Unmittelbare Ausführung im Tierschutzrecht

§ 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG er­mäch­tigt die Be­hör­de nur zum Er­lass von Ver­wal­tungs­ak­ten und nicht zum Han­deln im Wege der un­mit­tel­ba­ren Aus­füh­rung; ob ein Tier ohne vor­aus­ge­hen­den Ver­wal­tungs­akt fort­ge­nom­men und ver­äu­ßert wer­den darf, be­stimmt sich nach dem Ver­wal­tungs­voll­stre­ckungs­recht der Länder.

Unmittelbare Ausführung im Tierschutzrecht

Nach § 16a Satz 1 TierSchG trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG kann sie insbesondere ein Tier, das nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes mangels Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erheblich vernachlässigt ist oder schwerwiegende Verhaltensstörungen aufweist, dem Halter fortnehmen und so lange auf dessen Kosten anderweitig pfleglich unterbringen, bis eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung des Tieres durch den Halter sichergestellt ist. Ist eine anderweitige Unterbringung des Tieres nicht möglich oder ist nach Fristsetzung durch die zuständige Behörde eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung durch den Halter nicht sicherzustellen, kann die Behörde das Tier veräußern. Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen.

Diese Voraussetzungen für die Wegnahme und für die Veräußerung der Pferde lagen vor. Dabei kann dahinstehen, ob der bei den Verwaltungsakten befindliche Vermerk des beamteten Tierarztes ein Gutachten im Sinne des § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG ist. Denn die Klägerin hat für die Zeit ihrer Abwesenheit die Versorgung der Pferde – insbesondere deren Ernährung und Pflege – in keiner Weise sichergestellt. Sinn des Gutachtens ist es, Klarheit darüber zu erhalten, ob die Haltung artgerecht ist. Ein solches Gutachten ist deshalb nach Sinn und Zweck der Vorschrift entbehrlich, wenn Tiere bei Abwesenheit des Halters überhaupt nicht versorgt – insbesondere überhaupt nicht ernährt – werden.

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Die Veräußerung der Tiere ist aber rechtswidrig, weil deren Fortnahme und Veräußerung nicht durch einen Verwaltungsakt gegenüber der Halterin angeordnet worden war. § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG ermächtigt grundsätzlich nur zum Erlass einer Fortnahme- und einer Veräußerungsverfügung, die nach Landesrecht zu vollstrecken sind. Ohne vorausgehenden Verwaltungsakt kann ein Tier deshalb nur fortgenommen und veräußert werden, wenn und soweit die Voraussetzungen der unmittelbaren Ausführung oder des Sofortvollzugs nach Landesrecht vorliegen. Daran fehlt es hier. Ist die Fortnahme von Tieren mangels Verwaltungsakts rechtswidrig, ist schon aus diesem Grund auch deren nachfolgende – im Übrigen hier ebenfalls ohne vorherige Grundverfügung vollzogene – Veräußerung rechtswidrig.

Nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Vorschrift ermächtigt § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG die zuständige Behörde grundsätzlich nur zum Erlass einer Fortnahme- und Veräußerungsverfügung, die nach Landesrecht zu vollstrecken ist. Auch die verfassungsrechtlichen Schranken behördlichen Eingreifens sprechen für dieses Ergebnis.

Nach Wortlaut und Gesetzessystematik konkretisiert § 16a Satz 2 TierSchG, wie die Formulierung „insbesondere“ zeigt, für die dort genannten Fallgruppen – ohne erkennbare Differenzierung – die aus der Generalklausel des § 16a Satz 1 folgende Befugnis, Anordnungen zu treffen. Der Begriff der Anordnung deckt sich nach dem Sprachgebrauch des Gesetzgebers regelmäßig mit dem der Regelung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG und verweist damit auf die Handlungsform des Verwaltungsakts. Für Anordnungen nach § 16a Satz 2 Nr. 1, 3 und 4 TierSchG folgt diese Gleichsetzung zudem zwingend aus § 18 Abs. 1 Nr. 2 TierSchG. Danach handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer „vollziehbaren“ Anordnung nach § 16a Satz 2 Nr. 1, 3 oder 4 zuwiderhandelt. Vollziehbar sind nur Verwaltungsakte. Es spricht unter systematischen Gesichtspunkten nichts dafür, dass aus dem Maßnahmenkatalog des Satzes 2 nur die Nummer 2 nicht als Befugnisnorm ausgestaltet sein soll. Noch weniger leuchtet ein, dass besonders grundrechtsintensive Maßnahmen wie die Veräußerung und die Tötung eines Tieres generell ohne vorherige behördliche Anordnung gestattet werden sollten.

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Für eine einheitliche Auslegung des Satzes 2 als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Verwaltungsakten spricht – worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist – auch die Entstehungsgeschichte des § 16a TierSchG. Die Norm ist § 69 AMG nachgebildet1. Danach treffen die zuständigen Behörden die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie können insbesondere das Inverkehrbringen von Arzneimitteln oder Wirkstoffen untersagen, deren Rückruf anordnen und diese unter bestimmten Voraussetzungen sicherstellen. Für diese Vorschrift ist anerkannt, dass sie zum Erlass von Verwaltungsakten ermächtigt2. Jenes Verständnis des § 69 AMG stand dem Gesetzgeber des § 16a TierSchG vor Augen.

Auch bestand bereits bei Erlass des Gesetzes ein differenziertes System des Verwaltungsvollstreckungsrechts in den Bundesländern, nach dem grundsätzlich vor einem Eingriff in Rechte von Bürgern ein Verwaltungsakt notwendig ist und ein solcher nur ausnahmsweise entbehrlich ist. Wenn der Bundesgesetzgeber von diesem System eine Ausnahme durch Bundesrecht hätte schaffen wollen, hätte dies deutlich zum Ausdruck kommen müssen.

Dass die zuständigen Behörden grundsätzlich nur in Vollziehung eines Verwaltungsakts Zwang anwenden dürfen, folgt aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie aus dem Recht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG):

Der aus dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) abgeleitete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass ein Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist3. Ein Eingriff ist nur dann erforderlich, wenn er zur Erreichung des mit der Maßnahme angestrebten Erfolges das mildeste Mittel gleicher Wirksamkeit ist. Die zwangsweise Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Pflichten im Wege der Verwaltungsvollstreckung setzt deshalb grundsätzlich den vorherigen Erlass eines Verwaltungsakts voraus. Der Verwaltungszwang schließt sich an ein Verwaltungsverfahren an, das mit dem Erlass eines Verwaltungsakts endet. Diesem kommt zunächst die Aufgabe zu, die abstraktgenerelle Verpflichtung des Gesetzes für den Einzelfall zu konkretisieren. Zugleich soll der Verwaltungsakt dem Bürger Rechtssicherheit gewähren und als Vollstreckungstitel eine materiell- und verfahrensrechtliche Grundlage für die Zwangsanwendung bilden4. Dieses gestufte Verfahren belastet den Adressaten der Maßnahme weniger als die unvermittelte Zwangsanwendung, die den Pflichtigen ungleich härter trifft als die auf einer Grundverfügung aufbauende Verwaltungsvollstreckung. Sie nimmt ihm die Möglichkeit, den Vollstreckungszwang abzuwenden5. Bevor die Behörde zur Tat schreitet, muss sie zunächst versuchen, den Betroffenen zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten. Vor die Tat setzt der Rechtsstaat das Wort6. Die unmittelbare Zwangsanwendung ist daher auf Fälle begrenzt, in denen der Zweck der Maßnahme nicht durch den Erlass eines Verwaltungsakts und die Anordnung von dessen sofortiger Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erreicht werden kann.

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Dies trägt auch dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) Rechnung. Art.19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle7. Das vorgenannte RegelAusnahmeVerhältnis zwingt die Behörde grundsätzlich, sich eine Vollstreckungsgrundlage in Form eines vollziehbaren Verwaltungsakts zu verschaffen. Wehrt sich der Bürger mit Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt, kann dieser aufgrund des durch Art.19 Abs. 4 GG abgesicherten Suspensiveffekts (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO)
grundsätzlich erst vollzogen werden, nachdem die Gerichte seine Rechtmäßigkeit geprüft haben8. Ordnet die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO aus einem besonderen öffentlichen oder privaten Interesse den Sofortvollzug an, bedarf dies der Rechtfertigung9 und unterliegt gerichtlicher Prüfung (vgl. § 80 Abs. 5 VwGO). Greift die Verwaltung hingegen ohne Grundverfügung zum Zwang, kann der Bürger zwar nach § 123 VwGO um vorbeugenden Rechtsschutz im Wege der einstweiligen Anordnung nachsuchen. Die Lastenverteilung zwischen Behörde und Bürger kehrt sich dabei aber um.

Diese Erwägungen gelten – wie der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend ausführt – uneingeschränkt auch für die Fortnahme und Veräußerung nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG. Weshalb die Inanspruchnahme des Verpflichteten durch Verwaltungsakt – wie der Beklagte meint – generell unzweckmäßig sein sollte, ist nicht erkennbar. Inhalt der Fortnahmeverfügung ist allein die Anordnung an den Halter, das Tier herauszugeben. Belange des Tierschutzes (Art. 20a GG) stehen dem nicht entgegen. Unter Beachtung der gesetzlichen Voraussetzungen kann die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung der Fortnahmeverfügung anordnen oder – falls auch das keine zeitnahe effektive Gefahrenbeseitigung ermöglicht – zu dem im Landesvollstreckungsrecht geregelten Instrument der unmittelbaren Ausführung oder des Sofortvollzugs greifen. In diesem Rahmen kann und muss die Behörde dann ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung nach Maßgabe von Gesetz und Recht zu schützen (Art. 20a GG), nachkommen. Ist ein Tier erheblich vernachlässigt oder zeigt es schwerwiegende Verhaltensstörungen auf, wird die Behörde deshalb ein Tier so schnell wie es Recht und Gesetz erlauben dem Halter fortnehmen dürfen und müssen.

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Von dem dargestellten Verständnis von § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG geht auch das Urteil vom 7. August 200810 aus. In dem dort entschiedenen Fall war die Fortnahme von Tieren durch Verwaltungsakt angeordnet worden. Darauf hat der Senat abgestellt und in der nach Erlass des Verwaltungsakts erfolgten tatsächlichen Fortnahme eine Vollstreckung dieses Verwaltungsakts gesehen.

Ob und unter welchen Voraussetzungen die zuständige Behörde ausnahmsweise ein Tier ohne vorhergehenden Verwaltungsakt dem Halter fortnehmen und es veräußern kann, richtet sich nach Landesrecht.

Somit kommt es darauf an, ob die Fortnahme und Veräußerung der Pferde durch den Beklagten von § 8 PolG BW (Polizeigesetz für Baden-Württemberg) gedeckt sind. Danach ist die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme durch die Polizei (der Begriff umfasst nach baden-württembergischem Recht auch die Verwaltungsbehörden als Sicherheitsbehörden11) nur zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die in den §§ 6 und 7 PolG BW genannten Personen, also den Verhaltens- und den Zustandsstörer, nicht rechtzeitig erreicht werden kann.

Diese Voraussetzungen liegen im hier entschiedenen Fall nicht vor: Fortgenommen wurden die Pferde am 10.06.2006. Dies und ihre Veräußerung zeichneten sich jedenfalls ab April 2006 ab. In dem dazwischen liegenden Zeitraum hätte ohne Weiteres eine Fortnahme- und Veräußerungsverfügung erlassen und deren sofortige Vollziehung angeordnet werden können. Der Zweck der Maßnahme hätte somit auch bei Inanspruchnahme der Klägerin erreicht werden können. Wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend ausgeführt hat, ist eine unmittelbare Ausführung gerade zum Zwecke der Vermeidung eines Rechtsschutzverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO rechtswidrig und verkennt die dem Bürger von Verfassungs wegen (vgl. Art.19 Abs. 4 GG) eingeräumten Rechtsschutzmöglichkeiten.

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Die Rechtswidrigkeit der Fortnahme führt ohne Weiteres auch zur Rechtswidrigkeit der – überdies ebenfalls ohne die erforderliche vorherige Grundverfügung vollzogenen – Veräußerung. Letztere baut gemäß § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 2 TierSchG auf der Fortnahme nach § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG auf. Ein Fehler der Fortnahme setzt sich damit in der Veräußerung fort und kann jedenfalls so lange geltend gemacht werden, wie eine erlassene Fortnahmeverfügung nicht bestandskräftig ist. Dies schließt nicht aus, dass Fortnahmeverfügung und Veräußerungsverfügung in einem Bescheid zusammengefasst und beide Verwaltungsakte für sofort vollziehbar erklärt sowie gleichzeitig vollstreckt werden.

Dahinstehen kann deshalb, ob – wie die Klägerin geltend macht – auch die Art und Weise der Versteigerung rechtswidrig war. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, wäre diese Frage – in Ermangelung bundesrechtlicher Vorgaben – gegebenenfalls nach dem einschlägigen Landesrecht (hier § 34 PolG BW) zu beantworten.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Januar 2012 – 7 C 5.11

  1. vgl. BR-Drucks 195/86 S. 6[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.10.1989 – 3 C 35.87, Buchholz 418.32 AMG Nr.20 S. 2[]
  3. vgl. u.a. BVerfG, Urteil vom 03.03.2004 – 1 BvR 2378/98 u.a., BVerfGE 109, 279, 335 ff.; Beschlüsse vom 04.04.2006 – 1 BvR 218/02, BVerfGE 115, 320, 345 und vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/03 u.a. – NJW 2007, 2464, 2468; stRspr[]
  4. vgl. Pietzner, in: Verwaltungsarchiv 84, 1993, S. 261; Waldhoff, in: HoffmannRiem, SchmidtAßmann, Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. III, S. 359, 369 ff.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.11.1980 – 4 C 60.77, Buchholz 445.5 § 28 WaStrG Nr. 1 = NJW 1981, 1571[]
  6. Pietzner, a.a.O., S. 262[]
  7. BVerfG, Beschlüsse vom 29.10.1975 – 2 BvR 630/73, BVerfGE 40, 272, 275 und vom 02.12.1987 – 1 BvR 1291/85, BVerfGE 77, 275, 284[]
  8. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19.06.1973 – 1 BvL 39/69, 14/72, BVerfGE 35, 263, 274 und vom 18.07.1973 – 1 BvR 23/73, 155/73, BVerfGE 35, 382, 401 f.[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.1973 a.a.O. S. 402[]
  10. BVerwG, Urteil vom 07.08.2008 – 7 C 7.08, BVerwGE 131, 346 Rn. 24 = Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 16[]
  11. vgl. Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl.2009, § 59 Rn. 1 ff.[]
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Verwaltungsvollstreckung und Insolvenzanfechtung