Kampfhundesteuer – und ihre erdrosselnde Wirkung

Eine Kampfhundesteuer, die einem faktischen Verbot der Haltung solcher Hunde gleichkommt („erdrosselnde Wirkung“), kann nicht auf die Steuerkompetenz der Gemeinde für örtliche Aufwandsteuern gestützt werden. Einem Steuersatz für das Halten eines Kampfhundes in Höhe von 2 000 €, der sich auf das 26-fache des Hundesteuersatzes für einen Nichtkampfhund beläuft und der den durchschnittlichen sonstigen Aufwand für das Halten eines solchen Hundes deutlich übersteigt, kommt eine solche „erdrosselnde Wirkung“ zu.

Die Beklagte durfte für gelistete Kampfhunde nach § 1 Abs. 2 KampfhundeVO mit sogenanntem Negativzeugnis eine erhöhte Hundesteuer festsetzen.

Die Hundesteuersatzung der Beklagten belegt alle in § 1 der Bayerischen Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom 10.07.1992 in der jeweils geltenden Fassung (im Folgenden: KampfhundeVO; vgl. zur Gültigkeit dieser Verordnung BayVGH, Beschluss vom 02.06.2014 – 10 ZB 12.2320 4) genannten Rassen und Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden mit einer erhöhten Steuer (§ 5 Abs. 2 HStS). Eine solche erhöhte Besteuerung von Hunden bestimmter Rassen ist wegen der mit der Steuererhebung mitverfolgten Lenkungszwecke grundsätzlich zulässig. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Satzungsregelung nicht zwischen denjenigen Rassen unterscheidet, bei denen nach § 1 Abs. 1 KampfhundeVO die Eigenschaft als Kampfhund unwiderleglich vermutet wird und solchen, bei denen nach § 1 Abs. 2 KampfhundeVO der zuständigen Behörde durch ein sogenanntes Negativzeugnis für den einzelnen Hund nachgewiesen werden kann, dass dieser keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist.

Die von der Beklagten erhobene Hundesteuer findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 105 Abs. 2a GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 KAG Bayern. Die Hundesteuer ist eine traditionelle örtliche Aufwandsteuer, denn das Halten eines Hundes geht über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinaus und erfordert einen – wenn auch unter Umständen nicht sehr erheblichen – zusätzlichen Vermögensaufwand¹. Es entspricht gefestigter Rechtsprechung, dass eine Steuerregelung auch Lenkungswirkungen mitverfolgen darf², mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein³, und dass sie hierfür keiner zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompetenz bedarf⁴.

Hiervon ausgehend ist ein erhöhter Steuersatz für gelistete Hunde, die abstrakt als gefährlich angesehen werden – sogenannte Kampfhunde – zulässig, denn die Gemeinde darf bei ihrer Hundesteuererhebung neben fiskalischen Zwecken auch den Lenkungszweck verfolgen, als gefährlich eingestufte Hunde aus ihrem Gemeindegebiet zurückzudrängen. Gerade die unwiderlegliche Vermutung der Gefährlichkeit ist in besonderer Weise geeignet, das mit der erhöhten Steuer bezweckte Lenkungsziel zu erreichen. Müssten nämlich in bestimmten Einzelfällen Ausnahmen von der höheren Besteuerung gewährt werden, so würde das dem steuerlichen Lenkungszweck, den Bestand an potentiell gefährlicheren Hunden möglichst gering zu halten, zuwiderlaufen. Da aus der nur potentiellen Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlichkeit erwachsen kann, ist es sachgerecht, bereits an das abstrakte Gefahrenpotential anzuknüpfen⁵.

Der in der städtischen Hundesteuersatzung festgesetzte Steuersatz von je 2 000 € für Kampfhunde ist unzulässig. Eine Steuer in dieser Höhe handelt dem ihr begrifflich zukommenden Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, geradezu zuwider, denn sie ist ersichtlich darauf angelegt, die Haltung von jeder Art von Kampfhunden praktisch unmöglich zu machen („erdrosselnde Wirkung“). Daher ist der Steuerbescheid hinsichtlich des den Regelsteuertarif (hier: von 75 € je Hund) übersteigenden Betrags aufzuheben.

Die „Erdrosselungsgrenze“ stellt die äußerste Schranke der Besteuerung dar. Erst dann, wenn die – grundsätzlich zulässige (s.o.) – steuerliche Lenkung nach Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahekommt, die Finanzierungsfunktion der Steuer also durch eine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter verdrängt wird, indem der steuerpflichtige Vorgang unmöglich gemacht wird, bietet die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechtsgrundlage⁶.

Abzustellen ist hinsichtlich der Verbotswirkung einer örtlichen Aufwandsteuer nicht auf den individuellen Steuerpflichtigen – hier die Kläger, sondern auf den durchschnittlichen Steuerpflichtigen im Gemeindegebiet. Ob der Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht unerheblich⁷. Entgegen der Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsgerichts kann es dabei nicht darauf ankommen, ob durch die für Kampfhunde festgesetzte Steuerhöhe ein Verbot der (allgemeinen) Hundehaltung bewirkt wird, was hier bei einem Steuersatz von 75 € für den ersten Hund und 160 € für den zweiten und jeden weiteren Hund unstreitig nicht der Fall ist. Vielmehr muss das konkret besteuerte Verhalten in den Blick genommen werden, hier also das Halten eines Kampfhundes. Denn erst dann, wenn das verfolgte Lenkungsziel dazu führt, dass gerade das besonders hoch besteuerte Verhalten faktisch nicht mehr ausgeübt werden kann, bietet allein die Besteuerungskompetenz keine ausreichende Rechtsgrundlage.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof⁸ hat eine faktische Verbotswirkung in Bezug auf die Kampfhundehaltung im Gemeindegebiet der beklagten Stadt nach Ansicht des Bundesgerichtshofshofs im Ergebnis zu Recht bejaht. Dabei hat er mit dem Steigerungssatz im Verhältnis zu dem Steuersatz für Nichtkampfhunde und der Relation zu den durchschnittlichen Hundehaltungskosten auf zwei Kriterien abgestellt, die von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden sind. Darüber hinausgehende weitere Kriterien musste er nicht berücksichtigen.

Ein gewichtiges Indiz für die erdrosselnde Wirkung stellt der Umstand dar, dass sich der auf 2 000 € festgesetzte Steuersatz für einen Kampfhund auf das 26-fache des Hundesteuersatzes für einen Nichtkampfhund beläuft.

Zwar darf die Gemeinde für Kampfhunde zu Lenkungszwecken einen Steuersatz festsetzen, der über den Steuersatz für nicht gefährliche Hunde hinausgeht. Es spricht jedoch viel dafür, dass die Erdrosselungsgrenze dann überschritten wird, wenn die Gemeinde – wie hier – einen ohnehin nicht ganz niedrigen Regelsteuersatz von 75 € derart vervielfacht, dass sich eine nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten im bundesdurchschnittlichen Vergleich völlig aus dem Rahmen fallende Steuerhöhe ergibt. Schon dem Steuersatz für Nichtkampfhunde kann nämlich ein gewisser Orientierungsmaßstab entnommen werden, der selbst unter Berücksichtigung des weiten Gestaltungsspielraums des Satzungsgebers Anhaltspunkte für den Verlauf der rechtlichen Grenzen des erhöhten Steuersatzes für gefährliche Hunde gibt. Denn bereits der Steuersatz für normale Hunde bringt die angenommene Aufwandsbereitschaft innerhalb der örtlichen Gemeinschaft für Zwecke der Hundehaltung generalisierend zum Ausdruck und zeigt auf, welche abgabenrechtliche Belastung zur Eindämmung der Hundehaltung allgemein für notwendig und ausreichend erachtet wird. Unter Berücksichtigung dessen darf der Steuersatz für gefährliche Hunde zum einen das Ausmaß widerspiegeln, in dem der vermutete objektive Aufwand für das Halten derartiger Hunde den allgemeinen Hundehaltungsaufwand übersteigt. Zum anderen darf der Satzungsgeber das rechtspolitische Ziel verfolgen, gerade die Haltung gefährlicher Hunde verstärkt einzudämmen, muss dabei allerdings darauf achten, dass der steuerrechtlich legitime Lenkungszweck nicht in eine Verhinderungsfunktion umschlägt⁹. Die tatrichterliche Würdigung des Berufungsgerichts, dass die hier in Rede stehende Relation zwischen dem Regelsteuersatz und dem besonderen Steuersatz für Kampfhunde eine faktische Verhinderungswirkung für das Halten derartiger Hunde deutlich indiziert, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Des Weiteren – und entscheidend – hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof¹⁰ darauf abgestellt, dass die festgesetzte Jahressteuer für einen Kampfhund den durchschnittlichen sonstigen Aufwand für das Halten eines solchen Hundes übersteigt. Auch insoweit ist ein Bundesrechtsverstoß nicht feststellbar, wenngleich das Bundesverwaltungsgericht dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht in allen Begründungselementen folgen kann.

Ausgangspunkt der Überlegungen, auf den durchschnittlichen Haltungsaufwand abzustellen, ist der Charakter der Hundesteuer als Aufwandsteuer. Maßstab für deren Bemessung ist die in der Vermögensaufwendung zum Ausdruck kommende Leistungsfähigkeit. An deren Erfassung muss sich die tatbestandliche Ausgestaltung der Steuer orientieren¹¹, hier also an dem Aufwand für das Halten eines Kampfhundes. Steht die festgesetzte Steuer außer Verhältnis zu dem besteuerten Aufwand, wird sich nach allgemeiner Lebenserfahrung ein durchschnittlicher Steuerpflichtiger den Aufwand nicht mehr leisten, hier also von der Anschaffung bzw. Haltung eines Kampfhundes Abstand nehmen. Hiervon ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann auszugehen, wenn die Steuer – wie hier – den Aufwand deutlich übersteigt.

Die durchschnittlichen Kosten für die Haltung eines Kampfhundes werden maßgeblich durch die laufenden Unterhaltskosten (insbesondere Futter, Versicherung, Zubehör, Impfkosten, sonstige Tierarztkosten usw.) bestimmt. Daneben sind aber auch einmalig anfallende Kosten wie etwa Anschaffungs- und Bestattungs- bzw. Tierkörperbeseitigungskosten sowie besondere Kosten im Zusammenhang mit der Kampfhundeeigenschaft (insbesondere Kosten für den Wesenstest, die Gebühr für das Negativzeugnis sowie ggf. Kosten für sicherheitsrechtliche Auflagen wie Maulkorb oder Zwinger) einzubeziehen. Für die vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Ausklammerung solcher Einmal- und Mehrkosten fehlt eine tragfähige Begründung. Ebenso ist nicht einleuchtend, dass der Verwaltungsgerichtshof nur solche Kosten erfassen will, die im Gemeindegebiet entstehen. Zwar kommt es – wie oben ausgeführt – hinsichtlich der Verbotswirkung auf den durchschnittlichen Steuerpflichtigen im Gemeindegebiet an; ob dessen Aufwendungen allerdings im Gemeindegebiet selbst entstehen oder andernorts ist unerheblich. Dass es sich um eine örtliche Aufwandsteuer handelt, ergibt sich daraus, dass sie an das Halten eines Hundes in einem Haushalt anknüpft, der in der steuererhebenden Gemeinde geführt wird¹².

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die nicht erfolgreich mit Revisionsgründen angegriffen worden sind (s.o.), so dass sie das Revisionsgericht binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), belaufen sich die durchschnittlichen Haltungskosten für einen normalen Hund auf ca. 900 € bis 1 000 € jährlich.

Zwar ist dieser Betrag zu niedrig angesetzt, weil auch einmalig anfallende allgemeine Kosten für die Hundehaltung sowie besondere Kosten für die Kampfhundehaltung einbezogen werden müssen. Den vom Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht ausgeklammerten Kosten kommt allerdings im Vergleich zu den durchschnittlichen laufenden Hundehaltungskosten kein so entscheidendes Gewicht zu, dass sich hierdurch etwas an dem Größenverhältnis ändern könnte. Denn die Einmal- und Sonderkosten müssen auf die durchschnittliche Lebenserwartung eines Kampfhundes – bezogen auf die in § 1 Abs. 1 und 2 KampfhundeVO genannten Rassen etwa 10 bis 12 Jahre – umgerechnet werden. Trotz des sich dann ergebenden Erhöhungsbetrages übersteigt die Jahreshundesteuer in Höhe von 2 000 € immer noch deutlich den sonstigen durchschnittlichen Haltungsaufwand für einen Kampfhund.

Das Bundesverwaltungsgericht kann die vorstehende Würdigung auch ohne entsprechende Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls deshalb selbst vornehmen, weil es sich bei den entsprechenden Tatsachen um generelle (Rechts-)Tatsachen handelt, die für die Entscheidung erheblich sind, ob die vom Revisionsgericht auszulegende und anzuwendende untergesetzliche Norm (hier: Hundesteuersatzung) sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält oder aber in ihren tatsächlichen Auswirkungen gegen höherrangiges Recht verstößt¹³.

Weitere Kriterien zur Ermittlung der Erdrosselungsgrenze mussten im vorliegenden Fall nicht herangezogen werden.

Zwar können Bestandszahlen vor und nach einer Steuererhebung oder Steuererhöhung grundsätzlich ein wichtiges Indiz dafür sein, ob eine noch zulässige Lenkung oder schon eine unzulässige Erdrosselung vorliegt¹⁴. Bezogen auf die Kampfhundesteuer setzt dies aber größere Hundebestandszahlen in der jeweiligen Gemeinde voraus, an denen es regelmäßig fehlen dürfte, so auch nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs im vorliegenden Fall. Es kommt hinzu, dass selbst dann, wenn Bestandszahlen vorliegen, deren Aussagekraft dadurch begrenzt ist, dass diesen ein uneinheitlicher Kampfhundebegriff zugrunde liegt. So werden etwa Hunde mit Negativzeugnis oder kastrierte Hunde teilweise nicht (mehr) als Kampfhunde geführt¹⁵. Schließlich lässt sich ein Kausalitätszusammenhang zwischen Steuererhebung bzw. -erhöhung und Rückgang der Bestandszahlen gerade bei Kampfhunden auch deshalb nur schwer feststellen, weil hier – anders als etwa bei den oben erwähnten Zweitwohnungen oder Glücksspielgeräten – weitere Faktoren hinzukommen, die für einen Bestandsrückgang ursächlich geworden sein dürften, etwa die soziale Ächtung von Kampfhunden in der Gesellschaft sowie die restriktive Gesetzgebung¹⁶.

Sonstige Kriterien, wie etwa das durchschnittliche Einkommen in der Gemeinde, musste der Verwaltungsgerichtshof nicht heranziehen. Zwar ließen sich entsprechende Daten möglicherweise über die jeweilige Statistikbehörde des Landes ermitteln. Das Bundesverwaltungsgericht hält deren Aussagekraft für die Frage der Verbotswirkung der Kampfhundesteuer aber nicht für so hoch, dass sich dem Verwaltungsgerichtshof das Abstellen auf dieses Kriterium hätte aufdrängen müssen, zumal es weder von den Beteiligten vorgeschlagen noch in der bisherigen Diskussion über die Kampfhundesteuer eine Rolle gespielt hat.

Bundesverwaltungsgericht, beschluss vom 15. Oktober 2014 – 9 C 8.2013 –

1. vgl. nur BVerwG, Urteile vom 19.01.2000 – 11 C 8.99, BVerwGE 110, 265, 268; und vom 16.05.2007 – 10 C 1.07, Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 12 S. 4 ff.; Beschluss vom 25.04.2013 – 9 B 41.12, Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 13 S. 1 und BFH, Urteil vom 14.10.1987 – II R 11/85 – BFHE 151, 285[↩]
2. BVerfG, Urteil vom 27.06.1991 – 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239, 274; Beschluss vom 22.06.1995 – 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 147[↩]
3. vgl. BVerfG, Urteile vom 10.12 1980 – 2 BvF 3/77, BVerfGE 55, 274, 299; und vom 07.05.1998 – 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95, BVerfGE 98, 106, 118[↩]
4. vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19.08.1994 – 8 N 1.93, BVerwGE 96, 272, 277 f. und Urteil vom 22.12 1999 – 11 C 9.99, BVerwGE 110, 248, 249 f.[↩]
5. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 – 11 C 8.99, BVerwGE 110, 265, 272 ff.; Beschluss vom 28.06.2005 – 10 B 22.05, Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 9 S. 22 f.[↩]
6. stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 17.07.1974 – 1 BvR 51/69, 1 BvR 160/69, 1 BvR 285/69, 1 BvL 16/72, 1 BvL 18/72, 1 BvL 26/72, BVerfGE 38, 61, 81; vom 07.05.1998 – 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95, BVerfGE 98, 106, 118; und vom 15.01.2014 – 1 BvR 1656/09, NVwZ 2014, 1084 Rn. 49; BVerwG, Beschluss vom 19.08.1994 – 8 N 1.93, BVerwGE 96, 272, 277 f.[↩]
7. so ausdrücklich BVerfG, Beschlüsse vom 06.12 1983 – 2 BvR 1275/79, BVerfGE 65, 325, 348; und vom 11.10.2005 – 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03, BVerfGE 114, 316, 334[↩]
8. BayVGH, Urteil vom 25.07.2013 – VGH 4 B 13.144[↩]
9. vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.06.2005 – 6 C 10308/05 31[↩]
10. BayVGH, a.a.O.[↩]
11. BVerfG, Urteil vom 04.02.2009 – 1 BvL 8/05, BVerfGE 123, 1, 20; vgl. auch Englisch, in: Festschrift Kirchhof, 2013, S.2087: Orientierung „an der Höhe der entsprechenden Konsumaufwendungen“[↩]
12. stRspr; vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 25.04.2013 – 9 B 41.12, Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 13 Rn. 7[↩]
13. vgl. BVerwG, Urteile vom 06.11.2002 – 6 C 8.02, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 89 S. 24 f.; und vom 20.03.2012 – 5 C 5.11, BVerwGE 142, 145 Rn. 25; BSG, Urteil vom 25.10.1994 – 3/1 RK 57/93 – SozR 3-2500 § 34 Nr. 4 S.19[↩]
14. vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 15.01.2014 – 1 BvR 1656/09, NVwZ 2014, 1084 Rn. 51 und BVerwG, Beschluss vom 15.05.2014 – 9 B 57.13, NVwZ-RR 2014, 657 Rn. 9, jeweils zur Zweitwohnungsteuer; BVerwG, Urteile vom 13.04.2005 – 10 C 5.04, BVerwGE 123, 218, 235 f.; und vom 10.12 2009 – 9 C 12.08, BVerwGE 135, 367 Rn. 45 = Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 47, jeweils zur Spielgerätesteuer sowie OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.05.2013 – 6 C 11221/12 26, zur Hundesteuer[↩]
15. vgl. Deutscher Städtetag, Ergebnisse der Hundesteuer-Umfrage 2010 des Deutschen Städtetags, November 2011, S. 9[↩]
16. vgl. nur Gesetz zur Beschränkung des Verbringens oder der Einfuhr gefährlicher Hunde in das Inland vom 12.04.2001 – Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetz, BGBl I 2001, 530[↩]