Das Über­ein­kom­men des Euro­pa­rats über Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen das Gesetz zu dem Über­ein­kom­men des Euro­pa­rats vom 23.11.2001 über Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät vom 05.11.2008 1 nach acht­jäh­ri­ger Prü­fung als unzu­läs­sig ver­wor­fen.

Das Über­ein­kom­men des Euro­pa­rats über Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt

Gegen­stand der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist das Zustim­mungs­ge­setz zum Über­ein­kom­men des Euro­pa­rats vom 23.11.2001 über Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät vom 05.11.2008 2, soweit die Art. 25 bis 34 die­ses Über­ein­kom­mens über die inter­na­tio­na­le Rechts­hil­fe betrof­fen sind.

Die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land unter­zeich­ne­te das Über­ein­kom­men über Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät („CCC”) am 23.11.2001. Nach­dem der Bun­des­tag dem Über­ein­kom­men gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zuge­stimmt hat­te, trat es am 1.07.2009 in Kraft.

Mit ihrer unmit­tel­bar gegen das Zustim­mungs­ge­setz gerich­te­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de wen­den sich die Beschwer­de­füh­rer gegen das deut­sche Zustim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf die Vor­schrif­ten über die inter­na­tio­na­le Rechts­hil­fe aus Art. 25 bis 34 CCC bezieht. Sie rügen eine Ver­let­zung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10, Art. 13, Art.19 Abs. 4, Art. 101, Art. 102 und Art. 104 GG.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beur­teil­te die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nun als unzu­läs­sig: Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer gegen die Zustim­mung zu Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC wen­den, sind sie von dem Zustim­mungs­ge­setz nicht unmit­tel­bar betrof­fen. Soweit sie die Zustim­mung zu Art. 32 CCC angrei­fen, schei­tert die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de dar­an, dass sie die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert dar­ge­legt haben.

Eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen ein Gesetz ist nur zuläs­sig, wenn der Beschwer­de­füh­rer durch die ange­grif­fe­ne Norm selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar in einem Grund­recht betrof­fen ist 3. Einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit der Beschwer­de­füh­rer durch das Zustim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf die Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC bezieht, steht ent­ge­gen, dass es sich bei den genann­ten Rege­lun­gen um völ­ker­ver­trags­recht­li­che Bestim­mun­gen han­delt, die inner­staat­lich nicht unmit­tel­bar anwend­bar sind.

Das Zustim­mungs­ge­setz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bewirkt zwar, dass der zugrun­de lie­gen­de völ­ker­recht­li­che Ver­trag in der inner­staat­li­chen Rechts­ord­nung Gel­tung erlangt. Die­se inner­staat­li­che Gel­tung ist aber von der Fra­ge der unmit­tel­ba­ren Anwend­bar­keit zu unter­schei­den. Die inner­staat­li­che Gel­tung eines Ver­trags hat eine Bin­dung der deut­schen Staats­or­ga­ne an das Abkom­men zur Fol­ge 4. So wird im Regel­fall der Gesetz­ge­ber ver­pflich­tet, den Ver­trags­in­halt inner­staat­lich umzu­set­zen. Zudem gebie­tet der ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­satz der Völ­ker­rechts­freund­lich­keit, die natio­na­len Geset­ze nach Mög­lich­keit so aus­zu­le­gen, dass ein Kon­flikt mit völ­ker­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land nicht ent­steht 5. Nur aus­nahms­wei­se sind völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge hin­ge­gen auch ohne wei­te­re Umset­zungs­ge­setz­ge­bung inner­staat­lich unmit­tel­bar anwend­bar in dem Sin­ne, dass sie wie eine natio­na­le Rechts­vor­schrift unmit­tel­bar Rechts­wir­kun­gen ent­fal­ten. Ob dies der Fall ist, ist im Ein­zel­fall durch Aus­le­gung des völ­ker­recht­li­chen Ver­trags zu ermit­teln.

Durch das Zustim­mungs­ge­setz kön­nen nur sol­che völ­ker­recht­li­chen Ver­trags­be­stim­mun­gen ohne wei­te­re Umset­zungs­ak­te inner­staat­lich unmit­tel­bar anwend­ba­res Recht wer­den, die alle Eigen­schaf­ten besit­zen, wel­che ein Gesetz nach inner­staat­li­chem Recht haben muss, um die Normadres­sa­ten berech­ti­gen oder ver­pflich­ten zu kön­nen; die Ver­trags­be­stim­mung muss nach Wort­laut, Zweck und Inhalt wie eine inner­staat­li­che Geset­zes­vor­schrift recht­li­che Wir­kun­gen aus­zu­lö­sen geeig­net sein 6.

Gemes­sen dar­an sind die Rechts­hil­fe­vor­schrif­ten in Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC inner­staat­lich nicht unmit­tel­bar anwend­bar. Sie sind nicht selbst­voll­zie­hend, son­dern ent­hal­ten ledig­lich völ­ker­recht­li­che Ver­pflich­tun­gen der Ver­trags­staa­ten.

Bereits nach dem Wort­laut der genann­ten Vor­schrif­ten wer­den nur die Ver­trags­par­tei­en und nicht die nach inner­staat­li­chem Recht zustän­di­gen Behör­den adres­siert. Zudem bestimmt Art. 23 CCC, dass die Ver­trags­par­tei­en unter­ein­an­der im Ein­klang mit dem Über­ein­kom­men im größt­mög­li­chen Umfang zusam­men­ar­bei­ten, „indem sie ein­schlä­gi­ge völ­ker­recht­li­che Über­ein­künf­te über die inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit in Straf­sa­chen sowie Über­ein­künf­te, die auf der Grund­la­ge ein­heit­li­cher oder auf Gegen­sei­tig­keit beru­hen­der Rechts­vor­schrif­ten getrof­fen wur­den, und inner­staat­li­che Rechts­vor­schrif­ten […]” anwen­den, wohin­ge­gen eine unmit­tel­ba­re Anwen­dung der Vor­schrif­ten des Über­ein­kom­mens nicht genannt wird. Viel­mehr bestimmt Art. 25 Abs. 2 CCC, der die all­ge­mei­nen Grund­sät­ze der Rechts­hil­fe regelt, dass jede Ver­trags­par­tei die „erfor­der­li­chen gesetz­ge­be­ri­schen und ande­ren Maß­nah­men [trifft], um den in den Arti­keln 27 bis 35 bezeich­ne­ten Ver­pflich­tun­gen nach­zu­kom­men”. Die Ver­trags­par­tei­en gehen mit­hin nach dem Wort­laut die­ser Bestim­mung davon aus, dass es einer gesetz­ge­be­ri­schen Umset­zung der ver­trag­li­chen Ver­pflich­tun­gen bedarf und die­se nicht selbst­voll­zie­hend sind.

Das Über­ein­kom­men gewährt den Ver­trags­par­tei­en für die inner­staat­li­che Umset­zung einen gewis­sen Spiel­raum (vgl. nur Art. 25 Abs. 4 Satz 1 CCC: „Soweit in den Arti­keln die­ses Kapi­tels nicht aus­drück­lich etwas ande­res vor­ge­se­hen ist, unter­liegt die Rechts­hil­fe den im Recht der ersuch­ten Ver­trags­par­tei oder in den anwend­ba­ren Rechts­hil­fe­ver­trä­gen vor­ge­se­he­nen Bedin­gun­gen […].”). Soweit die Art. 25 ff. CCC kon­kre­te Ver­pflich­tun­gen ent­hal­ten, lässt sich hier­aus kei­ne unmit­tel­ba­re Anwend­bar­keit ablei­ten, son­dern ledig­lich die Pflicht der Ver­trags­par­tei­en, ihre inner­staat­li­chen Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen zu ändern, soweit die­se den zwin­gen­den Vor­ga­ben des Über­ein­kom­mens nicht ent­spre­chen.

Gegen die unmit­tel­ba­re Anwend­bar­keit der Rechts­hil­fe­vor­schrif­ten spre­chen auch sys­te­ma­ti­sche Erwä­gun­gen. Die Rege­lun­gen über die inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit ste­hen in einem kor­re­spon­die­ren­den Zusam­men­hang mit den Rege­lun­gen des Kapi­tels II des Über­ein­kom­mens über inner­staat­lich zu tref­fen­de Maß­nah­men zum mate­ri­el­len Straf­recht und zum Ver­fah­rens­recht 7; ins­be­son­de­re besteht ein enger Zusam­men­hang mit den das Ver­fah­rens­recht betref­fen­den Rege­lun­gen in Art. 16 ff. CCC. Auch die­se Vor­schrif­ten sind ihrem Wort­laut nach aus­schließ­lich an die Ver­trags­par­tei­en adres­siert und ver­pflich­ten die­se, die erfor­der­li­chen gesetz­ge­be­ri­schen und ande­ren Maß­nah­men zur Umset­zung des Über­ein­kom­mens zu tref­fen.

Der Zweck des Über­ein­kom­mens spricht eben­falls gegen die Annah­me einer unmit­tel­ba­ren Anwend­bar­keit. Dem Erläu­tern­den Bericht zum Über­ein­kom­men lässt sich ent­neh­men, dass die Schaf­fung eines neu­en Rechts­hil­fe­re­gimes abge­lehnt wur­de, da man es für prak­ti­ka­bler hielt, auf bestehen­de Rechts­hil­fe­re­ge­lun­gen zurück­zu­grei­fen 8. Dies erlau­be es den in der Rechts­hil­fe täti­gen Per­so­nen, die Über­ein­künf­te und Ver­ein­ba­run­gen zu nut­zen, die ihnen am ver­trau­tes­ten sei­en. Nur in Bezug auf die Maß­nah­men nach Art. 29 bis 35 CCC sei jede Ver­trags­par­tei ver­pflich­tet, ent­spre­chen­de recht­li­che Grund­la­gen zu schaf­fen, wenn die­se nicht bereits gege­ben sei­en.

Schließ­lich sind die Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC auch nach ihrem Inhalt nicht geeig­net, wie eine inner­staat­li­che Geset­zes­vor­schrift recht­li­che Wir­kun­gen aus­zu­lö­sen, da die ein­zel­nen Vor­schrif­ten einen unzu­rei­chen­den Bestimmt­heits­grad auf­wei­sen. So regelt Art. 25 CCC ledig­lich all­ge­mei­ne Grund­sät­ze der Rechts­hil­fe. Art. 26 CCC ver­weist hin­sicht­lich der Zuläs­sig­keit einer unauf­ge­for­der­ten Infor­ma­ti­ons­über­mitt­lung auf das jewei­li­ge inner­staat­li­che Recht. Art. 27 und 28 CCC regeln kei­ne kon­kre­ten Rechts­hil­fe­maß­nah­men, son­dern betref­fen das von den Ver­trags­par­tei­en zu beach­ten­de Ver­fah­ren bei Rechts­hil­fe­er­su­chen. Im Zusam­men­hang mit Art. 29 CCC (umge­hen­de Siche­rung gespei­cher­ter Com­pu­ter­da­ten) fehlt es an einer Rege­lung der Vor­aus­set­zun­gen, unter denen Com­pu­ter­da­ten gespei­chert wer­den dür­fen; viel­mehr ver­weist Art. 29 Abs. 3 Satz 1 CCC inso­weit auf das inner­staat­li­che Recht. Zwar ver­pflich­tet Art. 16 CCC die Ver­trags­par­tei­en, die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen, um eine umge­hen­de Daten­si­che­rung zu ermög­li­chen, über­lässt ihnen aber die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung. Glei­ches gilt für Art. 30 CCC (umge­hen­de Wei­ter­ga­be gesi­cher­ter Ver­kehrs­da­ten), der auf Art. 29 CCC Bezug nimmt, sowie für Art. 31 CCC (Rechts­hil­fe beim Zugriff auf gespei­cher­te Com­pu­ter­da­ten), Art. 33 CCC (Rechts­hil­fe bei der Erhe­bung von Ver­kehrs­da­ten in Echt­zeit) und Art. 34 CCC (Rechts­hil­fe bei der Erhe­bung von Inhalts­da­ten in Echt­zeit).

Mit­hin sind die Rege­lun­gen in Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC nicht selbst­voll­zie­hend, son­dern ent­hal­ten ledig­lich völ­ker­ver­trags­recht­li­che Ver­pflich­tun­gen der Ver­trags­par­tei­en. Dem­entspre­chend kön­nen die­se Vor­schrif­ten nicht als Rechts­grund­la­ge für Ein­grif­fe in Grund­rech­te der Beschwer­de­füh­rer die­nen. Dar­auf, ob die vor­han­de­nen inner­staat­li­chen Vor­schrif­ten, wie die Bun­des­re­gie­rung vor­trägt, aus­rei­chen, um die völ­ker­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen aus dem Über­ein­kom­men zu erfül­len, und ob eine voll­stän­di­ge Erfül­lung die­ser Ver­pflich­tun­gen mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar wäre, kommt es für die unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit der Beschwer­de­füh­rer durch das Zustim­mungs­ge­setz nicht an.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­rer kann eine Beschwer­de­be­fug­nis auch nicht dar­aus fol­gen, dass das inner­staat­li­che Recht nach Mög­lich­keit im Ein­klang mit den völ­ker­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land aus­zu­le­gen ist 9. Da sich die Gren­zen der völ­ker­rechts­freund­li­chen Aus­le­gung aus der Ver­fas­sung erge­ben 10, kann der Grund­satz der Völ­ker­rechts­freund­lich­keit kei­ne ver­fas­sungs­wid­ri­ge, ins­be­son­de­re grund­rechts­ver­let­zen­de Geset­zes­aus­le­gung und ‑anwen­dung gebie­ten.

Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer gegen die Zustim­mung zu Art. 32 CCC wen­den, schei­tert die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de zwar nicht am Feh­len einer eige­nen, gegen­wär­ti­gen und unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit. Der Vor­trag der Beschwer­de­füh­rer zur Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung genügt jedoch nicht den sich aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG erge­ben­den Sub­stan­ti­ie­rungs­an­for­de­run­gen.

Die Vor­aus­set­zung der eige­nen und gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit ist grund­sätz­lich erfüllt, wenn der Beschwer­de­füh­rer dar­legt, dass er mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit durch die auf den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten beru­hen­den Maß­nah­men in sei­nen Grund­rech­ten berührt wird 11. Unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit ist gege­ben, wenn die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen, ohne eines wei­te­ren Voll­zugs­akts zu bedür­fen, die Rechts­stel­lung des Beschwer­de­füh­rers ver­än­dern 12. Das ist auch dann anzu­neh­men, wenn die­ser gegen einen denk­ba­ren Voll­zugs­akt nicht oder nicht in zumut­ba­rer Wei­se vor­ge­hen kann 13. Dies ist unter ande­rem der Fall, wenn die wei­te­ren Voll­zugs­ak­te von aus­län­di­schen Behör­den vor­ge­nom­men wer­den, gegen deren Maß­nah­men im Inland kein Rechts­schutz gege­ben ist 14.

Gemes­sen an die­sen Maß­stä­ben ist eine eige­ne, gegen­wär­ti­ge und unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit der Beschwer­de­füh­rer durch das Zustim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf Art. 32 CCC bezieht, zu beja­hen.

Soweit die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land in Art. 32 CCC den ande­ren Ver­trags­par­tei­en das Recht ein­räumt, auf Daten in ihrem Hoheits­ge­biet zuzu­grei­fen, ist eine inner­staat­li­che Umset­zung des Über­ein­kom­mens weder erfor­der­lich noch mög­lich. Mit der Zustim­mung zu Art. 32 CCC ist den ande­ren Ver­trags­par­tei­en unter den dort nor­mier­ten Vor­aus­set­zun­gen der unmit­tel­ba­re Zugriff auf im Inland befind­li­che Daten gestat­tet. Unter Beru­fung auf die­se Bestim­mung kön­nen sich Behör­den der ande­ren Ver­trags­par­tei­en folg­lich ohne jede wei­te­re Betei­li­gung deut­scher Stel­len Zugang zu inlän­di­schen Daten ver­schaf­fen. Da etwai­ge Voll­zugs­ak­te somit von aus­län­di­schen Stel­len vor­ge­nom­men wer­den, ist im Hin­blick auf Art. 32 CCC von einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit aus­zu­ge­hen. Dar­über hin­aus ist eine unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit der Beschwer­de­füh­rer des­halb gege­ben, weil die­se von Daten­er­he­bun­gen aus­län­di­scher Stel­len auf der Grund­la­ge von Art. 32 CCC regel­mä­ßig kei­ne Kennt­nis erlan­gen und daher nicht dage­gen vor­ge­hen kön­nen.

Mit ihrem Vor­trag, sie nutz­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­ze und ins­be­son­de­re das Inter­net inten­siv und lie­fen daher Gefahr, von Daten­er­he­bun­gen aus­län­di­scher Stel­len betrof­fen zu sein, haben die Beschwer­de­füh­rer auch aus­rei­chend deut­lich gemacht, durch Art. 32 CCC in Ver­bin­dung mit dem Zustim­mungs­ge­setz selbst und gegen­wär­tig betrof­fen zu sein 15.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist hin­sicht­lich der Zustim­mung zu Art. 32 CCC jedoch unzu­läs­sig, weil die Beschwer­de­füh­rer die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert dar­ge­legt haben.

In der Begrün­dung sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG) hat der Beschwer­de­füh­rer dar­zu­le­gen, mit wel­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen die ange­grif­fe­ne Maß­nah­me kol­li­diert. Dazu muss er auf­zei­gen, inwie­weit die­se die bezeich­ne­ten Grund­rech­te ver­let­zen soll 16. Liegt zu den mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de auf­ge­wor­fe­nen Ver­fas­sungs­fra­gen bereits Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vor, so ist der behaup­te­te Grund­rechts­ver­stoß in Aus­ein­an­der­set­zung mit den dar­in ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben zu begrün­den 17.

Die­sen Anfor­de­run­gen wird der Vor­trag der Beschwer­de­füh­rer sowohl im Hin­blick auf die Rege­lung in Art. 32 Buch­sta­be a CCC als auch hin­sicht­lich der Vor­schrift des Art. 32 Buch­sta­be b CCC nicht gerecht.

Da die Rege­lung in Art. 32 Buch­sta­be a CCC aus­schließ­lich öffent­lich zugäng­li­che Daten zum Gegen­stand hat, betrifft sie ins­be­son­de­re nicht das Fern­mel­de­ge­heim­nis (Art. 10 GG) oder die Unver­letz­lich­keit der Woh­nung (Art. 13 GG), son­dern berührt allen­falls das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Die­ses durch Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschütz­te Recht umfasst den Schutz des Ein­zel­nen gegen unbe­grenz­te Erhe­bung, Spei­che­rung, Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be sei­ner per­sön­li­chen Daten. Es gewähr­leis­tet inso­weit die Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung sei­ner per­sön­li­chen Daten zu bestim­men 18.

Die Kennt­nis­nah­me öffent­lich zugäng­li­cher Infor­ma­tio­nen ist dem Staat jedoch nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts grund­sätz­lich nicht ver­wehrt 19. Der Staat darf von jeder­mann zugäng­li­chen Infor­ma­ti­ons­quel­len unter den­sel­ben Bedin­gun­gen wie jeder Drit­te Gebrauch machen 20. Das gilt auch dann, wenn auf die­se Wei­se im Ein­zel­fall per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen erho­ben wer­den. Daher liegt kein Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung vor, wenn eine staat­li­che Stel­le im Inter­net ver­füg­ba­re Kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­te erhebt, die sich an jeder­mann oder zumin­dest an einen nicht wei­ter abge­grenz­ten Per­so­nen­kreis rich­ten. So liegt es etwa, wenn die Behör­de eine all­ge­mein zugäng­li­che Web­sei­te im World Wide Web auf­ruft, eine jedem Inter­es­sier­ten offen ste­hen­de Mai­ling­lis­te abon­niert oder einen offe­nen Chat beob­ach­tet 19. Ein Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kommt erst in Betracht, wenn Infor­ma­tio­nen, die durch die Sich­tung all­ge­mein zugäng­li­cher Inhal­te gewon­nen wur­den, gezielt zusam­men­ge­tra­gen, gespei­chert und gege­be­nen­falls unter Hin­zu­zie­hung wei­te­rer Daten aus­ge­wer­tet wer­den und dadurch einen zusätz­li­chen Aus­sa­ge­wert erhal­ten, aus dem sich die für das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung spe­zi­fi­sche Gefah­ren­la­ge für die Per­sön­lich­keit des Betrof­fe­nen ergibt 21.

Die­se Recht­spre­chung erfor­dert im Hin­blick auf Art. 32 Buch­sta­be a CCC eine Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen dem durch die Vor­schrift allein erlaub­ten Zugriff (access) auf öffent­lich zugäng­li­che Com­pu­ter­da­ten und deren wei­te­rer Ver­ar­bei­tung durch geziel­tes Zusam­men­tra­gen, Spei­chern und Aus­wer­ten im Zusam­men­hang mit ande­ren Daten. Dazu ent­hält die Begrün­dung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de kei­ne aus­rei­chen­den Dar­le­gun­gen. Ins­be­son­de­re berück­sich­ti­gen die Beschwer­de­füh­rer nicht, dass eine staat­li­che Kennt­nis­nah­me von öffent­lich zugäng­li­chen Daten für sich genom­men kei­nen Grund­rechts­ein­griff bedeu­tet. Wenn aber das Gebrauch­ma­chen von einer Infor­ma­ti­ons­quel­le durch inlän­di­sche Behör­den grund­sätz­lich nicht in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein­greift, hät­te es nähe­rer Aus­füh­run­gen dazu bedurft, war­um die Gestat­tung der­sel­ben Maß­nah­me durch aus­län­di­sche Stel­len einen Grund­rechts­ein­griff dar­stel­len soll. Dies hat auch Kon­se­quen­zen für die Beur­tei­lung einer – hypo­the­ti­schen und letzt­lich spe­ku­la­ti­ven – Wei­ter­ga­be von Daten oder einer Zweck­än­de­rung durch aus­län­di­sche Behör­den. Hier­für dürf­ten kei­ne stren­ge­ren Maß­stä­be gel­ten als für die Daten­er­he­bung (Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Neu­er­he­bung) 22. Der vor­lie­gen­de Fall unter­schei­det sich von einer akti­ven Über­mitt­lung von per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten an öffent­li­che Stel­len ande­rer Staa­ten, bei der schon die Über­mitt­lung als sol­che einen Ein­griff dar­stellt, der an den Grund­rech­ten zu mes­sen ist, in die bei der Daten­er­he­bung ein­ge­grif­fen wur­de 23.

Ein Zugriff aus­län­di­scher Staa­ten auf im Inland gespei­cher­te Com­pu­ter­da­ten führt zwar dazu, dass die Gewähr­leis­tun­gen des Grund­ge­set­zes für die wei­te­re Ver­wen­dung der Daten im Aus­land, ins­be­son­de­re für ihre Spei­che­rung und geziel­te Aus­wer­tung und Zusam­men­füh­rung mit wei­te­ren Daten, nicht mehr als sol­che zur Anwen­dung gebracht wer­den kön­nen und statt­des­sen die im Aus­land gel­ten­den Stan­dards Anwen­dung fin­den. Das steht der Ermäch­ti­gung zum Zugriff auf öffent­lich zugäng­li­che Daten jedoch nicht grund­sätz­lich ent­ge­gen 24. Das Grund­ge­setz bin­det die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land mit der Prä­am­bel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG in die inter­na­tio­na­le Gemein­schaft ein und hat die deut­sche öffent­li­che Gewalt pro­gram­ma­tisch auf inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit aus­ge­rich­tet 25. Hier­zu gehört ein Umgang mit ande­ren Staa­ten auch dann, wenn deren Rechts­ord­nun­gen und ‑anschau­un­gen nicht voll­stän­dig mit den deut­schen inner­staat­li­chen Auf­fas­sun­gen über­ein­stim­men 26. Die wech­sel­sei­ti­ge Befug­nis zum Zugriff auf in dem jeweils ande­ren Ver­trags­staat gespei­cher­te, öffent­lich zugäng­li­che Daten zielt gera­de dar­auf, die für eine wirk­sa­me Bekämp­fung der Com­pu­ter­kri­mi­na­li­tät von den Ver­trags­part­nern des CCC als uner­läss­lich ange­se­he­ne inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit im gegen­sei­ti­gen Inter­es­se zu ver­stär­ken und zu ver­bes­sern (vgl. Prä­am­bel zum CCC).

Da die aus­län­di­sche Staats­ge­walt nur ihren eige­nen recht­li­chen Bin­dun­gen unter­wor­fen ist, hat der deut­sche Gesetz­ge­ber aller­dings im Fal­le der Über­mitt­lung von per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten an aus­län­di­sche Behör­den dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die grund­ge­setz­li­chen Gren­zen der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung dadurch nicht in ihrer Sub­stanz unter­lau­fen wer­den und dass ins­be­son­de­re ele­men­ta­re rechts­staat­li­che Grund­sät­ze nicht ver­letzt wer­den. Kei­nes­falls darf der Staat sei­ne Hand zu Ver­let­zun­gen der Men­schen­wür­de rei­chen 27. Die Über­mitt­lung sol­cher Daten an das Aus­land setzt daher eine Ver­ge­wis­se­rung über einen rechts­staat­li­chen Umgang mit die­sen Daten im Emp­fän­ger­land vor­aus 28.

Ob das­sel­be im Grund­satz auch bei der völ­ker­recht­li­chen Ermäch­ti­gung ande­rer Staa­ten zu einem Zugriff auf im Inland gespei­cher­te, öffent­lich zugäng­li­che Com­pu­ter­da­ten gilt, bedarf geson­der­ter Prü­fung. In die­sem Rah­men stellt sich unter ande­rem die Fra­ge, ob es einer völ­ker­ver­trag­li­chen Ermäch­ti­gung zu einem – für sich genom­men kei­nen Grund­rechts­ein­griff bedeu­ten­den – Zugriff auf sol­che Daten über­haupt bedarf und der Zustim­mungs­ge­setz­ge­ber des­halb durch deren Ver­sa­gung gegen­über allen oder ein­zel­nen Ver­trags­part­nern mit­tel­bar die Grund­rech­te der Betrof­fe­nen auch gegen­über der wei­te­ren Ver­ar­bei­tung der Daten im Aus­land schüt­zen kann. Eine expli­zi­te völ­ker­ver­trag­li­che Gestat­tung wäre nicht erfor­der­lich, wenn es sich bei Art. 32 Buch­sta­be a CCC um die Kodi­fi­zie­rung von gel­ten­dem Völ­ker­ge­wohn­heits­recht han­del­te 29. Wenn die Erhe­bung öffent­lich zugäng­li­cher Daten durch aus­län­di­sche Behör­den auch ohne völ­ker­ver­trag­li­che Gestat­tung zumin­dest völ­ker­recht­lich zuläs­sig wäre, müss­te jeden­falls erör­tert wer­den, wel­che Mit­tel der deut­schen Staats­ge­walt zum Schutz der Grund­rech­te vor dem Zugriff und der damit ermög­lich­ten wei­te­ren Ver­ar­bei­tung der im Inland gespei­cher­ten Daten durch aus­län­di­sche Behör­den über­haupt zur Ver­fü­gung ste­hen und wel­che Kon­se­quen­zen dies für die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung durch das Zustim­mungs­ge­setz hät­te.

Mit all die­sen Fra­gen set­zen sich die Beschwer­de­füh­rer nicht ansatz­wei­se aus­ein­an­der. Sie beschrän­ken sich auf den undif­fe­ren­zier­ten – durch eine ober­ge­richt­li­che Ent­schei­dung zu Durch­su­chungs­maß­nah­men aus­län­di­scher Beam­ter im Inland unter­leg­ten – Hin­weis, das Völ­ker­recht wei­se allein dem Bele­gen­heits­staat das Recht zum hoheit­li­chen Zugriff auf Gegen­stän­de und Daten zu, die sich auf sei­nem Ter­ri­to­ri­um befän­den; die Grund­rech­te ver­bö­ten es, unkon­trol­lier­te aus­län­di­sche Hoheits­hand­lun­gen in Deutsch­land zu dul­den. Die­sen Schutz habe der Gesetz­ge­ber den Grund­rechts­trä­gern durch das Abkom­men genom­men, ohne sicher­zu­stel­len, dass Zugrif­fe im Wege des Art. 32 CCC nur im Rah­men der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erfolg­ten. Das reicht zur sub­stan­ti­ier­ten Dar­le­gung der Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung auch und gera­de durch die Ermäch­ti­gung zum Zugriff auf öffent­lich zugäng­li­che Com­pu­ter­da­ten gemäß Art. 32 Buch­sta­be a CCC nicht aus.

Auch mit Blick auf Art. 32 Buch­sta­be b CCC haben die Beschwer­de­füh­rer die kon­kre­te Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert auf­ge­zeigt. Sie legen nicht dar, dass und in wel­chem Umfang Art. 32 Buch­sta­be b CCC Grund­rechts­ein­grif­fe durch aus­län­di­sche Behör­den ermög­licht. Der Vor­trag, dass inter­na­tio­nal täti­ge Unter­neh­men gebe­ten wer­den könn­ten, im Inland gespei­cher­te Daten her­aus­zu­ge­ben, genügt den Anfor­de­run­gen an eine sub­stan­ti­ier­te Begrün­dung inso­weit nicht.

Die Beschwer­de­füh­rer tra­gen dem Umstand nicht hin­rei­chend Rech­nung, dass die Anwen­dung von Art. 32 Buch­sta­be b CCC eine „recht­mä­ßi­ge und frei­wil­li­ge Zustim­mung der Per­son” vor­aus­setzt, die zur Daten­wei­ter­ga­be „recht­mä­ßig befugt” ist. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de lässt eine Aus­ein­an­der­set­zung mit der Fra­ge ver­mis­sen, ob die Zustim­mung im Sin­ne des Art. 32 Buch­sta­be b CCC stets vom Betrof­fe­nen erklärt wer­den muss oder unter Umstän­den auch von einer ande­ren Stel­le erklärt wer­den kann, die per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten des Betrof­fe­nen erho­ben oder ver­ar­bei­tet hat. Zwar erscheint es denk­bar, dass nach dem Recht ande­rer Ver­trags­par­tei­en eine Zustim­mungs­be­fug­nis bei Per­so­nen ange­nom­men wird, die nach deut­schem Recht nicht dis­po­si­ti­ons­be­fugt wären, zumal das Über­ein­kom­men offen­lässt, nach wel­chem Recht die Zustim­mungs­be­fug­nis zu beur­tei­len ist 30. Inso­fern ist jedoch zu berück­sich­ti­gen, dass – solan­ge und soweit die Aus­le­gung von völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen durch die Ver­trags­staa­ten offen ist – bei der Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit unter den ver­schie­de­nen in Betracht kom­men­den Aus­le­gungs­mög­lich­kei­ten der­je­ni­gen der Vor­zug gege­ben wer­den muss, bei der der Ver­trag vor dem Grund­ge­setz bestehen kann 31. Auch hier­zu ver­hal­ten sich die Beschwer­de­füh­rer nicht.

Dar­über hin­aus ist zu beach­ten, dass Art. 32 CCC ledig­lich die völ­ker­recht­li­che Zuläs­sig­keit des Daten­zu­griffs regelt. Die Vor­schrift legi­ti­miert aus­schließ­lich den mit der Daten­über­tra­gung ver­bun­de­nen Ein­griff in die ter­ri­to­ria­le Sou­ve­rä­ni­tät des Staa­tes, in dem die Daten gespei­chert sind. Die inner­staat­li­chen Vor­schrif­ten, an denen die Daten­über­mitt­lung zu mes­sen ist, nach denen also zu ent­schei­den ist, ob die Zustim­mung zu der Über­mitt­lung recht­mä­ßig durch eine dazu befug­te Per­son erteilt wor­den ist, wer­den von dem Über­ein­kom­men nicht berührt. Art. 32 Buch­sta­be b CCC betrifft allein das Ver­hält­nis zwi­schen den Ver­trags­par­tei­en und regelt nicht, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Daten wei­ter­ge­ge­ben oder zum Zugriff frei­ge­ge­ben wer­den dür­fen. Ins­be­son­de­re ent­bin­det Art. 32 Buch­sta­be b CCC Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter und ande­re Unter­neh­men nicht von der Beach­tung der Vor­schrif­ten des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes, des Tele­me­di­en­ge­set­zes und des Bun­des­da­ten­schutz­ge­set­zes sowie sons­ti­ger Daten­schutz­vor­schrif­ten. Vor die­sem Hin­ter­grund hät­ten sich die Beschwer­de­füh­rer zumin­dest mit der Fra­ge aus­ein­an­der­set­zen müs­sen, ob die Rege­lun­gen des deut­schen Daten­schutz­rechts genü­gen, um den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner, im Inland gespei­cher­ter Daten bei Anfra­gen aus­län­di­scher Behör­den in aus­rei­chen­dem Maße zu gewähr­leis­ten.

Der Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Huber hat der Ent­schei­dung eine abwei­chen­de Mei­nung hin­zu­ge­fügt. Soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen das Zustim­mungs­ge­setz zur Con­ven­ti­on on Cybercrime auch inso­weit für nicht aus­rei­chend sub­stan­ti­iert hält, als es sich auf Art. 32 Buch­sta­be a CCC bezieht, ver­mag er dem nicht zu fol­gen. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de erweist sich, im Gegen­teil, in die­sem Punkt sei­ner Ansicht nach als zuläs­sig und begrün­det.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 21. Juni 2016 – 2 BvR 637/​09

  1. BGBl. Teil II, 2008, Num­mer 30 vom 10.11.2008, S. 1242
  2. BGBl II S. 1242
  3. vgl. BVerfGE 1, 97, 101 ff.; 115, 118, 137; 125, 260, 304; stRspr
  4. vgl. Butzer/​Haas, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 13. Aufl.2014, Art. 59 Rn. 104; Kem­pen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 59 Rn. 95; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 59 Rn. 67
  5. vgl. BVerfGE 64, 1, 20; 74, 358, 370; 111, 307, 324; 128, 326, 365; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12 71
  6. BVerfGE 29, 348, 360; vgl. fer­ner BVerfGE 40, 141, 164 f.; BVerfGK 9, 174, 189; BVerfG, Beschluss vom 31.05.1994 – 2 BvR 1193/​93, NJW 1994, S. 2883; BVerfG, Beschluss vom 08.12 2014 – 2 BvR 450/​11 35; aus der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts sie­he BVerw­GE 80, 233, 235; 87, 11, 13
  7. vgl. BT-Drs. 16/​7218, S. 52
  8. vgl. BT-Drs. 16/​7218, S. 90
  9. vgl. hier­zu BVerfGE 64, 1, 20; 74, 358, 370; 111, 307, 324; 128, 326, 365; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12 71
  10. BVerfGE 128, 326, 371; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12 72; vgl. auch BVerfGE 111, 307, 318; BVerfGK 10, 116, 124
  11. vgl. BVerfGE 100, 313, 354; 109, 279, 307 f.; 115, 118, 137
  12. vgl. BVerfGE 97, 157, 164; 102, 197, 207; 115, 118, 137
  13. vgl. BVerfGE 100, 313, 354; 109, 279, 306 f.; 115, 118, 137
  14. vgl. BVerfGE 6, 290, 295
  15. vgl. BVerfGE 133, 277, 312 f. Rn. 86 m.w.N.
  16. vgl. BVerfGE 99, 84, 87; 120, 274, 298
  17. vgl. BVerfGE 99, 84, 87; 101, 331, 346; 123, 186, 234
  18. vgl. BVerfGE 65, 1, 43; 120, 274, 312; 130, 151, 183; stRspr
  19. vgl. BVerfGE 120, 274, 344 f.
  20. BVerfGE 120, 351, 361
  21. vgl. BVerfGE 120, 274, 345; 351, 362
  22. vgl. BVerfGE 125, 260, 333; 133, 277, 373 f. Rn. 225 f.; BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09 287
  23. vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09 324
  24. vgl. BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09 325
  25. vgl. BVerfGE 63, 343, 370; 111, 307, 318 f.; 112, 1, 25, 27
  26. vgl. BVerfGE 31, 58, 75 ff.; 63, 343, 366; 91, 335, 340, 343 ff.; 108, 238, 247 f.
  27. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14, Rn. 62 m.w.N.
  28. BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09 327 ff.
  29. vgl. Seitz, Straf­ver­fol­gungs­maß­nah­men im Inter­net, 2004, S. 364 ff.; Sie­ber, in: Ver­hand­lun­gen des 69. Deut­schen Juris­ten­ta­ges, 2012, Bd. I, Gut­ach­ten C, S. 144 f.; Ger­mann, Gefah­ren­ab­wehr und Straf­ver­fol­gung im Inter­net, 2000, S. 652; Gercke, Straf­ver­tei­di­ger Forum 2009, S. 271, 272 f.; Schmitt, in: Mey­er-Goß­ner/­Sch­mitt, StPO, 59. Aufl.2016, § 110 Rn. 7a
  30. vgl. Traut­mann, in: Schomburg/​Lagodny/​Gleß/​Hackner, Inter­na­tio­na­le Rechts­hil­fe in Straf­sa­chen, 5. Aufl.2012, EuCy­bercri­me­Übk Art. 32 Rn. 8
  31. vgl. BVerfGE 4, 157, 168