Luft­ver­kehrs­steu­er ver­fas­sungs­ge­mäß

Die Luft­ver­kehr­steu­er ist eine sons­ti­ge auf moto­ri­sier­te Ver­kehrs­mit­tel bezo­ge­ne Ver­kehr­steu­er nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG. Bei der Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des wird der Gleich­heits­satz bereits ein­ge­hal­ten, wenn der Gesetz­ge­ber einen Sach­grund für sei­ne Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des vor­brin­gen kann, die Berück­sich­ti­gung sach­wid­ri­ger, will­kür­li­cher Erwä­gun­gen aus­ge­schlos­sen ist und die kon­kre­te Belas­tungs­ent­schei­dung nicht mit ande­ren Ver­fas­sungs­nor­men in Kon­flikt gerät.

Luft­ver­kehrs­steu­er ver­fas­sungs­ge­mäß

Mit die­ser Begrün­dung beur­teil­te jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf einen Nor­men­kon­troll­an­trag des Lan­des Rhein­land-Pfalz die Bestim­mun­gen der § 1, § 2 Num­mern 4 und 5, § 4, § 5 Num­mern 2, 4c und 5, §§ 10 und 11 sowie die Anla­gen 1 und 2 des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes vom 09.12 2010 1 in der Fas­sung des Geset­zes zur Ände­rung des Ener­gie­steu­er- und des Strom­steu­er­ge­set­zes sowie zur Ände­rung des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes vom 05.12 2012 2 als mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

Das luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz[↑]

Die abs­trak­te Nor­men­kon­trol­le betrifft das Gesetz über die Erhe­bung einer Luft­ver­kehr­steu­er auf in Deutsch­land star­ten­de gewerb­li­che Pas­sa­gier­flü­ge.

Im Juni 2010 beschloss die Bun­des­re­gie­rung als Teil eines Maß­nahme­pa­kets zur Kon­so­li­die­rung des Bun­des­haus­halts die Ein­füh­rung einer Luft­ver­kehr­steu­er mit dem Ziel, Ein­nah­men für den Bund in Höhe von 1 Mil­li­ar­de € jähr­lich zu erzie­len. Dane­ben beab­sich­tig­te die Bun­des­re­gie­rung auch eine Ver­stär­kung der Anrei­ze für umwelt­ge­rech­tes Ver­hal­ten durch die Ein­be­zie­hung des Flug­ver­kehrs in eine Mobi­li­täts­be­steue­rung. Der Deut­sche Bun­des­tag ver­ab­schie­de­te am 28.10.2010 das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz als Arti­kel 1 des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2011. Es wur­de am 14.12 2010 ver­kün­det 3 und trat mit Aus­nah­me des § 5 Nr. 5 (Steu­er­be­frei­ung für bestimm­te Flü­ge zu und von Nord­see­inseln) am fol­gen­den Tag in Kraft.

Das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz (LuftVStG) begrün­det eine Steu­er­pflicht für die in Deutsch­land ab dem 1. Janu­ar 2011 star­ten­den Abflü­ge von Flug­gäs­ten, die von einem gewerb­li­chen Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men trans­por­tiert wer­den. Steu­er­ge­gen­stand ist der "Rechts­vor­gang, der zum Abflug eines Flug­gas­tes von einem inlän­di­schen Start­ort mit einem Flug­zeug oder Dreh­flüg­ler durch ein Luft­fahrt­ver­kehrs­un­ter­neh­men zu einem Ziel­ort berech­tigt" (§ 1 Abs. 1 LuftVStG), ersatz­wei­se die "Zuwei­sung eines Sitz­plat­zes … an einen Flug­gast" (§ 1 Abs. 2 LuftVStG). Die Steu­er ent­steht mit dem Abflug des Flug­gas­tes von einem inlän­di­schen Start­ort (§ 4 LuftVStG). Steu­er­schuld­ner ist grund­sätz­lich das Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men (§ 6 LuftVStG).

Aus­ge­nom­men von der Steu­er­pflicht wer­den durch § 2 Num­mern 4 und 5 LuftVStG in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 1 LuftVStG Abflü­ge von einem inlän­di­schen Start­ort im Rah­men von Tran­sit- und Trans­fer­flü­gen mit kur­zem Zwi­schen­stopp, der je nach Ziel­ort des Flug­zeugs bis zu 12 oder 24 Stun­den betra­gen darf (sog. Umstei­ger­pri­vi­leg), es sei denn, dem Abflug nach der Zwi­schen­lan­dung in Deutsch­land lie­ge ein eige­ner Rechts­vor­gang zugrun­de, etwa ein bei einem ande­ren Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men geson­dert gebuch­tes Ticket. Steu­er­be­freit sind dar­über hin­aus nach § 5 LuftVStG ins­be­son­de­re Flü­ge zu medi­zi­ni­schen und zu mili­tä­ri­schen oder ande­ren hoheit­li­chen Zwe­cken, erneu­te Abflü­ge nach Flug­ab­brü­chen, Flü­ge zu inlän­di­schen Inseln für Bewoh­ner die­ser Inseln, Flü­ge zwi­schen Nord­see­inseln ohne tiden­un­ab­hän­gi­gen Stra­ßen- oder Gleis­an­schluss oder zwi­schen die­sen Inseln und einem küs­ten­na­hen Fest­land­flug­ha­fen, Rund­flü­ge in Leicht­flug­zeu­gen sowie Flü­ge von Per­so­nen unter zwei Jah­ren ohne eige­nen Sitz­platz und sol­che von Flug­be­sat­zun­gen.

Grund­la­ge der Bemes­sung der Steu­er sind nach § 10 LuftVStG die geo­gra­phi­sche Lage des gewähl­ten Ziel­orts, pau­scha­liert nach Distanz­klas­sen ent­spre­chend dem Abstand des Flug­ha­fens Frank­furt am Main zum wich­tigs­ten Flug­ha­fen des Ziel­lan­des, und die Anzahl der beför­der­ten Flug­gäs­te 4. Das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz sieht in § 11 Abs. 1 LuftVStG in Ver­bin­dung mit den Anla­gen 1 und 2 drei nach Distanz­klas­sen geglie­der­te Steu­er­sät­ze vor:

  • Kurz­stre­cken bis maxi­mal 2500 km (Län­der der Anla­ge 1),
  • Mit­tel­stre­cken zwi­schen 2500 und maxi­mal 6000 km (Län­der der Anla­ge 2),
  • Lang­stre­cken über 6000 km (nicht in den Anla­gen genann­te Län­der).

Die Steu­er betrug anfäng­lich je Flug­gast 8 € für Kurz­stre­cken, 25 € für Mit­tel­stre­cken und 45 € für Lang­stre­cken (§ 11 Abs. 1 LuftVStG i.V.m. den Anla­gen 1 und 2). Der Gesetz­ge­ber woll­te aller­dings bei der steu­er­li­chen Belas­tung auch die finan­zi­el­le Last des Luft­ver­kehrs aus dem Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­te­han­del berück­sich­ti­gen und hat des­halb ins­ge­samt das Auf­kom­men aus bei­den Sys­te­men auf 1 Mil­li­ar­de € im Jahr begrenzt (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LuftVStG). Seit dem 1. Janu­ar 2012 gel­ten wegen die­ser Ein­be­zie­hung nied­ri­ge­re Steu­er­sät­ze von 7,50 Euro, 23,43 € und 42,18 € für die drei Distanz­klas­sen. Die Absen­kung der Steu­er­sät­ze erfolg­te zunächst durch die Ver­ord­nung zur Absen­kung der Steu­er­sät­ze nach § 11 Abs. 2 des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes im Jahr 2012 (Luft­ver­kehr­steu­er-Absen­kungs­ver­ord­nung 2012) 5 für die Zeit ab dem 1. Janu­ar 2012. Die­se Steu­er­sät­ze wur­den durch Gesetz zur Ände­rung des Ener­gie­steu­er- und des Strom­steu­er­ge­set­zes sowie zur Ände­rung des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes vom 05.12 2012 6 mit Wir­kung zum 1. Janu­ar 2013 in das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz auf­ge­nom­men und für die Zeit ab dem 1.01.2014 durch die Ver­ord­nung zur Fest­le­gung der Steu­er­sät­ze im Jahr 2014 nach § 11 Abs. 2 des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes (Luft­ver­kehr­steu­er-Fest­le­gungs­ver­ord­nung 2014 – LuftVSt­FestV 2014) 7 erneut und unver­än­dert fest­ge­setzt.

Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des[↑]

Die­se Vor­schrif­ten des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes, auf die sich der Antrag der Sache nach beschränkt, sind for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für den Erlass der ange­grif­fe­nen Nor­men folgt aus Art. 105 Abs. 2 Alt. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG. Nach Art. 105 Abs. 2 Alt. 1 GG hat der Bund die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bung über Steu­ern unter ande­rem, wenn ihm ihr Auf­kom­men ganz oder zum Teil zusteht. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG weist dem Bund das Auf­kom­men der Stra­ßen­gü­ter­ver­kehr­steu­er, der Kraft­fahr­zeug­steu­er und sons­ti­ger auf moto­ri­sier­te Ver­kehrs­mit­tel bezo­ge­ner Ver­kehr­steu­ern zu. Der Kom­pe­tenz­ti­tel für das Steu­er­recht erlaubt es auch, mit der Erhe­bung der Luft­ver­kehr­steu­er Len­kungs­zie­le zu ver­fol­gen 8.

Bei der Luft­ver­kehr­steu­er han­delt es sich um eine Steu­er im Sin­ne der Finanz­ver­fas­sung, weil sie zur Erzie­lung von Ein­nah­men für den Bund den Steu­er­schuld­nern eine Geld­zah­lungs­pflicht ohne kon­kre­te Gegen­leis­tung hoheit­lich auf­er­legt. Sie ist dem Typus der Ver­kehr­steu­er zuzu­ord­nen. Die Ver­kehr­steu­er knüpft an Akte oder Vor­gän­ge des Rechts­ver­kehrs an 9.

§ 1 Abs. 1 LuftVStG knüpft die Luft­ver­kehr­steu­er an den Rechts­akt, der zum Abflug eines Flug­gas­tes berech­tigt, und defi­niert damit den Steu­er­ge­gen­stand. Der maß­geb­li­che Rechts­vor­gang ist in der Regel der Abschluss eines (ent­gelt­li­chen) Beför­de­rungs­ver­trags 10. Soweit § 1 Abs. 2 LuftVStG als Rechts­vor­gang im Sin­ne des § 1 Abs. 1 LuftVStG die Zuwei­sung eines Sitz­plat­zes in einem Flug­zeug oder Dreh­flüg­ler an einen Flug­gast fin­giert, wenn kein ande­rer Rechts­vor­gang im Sin­ne des Geset­zes vor­an­ge­gan­gen ist, sol­len damit Geset­zes­lü­cken durch Abflug­be­rech­ti­gun­gen ver­mie­den wer­den, die mög­li­cher­wei­se zwar nicht als Rechts­vor­gän­ge zu beur­tei­len sind, sol­chen aber in ihrem wirt­schaft­li­chen Ergeb­nis im Wesent­li­chen gleich kom­men. Es stößt nicht auf ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken, aty­pi­sche Fäl­le zur Ver­mei­dung von Ertrags­lü­cken in Auf­fang­tat­be­stän­den zu erfas­sen, die im Ein­zel­fall dem Steu­er­typ nicht mehr ent­spre­chen. Zur Ände­rung der Gesamt­ein­ord­nung des Steu­er­typs und der damit ver­bun­de­nen Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz führt das nicht.

Die Luft­ver­kehr­steu­er ist eine sons­ti­ge auf moto­ri­sier­te Ver­kehrs­mit­tel bezo­ge­ne Ver­kehr­steu­er im Sin­ne des Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG. Der Begriff des Ver­kehrs­mit­tels umfasst neben dem­je­ni­gen des Stra­ßen­ver­kehrs auch sol­che des Schiffs, Bahn- und Flug­ver­kehrs. Eine Beschrän­kung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz auf den stra­ßen­ge­bun­de­nen Ver­kehr lässt sich weder dem Wort­laut noch dem Norm­zweck ent­neh­men. Dass die erst­ge­nann­ten Tat­be­stand­s­al­ter­na­ti­ven des Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG, die Stra­ßen­gü­ter­ver­kehr­steu­er und die Kraft­fahr­zeug­steu­er – anders als die hier maß­geb­li­che drit­te Tat­be­stand­s­al­ter­na­ti­ve – nur den Stra­ßen­ver­kehr betref­fen, erlaubt nicht den Rück­schluss, dass auch sie sich allein auf den Stra­ßen­ver­kehr bezie­he. Im Gegen­teil wäre eine Ein­engung des Kom­pe­tenz­ti­tels auf stra­ßen­ver­kehrs­mit­tel­be­zo­ge­ne Steu­ern mit dem Zweck sei­ner Erwei­te­rung im Jahr 2009 "auf sons­ti­ge auf moto­ri­sier­te Ver­kehrs­mit­tel bezo­ge­ne Ver­kehr­steu­ern" nicht in Ein­klang zu brin­gen, wonach dem Bund eine umfas­sen­de Kom­pe­tenz für die Mobi­li­täts­be­steue­rung zur Ent­wick­lung eines in sich geschlos­se­nen Kon­zepts zur Ver­kehrs­be­steue­rung gege­ben wer­den soll­te 11.

Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für das Bun­des­fi­nanz­mi­nis­te­ri­um[↑]

§ 11 Abs. 2 LuftVStG ist mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar, soweit das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen ermäch­tigt wird, im Ein­ver­neh­men mit dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Umwelt, Natur­schutz und Reak­tor­si­cher­heit, dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung und dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie durch Rechts­ver­ord­nung ohne Zustim­mung des Bun­des­ra­tes die Steu­er­sät­ze nach § 11 Abs. 1 LuftVStG jeweils mit Wir­kung zu Beginn eines Kalen­der­jah­res pro­zen­tu­al abzu­sen­ken. Die Vor­schrift genügt den Anfor­de­run­gen, die das Grund­ge­setz an eine gesetz­li­che Ermäch­ti­gung der Exe­ku­ti­ve zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen im Bereich des Steu­er­rechts stellt. Die Ver­wal­tung kann danach zwar unmit­tel­bar die wesent­li­che Ent­schei­dung über den Steu­er­ta­rif tref­fen, ist dabei aber vom Gesetz ohne jeg­li­ches Ermes­sen auf Rechen­ope­ra­tio­nen auf­grund vor­ge­ge­be­ner Daten beschränkt und zur jähr­li­chen Neu­be­rech­nung ver­pflich­tet.

Der im Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) ver­an­ker­te Vor­be­halt des Geset­zes ver­langt, dass der Gesetz­ge­ber in grund­le­gen­den nor­ma­ti­ven Berei­chen alle wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst tref­fen muss und sie nicht ande­ren Norm­ge­bern über­las­sen darf 12. Im Steu­er­recht, des­sen Steu­er­be­las­tungs­ent­schei­dun­gen weit­ge­hend vom Wil­len des Gesetz­ge­bers zu Belas­tungs­ge­gen­stand und Tarif abhän­gen, ist von einem stren­gen Geset­zes­vor­be­halt aus­zu­ge­hen. Das Steu­er­recht lebt inso­weit aus dem "Dik­tum des Gesetz­ge­bers" 13.

Die­sen Anfor­de­run­gen genügt das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz. Es regelt die Erhe­bung der Luft­ver­kehr­steu­er in aus­rei­chen­dem Maße selbst. Der Gesetz­ge­ber hat in den §§ 1, 4, 5, 6, 10 und 11 Abs. 1 LuftVStG die steu­er­li­che Belas­tung im Hin­blick auf Steu­er­schuld­ner, Steu­er­tat­be­stand, Steu­er­be­mes­sungs­grund­la­ge und Steu­er­ta­rif aus­rei­chend vor­ge­zeich­net. Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 11 Abs. 2 LuftVStG räumt dem Ver­ord­nungs­ge­ber kei­ne hier­von abwei­chen­de Ent­schei­dung über das "Ob" oder das "Wie" der Sen­kung der Luft­ver­kehr­steu­er ein, son­dern über­lässt ihm nur die Neu­be­rech­nung der Steu­er­sät­ze nach genau bestimm­ten Vor­ga­ben.

Dem steht nicht ent­ge­gen, dass § 11 Abs. 2 LuftVStG den Ver­ord­nungs­ge­ber nicht aus­drück­lich zum Erlass der Absen­kungs­ver­ord­nung ver­pflich­tet. Der Gesetz­ge­ber ist von einer Ver­pflich­tung zum jähr­li­chen Gebrauch der Ermäch­ti­gung aus­ge­gan­gen. In der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs wird "die durch Rechts­ver­ord­nung fest­zu­set­zen­de Absen­kung des Steu­er­sat­zes" erwähnt und aus­ge­führt, "die gül­ti­gen Steu­er­sät­ze wer­den jähr­lich nach dem Vor­lie­gen der Ein­nah­men für das ers­te Halb­jahr aus der Ein­be­zie­hung des Luft­ver­kehrs in den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten durch das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen fest­ge­setzt" 14. Auch das Ziel eines Auf­kom­mens von ins­ge­samt 1 Mil­li­ar­de € pro Jahr aus dem Zer­ti­fi­ka­te­han­del und der Luft­ver­kehr­steu­er gelingt nur bei einer ent­spre­chen­den jähr­li­chen Neu­be­rech­nung des Steu­er­ta­rifs.

Der vom Gesetz­ge­ber in § 11 Abs. 2 LuftVStG ermäch­tig­te Ver­ord­nungs­ge­ber erach­tet die Vor­schrift eben­falls als zwin­gend. In sei­ner schrift­li­chen Stel­lung­nah­me und in der münd­li­chen Ver­hand­lung hat das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen aus­drück­lich ein Ermes­sen des Ver­ord­nungs­ge­bers sowohl hin­sicht­lich der Erfor­der­lich­keit einer jähr­li­chen Anpas­sung des Steu­er­ta­rifs als auch bei der Berech­nung aus­ge­schlos­sen. Dem­entspre­chend wur­den bis­lang jähr­lich – mit Aus­nah­me des Jah­res 2013, für das der Gesetz­ge­ber selbst durch Gesetz zur Ände­rung des Ener­gie­steu­er- und des Strom­steu­er­ge­set­zes sowie zur Ände­rung des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes vom 05.12 2012 die Höhe der Steu­er­ta­ri­fe fest­ge­legt hat­te – Ver­ord­nun­gen zur Absen­kung der Steu­er­sät­ze nach § 11 Abs. 2 des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes erlas­sen, zuletzt die Ver­ord­nung zur Fest­le­gung der Steu­er­sät­ze im Jahr 2014 nach § 11 Abs. 2 des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes (Luft­ver­kehr­steu­er-Fest­le­gungs­ver­ord­nung 2014 – LuftVSt­FestV 2014) vom 19.12 2013 15.

Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 11 Abs. 2 LuftVStG genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Hier­nach müs­sen Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung im Gesetz bestimmt wer­den. Im Bereich der Steu­ern ist eine Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen grund­sätz­lich hin­rei­chend bestimmt, wenn der steu­er­li­che Belas­tungs­tat­be­stand – der Steu­er­schuld­ner, der Steu­er­ge­gen­stand, die Bemes­sungs­grund­la­ge und der Steu­er­satz – im Par­la­ments­ge­setz fest­ge­legt wird.

Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung des § 11 LuftVStG ent­hält alle wesent­li­chen Vor­ga­ben für die Erhe­bung der Luft­ver­kehr­steu­er. Sie gibt sowohl die Grund­la­ge als auch den Modus der Berech­nung der Steu­er­ab­sen­kung vor. Nach § 11 Abs. 2 LuftVStG hat der Ver­ord­nungs­ge­ber von den in § 11 Abs. 1 LuftVStG fest­ge­leg­ten Steu­er­sät­zen aus­zu­ge­hen und die Absen­kung im Ver­hält­nis der jewei­li­gen Ein­nah­men des Vor­jah­res aus der Ein­be­zie­hung des Luft­ver­kehrs in den Treib­haus­gas­emis­si­ons­han­del zu dem nach der Geset­zes­be­grün­dung als Ein­nah­me durch die Luft­ver­kehr­steu­er ange­streb­ten Betrag von 1 Mil­li­ar­de € zu berech­nen. Ergibt sich hier­aus eine Steu­er­ab­sen­kung, so ist sie das Ergeb­nis die­ser gesetz­lich abschlie­ßend vor­ge­ge­be­nen Berech­nung mit jähr­lich zu ermit­teln­den; vom Wil­len des Ver­ord­nungs­ge­bers unab­hän­gi­gen Fak­to­ren, nicht aber Fol­ge einer Ermes­sens­aus­übung des Ver­ord­nungs­ge­bers.

Steu­er­ge­gen­stand und der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz[↑]

Die zur ver­fas­sungs­recht­li­chen Über­prü­fung gestell­ten Vor­schrif­ten sind mit dem Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Die Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des in § 1 Abs. 1 LuftVStG (1), die steu­er­li­chen Pri­vi­le­gie­run­gen durch § 5 Num­mern 2, 4c und 5 LuftVStG und durch § 2 Num­mern 4 und 5 LuftVStG (2) sowie die Aus­ge­stal­tung des Steu­er­ta­rifs durch § 10 in Ver­bin­dung mit § 11 Abs. 1 LuftVStG und den Anla­gen 1 und 2 (3) sind nicht zu bean­stan­den.

Gleich­heits­recht­li­cher Aus­gangs­punkt im Steu­er­recht ist der Grund­satz der Las­ten­gleich­heit. Die Steu­er­pflich­ti­gen müs­sen dem Grund­satz nach durch ein Steu­er­ge­setz recht­lich und tat­säch­lich gleich­mä­ßig belas­tet wer­den 16. Der Gleich­heits­satz belässt dem Gesetz­ge­ber einen weit­rei­chen­den Ent­schei­dungs­spiel­raum sowohl bei der Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des als auch bei der Bestim­mung des Steu­er­sat­zes 17. Abwei­chun­gen von der mit der Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des ein­mal getrof­fe­nen Belas­tungs­ent­schei­dung müs­sen sich indes­sen ihrer­seits am Gleich­heits­satz mes­sen las­sen (Gebot der fol­ge­rich­ti­gen Aus­ge­stal­tung des steu­er­recht­li­chen Aus­gangs­tat­be­stands 18). Dem­ge­mäß bedür­fen sie eines beson­de­ren sach­li­chen Grun­des 19, der die Ungleich­be­hand­lung zu recht­fer­ti­gen ver­mag.

Besteue­rung des gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs[↑]

Dass § 1 Abs. 1 LuftVStG den gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehr als Steu­er­ge­gen­stand bestimmt, ist mit Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Im Bereich des Steu­er­rechts hat der Gesetz­ge­ber bei der Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des und bei der Bestim­mung des Steu­er­sat­zes einen weit­rei­chen­den Ent­schei­dungs­spiel­raum 20. Die Befug­nis des Gesetz­ge­bers zur Defi­ni­ti­on des Steu­er­ob­jekts stützt sich auf sei­ne demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on für die Steu­er­po­li­tik. Steu­er­wür­dig­keits­ent­schei­dun­gen beru­hen wesent­lich auf poli­ti­schen Wer­tun­gen, die nach dem Grund­ge­setz der Legis­la­ti­ve zuste­hen und von ihr im Wege der Gesetz­ge­bung getrof­fen wer­den müs­sen. Des­halb wird bei die­sen Ent­schei­dun­gen der Gleich­heits­satz bereits ein­ge­hal­ten, wenn der Gesetz­ge­ber einen Sach­grund für sei­ne Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des vor­brin­gen kann, die Berück­sich­ti­gung sach­wid­ri­ger, will­kür­li­cher Erwä­gun­gen aus­ge­schlos­sen ist 21 und die kon­kre­te Belas­tungs­ent­schei­dung für ein Steu­er­ob­jekt nicht mit ande­ren Ver­fas­sungs­nor­men in Kon­flikt gerät.

Die Belas­tung mit Finanz­zweck­steu­ern ist an der wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­fä­hig­keit der Steu­er­pflich­ti­gen aus­zu­rich­ten 22. Der Gesetz­ge­ber darf eine Steu­er­kom­pe­tenz grund­sätz­lich auch aus­üben und damit Dif­fe­ren­zie­run­gen ver­fol­gen, um Len­kungs­wir­kun­gen zu erzie­len 23. Er darf nicht nur durch Ge- und Ver­bo­te, son­dern eben­so durch mit­tel­ba­re Ver­hal­tens­steue­rung auf Wirt­schaft und Gesell­schaft gestal­tend Ein­fluss neh­men. Der Bür­ger wird dann nicht rechts­ver­bind­lich zu einem bestimm­ten Ver­hal­ten ver­pflich­tet, erhält aber durch Son­der­be­las­tung eines uner­wünsch­ten Ver­hal­tens oder durch steu­er­li­che Ver­scho­nung eines erwünsch­ten Ver­hal­tens ein finanz­wirt­schaft­li­ches Motiv, sich für ein bestimm­tes Tun oder Unter­las­sen zu ent­schei­den 24. Wenn sol­che För­de­rungs- und Len­kungs­zie­le von erkenn­ba­ren gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dun­gen getra­gen wer­den, sind sie geeig­net, recht­fer­ti­gen­de Grün­de für steu­er­li­che Belas­tun­gen oder Ent­las­tun­gen zu lie­fern 25. Dabei genügt es, wenn die gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dun­gen anhand der übli­chen Aus­le­gungs­me­tho­den fest­ge­stellt wer­den kön­nen. Len­kungs­zwe­cke kön­nen sich etwa aus den Geset­zes­ma­te­ria­li­en erge­ben 26. Mög­lich ist auch, den Zweck aus einer Gesamt­schau der jeweils vom Gesetz­ge­ber nor­mier­ten Steu­er­vor­schrif­ten zu erschlie­ßen 27.

Dane­ben kommt es für die Besteue­rungs­gleich­heit auch auf die Eigen­art der jewei­li­gen Steu­er an. Bei indi­rek­ten Steu­ern ist nicht nur dem Gedan­ken einer mög­lichst gleich­mä­ßi­gen Belas­tung des Steu­er­schuld­ners durch gleich­heits­ge­rech­te Aus­for­mung des Belas­tungs­grun­des Rech­nung zu tra­gen 28. Viel­mehr ist auch der End- oder Letzt­ver­brau­cher, der die indi­rek­te Steu­er­last – über eine oder meh­re­re Han­dels­stu­fen ver­mit­telt – tra­gen soll (Steu­er­trä­ger), in den Blick zu neh­men 29.

Nach die­sen Grund­sät­zen steht die Aus­wahl des gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs als Steu­er­ge­gen­stand mit Art. 3 Abs. 1 GG in Ein­klang. Die Luft­ver­kehr­steu­er ist eine Finanz­last, die das Ziel der Staats­fi­nan­zie­rung mit einem Umwelt­schutz­zweck kom­bi­niert. Dies recht­fer­tigt die steu­er­li­che Belas­tung des Luft­ver­kehrs. Auch die Begren­zung auf den gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehr ohne Ein­be­zie­hung von pri­va­tem Luft­ver­kehr und Luft­fracht­ver­kehr ist sach­lich gerecht­fer­tigt.

Das Ziel, mit der Luft­ver­kehr­steu­er neben der Gewin­nung von Staats­ein­nah­men zum Schutz der Umwelt, ins­be­son­de­re des Kli­mas, Flug­ki­lo­me­ter zu begren­zen, ergibt sich hin­rei­chend deut­lich aus der Anknüp­fung des Steu­er­ta­rifs in §§ 10, 11 LuftVStG an die durch den besteu­er­ten Flug zurück­ge­leg­te Distanz. Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, die nach sei­ner Auf­fas­sung umwelt­schä­di­gen­den Aus­wir­kun­gen des gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs zu beein­flus­sen, geht eben­falls aus der Begrün­dung des Gesetz­ent­wur­fes her­vor. Danach bezweckt das Gesetz die Ein­be­zie­hung des Flug­ver­kehrs in die – für ande­re Ver­kehrs­trä­ger bereits durch die Belas­tung mit der ver­brauchs­ori­en­tier­ten Ener­gie­steu­er erfol­gen­de – Mobi­li­täts­be­steue­rung, um Anrei­ze für umwelt­ge­rech­te­res Ver­hal­ten zu set­zen; öko­lo­gi­sche Belan­ge sei­en bei der Besteue­rung zu berück­sich­ti­gen 30.

Bei dem vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Ziel des Umwelt­schut­zes han­delt es sich um einen Sach­grund, des­sen Legi­ti­mi­tät sich unter ande­rem aus dem in Art.20a GG ent­hal­te­nen Auf­trag ergibt, in Ver­ant­wor­tung für die künf­ti­gen Genera­tio­nen die natür­li­chen Lebens­grund­la­gen zu schüt­zen 31. Die­ser Auf­trag kann sowohl Gefah­ren­ab­wehr gebie­ten als auch Risi­ko­vor­sor­ge legi­ti­mie­ren. Zu den nach Art.20a GG geschütz­ten Umwelt­gü­tern gehört auch ein mit der Besteue­rung beab­sich­tig­ter Kli­ma­schutz.

Mit der Belas­tung von gewerb­li­chen Pas­sa­gier­flü­gen hat der Gesetz­ge­ber den Steu­er­ge­gen­stand in ver­fas­sungs­ge­mä­ßer Wei­se gewählt. Die Luft­ver­kehr­steu­er ist mitt­ler­wei­le sogar in Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG ver­fas­sungs­recht­lich aner­kannt. Der­ar­ti­ge Flü­ge belas­ten die Umwelt, ihre steu­er­li­che Len­kung dient dem Kli­ma­schutz.

Die Besteue­rung des gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs führt im Übri­gen auch nicht im Ver­gleich zu ande­ren Ver­kehrs­ar­ten zu einer gleich­heits­wid­ri­gen Dop­pel­be­las­tung im Hin­blick auf die ab 2012 erfol­gen­de Belas­tung des Luft­ver­kehrs durch den Emis­si­ons­rech­te­han­del. Der Gesetz­ge­ber hat mit der Rege­lung in § 11 Abs. 2 LuftVStG ohne­hin sicher­ge­stellt, dass die kumu­lier­te Belas­tung aus bei­den den allein für die Luft­ver­kehr­steu­er vor­ge­se­he­nen, in der Pra­xis auch tat­säch­lich erziel­ba­ren Betrag von 1 Mil­li­ar­de € jähr­lich nicht über­schrei­tet. Zudem ist der gewerb­li­che Luft­ver­kehr in Deutsch­land der­zeit nicht mit einer Ener­gie­steu­er ("Kero­sin­steu­er") belegt, was nach Schät­zun­gen zu Steu­er­erspar­nis­sen für die Unter­neh­men in Höhe von jähr­lich 680 Mil­lio­nen € allein im inner­deut­schen Flug­ver­kehr führt.

Der Gesetz­ge­ber war nicht aus Gleich­heits­grün­den gehal­ten, zugleich auch den pri­va­ten Flug­ver­kehr und Fracht­flü­ge mit der Luft­ver­kehr­steu­er zu bele­gen.

Bei der Aus­wahl des gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs han­delt es sich um eine Bestim­mung des Steu­er­ge­gen­stan­des, die ledig­lich auf einem nach­voll­zieh­ba­ren Sach­grund beru­hen muss. Bereits aus der engen Fas­sung des Steu­er­ge­gen­stan­des in § 1 Abs. 1 LuftVStG als zen­tra­ler Norm des Geset­zes ergibt sich, dass der Gesetz­ge­ber den gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehr als abgrenz­ba­ren, im Ver­gleich zu ande­ren Luft­ver­keh­ren geson­dert steu­er­ba­ren Sach­ver­halt ansieht. Sei­ne Ent­schei­dung, den pri­va­ten Luft­ver­kehr und den Fracht­ver­kehr im Gegen­satz zum gewerb­li­chen Pas­sa­gier­luft­ver­kehr aus der Belas­tung mit der Luft­ver­kehr­steu­er aus­zu­klam­mern, ist des­halb nur dar­auf zu über­prü­fen, ob es für die getrof­fe­ne Unter­schei­dung einen sach­li­chen Grund gibt, der bei einer am Gerech­tig­keits­ge­dan­ken ori­en­tier­ten Betrach­tungs­wei­se nicht als will­kür­lich ange­se­hen wer­den kann 32. Er wird wegen sei­nes weit­ge­hen­den Spiel­raums zur Aus­wahl von Steu­er­ge­gen­stän­den durch den Gleich­heits­satz aber nicht gezwun­gen, nach einer ein­mal getrof­fe­nen Ent­schei­dung für ein bestimm­tes Steu­er­ob­jekt zugleich auch alle ande­ren, ähn­li­chen, für den Steu­er­zweck eben­falls geeig­ne­ten Steu­er­ob­jek­te in die Belas­tung ein­zu­be­zie­hen.

Die­sen ihm zuste­hen­den Spiel­raum bei der Bestim­mung des Steu­er­ge­gen­stan­des hat der Gesetz­ge­ber nicht über­schrit­ten. Gegen­über dem pri­va­ten Luft­ver­kehr führt die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs zur Recht­fer­ti­gung aus, dass die­ser bereits mit Ener­gie­steu­er belas­tet ist, gegen­über der Luft­fracht die unter­schied­li­chen Wett­be­werbs­be­din­gun­gen auf getrenn­ten Märk­ten für Pas­sa­gier- und Fracht­ver­kehr 30. Es han­delt sich dabei um mit dem Grund­satz der Belas­tungs­gleich­heit ver­ein­ba­re Unter­schei­dun­gen nach der finan­zi­el­len Belast­bar­keit der betrof­fe­nen Grup­pen. Die Ein­schät­zung, dass der pri­va­te Luft­ver­kehr weni­ger belast­bar ist, weil er bereits ander­wei­tig besteu­ert wird, und dass die finan­zi­el­le Belast­bar­keit des Fracht­ver­kehrs mit sei­nen ganz ande­ren Markt­be­din­gun­gen ein­ge­schränkt ist, über­schrei­tet den dem Gesetz­ge­ber ein­ge­räum­ten Spiel­raum nicht, wel­che Steu­er­quel­le er über­haupt erschlie­ßen möch­te.

Steu­er­ent­las­tung für Insel­flü­ge[↑]

Die in § 5 Num­mern 2, 4c und 5 LuftVStG und in § 2 Num­mern 4 und 5 LuftVStG getrof­fe­nen Aus­nah­me­re­ge­lun­gen sind eben­falls mit Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Nach­dem der Steu­er­ge­gen­stand aus­ge­wählt ist, unter­liegt der Gesetz­ge­ber nach Art. 3 Abs. 1 GG enge­ren Bin­dun­gen. Die Abwei­chung von der mit der Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des ein­mal getrof­fe­nen Belas­tungs­ent­schei­dung beruht auf beson­de­ren sach­li­chen Grün­den, die die Ungleich­be­hand­lun­gen zu recht­fer­ti­gen ver­mö­gen.

Die in § 5 Nr. 5 LuftVStG bestimm­te Steu­er­ent­las­tung von Insel­flü­gen begrün­det eine unglei­che Belas­tung. Die Pri­vi­le­gie­rung erfolgt unab­hän­gig von der auch nur typi­siert ange­nom­me­nen Flug­ent­fer­nung. Die mit dem Abschluss des Beför­de­rungs­ver­trags ver­bun­de­nen Kos­ten sind nicht abhän­gig vom Wohn­sitz des Pas­sa­giers. Die pri­vi­le­gier­ten Flü­ge sind auch nicht weni­ger umwelt­schäd­lich als die besteu­er­ten Flü­ge.

Die in einer Steu­er­be­frei­ung bestimm­te Begüns­ti­gung genügt jedoch dem Gleich­heits­ge­bot, weil sie von einem Sach­grund getra­gen wird, der ein Abge­hen vom Finan­zie­rungs- und Len­kungs­zweck der Steu­er recht­fer­tigt. Will der Gesetz­ge­ber ein bestimm­tes Ver­hal­ten der Bür­ger för­dern, das ihm aus wirt­schafts, sozi­al, umwelt- oder gesell­schafts­po­li­ti­schen Grün­den erwünscht ist, hat er eine gro­ße Gestal­tungs­frei­heit. In der Ent­schei­dung dar­über, wel­che Per­so­nen oder Unter­neh­men durch finan­zi­el­le Zuwen­dung des Staa­tes geför­dert wer­den sol­len, ist der Gesetz­ge­ber weit­ge­hend frei 33. Zwar bleibt er auch hier an den Gleich­heits­satz gebun­den. Sach­be­zo­ge­ne Gesichts­punk­te ste­hen ihm aber in wei­tem Umfang zu Gebo­te, solan­ge die Rege­lung sich nicht auf eine der Lebens­er­fah­rung gera­de­zu wider­spre­chen­de Wür­di­gung der jewei­li­gen Lebens­sach­ver­hal­te stützt, ins­be­son­de­re der Kreis der von der Maß­nah­me Begüns­tig­ten sach­ge­recht abge­grenzt ist 34. Die­se Erwä­gun­gen gel­ten auch, wenn der Gesetz­ge­ber eine Sub­ven­ti­on steu­er­recht­lich erbringt, statt sie direkt finan­zi­ell zuzu­wen­den 35.

Die Her­ab­set­zung der Luft­ver­kehr­steu­er für Flü­ge von und zu inlän­di­schen, däni­schen und nie­der­län­di­schen Nord­see­inseln ohne tiden­un­ab­hän­gi­gen Ver­kehrs­an­schluss mit dem Fest­land auf 20 % des jewei­li­gen gül­ti­gen Steu­er­sat­zes nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 LuftVStG (§ 5 Nr. 5 LuftVStG i.V.m. der Geneh­mi­gung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on, Bekannt­ma­chung vom 15.01.2013, BGBl I 2013 S. 81) wird durch den Zweck der Sicher­stel­lung einer ver­kehrs­mä­ßi­gen Erschlie­ßung der betrof­fe­nen Inseln getra­gen 36. Dies recht­fer­tigt auch die steu­er­li­che Ver­scho­nung des tou­ris­ti­schen Ver­kehrs. Die betrof­fe­nen Inseln sind wegen der Wit­te­rungs­be­din­gun­gen und des Tiden­hubs bei feh­len­der Anbin­dung an das Fest­land über Schie­ne oder Stra­ße zeit­wei­se nicht oder nur schwer zu errei­chen. Die Siche­rung der Daseins­vor­sor­ge für die Insel­be­woh­ner darf der Gesetz­ge­ber als Ziel ver­fol­gen. Die Annah­me einer Gefähr­dung der jeder­zei­ti­gen Erreich­bar­keit wegen ihrer Insel­la­ge und deren Besei­ti­gung durch eine Steu­er­pri­vi­le­gie­rung des Trans­port­mit­tels Flug­zeug lie­gen inner­halb des ihm ein­ge­räum­ten Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raums. Zudem fällt das Aus­maß der Steu­er­be­frei­ung kaum ins Gewicht, denn nach den Anga­ben des Sta­tis­ti­schen Bun­des­amts ent­fällt auf die­ses Pri­vi­leg nur 0,026 % des gesam­ten Pas­sa­gier­auf­kom­mens in Deutsch­land 37.

Steu­er­be­frei­ung für hoheit­li­che und mili­tä­ri­sche Flü­ge[↑]

Die Befrei­ung von Flü­gen zu mili­tä­ri­schen und ande­ren hoheit­li­chen Zwe­cken (§ 5 Num­mern 2 und 4c LuftVStG) recht­fer­tigt sich bereits aus dem gewähl­ten Gegen­stand der Besteue­rung. Flü­ge zu mili­tä­ri­schen und ande­ren hoheit­li­chen Zwe­cken durf­te der Gesetz­ge­ber als nicht zu den gewerb­li­chen Pas­sa­gier­flü­gen gehö­rend aus­gren­zen. Sie ist fer­ner dadurch gerecht­fer­tigt, dass die Erhe­bung der Steu­er wegen der bezweck­ten Abwäl­zung auf den Pas­sa­gier letzt­lich ihren Ein­nah­me­zweck ver­fehlt. Die Besteue­rung dienst­li­cher Flü­ge wür­de letzt­lich vom Staats­haus­halt getra­gen. So wür­de die Steu­er­be­las­tung nur zu einer Ver­schie­bung von Finanz­mit­teln zwi­schen ver­schie­de­nen öffent­li­chen Haus­hal­ten oder inner­halb eines öffent­li­chen Haus­halts füh­ren. Ein­nah­men für den Staat wür­den gar nicht gene­riert. Auch das Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ist äußerst gering. Der Anteil der steu­er­be­frei­ten Flü­ge zu mili­tä­ri­schen oder ande­ren hoheit­li­chen Zwe­cken betrug nach Anga­ben des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes für 2012 nur 0,28 % des gesam­ten Pas­sa­gier­auf­kom­mens in Deutsch­land 37.

Umstei­ger­pri­vi­leg[↑]

Das Umstei­ger­pri­vi­leg (§ 2 Num­mern 4 und 5 LuftVStG i.V.m. § 1 Abs. 1 LuftVStG) ist mit dem Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar.

Liegt einer Flug­rei­se, die im Aus­land begon­nen hat, im Inland zu einer Zwi­schen­lan­dung führt und mit oder ohne Umstieg zu einem Ziel­ort im In- oder Aus­land fort­ge­setzt wird, ein ein­zi­ger Rechts­vor­gang – in der Regel also ein ein­zi­ger Ticket­kauf – zugrun­de, wird die Abflug­be­rech­ti­gung für den inlän­di­schen Abflug nach der Zwi­schen­lan­dung nicht besteu­ert; der Start im Aus­land bleibt schon nach dem Grund­tat­be­stand des § 1 Abs. 1 LuftVStG man­gels "inlän­di­schen Startorts" steu­er­frei. Im Ergeb­nis wer­den der­ar­ti­ge Flü­ge über­haupt nicht belas­tet. Bei einem Zubrin­ger­flug aus dem Inland fällt nur für die­sen, nicht aber für den Wie­der­ab­flug die Luft­ver­kehr­steu­er an, das heißt es wird nur ein­mal besteu­ert. Die steu­er­be­frei­ten Wie­der­ab­flü­ge von deut­schen Flug­hä­fen und ‑plät­zen nach Zwi­schen­lan­dun­gen im Sin­ne des § 2 Nr. 5 LuftVStG unter­schei­den sich hin­sicht­lich der wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­fä­hig­keit der befrei­ten Pas­sa­gie­re oder der durch sie ent­ste­hen­den Umwelt­be­las­tung aber nicht erkenn­bar von Flü­gen, die mit der Luft­ver­kehr­steu­er belas­tet sind. Das Umstei­ger­pri­vi­leg des § 2 Num­mern 4 und 5 LuftVStG in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 1 LuftVStG führt mit­hin zu einer Ungleich­be­hand­lung von Flü­gen.

Führt ein Steu­er­ge­setz zu einer steu­er­li­chen Ver­scho­nung, die eine unglei­che Belas­tung der jewei­li­gen Steu­er­ge­gen­stän­de inner­halb einer Steu­er­art begrün­det, so kann eine sol­che Steu­er­ent­las­tung vor dem Gleich­heits­satz gerecht­fer­tigt sein, wenn der Gesetz­ge­ber das Ver­hal­ten des Steu­er­pflich­ti­gen aus Grün­den des Gemein­wohls för­dern oder len­ken will 38. Bei Vor­lie­gen aus­rei­chen­der Gemein­wohl­grün­de kann die Ent­las­tung dabei in ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ger Wei­se sogar dazu füh­ren, dass bestimm­te Steu­er­ge­gen­stän­de voll­stän­dig von der Besteue­rung aus­ge­nom­men wer­den 39.

Hier­an gemes­sen hält die Aus­nah­me von der Besteue­rung durch das Umstei­ger­pri­vi­leg der ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fung stand; denn sie wird von legi­ti­men wirt­schafts­po­li­ti­schen Zwe­cken getra­gen. Es sol­len die deut­schen Flug­hä­fen als inter­na­tio­na­le Dreh­kreu­ze geschützt wer­den, indem sie in die­ser Funk­ti­on durch die Luft­ver­kehr­steu­er gerin­ger Belas­tung unter­lie­gen 40. Ins­be­son­de­re für die Flug­hä­fen in Frank­furt am Main und in Mün­chen als typi­sche Startor­te für Inter­kon­ti­nen­tal­flü­ge, für die viel­fach Zubrin­ger­flü­ge not­wen­dig wer­den, droht bei Erhe­bung der Steu­er auf den Wei­ter­flug die Gefahr einer Ver­la­ge­rung des Umstei­georts in das Aus­land wegen erhöh­ter Kos­ten für den Umstieg in Deutsch­land.

Aus­ge­stal­tung des Steu­er­ta­rifs[↑]

Die ange­grif­fe­ne Aus­ge­stal­tung des Steu­er­ta­rifs in § 10, § 11 Abs. 1 LuftVStG ver­letzt den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz nicht. Der Gesetz­ge­ber hat mit der Anknüp­fung der Besteue­rung an die mit dem Flug zurück­ge­leg­te Distanz einen geeig­ne­ten und hin­rei­chend rea­li­täts­ge­rech­ten Besteue­rungs­maß­stab gewählt. Die durch die Nor­mie­rung ver­ur­sach­ten Ver­wer­fun­gen sind aus Ver­ein­fa­chungs­grün­den noch trag­bar.

Der Gesetz­ge­ber hat in § 10 LuftVStG die Lage des jeweils gewähl­ten Ziel­orts zum Maß­stab der Besteue­rung bestimmt. In der Zusam­men­schau mit § 11 LuftVStG und sei­nen bei­den Anla­gen lässt sich als Belas­tungs­ent­schei­dung aus dem Gesetz ablei­ten, dass die Höhe der für jeden Flug­gast vom Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men zu ent­rich­ten­den und bei Über­wäl­zung von jedem Flug­gast zu tra­gen­den Luft­ver­kehr­steu­er grund­sätz­lich mit der Län­ge der Flug­stre­cke steigt. Die­se Aus­ge­stal­tung ent­spricht dem Umwelt­schutz­zweck des Luft­ver­kehr­steu­er­ge­set­zes.

Die für die Höhe des Steu­er­ta­rifs maß­geb­li­che Anknüp­fung in § 11 Abs. 1 LuftVStG an den größ­ten Ver­kehrs­flug­ha­fen des Ziel­lan­des statt an den tat­säch­li­chen Ziel­flug­ha­fen bewirkt aller­dings, dass bei Län­dern der Anla­ge 1 zu § 11 Abs. 1 LuftVStG, die sehr groß sind oder zu denen Über­see­ge­bie­te gehö­ren; vom Ent­fer­nungs­maß­stab abwei­chen­de steu­er­li­che Begüns­ti­gun­gen auf­tre­ten kön­nen. Denn bei sol­chen Län­dern lie­gen zwar die den Steu­er­satz bestim­men­den größ­ten Ver­kehrs­flug­hä­fen jeweils in einer Ent­fer­nung von weni­ger als 2500 km zum Flug­ha­fen in Frank­furt am Main, nicht aber aus­nahms­los alle wei­te­ren Flug­hä­fen. Wird einer die­ser weit vom größ­ten Ver­kehrs­flug­ha­fen des­sel­ben Lan­des ent­fern­te Flug­ha­fen auf­grund eines ein­heit­li­chen Rechts­vor­gangs (Direkt­flug oder Ket­ten­flug mit ein­heit­li­cher Buchung) ange­flo­gen, fällt ledig­lich der nied­rigs­te, für Län­der der Anla­ge 1 gel­ten­de Steu­er­satz an, auch wenn sei­ne Ent­fer­nung zum deut­schen Start­ort die Ober­gren­ze von 2500 km Ent­fer­nung für die­se Län­der über­schrei­tet.

Die hier­durch begrün­de­ten unglei­chen Belas­tun­gen füh­ren nicht zur Unver­ein­bar­keit des vom Gesetz­ge­ber bestimm­ten Steu­er­maß­sta­bes mit Art. 3 Abs. 1 GG. Der für die Besteue­rung maß­geb­li­che Flug­ha­fen des Ziel­lan­des mit dem größ­ten Ver­kehrs­auf­kom­men ist für einen erheb­li­chen Teil der besteu­er­ten Flü­ge der tat­säch­li­che Ziel­flug­ha­fen und gibt dann den Distanz­maß­stab kor­rekt wie­der. Soweit der ange­flo­ge­ne Ziel­ort nicht mit dem größ­ten Ver­kehrs­flug­ha­fen iden­tisch ist, liegt er in den meis­ten Fäl­len zumin­dest inner­halb eines Umkrei­ses von 2500 km zu Frank­furt am Main. Zu Ver­wer­fun­gen kommt es nur bei weni­gen sehr gro­ßen Län­dern oder beim Flug in über­see­ische Ter­ri­to­ri­en eini­ger weni­ger Län­der.

Die­se Ver­wer­fun­gen sind aus Ver­ein­fa­chungs­grün­den gleich­heits­recht­lich noch trag­bar. Der Steu­er­ge­setz­ge­ber darf aus Grün­den der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung Steu­er­sät­ze typi­sie­rend bestim­men und dabei die Beson­der­hei­ten des ein­zel­nen Fal­les ver­nach­läs­si­gen, wenn die dar­aus erwach­sen­den Vor­tei­le im rech­ten Ver­hält­nis zu der mit der Typi­sie­rung not­wen­dig ver­bun­de­nen Ungleich­heit der steu­er­li­chen Belas­tung ste­hen 41, er sich rea­li­täts­ge­recht am typi­schen Fall ori­en­tiert 42 und ein ver­nünf­ti­ger, ein­leuch­ten­der Grund vor­han­den ist 43. Hier ori­en­tiert sich das Luft­ver­kehr­steu­er­ge­setz rea­li­täts­ge­recht am Flug­ha­fen mit dem höchs­ten Ver­kehrs­auf­kom­men im jewei­li­gen Land, auf dem die meis­ten Flü­ge lan­den. Die­se ver­ein­fach­te Nor­mie­rung zuguns­ten eines grob geras­ter­ten Kata­logs von Ziel­län­dern ver­mei­det es, bei jedem Flug die tat­säch­li­che Ent­fer­nung zwi­schen jeweils zwei Flug­hä­fen exakt zu ermit­teln. Auch im Inter­es­se der betrof­fe­nen Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men als Steu­er­schuld­ner wird damit die tarif­li­che Ein­stu­fung der Flü­ge in die­sen Mas­sen­vor­gän­gen des Steu­er­rechts erleich­tert. Vor allem sind aber die davon her­vor­ge­ru­fe­nen Ungleich­hei­ten im gere­gel­ten Tarif mit drei Distanz­zo­nen nach ihrer Anzahl sehr gering. Der Haupt­strom der Flü­ge lan­det in Haupt­städ­ten und Indus­trie­zen­tren; der Anflug über­see­ischer Insel­be­sit­zun­gen oder von grö­ße­ren Ver­kehrs­flug­hä­fen in einer wei­ter ent­fern­ten als der ange­setz­ten Ent­fer­nungs­ka­te­go­rie ist in der Steu­er­grup­pe der Län­der nach Anla­ge 1 nach der unbe­strit­te­nen Aus­kunft des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums der Finan­zen nur mar­gi­nal.

Dass die­se Ver­wer­fun­gen bei einer theo­re­tisch mög­li­chen, exak­ten Aus­ge­stal­tung des Steu­er­ta­rifs nach tat­säch­li­chen Ent­fer­nungs­ki­lo­me­tern ver­meid­bar wären, ist für die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Rege­lung nicht von Belang. Die Fein­heit der Aus­dif­fe­ren­zie­rung des Steu­er­tat­be­stan­des unter­fällt grund­sätz­lich dem Gestal­tungs­spiel­raum des Steu­er­ge­setz­ge­bers. Eine opti­ma­le Lösung muss er nicht fin­den. Dies gilt eben­so für die von der Antrag­stel­le­rin auf­ge­wor­fe­ne Fra­ge, ob nicht statt des vom Gesetz­ge­ber gewähl­ten Drei-Zonen-Modells für die Bestim­mung des Steu­er­ta­rifs ein von der genau­en Kilo­me­ter­zahl der ange­setz­ten Ent­fer­nung abhän­gi­ger, stu­fen­lo­ser Steu­er­satz oder ein Ansatz mit mehr Ent­fer­nungs­zo­nen, ins­be­son­de­re mit einer grö­ße­ren Aus­dif­fe­ren­zie­rung inner­halb der Län­der der Anla­ge 1 (bis 2500 km Ent­fer­nung), zu einer höhe­ren Steu­er­ge­rech­tig­keit geführt hät­te und noch prak­ti­ka­bel gewe­sen wäre.

Besteue­rung und Berufs­frei­heit[↑]

Die Besteue­rung des Pas­sa­gier­luft­ver­kehrs nach § 1 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit § 11 Abs. 1 LuftVStG ver­letzt weder die Berufs­frei­heit der Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men als Steu­er­schuld­ner noch die Berufs­frei­heit der – bei tat­säch­li­cher Abwäl­zung der Steu­er als Steu­er­trä­ger betrof­fe­nen – Pas­sa­gie­re.

Für den Flug­gast stellt die Luft­ver­kehr­steu­er kei­nen Ein­griff in sei­ne Berufs­frei­heit dar, weil ihr inso­weit ein berufs­re­geln­der Bezug fehlt. Die Erhe­bung von Steu­ern und sons­ti­gen Abga­ben greift in den Schutz­be­reich von Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusam­men­hang mit der Aus­übung eines Beru­fes steht und objek­tiv deut­lich eine berufs­re­geln­de Ten­denz erken­nen lässt 44. Eine sol­che berufs­re­geln­de Ten­denz ist dann nicht gege­ben, wenn die Steu­er alle Ver­brau­cher unge­ach­tet ihrer beruf­li­chen Betä­ti­gung trifft 45. Dies trifft auf die Pas­sa­gie­re regel­mä­ßig zu; Tou­ris­ten, Berufs­tä­ti­ge, Per­so­nen in der Aus­bil­dung, Flug­gäs­te zu Fami­li­en­be­su­chen und ande­re sind unter­schieds­los betrof­fen. Auch soweit die beruf­li­che Tätig­keit eines Flug­gas­tes mit einer hohen Zahl von Flü­gen ver­bun­den ist, ent­fal­tet die Steu­er wegen der gerin­gen Höhe im Ver­gleich zu den übri­gen Flug­kos­ten kei­ne berufs­re­geln­de Wir­kung.

Eine objek­tiv berufs­re­geln­de Ten­denz der Luft­ver­kehr­steu­er besteht hin­ge­gen für die Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men wegen ihres Len­kungs­zwecks. Der damit ein­her­ge­hen­de Ein­griff in die Frei­heit der Berufs­aus­übung ist aber ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Ziel des Geset­zes ist es, Anrei­ze für ein umwelt­ge­rech­te­res Ver­hal­ten zu set­zen. Zu die­sem Zweck ver­teu­ert der Gesetz­ge­ber die von den Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men ange­bo­te­nen Dienst­leis­tun­gen in unter­schied­li­cher Höhe, um so die Gesamt­an­zahl der Flug­be­we­gun­gen zu redu­zie­ren. Damit steu­ert er auch das beruf­li­che Ver­hal­ten der Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men. Mit wel­chen Ange­bo­ten ein Unter­neh­men am Markt auf­tritt, unter­fällt der von Art. 12 Abs. 1 GG geschütz­ten Berufs­aus­übungs­frei­heit. Auch aus dem in der Geset­zes­be­grün­dung ange­führ­ten Aspekt, dem von der ver­brauchs­ori­en­tier­ten Ener­gie­steu­er befrei­ten gewerb­li­chen Luft­ver­kehr Anreiz zum ener­gie­spa­ren­den Ein­satz von Kraft­stof­fen zu geben, folgt, dass der Gesetz­ge­ber eine Len­kung des beruf­li­chen Ver­hal­tens der Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men beab­sich­tigt, bei­spiels­wei­se dahin­ge­hend, ihre Ange­bo­te am Markt auf Treib­stoff­ef­fi­zi­enz hin aus­zu­rich­ten.

Die Beein­träch­ti­gung der Berufs­aus­übungs­frei­heit der Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men wird durch den vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Zweck des Umwelt­schut­zes gerecht­fer­tigt.

Die Belas­tung mit der Luft­ver­kehr­steu­er ist geeig­net, durch den von ihr ver­ur­sach­ten Kos­ten­druck Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men zur bes­se­ren Aus­las­tung von Flü­gen oder zu einer Redu­zie­rung inef­fi­zi­en­ter Flü­ge zu bewe­gen. Im Bereich der steu­er­li­chen Len­kung darf der Gesetz­ge­ber in Kauf neh­men, dass das Len­kungs­ziel nicht ver­läss­lich erreicht wird 46. Im Ver­gleich zu unmit­tel­bar recht­lich wir­ken­den Ver­bo­ten ohne Aus­weich­mög­lich­keit ist die Besteue­rung das mil­de­re Mit­tel, weil sie dem Besteu­er­ten die Wahl zwi­schen dem vom Gesetz­ge­ber gewünsch­ten Ver­hal­ten und der Zah­lung lässt. Die Beein­träch­ti­gung der Berufs­aus­übungs­frei­heit steht nicht außer Ver­hält­nis zu dem ange­streb­ten Zweck der Ver­hal­tens­len­kung. Hier­bei ist zu berück­sich­ti­gen, dass die mit der Len­kung durch die Steu­er ver­bun­de­ne Beein­träch­ti­gung der beruf­li­chen Tätig­keit der Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men rela­tiv gering ist und dass sie juris­ti­sche Per­so­nen betrifft, bei denen die von Art. 12 Abs. 1 GG geschütz­te per­sön­li­che Ent­fal­tung gerin­ge­res Gewicht hat, wäh­rend den kli­ma­po­li­ti­schen Zie­len in Art.20a GG ein hoher Stel­len­wert ein­ge­räumt wer­den darf. Ein­griffs­zweck und Ein­griffs­in­ten­si­tät ste­hen damit in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zuein­an­der.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 5. Novem­ber 2014 – 1 BvF 3/​11

  1. BGBl. I S. 1885[]
  2. BGBl. I S. 2436[]
  3. BGBl I S. 1885[]
  4. BT-Drs. 17/​3030, S. 39[]
  5. vom 16.12 2011, BGBl I S. 2732[]
  6. BGBl I S. 2436[]
  7. vom 19.12 2013, BGBl I S. 4383[]
  8. vgl. all­ge­mein dazu BVerfGE 98, 106, 118[]
  9. vgl. BVerfGE 7, 244, 260; 16, 64, 73[]
  10. so z.B. BT-Drs. 17/​3030, S. 36 f.[]
  11. vgl. BT-Drs. 16/​11741, S. 1, 4[]
  12. vgl. BVerfGE 49, 89, 146 f.; 84, 212, 226[]
  13. vgl. BVerfGE 13, 318, 328 m.w.N.[]
  14. jeweils BT-Drs. 17/​3030, S. 40[]
  15. BGBl I S. 4383[]
  16. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 121, 108, 120; 126, 400, 417[]
  17. vgl. BVerfGE 123, 1, 19; stRspr[]
  18. vgl. BVerfGE 117, 1, 30 f.; 120, 1, 29; 121, 108, 120; 126, 400, 417[]
  19. vgl. BVerfGE 117, 1, 31; 120, 1, 29; 126, 400, 417; 132, 179, 189, Rn. 32[]
  20. vgl. BVerfGE 21, 12, 26 f.; 117, 1, 30; 120, 1, 29; 122, 210, 230; 123, 1, 19; 127, 224, 245[]
  21. vgl. BVerfGE 120, 1, 29[]
  22. vgl. BVerfGE 61, 319, 343 f.; 82, 60, 86; 89, 346, 352; 122, 210, 231; 126, 400, 417; BVerfG, Beschluss vom 15.01.2014 – 1 BvR 1656/​09 56 f.[]
  23. vgl. BVerfGE 93, 121, 147; 99, 280, 296; 105, 73, 112; 110, 274, 292; 116, 164, 182; 117, 1, 31 f.; stRspr[]
  24. vgl. BVerfGE 98, 106, 117; 117, 1, 31 f.[]
  25. vgl. BVerfGE 105, 73, 112 f.; 110, 274, 293; 116, 164, 182; 117, 1, 32[]
  26. vgl. BVerfGE 116, 164, 191 ff.[]
  27. vgl. BVerfGE 110, 274, 296 f.[]
  28. vgl. BVerfGE 21, 12, 27; 110, 277, 292[]
  29. vgl. BVerfGE 110, 274, 292[]
  30. BT-Drs. 17/​3030, S. 36[][]
  31. vgl. BVerfGE 118, 79, 110; 128, 1, 37[]
  32. vgl. BVerfGE 26, 1, 8; 46, 224, 233, 239 f.; 120, 1, 31[]
  33. vgl. BVerfGE 17, 210, 216; 93, 319, 350[]
  34. vgl. BVerfGE 17, 210, 216[]
  35. vgl. BVerfGE 110, 274, 293[]
  36. BT-Drs. 17/​3030, S. 38[]
  37. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Finan­zen und Steu­ern, Luft­ver­kehr­steu­er, Aus­ga­be 2012, Fach­se­rie 14, Rei­he 9.6, S. 7[][]
  38. vgl. BVerfGE 93, 121, 147[]
  39. vgl. BVerfGE 117, 1, 32[]
  40. vgl. BT-Drs. 17/​3030, S. 4[]
  41. vgl. BVerfGE 110, 274, 292; 117, 1, 31; 120, 1, 30; 123, 1, 19[]
  42. vgl. BVerfGE 117, 1, 31; 120, 1, 30; 123, 1, 19; 132, 39, 49, Rn. 29[]
  43. vgl. BVerfGE 123, 1, 19[]
  44. vgl. BVerfGE 37, 1, 17; 98, 106, 117; 110, 274, 288[]
  45. vgl. BVerfGE 110, 274, 288 f.[]
  46. vgl. BVerfGE 98, 106, 121[]