Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung

Polizisten müssen auch dann sorgfältig arbeiten, wenn es sich um eine ihre derzeitigen „Lieblings-Standardmaßnahmen“ handelt: Der Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung, die eine Aufzählung in Betracht kommender Maßnahmen unter Voranstellung leerer Quadrate („Auswahlkästchen“).enthält, fehlt es an der erforderlichen Bestimmtheit.

Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung

Der für den Erlass von Verwaltungsakten allgemein geltende rechtsstaatliche Bestimmtheitsgrundsatz ist in § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG normiert. Danach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung für den Adressaten vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, damit er sein Verhalten danach richten kann. Der Wille der Behörde muss unzweideutig – wenn auch durch Auslegung gewonnen – für die Beteiligten des Verfahrens erkennbar und darf nicht einer unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein1. Grundsätzlich muss der durch die Verfügung beabsichtigte Erfolg so klar beschrieben sein, dass er ohne zusätzliche Konkretisierung Grundlage für die Vollstreckung sein kann. Dabei kommt es für den Inhalt der getroffenen Regelungen nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder hypothetischen Willen der an der Entscheidung beteiligten Personen, auf den inneren Willen der Behörde, an, sondern es ist auf den objektiven Erklärungsgehalt abzustellen, das heißt darauf, wie dieser Wille im Bescheid für einen verständigen Adressaten in der Situation des Empfängers erkennbar zum Ausdruck gekommen ist und nach Treu und Glauben verstanden werden darf. Zwar ist bei vermeintlichen Unklarheiten vom Empfänger zu erwarten, den wirklichen Willen der Behörde durch Auslegung des Bescheids zu erkennen, ohne am buchstäblichen Ausdruck zu haften. Auf Mehrdeutigkeit beruhende Unklarheiten über den Inhalt des Verwaltungsakts gehen jedoch immer zu Lasten der Behörde; der Verwaltungsakt ist zu Gunsten des Betroffenen auszulegen2.

Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Geht es – wie hier – um einen Verwaltungsakt zur Gefahrenabwehr, muss dieser eindeutig erkennen lassen, welches Verhalten vom Adressaten verlangt wird. Dies gilt umso mehr, wenn es sich um einen Eingriff in Grundrechte des Betroffenen handelt. Dementsprechend fordert das Bundesverwaltungsgericht für die in § 81 b 2. Alternative StPO zugelassenen polizeilichen Präventivmaßnahmen, dass die im Einzelfall konkret beabsichtigte erkennungsdienstliche Behandlung (in dem zugrunde liegenden Fall die Aufnahme von Lichtbildern und Fingerabdrücken) bezeichnet wird3.

Maßnahmen nach § 81 b 2. Alternative StPO sind ausweislich des Wortlauts nicht nur die Anfertigung von Lichtbildern, die Abnahme von Fingerabdrücken und die Vornahme von Messungen, sondern auch „ähnliche Maßnahmen“, die – ohne dass es einer körper-lichen Untersuchung im Sinne des § 81 a Abs. 1 StPO bedarf – der Feststellung der körperlichen Beschaffenheit dienen. Dazu gehören auch Maßnahmen, die den ganzen Körper oder bestimmte Körperteile, besondere persönliche Merkmale (auch Tätowierungen, Piercings usw.) betreffen, sowie die Stimmaufnahme auf einen Tonträger oder die Anfertigung eines Videofilms. Angesichts dieser unterschiedlichen Maßnahmen, die nicht nur aus der unangenehmen Situation der Datenerhebung, sondern vor allem aus der Aufbewahrung von persönlichen Daten einen erheblichen Eingriff in die Grundrechte des Beschuldigten darstellen, muss der betroffene Bürger auch im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes vorher Klarheit über die zu erwartenden Maßnahmen erhalten4.

Auch korrespondiert die Frage der hinreichenden Bestimmtheit des Verwaltungsakts in diesen Fällen mit dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Der Begriff „soweit notwendig“ in § 81 b StPO beinhaltet jedenfalls auch, dass die Erforderlichkeit jeder Einzelmaßnahme zu bedenken ist. Die Notwendigkeit einer erkennungsdienstlichen Behandlung bemisst sich nämlich danach, ob die dem Beschuldigten zur Last gelegte Straftat nach den Umständen des Einzelfalls – insbesondere angesichts ihrer Art und Schwere sowie der Persönlichkeit des Beschuldigten – Anhaltspunkte für die Annahme bietet, dass er auch künftig einer vergleichbaren strafbaren Handlung verdächtigt werden könnte und die angefertigten erkennungsdienstlichen Unterlagen dann die polizeilichen Ermittlungen fördern könnten. Je nach der Art der dem Beschuldigten vorgeworfenen Straftat kann die Frage nach dem Einsatz der bzw. welcher erkennungsdienstlichen Maßnahme(n) deshalb unterschiedlich zu beantworten sein mit der Konsequenz, dass möglicherweise nur bestimmte Maßnahmen getroffen werden dürfen, um dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung zu tragen. Durch diese strengen Anforderungen an die Bestimmtheit der Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung wird die effektive Verhinderung und Aufklärung von Straftaten nicht unzumutbar erschwert. Der Polizeibehörde ist es regelmäßig ohne größeren Aufwand möglich, dem Beschuldigten bereits im Vorfeld mitzuteilen, welche konkreten erkennungsdienstlichen Einzelmaßnahmen im Hinblick auf die ihm vorgeworfenen bzw. in Zukunft nicht auszuschließenden Straftaten vorgenommen werden sollen5.

Diesen Anforderungen genügt die vorliegend streitige Verfügung nicht, da ihr seitens des Erkärungsempfängers – hier der Antragstellerin – nicht mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen ist, welche bzw. ob alle der aufgelisteten Maßnahmen angeordnet und durchgeführt werden sollen. Deshalb fehlt es der Verfügung an der im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes zu fordernden Klarheit über die von der Antragstellerin zu erwartenden Maßnahmen.

Vorliegend will die Beklagte die in ihrer Verfügung gewählte Darstellung einer listenförmigen Zusammenstellung von erkennungsdienstlichen Maßnahmen mit einem der Beschreibung der einzelnen Maßnahmen vorangestellten leeren Quadrat dahingehend verstanden wissen, dass ihre Regelung sämtliche angeführten Maßnahmen umfasst, so dass diese sämtlich gegenüber der Antragstellerin angeordnet worden seien. Zwar räumt sie ein, dass vergleichbare „Kästchen“ in vergleichbaren Fällen wiederholt als „Auswahlkästchen“ von den Sachbearbeitern genutzt worden seien, macht jedoch geltend, dass dies im Fall des vorliegend tätig gewordenen Sachbearbeiters gerade nicht zutreffe, was sich auch daran zeige, dass die von diesem verwendeten „Kästchen“ kleiner ausgefallen seien, als in den Fällen der Verwendung als „Auswahlkästchen“. Im vorliegenden Fall handele es sich um „Aufzählungszeichen“ vergleichbar einem Spiegelstrich.

Diese Sichtweise überzeugt die Kammer indes nicht. Wie ausgeführt kommt es gerade nicht auf den Willen des Erklärenden, sondern vielmehr darauf an, wie dieser Wille im Bescheid für einen verständigen Adressaten in der Situation des Empfängers erkennbar zum Ausdruck gekommen ist und nach Treu und Glauben verstanden werden darf. Weder aus der Auflistung der Maßnahmen noch im Gesamtkontext der Verfügung insgesamt ergibt sich nach diesem Maßstab hinreichend deutlich, dass im Fall der Antragstellerin sämtliche aufgelisteten Maßnahmen – uneingeschränkt – angeordnet sein sollen. Vielmehr ist die Verfügung insoweit zumindest mehrdeutig. Die darauf beruhende Unklarheit über den konkreten Inhalt des Verwaltungsakts geht jedoch zu Lasten der Antragsgegnerin.

Leere, d.h. nur durch die Umrandungslinie vom weißen Blatt abgehobene Quadrate, die Auflistungen vorangestellt sind, werden – wenn nicht gemeinhin so doch überwiegend oder zumindest weit verbreitet – jedenfalls dann als durch Ankreuzen auswählbare Alternativen verstanden, wenn sich nach dem Inhalt der Aufzählung und deren Sinnzusammenhang im Gesamtkontext eine kumulative Aneinanderreihung nicht aufdrängt, vielmehr eine alternative oder wahlweise Gruppierung der aneinandergereihten Alternativen – zumindest auch – in Betracht kommt. So ist es auch im vorliegenden Fall.

Form und Gestalt des gewählten „Aufzählungszeichen“ legen dem Empfänger der Verfügung die Möglichkeit nahe, dass eine durch diese Gestaltung vorgesehene Auswahl von Maßnahmen unter Ausfüllen der leeren Quadrate typischerweise durch deren „Ankreuzen“ unterblieben ist. Da der Verfügung im Übrigen keinerlei Ausführungen hinsichtlich Art und Umfangs der beabsichtigten erkennungsdienstlichen Maßnahmen oder deren Verhältnismäßigkeit im Einzelfall zu entnehmen ist, vielmehr sich der Bescheid auf Ausführungen zur Anordnung der erkennungsdienstlichen Maßnahmen dem Grunde nach beschränkt, vermag die Empfängerin auch nicht den wirklichen Willen der Behörde durch Auslegung des Bescheids zu erkennen, um die damit verbundenen Unklarheiten auf diesem Wege auszuräumen. Ein der Begründung vorangestellter, den Rechtsbegriff des Ermessens anführender Einleitungssatz behebt diese Unklarheiten für den Erklärungsempfänger gerade nicht, wirft vielmehr die von der Verfügung nicht beantwortete Frage auf, ob und ggf. wie denn das so proklamierte Ermessen hinsichtlich der Auswahl der zur Auswahl stehenden erkennungsdienstlichen Maßnahmen betätigt worden sein mag. Allein der die mehrseitigen Ausführungen zur Anordnung dem Grunde nach abschließende Satz, wonach „aus diesem Grunde“ die Durchführung „der auf Seite 1/2 dieser Anordnung genannten erkennungsdienstlichen Maßnahmen … erforderlich“ sei, beseitigt diese Unklarheiten nicht, zumal die Bezugnahme gerade die Frage unbeantwortet lässt, ob die damit in Bezug genommenen „genannten“ Maßnahmen tatsächlich sämtlich kumulativ oder gerade eine durch „Ankreuzen“ beabsichtigte Auswahl zur Konkretisierung der „Erforderlichkeit“ im Sinn dieser Begründung (versehentlich) unterblieben ist. Gleiches gilt für den die Aufzählung – denkbarer – erkennungsdienstlicher Maßnahmen einleitenden Halbsatz, wonach die erkennungsdienstliche Maßnahme die folgenden Maßnahmen umfasst. Insoweit weist die Verfügung der Antragstellerin zwar eine „Zielbestimmtheit“ im Sinne des Ob der erkennungsdienstlichen Behandlung auf, doch fehlt es an der ebenfalls erforderlichen „Mittelbestimmtheit“6. So wirft insbesondere die Anordnung „der Feststellung äußerer körperlicher Merkmale“ gerade (auch) unter dem Gesichtspunkt der „Erforderlichkeit“ die Frage auf, ob diese Maßnahme unter Einbeziehung auch des Intimbereichs der Antragstellerin erfolgen soll, ohne dass der Verfügung hierzu Konkretisierendes zu entnehmen wäre.

Die bloße Erklärung durch Parteivortrag der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren trägt eine anderweitige Würdigung nicht. Die Antragsgegnerin hält vielmehr an der bisherigen Verfügung uneingeschränkt fest, indem sie diese lediglich mit Bezugnahme auf die dienstliche Erklärung des Sachbearbeiters unter Darlegung ihres „Willens“ erläutert. Hingegen sieht sie auch in Ansehung ihr erteilter Hinweise bislang keine Notwendigkeit, die von ihr erlassene Verfügung zu ergänzen; weder ist eine Neubescheidung erfolgt, noch hat die Antragstellerin einen Änderungsbescheid erlassen. Ihren prozessualen Ausführungen kommt eine vergleichbare Regelungs- und damit Rechtswirkung nicht zu.

Verwaltungsgericht Osnabrück, Beschluss vom 14. März 2011 – 6 B 87/10

  1. Nds. OVG, Beschlüsse vom 05.02.2004 – 11 ME 271/03, NVwZ-RR 2004, 346; und vom 23.01.2007 – 2 LA 692/06; jeweils m. w. Nachw.[]
  2. Knack-Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage, § 37 Rn. 5 – 7 m. w. Nachw.[]
  3. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 05.02.2004 – 11 ME 271/03, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 19.10.1982 – 1 C 29/79, BVerwGE 66, 192, 195[]
  4. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 05.02.2004 – 11 ME 271/03 -, a.a.O[]
  5. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 05.02.2004 – 11 ME 271/03, a.a.O m. w. Nachw.[]
  6. vgl. Knack – Henneke, a.a.O., § 37 Rn. 17 f.[]