Vorläufige Dienstenthebung aus dem Bürgermeisteramt

8. September 2017 | Umsatzsteuer
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Vor dem Bundesverfassungsgericht blieb jetzt eine Verfassungsbeschwerde betreffend die vorläufige Dienstenthebung aus dem Bürgermeisteramt ohne Erfolg, die hauptamtliche Bürgermeisterin in Sachsen-Anhalt wurde nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts durch die vorläufige Dienstenthebung sowie die hierzu ergangenen gerichtlichen Entscheidungen1 nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 33 Abs. 5 GG verletzt.

Ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist der Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung, das heißt auf Übertragung einer seinem Status entsprechenden Funktion2. Der Beamte braucht grundsätzlich in Ausübung seines Amtes nur solche Tätigkeiten zu verrichten, die seinem Status entsprechen3. Erst recht ist dieser aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgende Anspruch betroffen, wenn – wie im vorliegenden Fall – dem Beamten nicht lediglich ein anderes, seinem Status nicht entsprechendes Amt zugewiesen, sondern ihm die Ausübung seiner bisher ausgeübten Tätigkeit bis auf Weiteres untersagt wird. Denn die vorläufige Dienstenthebung hindert den Beamten (für einen bestimmten Zeitraum) vollständig an der Ausübung seines Amtes, auf die er kraft des bestehenden Beamtenverhältnisses grundsätzlich einen Anspruch hat4.

Der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung besteht allerdings nicht unbeschränkt. Er kann etwa durch die Regelungen des Disziplinarrechts, das ebenfalls zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG zählt5, eingeschränkt werden. Der Eingriff in den Status eines Beamten ist als eine vorläufige Maßnahme im Zusammenhang mit einem förmlichen Disziplinarverfahren aber nur dann mit den – innerhalb bestimmter Grenzen verfassungsmäßig verbürgten – Grundrechten und grundrechtsähnlichen Rechtspositionen vereinbar, wenn ohne diesen Eingriff der Dienstbetrieb oder die ordnungsgemäße Tätigkeit der Verwaltung durch den im Disziplinarverfahren Angeschuldigten empfindlich gestört oder in besonderem Maße gefährdet würde. Diese (prognostische) Feststellung lässt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur treffen, wenn dabei auch die Belastung des Angeschuldigten mit dem auf dem Spiel stehenden Ausmaß der unmittelbaren Gefährdung oder Störung der dienstlichen Interessen abgewogen wird6. Die unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit gebotene Abwägung kann das Bundesverfassungsgericht nicht in allen Einzelheiten, sondern nur daraufhin überprüfen, ob eine solche überhaupt stattgefunden hat und ob die dabei angewandten Maßstäbe der Verfassung entsprechen7.

Von diesen Grundsätzen haben sich die angegriffenen Entscheidungen erkennbar leiten lassen. Gegen die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung und die Bestätigung dieser Maßnahme durch die Disziplinargerichte bestehen daher keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Während die vorläufige Dienstenthebung vom 03.02.2017 noch auf sämtliche Gründe des § 38 Abs. 1 Satz 1 beziehungsweise Satz 2 DG LSA – jeweils selbständig tragend – gestützt wurde und das Verwaltungsgericht seine ablehnende Entscheidung sowohl mit der Beeinträchtigung des Dienstbetriebes wie auch der disziplinarischen Ermittlungen begründete (§ 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 bzw. 2 DG LSA), stellte das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 04.07.2017 allein auf eine Beeinträchtigung des Dienstbetriebes ab (§ 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA). Die vom Verwaltungsgericht zu § 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA vertretene Rechtsauffassung sei nicht zu beanstanden, da ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung nicht vorlägen. Die Vielzahl der zwischen der Bürgermeisterin und der Mehrheit des Stadtrates geführten Auseinandersetzungen, die sich gerade auch in den disziplinarrechtlichen Vorwürfen widerspiegelten, führe zu der Annahme, dass ihr Verbleiben im Dienst bis zur endgültigen Klärung der gegen sie erhobenen Vorwürfe den Betrieb innerhalb der Stadtverwaltung in nicht unerheblichem Maße beeinträchtigen würde. Nach der Kommunalverfassung des Landes Sachsen-Anhalt müssten die Vertretung und der Hauptverwaltungsbeamte als die beiden Organe der Kommune eng zusammenarbeiten. Dies sei gegenwärtig offensichtlich nicht gewährleistet. Die vorläufige Dienstenthebung stehe auch nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der Sache und der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme, zumal auch bereits eine mögliche Kürzung der Dienstbezüge eine vorläufige Dienstenthebung rechtfertigen könne.

Diese Ausführungen verkennen die Gewährleistungen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht, sondern tragen den Anforderungen Rechnung, die das Bundesverfassungsgericht an disziplinarrechtliche Maßnahmen der vorliegenden Art gestellt hat: Allen Maßnahmen dieser Art ist danach gemeinsam, dass ihre Anordnung eines besonderen, sie rechtfertigenden Grundes bedarf. Sie muss im Interesse des gemeinen Wohls geboten sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen8.

Als besonderen Grund im vorgenannten Sinne haben die Gerichte im Rahmen der bei § 38 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 DG LSA anzustellenden Prognoseentscheidung den Umstand berücksichtigt, dass die – sich durch die Einleitung des Disziplinarverfahrens weiter verschärfende – Konfrontation zwischen Bürgermeisterin und Stadtrat eine Zusammenarbeit zum Wohle der Stadt H. erheblich beeinträchtigen könne. Diese Würdigung unterliegt einer nur eingeschränkten Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Vor dem Hintergrund, dass auch die Bürgermeisterin selbst eine “Anspannung der dienstlichen Zusammenarbeit” nicht in Abrede stellt und in der Verfügung vom 03.02.2017 zudem weitere Vorfälle seit der Einleitung des Disziplinarverfahrens im März 2016 genannt werden, um die die disziplinarischen Vorwürfe erweitert wurden, erscheinen die von den Gerichten angestellten Erwägungen zu einem besonderen rechtfertigenden Grund für die vorläufige Dienstenthebung auch nicht willkürlich oder sachfremd.

Die verfügte Maßnahme ist auch mit Blick auf das Verhältnismäßigkeitsgebot, das einfach-rechtlich seinen Ausdruck in § 38 Abs. 1 Satz 2 DG LSA findet, nicht zu beanstanden, insbesondere steht sie nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der Sache und der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme. In der Verfügung betreffend die vorläufige Dienstenthebung vom 03.02.2017 sind die der Bürgermeisterin vorgehaltenen Pflichtverletzungen umfassend dargelegt worden. Unter anderem werden ihr Verstöße gegen Informations- und Unterrichtungspflichten gegenüber dem Stadtrat, gegen die Pflicht zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes, zur Befolgung von Weisungen des Dienstvorgesetzten, zur Anzeige von Nebentätigkeiten und Ablieferung der Nebentätigkeitsvergütung, zur Umsetzung von Beschlüssen des Stadtrates und zur Beantwortung der Anfragen einzelner Stadtratsmitglieder sowie Pflichtverstöße im Rahmen von Personalmaßnahmen vorgeworfen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Verhängung einer erheblichen Disziplinarmaßnahme jedenfalls nicht als ausgeschlossen. Ob die gegen die Bürgermeisterin erhobenen Vorwürfe, sollten sie sich als zutreffend erweisen, eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (§ 10 DG LSA) rechtfertigen oder “lediglich” zu einer Kürzung der Dienstbezüge (§ 8 DG LSA) führen könnten, kann dabei offen bleiben. Denn es ist in der fachgerichtlichen Rechtsprechung, auf die auch die angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen Bezug nehmen, anerkannt, dass auch bei einer zu erwartenden Kürzung der Dienstbezüge eine vorläufige Dienstenthebung nicht wegen Unverhältnismäßigkeit ausgeschlossen ist9. Verfassungsrechtlich ist hiergegen nichts zu erinnern10.

Entgegen der Auffassung der Bürgermeisterin ergeben sich Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der vorläufigen Dienstenthebung auch nicht mit Blick auf das von ihr bislang ausgeübte Amt einer kommunalen Wahlbeamtin auf Zeit.

Sie macht zum einen geltend, mit dem in der Kommunalverfassung vorgesehenen speziellen Instrument des Abwahlverfahrens bestehe eine “besondere Suspendierungsschranke”, so dass eine vorläufige Dienstenthebung von kommunalen Wahlbeamten von vornherein schon nicht in Betracht komme. Für eine solche Annahme ist von Verfassungs wegen aber nichts ersichtlich. Zwar ist es richtig, dass der Gesetzgeber als Instrument zur (dauerhaften) Beschränkung des amtlichen Wirkens eines Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinden das Abwahlverfahren vorgesehen hat. Eine solche kommunalpolitische Handlungsoption verdrängt aber nicht das beamtenrechtliche Disziplinarverfahren, welches andere Ziele verfolgt. Bei kommunalen Wahlbeamten handelt es sich um Beamte im statusrechtlichen Sinne; sie stehen ebenso wie die Berufsbeamten in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis. Zwar werden kommunale Wahlbeamte wie die Bürgermeisterin nicht nach beamtenrechtlichen Kriterien ernannt, sondern auf Grund einer demokratischen Wahl in ihr Amt berufen. In ihrer wesentlichen Funktion als Teil der vollziehenden Gewalt unterscheiden sie sich aber nicht von den Berufsbeamten11. Die Bindung an Recht und Gesetz als Element der Rechtsstaatlichkeit sowie die Gemeinwohlorientierung sind Direktiven jeder staatlichen Verwaltung, auch der Kommunalverwaltung. Im Hinblick auf ihre Rechtsstellung als Beamte darf der Gesetzgeber anordnen, dass die Amtstätigkeit der kommunalen Wahlbeamten auf der Grundlage des für alle Beamten geltenden Disziplinarrechts überprüft und gegebenenfalls als Dienstpflichtverletzung geahndet werden kann. Weder das Demokratieprinzip noch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gebieten es, die kommunalen Wahlbeamten von einer solchen Rechtskontrolle freizustellen und es allein dem Wähler zu überlassen, durch Abwahl oder Wiederwahl über ihre bisherige Amtstätigkeit zu entscheiden. Angesichts des Zwecks des Disziplinarrechts – die Sicherstellung einer leistungsfähigen Verwaltung – ist seine Anwendung auf kommunale Wahlbeamte nicht zu beanstanden12.

Aus den vorstehenden Gründen trägt auch das weitere Argument der Bürgermeisterin nicht, unter anderem wegen der kommunalwahlrechtlichen Besonderheiten seien jedenfalls an die Verhältnismäßigkeitsprüfung und die dort vorzunehmende Abwägung zwischen der Beeinträchtigung des Dienstbetriebes und der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme besondere Anforderungen zu stellen. Zutreffend legt sie allerdings dar, dass sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besondere Anforderungen an eine vorläufige Dienstenthebung ergeben können, wenn ihre Wirkung für den Betroffenen über die bloße Nichtausübung des Dienstes hinausgeht13.

Solche in ihrer Person liegenden Gründe hat die Bürgermeisterin aber weder dargelegt noch sind sie sonst ersichtlich. Soweit sie hierzu vorträgt, durch die vorläufige Dienstenthebung bezwecke der Stadtrat, die von ihr als Bürgermeisterin ausgeübte Kontrolle zu unterbinden und die mit ihrem Amtsantritt verbundenen Ankündigungen und Programme zu vereiteln, wird nicht deutlich, welche über die bloße Nichtausübung des Dienstes hinausgehenden Wirkungen dieser Umstand gerade für die Bürgermeisterin als der von der Disziplinarmaßnahme Betroffenen zeitigte. Gleiches gilt für den Umstand, dass durch die Suspendierung eine Entscheidung des Wahlvolkes außer Kraft gesetzt wird, ohne ein Abwahlverfahren durchzuführen. Auch dadurch ist nicht die Person der Bürgermeisterin betroffen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23. August 2017 – 2 BvR 1745/17

  1. VG Magdeburg, Beschluss vom 25.04.2017 – 15 B 3717 MD; OVG LSA, Beschluss vom 04.07.2017 – 10 M 7/17
  2. vgl. BVerfGE 141, 56, 71 Rn. 37; BVerfG, Beschluss vom 24.02.2017 – 2 BvR 2524/16 40
  3. vgl. BVerfGE 70, 251, 266
  4. vgl. BVerfGE 46, 17, 27 f.
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.01.2008 – 2 BvR 313/0719 m.w.N.
  6. vgl. BVerfGE 46, 17, 27
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.02.1996 – 2 BvR 136/96 22 unter Verweis auf BVerfGE 27, 344, 352 f.; 28, 264, 280
  8. vgl. BVerfGE 46, 17, 27 m.w.N.
  9. Nds. OVG, Beschluss vom 25.03.2013 – 19 ZD 4/13 12
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.02.1996 – 2 BvR 136/96 23
  11. vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 19.04.1989 – Vf. 1 – VI/88, NVwZ 1990, S. 357
  12. vgl. zum Ganzen aus der Perspektive der Bayerischen Verfassung auch BayVerfGH, Entscheidung vom 19.04.1989 – Vf. 1 – VI/88, a.a.O.
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.09.1994 – 2 BvR 1089/94 23

 
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