Straf­ver­fah­ren – und die Sper­r­erklä­rung des Bun­des­in­nen­mi­nis­te­ri­ums

Der Antrag, im in-came­ra-Ver­fah­ren die Rechts­wid­rig­keit einer vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern in einem Straf­ver­fah­ren wegen des Ver­dachts der Mit­glied­schaft in einer ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gung im Aus­land abge­ge­be­nen Sper­r­erklä­rung fest­zu­stel­len, ist auch für den Fall statt­haft, dass Gegen­stand der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Kla­ge die Recht­mä­ßig­keit einer gemäß § 96 StPO abge­ge­be­nen Sper­r­erklä­rung ist. Gegen­stand der Prü­fung ist in die­sem Fall die auf der Grund­la­ge von § 99 Abs. 2 VwGO die unmit­tel­bar an die nach Maß­ga­be des § 96 Satz 1 StPO gegen­über dem Ober­lan­des­ge­richt abge­ge­be­ne Sper­r­erklä­rung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern.

Straf­ver­fah­ren – und die Sper­r­erklä­rung des Bun­des­in­nen­mi­nis­te­ri­ums

Zwar sieht die Straf­pro­zess­ord­nung kein der­ar­ti­ges Zwi­schen­ver­fah­ren vor. Dies ist in aller Regel wegen des Grund­sat­zes "in dubio pro reo" auch nicht erfor­der­lich. Denn auf­grund einer Sper­r­erklä­rung nach § 96 StPO zurück­ge­hal­te­ne Unter­la­gen sind als Beweis­mit­tel zu Las­ten des Ange­klag­ten unge­eig­net, so dass sich die Sper­r­erklä­rung nicht zu sei­nen Las­ten nach­tei­lig aus­wir­ken kann. Anders kann es sich indes ver­hal­ten, wenn – wie hier – der Inhalt eines von der Behör­de zurück­ge­hal­te­nen Doku­ments der Ver­tei­di­gung des Ange­klag­ten die­nen soll. In die­sem Fall steht dem Ange­klag­ten die Kla­ge vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt mit dem Ziel zur Sei­te, die Sperr­wir­kung zu besei­ti­gen und die Akten­vor­la­ge zu erzwin­gen 1.

Das Gericht der Haupt­sa­che beur­teilt, ob Urkun­den oder Akten der Vor­la­ge- und Aus­kunfts­pflicht der Behör­den nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unter­lie­gen. Sei­ne mate­ri­el­le Rechts­auf­fas­sung ist maß­ge­bend für den Umfang der ihm ver­fas­sungs­recht­lich oblie­gen­den Pflicht zur umfas­sen­den Erfor­schung des Sach­ver­halts von Amts wegen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Es unter­liegt grund­sätz­lich sei­ner Ent­schei­dung, wel­che Beweis­mit­tel zur Auf­klä­rung des ent­schei­dungs­er­heb­li­chen Sach­ver­halts geeig­net und her­an­zu­zie­hen sind. Des­halb obliegt es ihm, dar­über zu befin­den, ob Unter­la­gen, die Geheim­nis­se ent­hal­ten, ent­schei­dungs­er­heb­lich sind und zur gebo­te­nen voll­stän­di­gen Sach­auf­klä­rung benö­tigt wer­den 2. Der Fach­se­nat für das Ver­fah­ren nach § 99 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist grund­sätz­lich auf die Prü­fung beschränkt, ob die Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge recht­mä­ßig ist 3. Hat das Gericht der Haupt­sa­che – wie hier – die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fach­se­nat grund­sätz­lich an des­sen Rechts­auf­fas­sung gebun­den. Eine ande­re Beur­tei­lung durch den Fach­se­nat kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechts­auf­fas­sung des Gerichts der Haupt­sa­che offen­sicht­lich feh­ler­haft ist. Das ist hier nicht der Fall.

Im vor­lie­gen­den Fall sah das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Wei­ge­rung des Bun­des­in­nen­mi­nis­te­ri­ums, dem Gericht der Haupt­sa­che die ange­for­der­ten Unter­la­gen vor­zu­le­gen, als recht­mä­ßig an:

Allein die Tat­sa­che der Ein­stu­fung eines Teils der ange­for­der­ten Unter­la­gen als Ver­schluss­sa­che ist ohne Bedeu­tung. Denn die betref­fen­den Akten sind nicht schon des­we­gen ihrem Wesen nach oder nach einem Gesetz geheim zu hal­ten. Viel­mehr kommt es auch inso­weit dar­auf an, ob sich nach den mate­ri­el­len Maß­stä­ben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit ergibt, ob also der Grund für die Ein­stu­fung als Ver­schluss­sa­che noch fort­be­steht 4.

Mate­ri­ell-recht­li­cher Maß­stab zur Beur­tei­lung der Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit ist das Vor­lie­gen eines Nach­teils im Sin­ne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behör­den zur Vor­la­ge von Urkun­den oder Akten und zu Aus­künf­ten an das Gericht ver­pflich­tet. Wenn das Bekannt­wer­den des Inhalts die­ser Urkun­den, Akten oder Aus­künf­te dem Wohl des Bun­des oder eines deut­schen Lan­des Nach­tei­le berei­ten wür­de oder wenn die Vor­gän­ge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehal­ten wer­den müs­sen, kann gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zustän­di­ge obers­te Auf­sichts­be­hör­de die Vor­la­ge der Urkun­den oder Akten oder die Ertei­lung der Aus­künf­te ver­wei­gern.

Berei­tet das Bekannt­wer­den des Inhalts zurück­ge­hal­te­ner Doku­men­te dem Wohl des Bun­des Nach­tei­le, ist ihre Geheim­hal­tung ein legi­ti­mes Anlie­gen des Gemein­wohls 5, das eine Ver­wei­ge­rung der Vor­la­ge gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO recht­fer­ti­gen kann. Nach­tei­le für das Wohl des Bun­des for­dern gewich­ti­ge Grün­de und set­zen Beein­träch­ti­gun­gen wesent­li­cher Bun­des­in­ter­es­sen vor­aus. Dazu zäh­len nament­lich Gefähr­dun­gen des Bestan­des oder der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Bun­des sowie Bedro­hun­gen der äuße­ren oder inne­ren Sicher­heit. Es gilt auch hier ein stren­ger Maß­stab 6. Ein Nach­teil in die­sem Sin­ne ist nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ins­be­son­de­re dann gege­ben, wenn und soweit die Bekannt­ga­be des Akten­in­halts die künf­ti­ge Erfül­lung der Auf­ga­ben der Sicher­heits­be­hör­den ein­schließ­lich ihrer Zusam­men­ar­beit mit ande­ren Behör­den erschwe­ren oder Leben, Gesund­heit oder Frei­heit von Per­so­nen gefähr­den wür­de 7; das gilt ins­be­son­de­re für den Fall, dass die Zusam­men­ar­beit auf die Abwehr dro­hen­der Anschlä­ge und die Bekämp­fung der Pro­duk­ti­on und Ver­brei­tung von Mas­sen­ver­nich­tungs­mit­teln gerich­tet ist.

Han­delt es sich – wie hier – um Infor­ma­tio­nen, die deut­schen Sicher­heits­be­hör­den auf­grund inter­na­tio­na­ler Zusam­men­ar­beit von aus­län­di­schen Sicher­heits­be­hör­den zur Ver­fü­gung gestellt wor­den sind, kann ein Nach­teil für das Wohl des Bun­des gege­ben sein, wenn die Bekannt­ga­be des Akten­in­halts an Drit­te unter Miss­ach­tung einer zuge­sag­ten oder vor­aus­ge­setz­ten Ver­trau­lich­keit die künf­ti­ge Erfül­lung der Auf­ga­ben der Sicher­heits­be­hör­den ein­schließ­lich deren Zusam­men­ar­beit mit ande­ren Behör­den, zumal mit Nach­rich­ten­diens­ten ande­rer Staa­ten, erschwe­ren wür­de 8. Rechts­staat­li­che Belan­ge erfor­dern inso­weit ein Min­dest­maß an Plau­si­bi­li­tät der Begrün­dung eines ent­spre­chen­den Nach­teils; andern­falls wür­de die vom Gesetz­ge­ber in § 99 Abs. 2 VwGO vor­ge­se­he­ne Über­prü­fung der mit der Sper­r­erklä­rung gel­tend gemach­ten Wei­ge­rungs­grün­de in der­ar­ti­gen Kon­stel­la­tio­nen prak­tisch leer­lau­fen und in Kon­flikt mit der Ver­pflich­tung zur Gewäh­rung noch effek­ti­ven Rechts­schut­zes gera­ten 9.

Nach die­sen Maß­stä­ben hat das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern in der Sper­r­erklä­rung kon­kret befürch­te­te Nach­tei­le für das Wohl des Bun­des unter Wah­rung des in Anspruch genom­me­nen Geheim­nis­schut­zes nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt. Es sieht die betref­fen­den Nach­tei­le für das Wohl des Bun­des in dem Umstand, dass Unter­la­gen offen­ge­legt wer­den sol­len, die dem Bun­des­kri­mi­nal­amt unmit­tel­bar oder mit­tel­bar von ver­schie­de­nen (aus­län­di­schen) Nach­rich­ten­diens­ten zur Ver­fü­gung gestellt wor­den sei­en. Die betref­fen­den Quell­do­ku­men­te sei­en als VS-Geheim ein­ge­stuft und unver­än­dert für eine wei­te­re Ver­wen­dung nicht frei­ge­ge­ben. Ent­spre­chen­de Bemü­hun­gen des Bun­des­kri­mi­nal­am­tes, eine Frei­ga­be zu errei­chen, sei­en im Wesent­li­chen erfolg­los geblie­ben. Deren Wei­ter­ga­be unter Miss­ach­tung der erteil­ten Ver­wen­dungs­be­schrän­kun­gen wür­de als Bruch der wech­sel­sei­ti­gen Ver­trau­ens­grund­la­ge gewer­tet wer­den und hät­te eine nach­hal­ti­ge und schwe­re Beein­träch­ti­gung der Teil­ha­be deut­scher Stel­len an dem inter­na­tio­na­len Erkennt­nis­aus­tausch zwi­schen Sicher­heits­be­hör­den zur Fol­ge. Ein den deut­schen Stel­len durch die Über­mitt­lung ent­ge­gen­ge­brach­tes Ver­trau­en wür­de gebro­chen, wenn die Unter­la­gen in ein gericht­li­ches Ver­fah­ren ein­ge­bracht wür­den. Dort hät­ten zwangs­läu­fig auch Pri­vat­per­so­nen wie der Ange­klag­te die Mög­lich­keit der Kennt­nis­nah­me. Müss­ten Part­ner­be­hör­den davon aus­ge­hen, dass ent­spre­chen­de Ver­wen­dungs­be­schrän­kun­gen durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt nicht beach­tet wür­den, so hät­te dies zur Fol­ge, dass gefähr­dungs­re­le­van­te Hin­wei­se künf­tig unter­blie­ben, dar­auf grün­den­de gefah­ren­ab­weh­ren­de Maß­nah­men nicht mehr mög­lich sei­en und die Gewähr­leis­tung von Sicher­heit, Frie­den und Frei­heit für die Bewoh­ner der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land nicht nur gefähr­det, son­dern beein­träch­tigt sei. Das Aus­maß der nega­ti­ven Fol­gen für die Zusam­men­ar­beit zwi­schen deut­schen und aus­län­di­schen Sicher­heits­be­hör­den sei nicht abschätz­bar.

Die­se Erwä­gun­gen des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern las­sen Rechts­feh­ler nicht erken­nen. Glei­ches gilt für die Erläu­te­run­gen zur Begrün­dung der Not­wen­dig­keit der Geheim­hal­tung der geschwärz­ten Pas­sa­gen. Sie sind aus­sa­ge­kräf­tig und nach­voll­zieh­bar und spie­geln sich zudem in den nach­rich­ten­dienst­li­chen Erkennt­nis­sen wider. Die obers­te Auf­sichts­be­hör­de hat nicht ver­kannt, dass auch die für die inne­re und äuße­re Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land täti­gen Behör­den grund­sätz­lich ver­pflich­tet sind, ihre Akten dem Straf­ge­richt auf des­sen Ersu­chen vor­zu­le­gen, und sich die­ser Vor­la­ge­pflicht nicht schon mit dem Hin­weis auf die von ihnen wahr­zu­neh­men­den Auf­ga­ben ent­zie­hen kön­nen 10. Hier­an anknüp­fend hat sie unter Berück­sich­ti­gung aller Umstän­de des kon­kre­ten Fal­les das Bestehen eines kon­kre­ten Geheim­hal­tungs­be­dürf­nis­ses geprüft und fest­ge­stellt. Die Durch­sicht der im Ori­gi­nal vor­ge­leg­ten Unter­la­gen belegt die in der Sper­r­erklä­rung dar­ge­leg­ten Geheim­hal­tungs­grün­de. Auf der Grund­la­ge der in der Sper­r­erklä­rung geleis­te­ten Zuord­nung der Geheim­hal­tungs­grün­de kann fest­ge­stellt wer­den, dass nur sol­che Unter­la­gen zurück­ge­hal­ten wer­den, die geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sind.

Zutref­fend sieht das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern die Geheim­hal­tungs­be­dürf­nis­se nicht durch die Wie­der­ga­be von Äuße­run­gen unter ande­rem sei­ner Lei­tungs­ebe­ne, rang­ho­her Ver­tre­ter sei­nes Hau­ses und maß­geb­li­cher Reprä­sen­tan­ten sei­nes Geschäfts­be­reichs in der Pres­se als beein­träch­tigt an. Es hat zutref­fend dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die Pres­se­äu­ße­run­gen abs­trakt und all­ge­mein gehal­ten gewe­sen sei­en und kei­ne Rück­schlüs­se auf kon­kre­te Stel­len, Quel­len und die Arbeits­wei­se der Part­ner­be­hör­den zulie­ßen. Die geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­gen Quell­do­ku­men­te und ihr Inhalt waren zu kei­nem Zeit­punkt Gegen­stand der von dem Klä­ger wie­der­ge­ge­be­nen Pres­se­be­richt­erstat­tung. Im Übri­gen liegt es in der Logik geheim gehal­te­ner Unter­la­gen, dass der Wahr­heits­ge­halt von Par­al­lel­ver­öf­fent­li­chun­gen weder bestä­tigt noch bestrit­ten wer­den kann. Gemes­sen dar­an kann nicht davon aus­ge­gan­gen wer­den, das Geheim­hal­tungs­be­dürf­nis sei ent­fal­len, weil das geschütz­te Wis­sen bereits all­ge­mein bekannt sei.

Nach alle­dem bedarf es hier kei­ner Klä­rung, wel­cher recht­li­che Rang der so genann­ten "third-par­ty-rule" zukommt.

Grund­sätz­lich setzt die Ent­schei­dung über die Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge bei Geheim­hal­tungs­be­darf eine Ermes­sens­aus­übung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vor­aus. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Aus­kunfts­er­tei­lung und Akten­vor­la­ge im Ver­hält­nis der mit geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­gen Vor­gän­gen befass­ten Behör­de zum Ver­wal­tungs­ge­richt, das in einem schwe­ben­den Pro­zess für eine sach­ge­rech­te Ent­schei­dung auf die Kennt­nis der Akten ange­wie­sen ist. In die­sem Ver­hält­nis stellt das Gesetz die Aus­kunfts­er­tei­lung und Akten­vor­la­ge in das Ermes­sen der Behör­de, lässt die­ser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Aus­kunft wegen ihrer Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit zurück­hält oder ob sie davon um des effek­ti­ven Rechts­schut­zes wil­len absieht. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermäch­tigt die obers­te Auf­sichts­be­hör­de, dem öffent­li­chen Inter­es­se und dem indi­vi­du­el­len Inter­es­se der Pro­zess­par­tei­en an der Wahr­heits­fin­dung in dem vom Unter­su­chungs­grund­satz beherrsch­ten Ver­wal­tungs­pro­zess Vor­rang vor dem Inter­es­se an der Geheim­hal­tung der Schrift­stü­cke ein­zu­räu­men. Die Ent­schei­dung, die voll­stän­di­ge und unge­schwärz­te Vor­la­ge der begehr­ten Doku­men­te zu ver­wei­gern, setzt daher eine umfas­sen­de Abwä­gung vor­aus, ob das öffent­li­che und das pri­va­te Inter­es­se an der Wahr­heits­fin­dung und an effek­ti­vem Rechts­schutz das öffent­li­che Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se über­wiegt. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­pflich­tet die obers­te Auf­sichts­be­hör­de, zudem sorg­fäl­tig zu prü­fen, ob dem öffent­li­chen und dem pri­va­ten Inter­es­se an der Offen­le­gung gege­be­nen­falls durch par­ti­el­le Schwärzun­gen Rech­nung getra­gen wer­den kann.

Die­sen Anfor­de­run­gen genügt die Sper­r­erklä­rung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern vom 18.11.2014. Dass der obers­ten Auf­sichts­be­hör­de die recht­li­chen Kri­te­ri­en die­ser beson­de­ren Ermes­sens­ab­wä­gung bekannt waren und sie sich die­se Maß­stä­be zu eigen gemacht hat, zeigt ihr Hin­weis auf die Ent­schei­dung des Bun­des­ve­wr­wal­tungs­ge­richts vom 02.07.2009 11. In die­ser Ent­schei­dung hat sich der beschlie­ßen­de Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt grund­le­gend zur Ermes­sens­aus­übung der obers­ten Auf­sichts­be­hör­de bei der Ent­schei­dung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geäu­ßert. Der Sper­r­erklä­rung liegt vor­lie­gend eine sorg­fäl­ti­ge Abwä­gung einer­seits des öffent­li­chen Geheim­hal­tungs­in­ter­es­ses und ande­rer­seits des pri­va­ten Inter­es­ses des Klä­gers, sich von dem gegen ihn erho­be­nen Ankla­ge­vor­wurf zu ent­las­ten und zu die­sem Zweck Ein­sicht in die voll­stän­di­gen und unge­schwärz­ten Akten zu neh­men, zugrun­de. Die­se Abwä­gung ver­mag die Ent­schei­dung, dass das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se über­wiegt, zu tra­gen. Bei­de Sper­r­erklä­run­gen ent­hal­ten zur Begrün­dung des Geheim­hal­tungs­in­ter­es­ses im Sin­ne die­ser Vor­schrift bezo­gen auf den kon­kre­ten Ein­zel­fall zwar eine all­ge­mein gehal­te­ne, den­noch aber auf den lau­fen­den Rechts­streit bezo­ge­ne und auf einer Abwä­gung der wider­strei­ten­den Inter­es­sen der Betei­lig­ten im Pro­zess beru­hen­de Ermes­sens­ent­schei­dung. Dass die obers­te Auf­sichts­be­hör­de die Fol­gen der Ver­wei­ge­rung auch mit Blick auf den Pro­zess­aus­gang gewich­tet hat, lässt nicht zuletzt der Umstand erken­nen, dass von der Mög­lich­keit der Ein­füh­rung teil­ge­schwärz­ter bzw. (teil-)bereinigter Doku­men­te in das Ver­fah­ren Gebrauch gemacht wor­den ist und Bemü­hun­gen ent­fal­tet wor­den sind, eine par­ti­el­le Frei­ga­be ein­zel­ner Doku­men­te zu errei­chen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 29. April 2015 – 20 F 8.2014 -

  1. BVerwG, Beschlüs­se vom 02.07.2009 – 20 F 4.09, Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 5; und vom 15.04.2015 – 20 F 1.15 – BA Rn. 5 m.w.N.[]
  2. BVerwG, Beschluss vom 15.08.2003 – 20 F 3.03, BVerw­GE 118, 352, 354 m.w.N.[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2002 – 2 AV 1.02, BVerw­GE 117, 8, 10[]
  4. BVerwG, Beschlüs­se vom 19.04.2010 – 20 F 13.09, BVerw­GE 136, 345 Rn. 23; und vom 20.09.2010 – 20 F 9.10, NVwZ-RR 2011, 135 Rn. 7 f.[]
  5. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 – 1 BvR 385/​90 -? BVerfGE 101, 106, 127 f.; BVerwG, Beschluss vom 07.11.2002 – 2 AV 2.02, NVwZ 2003, 347, 348[]
  6. BVerwG, Beschluss vom 23.06.2011 – 20 F 21.10, Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn.19 m.w.N.[]
  7. stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüs­se vom 29.07.2002 – 2 AV 1.02 -? BVerw­GE 117, 8, 8 f.; vom 07.08.2013 – 20 F 13.12 10; und vom 15.04.2015 ?- 20 F 1.15 – BA Rn. 8; fer­ner zu § 96 StPO BVerwG, Urteil vom 19.08.1986 – 1 C 7.85, BVerw­GE 75, 1, 14 m.w.N.[]
  8. BVerwG, Beschlüs­se vom 28.03.2006 – 20 F 1.05, 20 PKH 2.05, Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 40 Rn. 12; und vom 10.01.2012 – 20 F 1.11, 7 A 15.10 14, jeweils m.w.N.[]
  9. BVerwG, Beschluss vom 19.04.2010 – 20 F 13.09, BVerw­GE 136, 345 Rn. 14[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.08.1986 – 1 C 7.85 -? BVerw­GE 75, 1, 10[]
  11. BVerwG, Beschluss vom 02.07.2009 – 20 F 4.09, Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 7 ff.[]