Arbeitsschutzkontrollgesetz – und die Fleischwirtschaft

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrere Anträge auf einstweilige Anordnungen abgelehnt, mit denen verhindert werden sollte, dass Teile des am 30.12.2020 verkündeten Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz (Arbeitsschutzkontrollgesetz) zum 1.01.2021 in Kraft treten.

Die jetzt abgelehnten Anträge betreffen neue Regelungen für Unternehmen der Fleischwirtschaft, für die ab dem 1. Januar

• ab dem 1.01.2021
  • der Einsatz von Fremdpersonal auf der Grundlage von Werkverträgen im Bereich der Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung in ihrem Betrieb untersagt ist und
  • ein Kooperationsverbot für die Führung eines Betriebes vor Ort gilt, und für die zudem
• ab dem 1.04.2021
  • die Beschäftigung von Fremdpersonal in Leiharbeit nur noch unter besonderen Bedingungen und nur noch übergangsweise bis zum 1.04.2024 zulässig und danach auf diesem Sektor ebenfalls verboten ist.

Die Antragstellenden wenden sich mit Eilanträgen gegen neue Regelungen des am 30.12.2020 verkündeten Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz. Insbesondere das sogenannte Fremdpersonalverbot im Kernbereich der Fleischwirtschaft sowie das Kooperationsverbot sollen nicht in Kraft treten.

Das Arbeitsschutzkontrollgesetz

Das Gesetz zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz vom 22.12.2020¹ (Arbeitsschutzkontrollgesetz, ASKG) erweitert unter anderem das Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) um neue Regelungen. Im Mittelpunkt steht insofern § 6a GSA Fleisch. Die Vorschrift normiert vor allem Einschränkungen des Einsatzes von Fremdpersonal im Kernbereich der Fleischwirtschaft, namentlich in der Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung. § 6a Abs. 2 GSA Fleisch verbietet es den Unternehmen ab dem 1.01.2021, die Schlachtung, Zerlegung und Fleischverarbeitung durch Selbstständige, also mit Hilfe der bisher in weitem Umfang eingesetzten Werkvertragsunternehmen, erledigen zu lassen. Diese Arbeiten dürfen nur noch durch eigenes Personal ausgeführt werden. Nach Absatz 1 Satz 2 gilt zudem ein Kooperationsverbot, das die gemeinsame Führung eines Betriebs im Sinne von § 6a Abs. 1 Satz 1 GSA Fleisch durch zwei oder mehrere Unternehmer untersagt. Zudem schränkt § 6a Abs. 3 GSA Fleisch mit Wirkung ab dem 1.04.2021 die Leiharbeit in diesen Bereichen der Fleischwirtschaft ein und untersagt sie ab dem 1.04.2024. Das Fremdpersonalverbot ist mit einem Bußgeld bewehrt. Es wird insbesondere durch die Zollverwaltung überprüft, die dafür in § 6b GSA Fleisch neue Befugnisse erhält. Die Regelungen der §§ 6 bis 6b GSA Fleisch in der Fassung des ASKG gelten nach § 2 Abs. 2 GSA Fleisch allerdings nicht für Handwerksbetriebe mit bis zu 49 Beschäftigten.

Die Antragsteller vor dem Bundesverfassungsgericht sind zum einen Einzelpersonen und Unternehmen, die in Kernbereichen der Fleischwirtschaft tätig sind, auf die das Fremdpersonalverbot Anwendung findet, und zum anderen familiengeführte mittelständische Unternehmen der Herstellung von Wurst, nicht der Schlachtung oder Zerlegung, mit jeweils einer Produktionsstätte.

Die Anträge aus dem Kernbereich der Fleischwirtschaft

• Die Antragstellerin im Verfahren 1 BvQ 152/20 ist Arbeitnehmerin bei einem Werkvertragsunternehmen und bislang in einem Betrieb der Fleischwirtschaft eingesetzt worden. Sie verliere aufgrund der neuen Regeln zum 1.01.2021 ihre Arbeit und müsse in ihr Heimatland zurückkehren.
• Im Verfahren 1 BvQ 154/20 und 1 BvQ 157/20 wenden sich die Inhaber von und Unternehmen der Fleischwirtschaft gegen das Fremdpersonalverbot sowie das Kooperationsverbot. Ihre Unternehmen seien massiv gefährdet, da sie kein Fremdpersonal mehr für Kernbereiche einsetzen und so ihre Aufträge nicht mehr erfüllen könnten. Das wäre langfristig existenzgefährdend; sie verlören Marktanteile, wären von Insolvenz bedroht und riskierten die Übernahme durch Konzerne.
• Die Antragstellenden in den Verfahren 1 BvQ 153/20, 1 BvQ 155/20 und 1 BvQ 156/20 sind Inhaber von Werkvertragsunternehmen und diese Unternehmen selbst sowie ein Leiharbeitsunternehmen, die bisher Aufträge im Kernbereich der Fleischwirtschaft erbracht haben. Sie machen geltend, dass die neuen Regeln einem Berufsverbot gleichkämen. Es bestehe keine Möglichkeit, ihre Unternehmen unter den Bedingungen des zukünftigen Rechts weiterzuführen.

Die Anträge  der Wurstproduzenten

• Die Antragstellerin im Verfahren 1 BvQ 165/20 beschäftigt 60 Arbeitnehmer in Technik, Qualitätssicherung und Lager. Bislang beschäftigte sie weitere 118 Kräfte überwiegend in der Füllerei, Verpackung und Konfektionierung auf der Grundlage von Werkverträgen, die sie zum 1.12.2020 beendete. Auf der Grundlage von Werkverträgen beschäftigt sie jedoch weiter Kräfte zur externen Lagerung, im Sicherheitsdienst, für die Betriebsreinigung, die Maschinenwartung und EDV-Wartung sowie für die gesamte Logistik.
• Die Antragstellerin im Verfahren 1 BvQ 166/20 stellt neben Wurst auch Convenience-Produkte aus anderen Rohstoffen als Fleisch her. Sie beschäftigt 312 bei ihr angestellte Arbeitnehmer. Bis zum 31.12.2020 waren die Füllerei und die Nachbearbeitung Leberkäse an Werkunternehmen fremdvergeben, doch wurden diese Verträge angesichts des drohenden Verbots einvernehmlich zum 1.01.2021 beendet. Im Oktober 2020 waren insgesamt 16 % der spezialisierten Arbeitskräfte besonders in den Bereichen Konfektionierung, Reinigung, Wartung von Maschinen, Logistik, Gebäudemanagement, IT und Zertifizierung auf der Grundlage von Werkverträgen tätig; daneben gewinnt sie 12 % der Beschäftigten aus Arbeitnehmerüberlassung bei Auftragsspitzen. Die Verpackung und Logistik für einen Teil ihrer produzierten Ware ist an externe Dienstleister ausgelagert.
• Die Antragstellerin im Verfahren 1 BvQ 167/20 bezieht Rohstoffe vorkonfektioniert und veredelt Fleischteile und deren Standards zu Wurstwaren und Convenience-Produkten. Sie beschäftigt durchschnittlich 56 bei ihr angestellte Arbeitnehmer. Dazu kommen rund 101 Kräfte, die per Werkvertrag und Arbeitnehmerüberlassung in der Region gewonnen und überwiegend in den Bereichen Verpackung, Kartonierung und Lager eingesetzt werden. Im Jahr 2020 seien neben 58 eigenen Mitarbeitern 24 Leiharbeitskräfte und 79 Kräfte auf der Grundlage von Werkverträgen beschäftigt worden.

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat alle diese Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt; zum Teil wegen Unzulässigkeit, im Übrigen aufgrund einer Folgenabwägung:

Maßstab für den Erlass einer einstweiligen Anordnung

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht auch bereits vor Anhängigkeit eines Verfahrens in der Hauptsache² einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Entscheidung über die einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht dann im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre³.

Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab. Soll der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden, erhöht sich diese Hürde noch, denn das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt. Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben. Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind, um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen⁴, oder in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten eines Gesetzes und der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache sehr schwerwiegend sind⁵.

Dieser äußerst strenge Maßstab verlangt nicht nur eine besondere Schwere der Nachteile, die entstehen, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, sondern stellt auch sehr hohe Anforderungen an die nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG gebotene Begründung des Antrags, dass solche Nachteile zu gewärtigen sind⁶. Insoweit bedarf es in tatsächlicher Hinsicht zumindest im Sinne einer Plausibilitätskontrolle nachvollziehbarer individualisierter und konkreter Darlegungen⁷. Fehlt es daran, kommt es auf eine Folgenabwägung nicht an⁸.

Die Verfahren aus dem Kernbereich der Fleischwirtschaft

Gemessen an diesen strengen Voraussetzungen haben die Eilanträge aus dem Kernbereich der Fleischwirtschaft insgesamt keinen Erfolg:

Unzulässige Anträge

Die Anträge in den Verfahren 1 BvQ 152/20, 1 BvQ 154/20 und 1 BvQ 157/20 sind bereits unzulässig. Die Antragstellenden haben nicht hinreichend dargelegt, dass ihnen durch ein Abwarten bis zum Abschluss der Verfahren über die noch zu erhebenden Verfassungsbeschwerden die in einem verfassungsgerichtlichen Eilverfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG geforderten schweren Nachteile entstehen. Entscheidend ist insofern, dass sie nicht in nachvollziehbarer, individualisierter und konkreter Weise dargelegt haben⁹, was daraus folgt, wenn die angegriffenen Regelungen wie verabschiedet in Kraft treten. Auf eine Folgenabwägung kommt es daher nicht an⁸.

Im Verfahren 1 BvQ 152/20 lassen die Darlegungen nicht erkennen, dass der Antragstellerin derart gravierende und irreversible Folgen drohten, die es rechtfertigen würden, ein Gesetz nicht in Kraft treten zu lassen. Die angegriffene Regelung, die es der Fleischwirtschaft untersagt, im Kernbereich Fremdpersonal einzusetzen, bewirkt für sie gerade kein „praktisches Verbot“ einer Berufstätigkeit, sondern verändert lediglich die arbeitsvertraglichen Bedingungen, zu denen sie diese ausüben kann. Es ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, warum sie ihre Arbeitskraft nicht zukünftig unter den mit dem angegriffenen Gesetz geänderten Voraussetzungen erfolgreich anbieten könnte. Gerade wenn die betroffenen Betriebe nicht mehr auf Fremdpersonal zugreifen können, erscheint es naheliegend, dass sie sich um die Einstellung der bereits eingearbeiteten Personen bemühen werden. Aus den Stellungnahmen ergibt sich, dass viele Unternehmen bereits begonnen haben, anstelle des bisher eingesetzten Fremdpersonals nun selbst Arbeitsverträge zu schließen. Insoweit ist auch nicht erkennbar, dass damit für die Antragstellerin Nachteile verbunden wären. Vielmehr wäre dann die arbeitsschutzrechtliche Verantwortung vor Ort ebenso klar wie die Lohnzahlung direkt an sie gesichert.

Die Antragsstellenden in den Verfahren 1 BvQ 154/20 und 1 BvQ 157/20 legen ebenfalls nicht in der gebotenen Weise dar, dass ihnen als Unternehmer und als Unternehmen der Fleischwirtschaft, die im Kernbereich der Produktion bislang in großem Umfang Fremdpersonal eingesetzt haben, jedenfalls bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache derart gravierende, schwer oder nicht reversible Nachteile entstehen würden. Zwar sind sie in ihrer beruflichen Tätigkeit eingeschränkt, wenn sie für das Personal im Kernbereich andere Vertragsgestaltungen wählen müssen. Doch können sie bislang werkvertraglich oder in Leiharbeit eingesetztes Personal selbst einstellen. Dabei stehen ihnen auch arbeitsrechtliche Instrumente wie Arbeitszeitkonten, befristete Anstellungen oder Arbeit auf Abruf zur Verfügung, die eine gewisse Flexibilität ermöglichen. Bis zum 1.04.2021 können sie zudem noch Leiharbeitskräfte uneingeschränkt und danach bis zum 31.03.2024 unter bestimmten Bedingungen einsetzen.

Die vorgetragenen Belastungen, die daraus entstehen, das bisherige Geschäftsmodell umstellen zu müssen, genügen für sich genommen nicht, um die Dringlichkeit einer Eilentscheidung gegen ein Gesetz zu begründen. Das gilt für den bloß allgemeinen Verweis auf praktische Schwierigkeiten bei der Rekrutierung und einem Einsatz vor Ort dann selbst angestellter Kräfte. Auch der Hinweis, dass von den bisher bei ihnen Tätigen nun viele Kräfte abgeworben würden, belegt in diesem dynamischen, bisher nicht auf dauerhaft beschäftigte Kräfte setzenden Markt ein Problem, aber keinen hier entscheidenden gravierenden irreversiblen Nachteil. Desgleichen genügt der Verweis auf „erhebliche finanzielle Einbußen“ ohne weitere Detaillierung oder Belege angesichts der hier besonders hohen Anforderungen an eine Eilentscheidung nicht.

Auch hinsichtlich des in § 6a Abs. 1 Satz 2 GSA Fleisch normierten Kooperationsverbotes in der Führung eines Betriebes durch mehrere Unternehmer sind keine gravierenden, nur schwer oder nicht reversiblen Nachteile der Antragstellenden dargelegt. Etwaige Unsicherheiten in der Auslegung einer gesetzlichen Regelung sind regelmäßig keine Nachteile, die im Verfahren nach § 32 BVerfGG eine einstweilige Anordnung nach sich ziehen können, sondern ohnehin zunächst fachrechtlich zu klären¹⁰.

Nur teilweise erfüllte Darlegungserfordernisse

Die Anträge in den Verfahren 1 BvQ 153/20, 1 BvQ 155/20 und 1 BvQ 156/20 genügen den Darlegungsanforderungen zu den gravierenden, irreversiblen oder jedenfalls schwer revidierbaren Nachteilen nur teilweise.

Ausreichend sind die Darlegungen, soweit die Antragstellenden aufgrund § 6a Abs. 2 GSA Fleisch ab dem 1.01.2021 einem sektoralen, die Fleischwirtschaft außerhalb des Fleischerhandwerks im Sinne von § 2 Abs. 2 GSA Fleisch betreffenden Tätigkeitsverbot unterliegen. Insoweit lässt sich dem jeweiligen Vortrag hinreichend entnehmen, dass eine Rückkehr in diese Tätigkeit im Fall einer eventuellen Verfassungswidrigkeit des Verbots schwer möglich sein wird, weil sich die Fleischwirtschaft in der Zwischenzeit auf die Tätigkeit mit dann eigenem Personal eingestellt haben wird. Auch im Verfahren 1 BvQ 156/20 hat die dortige Antragstellerin zu 3)), die ein Leiharbeitsunternehmen für die Fleischwirtschaft betreibt und ab dem 1.04.2021 vom dann in Kraft tretenden grundsätzlichen Verbot der Leiharbeit betroffen sein wird, den Darlegungsanforderungen genügt.

Soweit die Antragstellenden jedoch über das sektorale Tätigkeitsverbot hinaus irreversible oder wenigstens sehr schwere Nachteile geltend machen, haben sie insbesondere eine drohende Existenzgefährdung nicht in der gebotenen nachvollziehbaren, individualisierten und konkreten Weise dargelegt.

Allgemeine oder nur mit Gesamtbeträgen bezifferte Verweise auf laufende Kosten aus Mietverträgen zur Unterbringung der Arbeitskräfte, aus Leasingverträgen für Fahrzeuge für ihren Transport und aus Arbeitsverträgen tragen insoweit nicht. Insbesondere wird nicht dargelegt, wann welche Verträge mit welcher Bindungsdauer geschlossen wurden; daher lässt sich weder beurteilen, welche konkreten Kosten entstehen, noch wird deutlich, ob diese Bindungen bereits zu einem Zeitpunkt entstanden sind, in denen noch auf den Fortbestand des Geschäftsmodells vertraut werden konnte; schließlich ist nicht zu erkennen, welche Kündigungsmöglichkeiten mit welchen Folgen bestehen.

So ist hinsichtlich der Arbeitsverhältnisse nicht konkret dargelegt, inwiefern sich im relevanten Zeitraum untragbare oder gar zur Insolvenz oder Liquidation führende Lasten ergeben können, gerade wenn, wie in allen Verfahren vorgetragen, eine hohe Personalfluktuation herrscht. Das gilt auch für die befürchteten Belastungen aus Mietverhältnissen, denn aus exemplarisch vorgelegten Rechnungen für einige Ferienwohnungen, einen Gasthof und Unterkünfte für Saisonarbeitskräfte ergeben sich die extremen Belastungen nicht, da solche Unterkünfte typischerweise nur kurzfristig gemietet werden, zugleich vorgetragen ist, dass das Personal stark fluktuiert und nur zeitweise vor Ort lebt, weil es nur für saisonale Spitzen benötigt wird, und Kündigungsmöglichkeiten nicht mitgeteilt werden oder sonst erkennbar sind. Desgleichen belegen „Chefübersichten“ zu Kosten der Vergangenheit nicht die geforderten gravierenden Belastungen. Auch der Vortrag, für ein Büro liefen bis Mitte 2023 Kosten von 42.000 Euro an, genügt ohne Darlegungen zu Mietbeginn, konkreter Nutzung und Kündigungsmöglichkeiten nicht. Desgleichen ergibt sich aus der Angabe, dass 28 Fahrzeuge teilweise mit einer Laufzeit bis Mitte 2023 geleast wären, nicht, wann diese Verträge geschlossen wurden und unter welchen Bedingungen sie kündbar sind oder warum sie nicht anderweitig wirtschaftlich genutzt werden können.

Sonstige konkrete, zur Plausibilität des Insolvenzrisikos überprüfbare Darlegungen etwa zu erwirtschafteten Umsätzen, der Liquidität, dem genauen Umfang der zu erwartenden und nicht ohne weiteres beseitigbaren finanziellen Einbußen fehlen. Auch soweit im Verfahren 1 BvQ 155/20 dargelegt wird, dass eine Antragstellerin mit Schenkungssteuer belastet werden wird, wenn sie ihren Betrieb einstellen muss, bleibt unklar, ob und warum sie genau das vollumfänglich bei einem nur sektoralen Einsatzverbot zwingend in der Zeit bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache tun muss. Die hier geforderten extremen und unvermeidbaren Nachteile sind insoweit auch nicht mit Auskünften zu belegen, wonach im Fall der Abwicklung von Firmen Kosten in Höhe von je etwa 8.000 bis 10.000 Euro anfallen, denn daraus ergibt sich nicht, dass Umstellungen unmöglich und Abwicklungen tatsächlich zwingend sind und wie sich Verluste mindern ließen. Dazu gehören die auch im Gesetzgebungsverfahren bekannten und von der Bundesregierung in diesem Verfahren erneut benannten Möglichkeiten, nun Werkleistungen außerhalb sogenannter „Onsite-Werkvertragskonstellationen“ oder außerhalb des in § 6a GSA Fleisch benannten Kernbereichs der Fleischwirtschaft anzubieten.

Antragstellung vor Inkrafttreten des Gesetzes

Soweit die Eilanträge hinreichend dargelegt haben, dass sie hier geforderte gravierende Nachteile träfen, sind sie nicht schon deshalb erfolglos, weil sie zu früh gestellt worden wären.

Soweit neben den Eilanträgen auch Anträge zur Sicherung des Eilverfahrens gestellt worden sind, sind diese nicht als eigenständige Anträge zu verstehen. Ein solches Verfahren steht vor dem Bundesverfassungsgericht nicht zur Verfügung. Vielmehr kann ein isoliertes Eilverfahren nach § 32 BVerfGG auch zulässig sein, wenn das Inkrafttreten der angegriffenen Regelung unmittelbar bevorsteht². Um die Effektivität des Rechtsschutzes zu wahren und um zu verhindern, dass eine mögliche Rechtsverletzung nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, kann dies auch schon vor Verkündung des Gesetzes gelten¹¹. Daher stand den Anträgen hier nicht entgegen, dass sie vor Verkündung gestellt worden sind. Die beanstandeten Regelungen waren zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Entscheidung durch Beschluss des Bundestags und Zustimmung des Bundesrats zustande gekommen; und vom Bundespräsidenten unterzeichnet worden, also das Inkrafttreten nur noch von der technischen Umsetzung abhängig¹². Da die Regelungen am 1.01.2021 in Kraft treten, wäre effektiver Rechtsschutz dagegen später nicht mehr zu erlangen gewesen.

Den Eilanträgen steht des Weiteren nicht entgegen, dass sie tatsächlich auf eine teilweise Vorwegnahme der Hauptsache hinauslaufen. Mit einer antragsgemäßen Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht würde eine Übergangsfrist geschaffen, die der Gesetzgeber für das sektorale Verbot von Werkverträgen gerade nicht eingeräumt hat. Das ist jedoch unvermeidbar und notwendige Folge eines derart beschleunigten Verfahrens¹³.

Folgenabwägung

Die im dargestellten Umfang zulässigen Eilanträge sind auch nicht schon deswegen abzulehnen, weil eine (noch zu erhebende) Verfassungsbeschwerde von vornherein offensichtlich in Gänze unzulässig oder unbegründet wäre. Ob das hier im Mittelpunkt stehende Fremdpersonalverbot in der Fleischindustrie verfassungsgemäß oder verfassungswidrig ist, ist nicht nur nach den Stellungnahmen, sondern auch in der Fachliteratur – ebenso wie die ältere Verbotsnorm im Recht der Arbeitnehmerüberlassung für die Bauwirtschaft, die das Bundesverfassungsgericht für verfassungsgemäß hielt¹⁴ – umstritten¹⁵. Die hier aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen nicht nur der Regelung an sich, sondern der Regelung, die ohne Übergangsfrist in Kraft tritt¹⁶, bedürfen jedenfalls sorgfältiger Prüfung, deren Ausgang offen ist. Maßgeblich ist damit für die Entscheidung über die Eilanträge, soweit sie zulässig sind, eine Folgenabwägung.

Soweit die Anträge hinreichende Darlegungen zu den Nachteilen erhalten, die drohen, wenn das angegriffene Gesetz am 1.01.2021 in Kraft tritt, haben sie in der Sache jedoch keinen Erfolg. Es ist nicht erkennbar, dass die Interessen der Antragstellenden gegenüber den Zielen des Gesetzgebers und weiteren schützenswerten Belangen so eindeutig überwiegen, dass sie bis zu einer Klärung der Verfassungsgemäßheit der angegriffenen Regelungen von deren Wirkungen verschont werden müssten. Ihr Aussetzungsinteresse schlägt unter Berücksichtigung aller relevanten Folgen nicht durch, denn die gebotene Folgenabwägung muss die strengen Anforderungen berücksichtigen, die gelten, wenn ein Gesetz am Inkrafttreten gehindert werden soll.

Erginge die einstweilige Anordnung und hätte die Verfassungsbeschwerde letztlich keinen Erfolg, würden die vom Gesetzgeber mit den angegriffenen Regelungen verfolgten Ziele in diesem Zeitraum nicht verwirklicht.

Dabei ist, worauf die Antragstellenden in Erwiderung auf die Stellungnahmen zu Recht verweisen, zu berücksichtigen, dass das Arbeitsschutzkontrollgesetz neben dem Fremdpersonalverbot weitere Maßnahmen vorsieht, die Missständen in Kernbereichen der Fleischwirtschaft entgegenwirken sollen und jedenfalls gelten würden. Dazu gehört die Intensivierung der staatlichen Aufsicht, eine Vereinbarungspflicht zum Arbeitsschutz und die Pflicht zur manipulationssicheren Erfassung der Arbeitszeit, auf welche die Mehrzahl der festgestellten Verstöße in Schlachthöfen zurückgehen¹⁷.

Doch wäre bei Erfolg der hier gestellten Anträge im Kernbereich der Fleischwirtschaft weiter Fremdpersonal tätig. Da das Gesetz ausweislich der Stellungnahmen in diesem Verfahren bereits Vorwirkungen entfaltet hat, geschähe dies zwar zunächst in geringerem Umfang als bisher. Doch ist nicht auszuschließen, dass die Festanstellungen auch wieder rückgängig gemacht würden, wenn das Gesetz nicht in Kraft träte. Jedenfalls wäre dort, wo Werkvertragsunternehmen weiter eingesetzt würden, die arbeitsschutzrechtliche Verantwortung vor Ort weiterhin aufgespalten; die Werkvertragsunternehmen stünden weiter insbesondere in der Verantwortung für den Arbeitsschutz – anders als nach § 11 Abs. 6 Gesetz zur Regelung der Arbeitnehmerüberlassung (AÜG) bei der Leiharbeit – neben der Betriebsleitung. Der Gesetzgeber geht nachvollziehbar davon aus, dass dies den Arbeitsschutzbehörden Kontrollen erschwert. Zudem legen die bisherigen Entwicklungen nahe, dass die gespaltene Verantwortung vor Ort auch den Beschäftigten selbst die Durchsetzung ihrer Schutzansprüche vor Ort und fairer Arbeitsbedingungen insgesamt erschwert. Auch käme es weiterhin zu einem Nebeneinander von Beschäftigten im Rahmen von Werkverträgen und Leiharbeitskräften, was in der Praxis nicht nur zu unübersichtlichen Verhältnissen und dem daraus resultierenden Verantwortlichkeitsdefizit, sondern auch aufgrund der Konkurrenz bei sehr hohem Arbeitsdruck und der ungesicherten Fachqualifikation und Einarbeitung zu Verstößen gegen arbeitsrechtliche Schutzbestimmungen und zu den in diesem Sektor überdurchschnittlich häufigen Arbeitsunfällen führt.

Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später aber als begründet, entstünden den antragstellenden Werkvertragsunternehmen durch das Inkrafttreten später verfassungswidriger Regelungen durchaus gewichtige Nachteile. Den Werkvertragsunternehmen wird eine Tätigkeit durch den neuen § 6a GSA Fleisch zwar nicht verboten. Sie wird jedoch sektoral beschränkt, denn sie dürfen im Kernbereich der Fleischwirtschaft nicht mehr in der bisherigen Form tätig werden. Die Antragstellenden legen nachvollziehbar dar, dass die Orientierung auf Handwerksbetriebe, auf die § 6a GSA Fleisch nach § 2 Abs. 2 GSA Fleisch keine Anwendung findet, für sie wenn überhaupt nur sehr begrenzte wirtschaftliche Perspektiven eröffnet. Auch ist die Darlegung plausibel, dass die Einstellung der Tätigkeit in diesem Bereich zumindest schwer reversibel wäre. In einem dynamischen und globalisierten Markt, in dem große Konzerne zudem die Übernahme der hier betroffenen Betriebe anstreben, kann auch der Zeitraum bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zur Verdrängung schwächerer Wettbewerber führen. Dass die Antragstellenden über die Notwendigkeit der sektoralen Neuorientierung hinaus allerdings konkrete gravierende und schwer oder nicht reversible Nachteile erleiden würden, haben sie demgegenüber – wie ausgeführt – nicht hinreichend aufgezeigt.

In der Gesamtbetrachtung haben die Eilanträge, mit denen Neuregelungen für Kernbereiche der Fleischwirtschaft ausgesetzt werden sollen, danach keinen Erfolg. Die Nachteile auch für die direkt betroffenen Werkvertragsunternehmen haben nach den Darlegungen nicht das gravierende Gewicht und Ausmaß, das es rechtfertigen würde, ein Gesetz ausnahmsweise vorläufig nicht in Kraft treten zu lassen. Zwar sind die Beeinträchtigungen der Werkvertragsunternehmen, die sich auf Kernbereiche der Fleischwirtschaft spezialisiert haben, durchaus erheblich, denn sie trifft ein sektorales Betätigungsverbot. Im Vergleich mit den Interessen des Gesetzgebers, insbesondere für mehr Arbeitsschutz in der Fleischwirtschaft, für klare Verantwortlichkeiten vor Ort und für transparente Vertragsgestaltungen mit den Beschäftigten zu sorgen, hat letzteres jedoch mehr Gewicht. Dabei ist auch in die Abwägung einzubeziehen, dass die bislang über Werkvertragsunternehmen in der Fleischwirtschaft Beschäftigten durch das sektorale Fremdpersonalverbot nicht nachteilig betroffen werden, sondern – wie im Verfahren 1 BvQ 152/20 und ausweislich der in diesem Verfahren vorgelegten Stellungnahmen der Gewerkschaften auch zu den Entwicklungen in diesem Arbeitsmarkt insgesamt – jedenfalls die realistische Aussicht auf ein Arbeitsverhältnis nun direkt mit den Unternehmen der Fleischwirtschaft besteht.

Hier ist zudem zu berücksichtigen, dass den Antragstellenden in diesen Verfahren nicht ihr Beruf verboten wird. Vielmehr wird die Berufstätigkeit insbesondere der Werkvertragsunternehmen mit einer bestimmten rechtlichen Gestaltung in einem bestimmten Marktsegment für unzulässig erklärt. Die direkt von dem Verbot ab 1.01.2021 betroffenen Werkvertragsunternehmen müssen diese Tätigkeit nach § 6a Abs. 2 GSA Fleisch in diesem Marktsegment beenden. Doch verhindert der Gesetzgeber nicht, dass sie in dem deutlich kleineren Segment des Handwerks (vgl. § 2 Abs. 2 GSA Fleisch) und auf anderen Feldern oder auch in Kooperation jenseits eines einzigen oder eines übergreifenden Betriebs (vgl. § 6a Abs. 1 i.V.m. § 6a Abs. 4 GSA Fleisch) weiter tätig werden.

Zu berücksichtigen ist insofern auch, dass spätestens seit dem 31.08.2020 vorhersehbar war, dass diese neue Situation entstehen würde. Nach Veröffentlichung der „Eckpunkte Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft“ im Mai 2020 durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales wurde der Gesetzentwurf der Bundesregierung im August 2020 in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht¹⁸. Damit hatten die Betroffenen jedenfalls mehrere Monate Zeit, sich auf die Gesetzesänderungen einzustellen. Das ist in einer Branche, die nach den Darlegungen der Antragstellenden selbst von starker Fluktuation und vielfachen Auftragsschwankungen geprägt ist, zumindest teilweise geschehen. Auch hier hat ein vorgelegter Vertrag über den Einsatz von Arbeitsschutzbeauftragten verdeutlicht, dass Vorkehrungen zum Schutz vor wirtschaftlichen Nachteilen möglich waren, indem dort eine Sonderkündigungsklausel für den Fall vereinbart wurde, dass das hier streitige Gesetz in Kraft tritt. Demgegenüber ist eine Erwartung, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen der beruflichen Tätigkeit unverändert bleiben, verfassungsrechtlich nicht geschützt¹⁹. Ob die hier streitigen Regeln, die bestimmte Gestaltungen beruflichen Handelns ohne Übergangsfrist für unzulässig erklären, in jeder Hinsicht mit der Verfassung vereinbar sind, bedarf jedenfalls vertiefter Prüfung, die im Rahmen eines Eilverfahrens nicht zu leisten ist.

Die Verfahren der Wurstproduzenten

Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerden – und der Grundsatz der Subsidiarität

Den Anträgen steht zwar nicht entgegen, dass sie vor Verkündung der angegriffenen Regelungen gestellt worden sind²⁰. Das gilt auch, soweit sie auf eine teilweise Vorwegnahme der Hauptsache hinauslaufen²¹. Auch ist nicht erforderlich, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits ein Verfassungsbeschwerdeverfahren in der Hauptsache anhängig ist; der Antrag kann auch isoliert gestellt werden²².

Die isolierten Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen bleiben aber erfolglos, weil die noch zu erhebenden Verfassungsbeschwerden von vornherein unzulässig wären, soweit sich die Antragstellerinnen gegen das Fremdpersonalverbot und das Kooperationsverbot in § 6a GSA Fleisch in Anwendung auf die von den Antragstellerinnen benannten Tätigkeiten wenden. Insofern genügten die Verfassungsbeschwerden nicht den Anforderungen an die Subsidiarität (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).

Auch vor der Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Unmittelbar gegen Gesetze steht zwar der fachgerichtliche Rechtsweg in der Regel nicht offen. Die Anforderungen der Subsidiarität verlangen jedoch, vor Einlegung einer Verfassungsbeschwerde grundsätzlich alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen²³. Entscheidend ist, ob die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft²⁴; das Bundesverfassungsgericht soll auch keine Aussagen über den Inhalt einer einfachgesetzlichen Regelung treffen müssen, solange sich hierzu noch keine gefestigte Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelt hat²⁵. Enthalten die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und auslegungsfähige Rechtsbegriffe, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit die Beschwerdeführenden durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert sind, ist daher in aller Regel die vorherige Anrufung der Fachgerichte geboten²⁶.

Die Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht nur ausnahmsweise nicht, wenn die angegriffene Regelung zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können²⁷, wenn es offensichtlich sinn- und aussichtslos und daher unzumutbar wäre, die Fachgerichte anzurufen, oder wenn ein Sachverhalt allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht letztlich zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären²⁸. Es ist außerdem unzumutbar, vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen zu müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können²⁹, doch ist dem Grundsatz der Subsidiarität nicht genügt, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zu erlangen³⁰.

Die Antragstellerinnen haben bislang keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gesucht. Sie haben damit nicht die Möglichkeit genutzt, vor den Fachgerichten eine Feststellung zu erlangen, ob die angegriffenen gesetzlichen Verbote auf die von ihnen benannten Tätigkeiten und Vertragsgestaltungen überhaupt Anwendung finden und wie weit diese dann jeweils reichen. Hier ist offensichtlich auslegungsbedürftig, was unter dem „Bereich der Fleischverarbeitung“ nach § 6a Abs. 2 GSA Fleisch zu verstehen ist, und ob die von den Antragstellerinnen benannten Bereiche, in denen sie weiterhin Fremdpersonal einsetzen wollen, davon erfasst sind. Desgleichen fragt sich, welche Kooperation in einem Betrieb oder einer „übergreifenden Organisation“ im Sinne des § 6a Abs. 1 und 4 GSA Fleisch untersagt wird, und ob die von den Antragstellerinnen benannte Zusammenarbeit im Bereich der Konfektionierung darunterfällt. Es spricht viel dafür, dass die Fachgerichte insofern ein berechtigtes rechtliches Interesse an der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses als gegeben ansähen, denn die Auslegung und Anwendung der neuen Regelungen in § 6a GSA Fleisch ist mit Blick auf das Verhältnis der Antragstellerinnen zu ihren Vertragspartnern ungeklärt.

Die vorherige Anrufung der Fachgerichte kann den Antragstellerinnen auch zugemutet werden. Es ist nicht erkennbar, warum fachgerichtlicher Rechtsschutz offensichtlich sinn- und aussichtslos sein sollte, wenn noch überhaupt keine fachgerichtliche Entscheidung zu den angegriffenen Regelungen ergangen ist. Es ist auch sonst nicht dargelegt, warum es für die Antragstellerinnen unzumutbar wäre, zunächst vorbeugend eine erforderlichenfalls mit einem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage zu erheben, um die Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote für sie zu klären³¹. Hier stellen sich auch nicht lediglich spezifisch verfassungsrechtliche Fragen, für deren Beantwortung es allein auf die Auslegung und Anwendung verfassungsrechtlicher Maßstäbe ankäme³². Auch die Zweifel der Antragstellerinnen an der hinreichenden Bestimmtheit der fachrechtlichen Regeln sind zunächst fachrechtlich zu klären. Dies kann für die von den Antragstellerinnen beabsichtigten Fremdpersonaleinsätze und Kooperationen im Rahmen einer Feststellungsklage auch geleistet werden.

Unzulässigkeit wegen nicht erfüllter Darlegungsanforderungen

Die Antragstellerinnen haben nicht dargelegt, dass sie jedenfalls bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache über die noch zu erhebenden Verfassungsbeschwerden nicht weiter ihre Unternehmen betreiben könnten. Zwar wird ihr Handlungsspielraum in der rechtlichen Gestaltung der Erledigung bestimmter Tätigkeiten sektoral beschränkt. Es steht den Betrieben der Fleischwirtschaft jedoch auch nach dem Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes frei, für die Erledigung ihrer Aufgaben andere Vertragsgestaltungen als die nun ab 1.01.2021 ausdrücklich nur für den Kernbereich der Fleischwirtschaft untersagten Werkverträge oder ab 1.04.2021 die nur noch unter bestimmten Bedingungen zulässigen Arbeitnehmerüberlassungen zu wählen, was die Antragstellerinnen selbst in solchen Kernbereichen auch bereits getan haben. Sie können bislang im Wege von Werkverträgen eingesetztes Personal selbst einstellen. Auch wenn dies für mittelständische Betriebe schwieriger sein sollte als für große Unternehmen, ist unklar, warum nicht zumindest in der Zeit bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache vorhandene arbeitsrechtliche Instrumente wie Arbeitszeitkonten, Arbeit auf Abruf, die befristete Anstellung und bis zum 1.04.2021 ohnehin sowie dann unter bestimmten Bedingungen Zeitarbeit nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz genutzt werden können, um die personalwirtschaftliche Flexibilität zu erreichen, die hier gewünscht wird. Jedenfalls ist nicht in der für eine nur ausnahmsweise mögliche Eilentscheidung gegen ein Gesetz erforderlichen Weise dargelegt, dass die Existenz der Antragstellerinnen gefährdet ist, wenn die angegriffenen Regelungen in Kraft treten. Insoweit werden zwar durchaus ernst zu nehmende Schwierigkeiten benannt, die mit einer Umstellung im Betrieb einhergehen. Der Vortrag, dass „ein erheblicher Geschäftsbereich wegfallen“ werde, genügt aber in dieser Allgemeinheit nicht. Eine unvermeidbare Insolvenz oder durch eine Neuregelung erzwungene Geschäftsaufgabe, die eine Eilentscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren nach § 32 BVerfGG allerdings auch nur unter Berücksichtigung aller weiteren Umstände nahelegen könnte, wird jedenfalls nicht hinreichend konkretisiert.

Bundesverfassungsgericht, Beschlüsse vom 29. Dezember 2020 – 1 BvQ 152/20 u.a. und 1 BvQ 165/20 u.a.

1. BGBl I S. 3334[↩]
2. vgl. BVerfGE 131, 47 <52 f.> 150, 163 <166 Rn. 9> m.w.N.[↩][↩]
3. vgl. BVerfGE 140, 211 <218 f. Rn. 12> m.w.N.; stRspr[↩]
4. vgl. BVerfGE 140, 211 <219 f. Rn. 13> m.w.N.; stRspr[↩]
5. vgl. BVerfGE 108, 45 <50> 131, 47 <61 ff.> BVerfG, Beschluss vom 13.05.2015 – 1 BvQ 9/15, Rn.20; Beschlüsse vom 10.03.2020 – 1 BvQ 15/20, Rn. 21; vom 25.02.2019 – 1 BvR 842/17, Rn. 7; vom 28.10.2020 – 1 BvR 972/20, Rn. 11[↩]
6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.05.2015 – 1 BvQ 9/15, Rn.20 m.w.N.[↩]
7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.10.2020 – 1 BvR 972/20, Rn. 12[↩]
8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.12.2020 – 1 BvR 2756/20 u.a., Rn. 4[↩][↩]
9. vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 05.08.2015 – 2 BvR 2190/14, Rn. 27; Beschluss vom 28.10.2020 – 1 BvR 972/20, Rn. 12[↩]
10. vgl. parallel den Beschluss vom 29.12.2020 – 1 BvQ 165/20 u.a.[↩]
11. zur Ratifikation völkerrechtlicher Verträge seit BVerfGE 1, 396 <411 ff.> 24, 33 <53 f.> stRspr; vgl. BVerfGE 123, 267 <304, 329> 134, 366 <391 Rn. 34> 142, 123 <177 Rn. 91>[↩]
12. vgl. BVerfGE 131, 47 <54>[↩]
13. vgl. BVerfGE 131, 47 <54 f.>[↩]
14. BVerfGE 77, 84[↩]
15. vorrangig zum Leiharbeitsverbot Boemke u.a., NZA 2020, S. 1160 ff.[↩]
16. wiederum BVerfGE 131, 47 <57 f.>[↩]
17. vgl. BTDrs 19/21978, S. 2[↩]
18. vgl. BVerfGE 127, 31 <50> 132, 302 <324 Rn. 56>[↩]
19. vgl. BVerfGE 131, 47 <57 f.> 143, 246 <383 Rn. 372> BVerfG, Beschluss vom 30.06.2020 – 1 BvR 1679/17 u.a., Rn. 123 ff.[↩]
20. vgl. BVerfG, Beschluss vom 29.12.2020 – 1 BvQ 152/20 u.a., Rn. 25[↩]
21. ebda., Rn. 26; vgl. BVerfGE 131, 47 <54 f.>[↩]
22. vgl. BVerfGE 105, 235 <238> 113, 113 <119 f.> stRspr[↩]
23. vgl. BVerfGE 78, 58 <68> 150, 309 <326 Rn. 43>[↩]
24. vgl. BVerfGE 123, 148 <173>[↩]
25. vgl. BVerfGE 86, 15 <27> 114, 258 <280>[↩]
26. vgl. BVerfGE 145, 20 <54 f. Rn. 86> 150, 309 <327 Rn. 44>[↩]
27. vgl. BVerfGE 43, 291 <387> 60, 360 <372> BVerfG, Beschluss vom 19.11.2018 – 1 BvR 1335/18, Rn. 4[↩]
28. vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>[↩]
29. vgl. BVerfGE 81, 70 <82 f.> 97, 157 <165> 138, 261 <271 f. Rn. 23>[↩]
30. vgl. BVerfGE 145, 20 <54 Rn. 85> m.w.N.[↩]
31. vgl. BVerfGE 145, 20 <54 f. Rn. 86>[↩]
32. vgl. BVerfGE 114, 258 <280> 123, 148 <173> 138, 261 <272 Rn. 23>[↩]