Dauerobservation eines entlassenen Sicherungsverwahrten

Die Dauerobservation eines entlassenen Sicherungsverwahrten kann nach einer aktuellen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nur vorläufig auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützt werden.

Auch im Eilrechtsschutzverfahren muss sich die verwaltungsgerichtliche Prüfung, ob die Dauerobservation eines aus der Sicherungsverwahrung entlassenen Mannes rechtmäßig ist, auf hinreichend aktuelle Tatsachengrundlagen zur Einschätzung seiner Gefährlichkeit stützen. Mit dieser Begründung hat jetzt das Bundesverfassungsgericht in einer bei ihm anhängigen Verfassungsbeschwerde den Fall wieder an das Verwaltungsgericht Freiburg zurückverwiesen.

Nicht beanstandet hat das Bundesverfassungsgericht, dass die Verwaltungsgerichte die polizeirechtliche Generalklausel im Eilrechtsschutzverfahren noch als ausreichende Rechtsgrundlage für die Dauerobservation des Beschwerdeführers angesehen haben. Die Generalklausel kann den Behörden ermöglichen, auf unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu reagieren. Das Schließen etwaiger Regelungslücken liegt in der Verantwortung des Gesetzgebers.

Hintergrund: Dauerobservation und Polizeirecht[↑]

Die Polizeigesetze der Länder enthalten jeweils eine sogenannte Generalklausel (wie zum Beispiel § 1 in Verbindung mit § 3 des baden-württembergischen Polizeigesetzes). Sie regelt die Befugnisse der Polizeibehörden nur allgemein und in sehr offen formulierter Weise:

Danach können diese zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung diejenigen Maßnahmen treffen, die ihnen nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Wegen der Unbestimmtheit und Offenheit dieser Klausel dürfen auf sie normalerweise nur Maßnahmen gestützt werden, die kein großes Eingriffsgewicht haben.

Für besonders schwere Grundrechtseingriffe wie z. B. eine Wohnungsdurchsuchung oder eine Ingewahrsamnahme braucht die Polizei grundsätzlich spezielle Befugnisnormen, die die genauen Voraussetzungen und Bedingungen detailliert regeln und damit solche Maßnahmen näher begrenzen (z. B. durch besondere Anforderungen an die Dringlichkeit der Gefahr, an die Art der Gefahr – etwa das Erfordernis einer Leib- oder Lebensgefahr – oder an das Verfahren – etwa das Erfordernis einer vorherigen richterlichen Entscheidung -). Das baden-württembergische Polizeirecht kennt eine Rechtsgrundlage, die ausdrücklich auf die längerfristige Observation von gefährlichen Personen zum Schutz Dritter bezogen ist, nicht. Ob und wieweit die bestehenden Rechtsgrundlagen hierfür ausreichen, haben die Verwaltungsgerichte bisher noch nicht abschließend geklärt.

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Die Verfassungsbeschwerde, über die das Bundesverfassungsgericht jetzt entschieden hat, richtet sich gegen Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren über die längerfristige Observation des aus der Sicherungsverwahrung entlassenen Beschwerdeführers.

Das Landgericht S. hatte den Beschwerdeführer im Jahre 1985 wegen zwei Vergewaltigungen zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren mit anschließender Sicherungsverwahrung verurteilt. Mit Beschluss vom 10. September 2010 erklärte das Oberlandesgericht Karlsruhe – im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – die Sicherungsverwahrung für erledigt. Mit der Entlassung des Beschwerdeführers aus der Sicherungsverwahrung hat die Polizeidirektion Freiburg die längerfristige Observation des Beschwerdeführers zunächst für die Dauer von vier Wochen angeordnet und diese Anordnung seither regelmäßig, das heißt seit nunmehr länger als zwei Jahren, verlängert.

Nach seinen im Ausgangsverfahren unwidersprochen gebliebenen Angaben bewohnt der Beschwerdeführer ein Zimmer in einer in einem Hinterhaus gelegenen Unterkunft. Im Hof vor diesem Hinterhaus parkt ständig ein Polizeifahrzeug, in dem sich drei Polizeibeamte aufhalten. Zwei weitere Beamte halten sich in der Küche der Unterkunft auf, wenn sich der Beschwerdeführer in seinem Zimmer befindet. Eine direkte Beobachtung des Beschwerdeführers in seinem eigentlichen Wohnraum findet nicht statt. Außerhalb seiner Wohnung begleiten ständig Polizisten den Beschwerdeführer. Bei Gesprächen des Beschwerdeführers mit Ärzten, Rechtsanwälten und Bediensteten von Behörden sind die Beamten angewiesen, Abstand zu halten. Nimmt der Beschwerdeführer ansonsten Kontakt zu Frauen auf, weisen die Polizisten sie mit einer sogenannten Gefährdetenansprache auf den Grund der Observation hin.

Einen Antrag des Beschwerdeführers, seine Observation im Wege der einstweiligen Anordnung zu unterbinden, lehnte das Verwaltungsgericht Freiburg ab¹. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurück².

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde gegen diese beiden Beschlüsse zur Entscheidungen angenommen und ihnen stattgegeben.

Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht bereits entwickelt: Die Gerichte sind gehalten, vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders wichtige Gründe entgegenstehen. Dann muss die Prüfung eingehend genug sein, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen. Bei solchen Nachteilen können sich die Gerichte nur insoweit auf eine ansonsten ausreichende summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage beschränken, als dies durch besondere Gründe auch angesichts der in Frage stehenden Nachteile gerechtfertigt ist; außerdem müssen sie Fragen des Grundrechtsschutzes einbeziehen.

Diesen Anforderungen entsprechen die Entscheidungen im Ausgangsverfahren nicht in jeder Hinsicht. Zunächst haben die Verwaltungsgerichte richtigerweise erkannt, dass die dauernde Observation des Beschwerdeführers einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff darstellt. Jedoch haben sie das besondere grundrechtliche Gewicht des Begehrens des Beschwerdeführers nicht ausreichend gewürdigt.

Nicht zu beanstanden ist es allerdings, dass die Verwaltungsgerichte für das Eilrechtsschutzverfahren die polizeiliche Generalklausel im baden-württembergischen Polizeirecht als noch ausreichende Rechtsgrundlage für die dauerhafte Observation des Beschwerdeführers angesehen haben. Zwar ist es zweifelhaft, ob die geltende Rechtslage hinreichend differenzierte Rechtsgrundlagen enthält, die die Durchführung solcher Observationen auf Dauer tragen können. Vielmehr handelt es sich wohl um eine neue Form einer polizeilichen Maßnahme, die bisher vom Landesgesetzgeber nicht eigens erfasst worden ist und aufgrund ihrer weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen, detaillierten Ermächtigungsgrundlage bedarf. Es begegnet jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte angesichts des Gewichts der in Frage stehenden Rechtsgüter die vorhandene Grundlage im vorläufigen Rechtsschutzverfahren als noch tragfähig ansehen und die Frage der Rechtsgrundlage erst im Hauptsacheverfahren einer abschließenden Klärung zuführen. Der Sache nach verstehen sie damit die polizeiliche Generalklausel dahingehend, dass sie es den Behörden ermöglicht, auf unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu reagieren, und ermöglichen so dem Gesetzgeber, eventuelle Regelungslücken zu schließen. Dies ist – bei Beachtung strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen – verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es liegt dann in der Verantwortung des Gesetzgebers hierauf zu reagieren oder in Kauf zu nehmen, dass solche Maßnahmen von den Gerichten auf Dauer als von der geltenden Rechtslage nicht als gedeckt angesehen werden.

Die angegriffenen Entscheidungen genügen jedoch aus einem anderen Grund nicht den Voraussetzungen für die gebotene Prüfungsintensität im Bereich des grundrechtsrelevanten einstweiligen Rechtsschutzes. Die Gerichte haben ihre Entscheidung maßgeblich auf ein psychiatrisches Gutachten vom 5. März 2010 gestützt. Die Begutachtung erfolgte zu einem Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer sich noch in Sicherungsverwahrung befand. Der Gutachter konnte allenfalls vermuten, wie der Beschwerdeführer sich nach Jahrzehnten der Haft und der Sicherungsverwahrung in Freiheit verhalten würde. Nunmehr lebt der Beschwerdeführer aber seit geraumer Zeit unter vollständig veränderten Umständen, die es nicht angezeigt erscheinen lassen, eine so weitreichende Entscheidung wie die über die Fortsetzung einer fast durchgehenden polizeilichen Beobachtung auf veraltete Vermutungen zu stützen.

Verfassungsbeschwerde bei einstweiligem Rechtsschutz[↑]

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Ihr steht insbesondere nicht der Grundsatz der Subsidiarität entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG entgegen. Wehrt sich ein Beschwerdeführer gegen Entscheidungen in einem letztinstanzlich abgeschlossenen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, kann er nicht auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden, wenn er gerade die Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes rügt³, wenn das Hauptsacheverfahren keine ausreichende Abhilfemöglichkeit bietet⁴ oder wenn dem Beschwerdeführer die Beschreitung des Hauptsacherechtswegs unzumutbar ist⁵. Diese Voraussetzungen liegen vor.

Zum einen rügt der Beschwerdeführer sinngemäß auch eine Verletzung von Art.19 Abs. 4 GG gerade durch die Versagung des Eilrechtsschutzes. Zum anderen wäre in Anbetracht der nunmehr seit zwei Jahren andauernden so gut wie lückenlosen Überwachung des Beschwerdeführers eine Verweisung auf ein möglicherweise noch Jahre dauerndes Hauptsacheverfahren unzumutbar.

Die das Leben des Beschwerdeführers offensichtlich stark beeinträchtigenden Umstände der dauerhaften Observierung begründen auch einen Nachteil im Sinne von § 93a Abs. 2 Buchstabe b Halbsatz 2 BVerfGG.

Effektiver Rechtsschutz in gerichtlichen Eilverfahren[↑]

Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht bereits entwickelt. Dies gilt insbesondere für die Anforderungen des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz an gerichtliche Eilverfahren⁶.

Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Verfassungsbeschwerde als begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art.19 Abs. 4 GG.

Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verlangt grundsätzlich die Möglichkeit eines Eilverfahrens, wenn ohne sie dem Betroffenen eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann⁷. Gerichtlicher Rechtsschutz namentlich in Eilverfahren hat so weit wie möglich der Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen, die dann, wenn sich eine Maßnahmen bei (endgültiger) richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr rückgängig gemacht werden können⁸. Aus Art.19 Abs. 4 GG ergeben sich für die Gerichte Anforderungen an die Auslegung und Anwendung der jeweiligen Gesetzesbestimmungen über den Eilrechtsschutz⁹. Dabei ist effektiver vorläufiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz nicht allein durch das auf den Suspensiveffekt aufbauende Rechtsschutzsystem des § 80 VwGO möglich; vielmehr ist grundsätzlich auch der Weg über § 123 VwGO geeignet, einen im Sinne von Art.19 Abs. 4 GG ausreichenden effektiven Rechtschutz zu gewähren¹⁰. Die Gerichte sind gehalten, bei der Auslegung und Anwendung von § 123 VwGO vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders wichtige Gründe entgegenstehen¹¹. Dann muss die Prüfung eingehend genug sein, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen¹². Bei solchen Nachteilen können sich die Gerichte nur insoweit auf eine – ansonsten ausreichende – summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage beschränken, als dies durch besondere Gründe auch angesichts der in Frage stehenden Nachteile gerechtfertigt ist¹³. Außerdem müssen die Gerichte Fragen des Grundrechtsschutzes einbeziehen¹⁴.

Eingriff in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Menschenwürde[↑]

Diesen Anforderungen entsprechen die Entscheidungen im Ausgangsverfahren nicht in jeder Hinsicht.

Zunächst haben sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Verwaltungsgerichtshof richtigerweise erkannt, dass die dauernde Observation des Beschwerdeführers einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff darstellt. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Menschenwürde sichern jedem Einzelnen einen autonomen Bereich privater Lebensgestaltung, in dem er seine Individualität entwickeln und wahren kann¹⁵. Dem Beschwerdeführer wird aber durch die fast lückenlose Präsenz der ihn außerhalb seines Zimmers überwachenden Polizisten die Möglichkeit, ein selbstbestimmtes, eigenverantwortliches Leben zu führen, weitgehend genommen.

Die Gerichte, insbesondere der Verwaltungsgerichtshof, haben dem Beschwerdeführer Eilrechtsschutz versagt, weil ihm kein Anordnungsanspruch zur Seite stehe. Hierbei haben sie jedoch das besondere grundrechtliche Gewicht des Begehrens des Beschwerdeführers nicht ausreichend gewürdigt.

Anwendung der polizeilichen Generalklausel[↑]

Nicht zu beanstanden ist es allerdings, dass die Gerichte für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die polizeiliche Generalklausel im baden-württembergischen Polizeirecht als noch ausreichende Rechtsgrundlage für die dauerhafte Observation des Beschwerdeführers angesehen haben. Zwar ist es zweifelhaft, ob die geltende Rechtslage hinreichend differenzierte Rechtsgrundlagen enthält, die die Durchführung solcher Observationen auf Dauer tragen können. Mit guten Gründen verweist der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass die Regelung des § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PolG BW möglicherweise nur eine Rechtsgrundlage für die Datenerhebung bildet, um die es den Polizeibehörden im Fall der Beobachtung des Beschwerdeführers jedenfalls nicht vorrangig geht. Erst recht ist fraglich, ob die ersatzweise herangezogene polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG BW geeignet ist, auch längerfristig die nunmehr seit mehreren Jahren andauernde Dauerbeobachtung des Beschwerdeführers zu tragen. Vielmehr handelt es sich wohl um eine neue Form einer polizeilichen Maßnahme, die bisher vom Landesgesetzgeber nicht eigens erfasst worden ist und aufgrund ihrer weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen, detaillierten Ermächtigungsgrundlage bedarf. Es begegnet jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte angesichts des Gewichts der in Frage stehenden Rechtsgüter die vorhandene Grundlage im vorläufigen Rechtsschutzverfahren als noch tragfähig ansehen und die Frage der Rechtsgrundlage erst im Hauptsacheverfahren einer abschließenden Klärung zuführen. Der Sache nach verstehen sie damit die polizeiliche Generalklausel dahingehend, dass sie es den Behörden ermöglicht, auf unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu reagieren, und ermöglichen so dem Gesetzgeber, eventuelle Regelungslücken zu schließen. Dies ist – bei Beachtung strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen – verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es liegt dann in der Verantwortung des Gesetzgebers hierauf zu reagieren oder in Kauf zu nehmen, dass solche Maßnahmen von den Gerichten auf Dauer als von der geltenden Rechtslage nicht als gedeckt angesehen werden.

Erforderliche Prüfungsintensität bei Dauerobservationen[↑]

Die angegriffenen Entscheidungen genügen jedoch aus einem anderen Grund nicht den Voraussetzungen für die hier von Verfassungs wegen gebotene Prüfungsintensität im Bereich des grundrechtsrelevanten einstweiligen Rechtsschutzes, die aus den oben genannten Gründen auch in der Beschwerdeinstanz gelten. Die Gerichte durften angesichts des mit einer solchen Observation verbundenen schweren Eingriffs, zumal wenn er zur Zeit nach der Auffassung der Verwaltungsgerichte wohl allein auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden kann, dem Beschwerdeführer nicht unter Berufung auf zum Zeitpunkt ihrer Entscheidungen im Wesentlichen nicht mehr aktuelle Erkenntnisse den einstweiligen Rechtsschutz versagen. Die Gerichte haben ihre Entscheidung, den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen, vor allem darauf gestützt, dass sich aus einem psychiatrischen Gutachten vom 5. März 2010 ergebe, dass bei einem Verzicht auf eine Beobachtung des Beschwerdeführers nach der Entlassung aus der Sicherungsverwahrung von einer gewissen Rückfallgefahr auszugehen sei. Bei der maßgeblichen Berücksichtigung dieses Gutachtens haben die Gerichte zum einen nicht ausreichend beachtet, dass die Begutachtung zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidungen bereits länger zurück lag. Der Verwaltungsgerichtshof hat selbst nicht geltend gemacht, durch das Prozessrecht – namentlich § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO – daran gehindert zu sein, im Beschwerdeverfahren den Zeitablauf seit Erstellung des Gutachtens und damit etwaige neuere Entwicklungen in der Persönlichkeitsstruktur des Beschwerdeführers berücksichtigen und gegebenenfalls ermitteln zu können. Zum anderen stand der Verwendung des Gutachtens vom 5. März 2010 spätestens zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs der Umstand entgegen, dass die Begutachtung erfolgte, als der Beschwerdeführer sich noch in Sicherungsverwahrung befand. Der Gutachter konnte allenfalls vermuten, wie der Beschwerdeführer sich nach Jahrzehnten der Haft und der Sicherungsverwahrung in Freiheit verhalten würde. Nunmehr lebt der Beschwerdeführer aber seit geraumer Zeit unter vollständig veränderten Umständen, die es nicht angezeigt erscheinen lassen, eine so weitreichende Entscheidung wie die über die Fortsetzung einer fast durchgehenden polizeilichen Beobachtung auf veraltete Vermutungen zu stützen. In Anbetracht der Schwere des Eingriffs in Grundrechte des Beschwerdeführers hätten die Gerichte ihre Entscheidungen – auch im Rahmen eines Eilverfahrens – nicht maßgeblich auf dieses weit zurückliegende Gutachten stützen dürfen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 8. November 2012 – 1 BvR 22/12

1. VG Freiburg, Beschluss vom 16.08.2011 – 4 K 917/11[↩]
2. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.11.2011 – 1 S 2538/11[↩]
3. vgl. BVerfGE 59, 63, 84[↩]
4. vgl. BVerfGE 79, 275, 279 f.; 104, 65, 71[↩]
5. vgl. BVerfGE 86, 46, 49[↩]
6. vgl. BVerfGE 69, 315, 363 f.; 93, 1, 13 f.; 94, 166, 216[↩]
7. vgl. BVerfGE 79, 69, 75; 93, 1, 14 f.[↩]
8. vgl. BVerfGE 37, 150, 153; 69, 220, 228[↩]
9. vgl. BVerfGE 93, 1, 13[↩]
10. vgl. BVerfGE 51, 268, 284 f.; 65, 1, 70 f.[↩]
11. vgl. BVerfGE 79, 69, 74 f.; 93, 1, 13 f.[↩]
12. vgl. BVerfGE 79, 69, 74; 93, 1, 13 f.[↩]
13. vgl. BVerfGK 1, 292, 296[↩]
14. vgl. BVerfGK 5, 237, 242[↩]
15. vgl. BVerfGE 35, 202, 220; 79, 256, 268. Dabei ist die vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht geschützte Privatsphäre nicht auf den häuslichen Bereich beschränkt ((vgl. BVerfGE 101, 361, 384[↩]