ne ableh­nen­de Ent­schei­dung sowohl mit der Beein­träch­ti­gung des Dienst­be­trie­bes wie auch der dis­zi­pli­na­ri­schen Ermitt­lun­gen begrün­de­te (§ 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 bzw. 2 DG LSA), stell­te das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Beschluss vom 04.07.2017 allein auf eine Beein­träch­ti­gung des Dienst­be­trie­bes ab (§ 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA). Die vom Ver­wal­tungs­ge­richt zu § 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA ver­tre­te­ne Rechts­auf­fas­sung sei nicht zu bean­stan­den, da ernst­li­che Zwei­fel an der Recht­mä­ßig­keit der Ver­fü­gung nicht vor­lä­gen. Die Viel­zahl der zwi­schen der Bür­ger­meis­te­rin und der Mehr­heit des Stadt­ra­tes geführ­ten Aus­ein­an­der­set­zun­gen, die sich gera­de auch in den dis­zi­pli­nar­recht­li­chen Vor­wür­fen wider­spie­gel­ten, füh­re zu der Annah­me, dass ihr Ver­blei­ben im Dienst bis zur end­gül­ti­gen Klä­rung der gegen sie erho­be­nen Vor­wür­fe den Betrieb inner­halb der Stadt­ver­wal­tung in nicht uner­heb­li­chem Maße beein­träch­ti­gen wür­de. Nach der Kom­mu­nal­ver­fas­sung des Lan­des Sach­sen-Anhalt müss­ten die Ver­tre­tung und der Haupt­ver­wal­tungs­be­am­te als die bei­den Orga­ne der Kom­mu­ne eng zusam­men­ar­bei­ten. Dies sei gegen­wär­tig offen­sicht­lich nicht gewähr­leis­tet. Die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung ste­he auch nicht außer Ver­hält­nis zu der Bedeu­tung der Sache und der zu erwar­ten­den Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me, zumal auch bereits eine mög­li­che Kür­zung der Dienst­be­zü­ge eine vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung recht­fer­ti­gen kön­ne.

Die­se Aus­füh­run­gen ver­ken­nen die Gewähr­leis­tun­gen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht, son­dern tra­gen den Anfor­de­run­gen Rech­nung, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt an dis­zi­pli­nar­recht­li­che Maß­nah­men der vor­lie­gen­den Art gestellt hat: Allen Maß­nah­men die­ser Art ist danach gemein­sam, dass ihre Anord­nung eines beson­de­ren, sie recht­fer­ti­gen­den Grun­des bedarf. Sie muss im Inter­es­se des gemei­nen Wohls gebo­ten sein und dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit genü­gen 8.

Als beson­de­ren Grund im vor­ge­nann­ten Sin­ne haben die Gerich­te im Rah­men der bei § 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA anzu­stel­len­den Pro­gno­se­ent­schei­dung den Umstand berück­sich­tigt, dass die – sich durch die Ein­lei­tung des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens wei­ter ver­schär­fen­de – Kon­fron­ta­ti­on zwi­schen Bür­ger­meis­te­rin und Stadt­rat eine Zusam­men­ar­beit zum Woh­le der Stadt H. erheb­lich beein­träch­ti­gen kön­ne. Die­se Wür­di­gung unter­liegt einer nur ein­ge­schränk­ten Nach­prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt. Vor dem Hin­ter­grund, dass auch die Bür­ger­meis­te­rin selbst eine "Anspan­nung der dienst­li­chen Zusam­men­ar­beit" nicht in Abre­de stellt und in der Ver­fü­gung vom 03.02.2017 zudem wei­te­re Vor­fäl­le seit der Ein­lei­tung des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens im März 2016 genannt wer­den, um die die dis­zi­pli­na­ri­schen Vor­wür­fe erwei­tert wur­den, erschei­nen die von den Gerich­ten ange­stell­ten Erwä­gun­gen zu einem beson­de­ren recht­fer­ti­gen­den Grund für die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung auch nicht will­kür­lich oder sach­fremd.

Die ver­füg­te Maß­nah­me ist auch mit Blick auf das Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­bot, das ein­fach-recht­lich sei­nen Aus­druck in § 38 Abs. 1 Satz 2 DG LSA fin­det, nicht zu bean­stan­den, ins­be­son­de­re steht sie nicht außer Ver­hält­nis zu der Bedeu­tung der Sache und der zu erwar­ten­den Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me. In der Ver­fü­gung betref­fend die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung vom 03.02.2017 sind die der Bür­ger­meis­te­rin vor­ge­hal­te­nen Pflicht­ver­let­zun­gen umfas­send dar­ge­legt wor­den. Unter ande­rem wer­den ihr Ver­stö­ße gegen Infor­ma­ti­ons- und Unter­rich­tungs­pflich­ten gegen­über dem Stadt­rat, gegen die Pflicht zur Auf­recht­erhal­tung des Dienst­be­trie­bes, zur Befol­gung von Wei­sun­gen des Dienst­vor­ge­setz­ten, zur Anzei­ge von Neben­tä­tig­kei­ten und Ablie­fe­rung der Neben­tä­tig­keits­ver­gü­tung, zur Umset­zung von Beschlüs­sen des Stadt­ra­tes und zur Beant­wor­tung der Anfra­gen ein­zel­ner Stadt­rats­mit­glie­der sowie Pflicht­ver­stö­ße im Rah­men von Per­so­nal­maß­nah­men vor­ge­wor­fen. Vor die­sem Hin­ter­grund erscheint die Ver­hän­gung einer erheb­li­chen Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me jeden­falls nicht als aus­ge­schlos­sen. Ob die gegen die Bür­ger­meis­te­rin erho­be­nen Vor­wür­fe, soll­ten sie sich als zutref­fend erwei­sen, eine Ent­fer­nung aus dem Beam­ten­ver­hält­nis (§ 10 DG LSA) recht­fer­ti­gen oder "ledig­lich" zu einer Kür­zung der Dienst­be­zü­ge (§ 8 DG LSA) füh­ren könn­ten, kann dabei offen blei­ben. Denn es ist in der fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung, auf die auch die ange­grif­fe­nen gericht­li­chen Ent­schei­dun­gen Bezug neh­men, aner­kannt, dass auch bei einer zu erwar­ten­den Kür­zung der Dienst­be­zü­ge eine vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung nicht wegen Unver­hält­nis­mä­ßig­keit aus­ge­schlos­sen ist 9. Ver­fas­sungs­recht­lich ist hier­ge­gen nichts zu erin­nern 10.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Bür­ger­meis­te­rin erge­ben sich Zwei­fel an der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der vor­läu­fi­gen Dienstent­he­bung auch nicht mit Blick auf das von ihr bis­lang aus­ge­üb­te Amt einer kom­mu­na­len Wahl­be­am­tin auf Zeit.

Sie macht zum einen gel­tend, mit dem in der Kom­mu­nal­ver­fas­sung vor­ge­se­he­nen spe­zi­el­len Instru­ment des Abwahl­ver­fah­rens bestehe eine "beson­de­re Sus­pen­die­rungs­schran­ke", so dass eine vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung von kom­mu­na­len Wahl­be­am­ten von vorn­her­ein schon nicht in Betracht kom­me. Für eine sol­che Annah­me ist von Ver­fas­sungs wegen aber nichts ersicht­lich. Zwar ist es rich­tig, dass der Gesetz­ge­ber als Instru­ment zur (dau­er­haf­ten) Beschrän­kung des amt­li­chen Wir­kens eines Haupt­ver­wal­tungs­be­am­ten der Gemein­den das Abwahl­ver­fah­ren vor­ge­se­hen hat. Eine sol­che kom­mu­nal­po­li­ti­sche Hand­lungs­op­ti­on ver­drängt aber nicht das beam­ten­recht­li­che Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren, wel­ches ande­re Zie­le ver­folgt. Bei kom­mu­na­len Wahl­be­am­ten han­delt es sich um Beam­te im sta­tus­recht­li­chen Sin­ne; sie ste­hen eben­so wie die Berufs­be­am­ten in einem öffent­lich-recht­li­chen Dienst- und Treue­ver­hält­nis. Zwar wer­den kom­mu­na­le Wahl­be­am­te wie die Bür­ger­meis­te­rin nicht nach beam­ten­recht­li­chen Kri­te­ri­en ernannt, son­dern auf Grund einer demo­kra­ti­schen Wahl in ihr Amt beru­fen. In ihrer wesent­li­chen Funk­ti­on als Teil der voll­zie­hen­den Gewalt unter­schei­den sie sich aber nicht von den Berufs­be­am­ten 11. Die Bin­dung an Recht und Gesetz als Ele­ment der Rechts­staat­lich­keit sowie die Gemein­wohl­ori­en­tie­rung sind Direk­ti­ven jeder staat­li­chen Ver­wal­tung, auch der Kom­mu­nal­ver­wal­tung. Im Hin­blick auf ihre Rechts­stel­lung als Beam­te darf der Gesetz­ge­ber anord­nen, dass die Amts­tä­tig­keit der kom­mu­na­len Wahl­be­am­ten auf der Grund­la­ge des für alle Beam­ten gel­ten­den Dis­zi­pli­nar­rechts über­prüft und gege­be­nen­falls als Dienst­pflicht­ver­let­zung geahn­det wer­den kann. Weder das Demo­kra­tie­prin­zip noch die her­ge­brach­ten Grund­sät­ze des Berufs­be­am­ten­tums gebie­ten es, die kom­mu­na­len Wahl­be­am­ten von einer sol­chen Rechts­kon­trol­le frei­zu­stel­len und es allein dem Wäh­ler zu über­las­sen, durch Abwahl oder Wie­der­wahl über ihre bis­he­ri­ge Amts­tä­tig­keit zu ent­schei­den. Ange­sichts des Zwecks des Dis­zi­pli­nar­rechts – die Sicher­stel­lung einer leis­tungs­fä­hi­gen Ver­wal­tung – ist sei­ne Anwen­dung auf kom­mu­na­le Wahl­be­am­te nicht zu bean­stan­den 12.

Aus den vor­ste­hen­den Grün­den trägt auch das wei­te­re Argu­ment der Bür­ger­meis­te­rin nicht, unter ande­rem wegen der kom­mu­nal­wahl­recht­li­chen Beson­der­hei­ten sei­en jeden­falls an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung und die dort vor­zu­neh­men­de Abwä­gung zwi­schen der Beein­träch­ti­gung des Dienst­be­trie­bes und der zu erwar­ten­den Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me beson­de­re Anfor­de­run­gen zu stel­len. Zutref­fend legt sie aller­dings dar, dass sich nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts beson­de­re Anfor­de­run­gen an eine vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung erge­ben kön­nen, wenn ihre Wir­kung für den Betrof­fe­nen über die blo­ße Nicht­aus­übung des Diens­tes hin­aus­geht 13.

Sol­che in ihrer Per­son lie­gen­den Grün­de hat die Bür­ger­meis­te­rin aber weder dar­ge­legt noch sind sie sonst ersicht­lich. Soweit sie hier­zu vor­trägt, durch die vor­läu­fi­ge Dienstent­he­bung bezwe­cke der Stadt­rat, die von ihr als Bür­ger­meis­te­rin aus­ge­üb­te Kon­trol­le zu unter­bin­den und die mit ihrem Amts­an­tritt ver­bun­de­nen Ankün­di­gun­gen und Pro­gram­me zu ver­ei­teln, wird nicht deut­lich, wel­che über die blo­ße Nicht­aus­übung des Diens­tes hin­aus­ge­hen­den Wir­kun­gen die­ser Umstand gera­de für die Bür­ger­meis­te­rin als der von der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me Betrof­fe­nen zei­tig­te. Glei­ches gilt für den Umstand, dass durch die Sus­pen­die­rung eine Ent­schei­dung des Wahl­vol­kes außer Kraft gesetzt wird, ohne ein Abwahl­ver­fah­ren durch­zu­füh­ren. Auch dadurch ist nicht die Per­son der Bür­ger­meis­te­rin betrof­fen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 23. August 2017 – 2 BvR 1745/​17

  1. VG Mag­de­burg, Beschluss vom 25.04.2017 – 15 B 3717 MD; OVG LSA, Beschluss vom 04.07.2017 – 10 M 7/​17[]
  2. vgl. BVerfGE 141, 56, 71 Rn. 37; BVerfG, Beschluss vom 24.02.2017 – 2 BvR 2524/​16 40[]
  3. vgl. BVerfGE 70, 251, 266[]
  4. vgl. BVerfGE 46, 17, 27 f.[]
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.01.2008 – 2 BvR 313/​0719 m.w.N.[]
  6. vgl. BVerfGE 46, 17, 27[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.02.1996 – 2 BvR 136/​96 22 unter Ver­weis auf BVerfGE 27, 344, 352 f.; 28, 264, 280[]
  8. vgl. BVerfGE 46, 17, 27 m.w.N.[]
  9. Nds. OVG, Beschluss vom 25.03.2013 – 19 ZD 4/​13 12[]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.02.1996 – 2 BvR 136/​96 23[]
  11. vgl. auch Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 19.04.1989 – Vf. 1 – VI/​88, NVwZ 1990, S. 357[]
  12. vgl. zum Gan­zen aus der Per­spek­ti­ve der Baye­ri­schen Ver­fas­sung auch Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 19.04.1989 – Vf. 1 – VI/​88, a.a.O.[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.09.1994 – 2 BvR 1089/​94 23[]
  14. vgl. BVerfGE 139, 19, 57, Rn. 79[]