Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rung – und die Bestimmt­heits­an­for­de­rung an Blan­kett­straf­nor­men

Die Straf­vor­schrift in § 10 Abs. 1 und 3 Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­setz (RiF­lE­ti­kettG) ist mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen (Art. 103 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG sowie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) unver­ein­bar und nich­tig. Zwar darf der Gesetz­ge­ber die Beschrei­bung eines Straf­tat­be­stan­des durch Ver­wei­sung auf eine ande­re Vor­schrift erset­zen (Blan­kett­straf­ge­setz). Die Ver­wei­sung in § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG lässt jedoch nicht hin­rei­chend klar erken­nen, wel­che Ver­stö­ße gegen uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben sank­tio­niert wer­den sol­len.

Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rung – und die Bestimmt­heits­an­for­de­rung an Blan­kett­straf­nor­men

Die gesetz­li­che Rege­lung[↑]

Nach § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG in der Fas­sung des Zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes vom 17.11.2000 1 wird mit Frei­heits­stra­fe bis zu einem Jahr oder mit Geld­stra­fe bestraft, wer einer unmit­tel­bar gel­ten­den Vor­schrift in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 zuwi­der­han­delt, soweit eine Rechts­ver­ord­nung nach Absatz 3, in der das zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um die als Straf­tat nach Absatz 1 zu ahn­den­den Tat­be­stän­de bezeich­net, für einen bestimm­ten Tat­be­stand auf die Straf­vor­schrift des Absat­zes 1 ver­weist.

Die vom vor­le­gen­den Land­ge­richt für ver­fas­sungs­wid­rig gehal­te­ne Vor­schrift war zunächst als § 10 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG im Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­setz vom 26.02.1998 2 ent­hal­ten, mit dem die Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 des Rates vom 21.04.1997 zur Ein­füh­rung eines Sys­tems zur Kenn­zeich­nung und Regis­trie­rung von Rin­dern und über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen 3 in Deutsch­land umge­setzt wor­den war. Die für das Aus­gangs­ver­fah­ren rele­van­te Fas­sung erhielt § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG durch das Zwei­te Gesetz zur Ände­rung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes vom 17.11.2000 1, das der Umset­zung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 17.07.2000 zur Ein­füh­rung eines Sys­tems zur Kenn­zeich­nung und Regis­trie­rung von Rin­dern und über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie zur Auf­he­bung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 des Rates 4 dien­te.

Die all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten des Sys­tems zur obli­ga­to­ri­schen Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch, des­sen Her­kunft seit dem 1.01.2002 voll­stän­dig anzu­ge­ben ist, ent­hält Art. 13 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000. Die­ser lau­tet:

  1. Markt­teil­neh­mer und Orga­ni­sa­tio­nen, die Rind­fleisch in der Gemein­schaft ver­mark­ten, müs­sen dies gemäß den Vor­schrif­ten die­ses Arti­kels eti­ket­tie­ren.

    Mit dem obli­ga­to­ri­schen Eti­ket­tie­rungs­sys­tem wird gewähr­leis­tet, dass zwi­schen der Kenn­zeich­nung des Schlacht­kör­pers, der Schlacht­kör­per­vier­tel oder der Fleisch­stü­cke einer­seits und dem Ein­zel­tier bzw. – wenn dies zur Kon­trol­le der Rich­tig­keit der Anga­ben auf dem Eti­kett aus­reicht – der betref­fen­den Grup­pe von Tie­ren ande­rer­seits eine Ver­bin­dung besteht.

  2. Auf dem Eti­kett sind fol­gen­de Anga­ben zu machen:
    1. eine Refe­renz­num­mer oder ein Refe­renz­code, mit dem die Ver­bin­dung zwi­schen dem Fleisch und dem Tier bzw. den Tie­ren gewähr­leis­tet wird. Die­se Num­mer kann die Kenn­num­mer des Tie­res, von dem das Fleisch stammt, oder die Kenn­num­mer einer Grup­pe von Tie­ren sein;
    2. die Zulas­sungs­num­mer des Schlacht­hofs, in dem das Tier oder die Tier­grup­pe geschlach­tet wur­de, und der Mit­glied­staat oder das Dritt­land, in dem der Schlacht­hof liegt. Die Anga­be muss lau­ten: "Geschlach­tet in: (Name des Mit­glied­staats oder des Dritt­lands) (Zulas­sungs­num­mer)";
    3. die Zulas­sungs­num­mer des Zer­le­gungs­be­triebs, in dem der Schlacht­kör­per oder die Grup­pe von Schlacht­kör­pern zer­legt wur­den, und der Mit­glied­staat oder das Dritt­land, in dem der Zer­le­gungs­be­trieb liegt. Die Anga­be muss lau­ten: "Zer­legt in: (Name des Mit­glied­staats oder des Dritt­lands) (Zulas­sungs­num­mer)".
  3. Mit­glied­staa­ten, in denen über das Kenn­zeich­nungs- und Regis­trie­rungs­sys­tem für Rin­der gemäß Titel I aus­rei­chen­de Anga­ben vor­lie­gen, kön­nen jedoch bis zum 31.12 2001 für Fleisch von Rin­dern, die in ihrem Hoheits­ge­biet gebo­ren, gemäs­tet und geschlach­tet wur­den, vor­schrei­ben, dass auf dem Eti­kett zusätz­li­che Anga­ben gemacht wer­den müs­sen.
  4. Ein obli­ga­to­ri­sches Sys­tem im Sin­ne des Absat­zes 3 darf nicht zu Stö­run­gen des Han­dels zwi­schen den Mit­glied­staa­ten füh­ren.

    Die Durch­füh­rungs­be­stim­mun­gen, die in den Mit­glied­staa­ten gel­ten, die Absatz 3 anwen­den wol­len, bedür­fen der vor­he­ri­gen Zustim­mung der Kom­mis­si­on.

    1. Ab 1.01.2002 sind von den Markt­teil­neh­mern und Orga­ni­sa­tio­nen zusätz­lich fol­gen­de Anga­ben auf den Eti­ket­ten zu machen:
      1. Mit­glied­staat oder Dritt­land, in dem das Tier gebo­ren wur­de,
      2. Mit­glied­staa­ten oder Dritt­län­der, in denen die Mast durch­ge­führt wur­de,
      3. Mit­glied­staat oder Dritt­land, in dem die Schlach­tung erfolgt ist,
    2. Erfolg­ten Geburt, Auf­zucht und Schlach­tung der Tie­re, von denen das Fleisch stammt,
      1. in ein und dem­sel­ben Mit­glied­staat, so kann die Anga­be wie folgt lau­ten: "Her­kunft: (Name des Mit­glied­staats)";
      2. in ein und dem­sel­ben Dritt­land, so kann die Anga­be wie folgt lau­ten: "Her­kunft: (Name des Dritt­lan­des)".

Da Art. 21 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 eben­so wie die inso­fern gleich­lau­ten­de Fol­ge­vor­schrift des Art. 22 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 vor­sah, dass die Mit­glied­staa­ten alle erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur Ein­hal­tung der Ver­ord­nung tref­fen und etwai­ge Sank­tio­nen, die die Mit­glied­staa­ten ver­hän­gen, in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zur Schwe­re des Ver­sto­ßes ste­hen müs­sen, wur­de die Blan­kett­straf­vor­schrift des § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG geschaf­fen 5.

§ 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG bezog sich in der ursprüng­li­chen Fas­sung des Geset­zes vom 26.02.1998 aus­drück­lich auf die Durch­füh­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 in der jeweils gel­ten­den Fas­sung, soweit sie die beson­de­re Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen betraf, sowie auf die "zu ihrer Durch­füh­rung erlas­se­nen Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft". Die­se Bezug­nah­me wur­de durch das Zwei­te Gesetz zur Ände­rung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes vom 17.11.2000 1 durch die For­mu­lie­rung "Durch­füh­rung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen" ersetzt. Letz­te­re wur­de durch das Gesetz zur Ände­rung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes und des Dün­ge­ge­set­zes vom 31.07.2009 6 auf "Durch­füh­rung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern" erwei­tert.

Durch § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG wur­de das zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um (vgl. nun­mehr § 3a Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG) ermäch­tigt, durch Rechts­ver­ord­nung die als Straf­tat zu ahn­den­den Tat­be­stän­de zu bezeich­nen. Die­se Bezeich­nung erfolg­te durch Erlass der Ver­ord­nung zur Durch­set­zung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­rechts (Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs-Straf­ver­ord­nung – RiF­lE­ti­kett­StrV) vom 05.03.2001 7, zuletzt geän­dert durch die Drit­te Ver­ord­nung zur Ände­rung der Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs-Straf­ver­ord­nung vom 22.07.2015 8.

Die vom vor­le­gen­den Land­ge­richt als ver­fas­sungs­wid­rig erach­te­te Vor­schrift des § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG und der ihren Anwen­dungs­be­reich regeln­de § 1 RiF­lE­ti­kettG lau­te­ten zum für das Aus­gangs­ver­fah­ren rele­van­ten Tat­zeit­punkt am 15.03.2010:

§ 1 Anwen­dungs­be­reich

  1. Die­ses Gesetz dient der Durch­füh­rung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern.
  2. Unbe­rührt von den Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes und den auf Grund die­ses Geset­zes erlas­se­nen Rechts­ver­ord­nun­gen blei­ben die Vor­schrif­ten des Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­rechts, des Han­dels­klas­sen­rechts, des Lebens­mit­tel­spe­zia­li­tä­ten­rechts und des Mar­ken­rechts.

§ 10 Straf­vor­schrif­ten

  1. Mit Frei­heits­stra­fe bis zu einem Jahr oder mit Geld­stra­fe wird bestraft, wer einer unmit­tel­bar gel­ten­den Vor­schrift in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 zuwi­der­han­delt, soweit eine Rechts­ver­ord­nung nach Absatz 3 für einen bestimm­ten Tat­be­stand auf die­se Straf­vor­schrift ver­weist.
  2. Der Ver­such ist straf­bar.
  3. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um wird ermäch­tigt, soweit es zur Durch­set­zung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft erfor­der­lich ist, durch Rechts­ver­ord­nung ohne Zustim­mung des Bun­des­ra­tes die Tat­be­stän­de zu bezeich­nen, die als Straf­tat nach Absatz 1 zu ahn­den sind.

§ 1 RiF­lE­ti­kett­StrV lau­te­te am 15.03.2010:

§ 1 Durch­set­zung der Anga­ben bei der obli­ga­to­ri­schen Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch

  1. Nach § 10 Abs. 1 des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes wird bestraft, wer gegen die Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 des Euro­päi­schen Par­la­men­tes und des Rates vom 17.07.2000 zur Ein­füh­rung eines Sys­tems zur Kenn­zeich­nung und Regis­trie­rung von Rin­dern und über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie zur Auf­he­bung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 des Rates 9, geän­dert durch die Ver­ord­nung (EG) Nr. 1791/​2006 des Rates vom 20.11.2006 10, ver­stößt, indem er
    1. ent­ge­gen Arti­kel 13 Abs. 1 Unter­abs. 1 in Ver­bin­dung mit
      1. Abs. 2 Buch­sta­be a Satz 1, Buch­sta­be b oder c, Arti­kel 14 Satz 1 oder
      2. Abs. 5 Buch­sta­be a, die­ser in Ver­bin­dung mit Arti­kel 2 Abs. 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1825/​2000 der Kom­mis­si­on vom 25.08.2000 mit Durch­füh­rungs­be­stim­mun­gen zur Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates hin­sicht­lich der Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen 11, geän­dert durch die Ver­ord­nung (EG) Nr. 275/​2007 der Kom­mis­si­on vom 15.03.2007 12,

      jeweils auch in Ver­bin­dung mit Arti­kel 5a Abs. 1, Arti­kel 5b oder 5c Abs. 1 oder 2 Unter­abs. 1 oder 2 Satz 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1825/​2000 Rind­fleisch nicht, nicht rich­tig, nicht voll­stän­dig oder nicht recht­zei­tig eti­ket­tiert,

    2. ent­ge­gen Arti­kel 13 Abs. 1 Unter­abs. 1 in Ver­bin­dung mit
      1. Abs. 2 Buch­sta­be a Satz 1, Arti­kel 14 Satz 1 oder
      2. Abs. 5 Buch­sta­be a Nr. iii, die­ser in Ver­bin­dung mit Arti­kel 14 Satz 2,

      Rin­der­hack­fleisch nicht, nicht rich­tig oder nicht recht­zei­tig eti­ket­tiert,

    3. ent­ge­gen Arti­kel 15 in die Gemein­schaft ein­ge­führ­tes Rind­fleisch nicht, nicht rich­tig oder nicht recht­zei­tig eti­ket­tiert.
  2. Wer eine in Absatz 1 bezeich­ne­te Hand­lung fahr­läs­sig begeht, han­delt nach § 11 Abs. 1 des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes ord­nungs­wid­rig.

Der Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Mit Urteil vom 31.05.2012 ver­ur­teil­te das Amts­ge­richt Tier­gar­ten den gestän­di­gen Ange­klag­ten des Aus­gangs­ver­fah­rens wegen vor­sätz­li­chen Ver­sto­ßes gegen das Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­setz zu einer Geld­stra­fe. Das Land­ge­richt Ber­lin hat das Ver­fah­ren aus­ge­setzt und dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fra­ge der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit von § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG zur Ent­schei­dung vor­ge­legt (Art. 100 Abs. 1 GG) 13. Es hält die Straf­vor­schrift wegen Ver­sto­ßes gegen die Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen (Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) für eine unzu­läs­si­ge Blan­kett­straf­norm.

Zuläs­sig­keit der Rich­ter­vor­la­ge[↑]

Die Vor­la­ge des Land­ge­richts Ber­lin ist zuläs­sig.

Die vor­ge­leg­te Fra­ge, ob § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG mit Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unver­ein­bar und daher nich­tig ist, ist ent­schei­dungs­er­heb­lich. Das Land­ge­richt hat in einer den Anfor­de­run­gen des Art. 100 Abs. 1 GG und des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genü­gen­den Wei­se dar­ge­legt, dass der Ange­klag­te – die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG unter­stellt – auf­grund sei­nes wis­sent­li­chen und wil­lent­li­chen zum Teil par­ti­el­len, zum Teil voll­stän­di­gen Unter­las­sens der Eti­ket­tie­rung der fest­ge­stell­ten Rind­fleisch­men­gen gemäß §§ 1, 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kett­StrV und Art. 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 schul­dig zu spre­chen ist, ande­ren­falls – bei Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Vor­schrift – aber aus Rechts­grün­den unter Auf­he­bung des ange­foch­te­nen Urteils von den gegen ihn erho­be­nen Vor­wür­fen frei­ge­spro­chen wer­den muss. Die­se Auf­fas­sung des vor­le­gen­den Gerichts ist nicht offen­sicht­lich unhalt­bar 14.

Das Land­ge­richt hält § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG für eine wegen Ver­sto­ßes gegen die an Straf­be­stim­mun­gen zu stel­len­den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen unzu­läs­si­ge Blan­kett­straf­norm und bringt in hin­rei­chen­der Wei­se sei­ne Über­zeu­gung von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit die­ser Vor­schrift zum Aus­druck.

Kei­ne uni­ons­recht­li­che Deter­mi­nie­rung[↑]

Die Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist nicht des­halb von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen oder ein­ge­schränkt, weil die bezeich­ne­te Norm in wesent­li­chen Tei­len uni­ons­recht­lich deter­mi­niert ist.

Die im Grund­satz umfas­sen­de Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kann zwar ein­ge­schränkt sein, wenn eine Vor­schrift einen Bezug zum euro­päi­schen Gemein­schafts­recht, heu­te zum Recht der Euro­päi­schen Uni­on, auf­weist. So sind inner­staat­li­che Rechts­vor­schrif­ten, die eine Richt­li­nie oder eine Ver­ord­nung der Euro­päi­schen Uni­on in deut­sches Recht umset­zen, grund­sätz­lich nicht am Maß­stab des Grund­ge­set­zes, son­dern am Uni­ons­recht zu mes­sen, soweit die Richt­li­nie oder die Ver­ord­nung den Mit­glied­staa­ten kei­nen Umset­zungs­spiel­raum lässt, son­dern zwin­gen­de Vor­ga­ben macht 15. Dem­ge­gen­über sind Rechts­vor­schrif­ten des natio­na­len Gesetz­ge­bers, die im Rah­men eines den Mit­glied­staa­ten ver­blie­be­nen Umset­zungs­spiel­raums ergan­gen sind, der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le zugäng­lich 16.

Vor­lie­gend hin­dert Uni­ons­recht die ver­fas­sungs­recht­li­che Prü­fung der vor­ge­leg­ten Vor­schrift nicht, da der deut­sche Gesetz­ge­ber mit § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG von sei­nem Spiel­raum zur Umset­zung der an die Mit­glied­staa­ten gerich­te­ten Vor­ga­be des Art. 21 Satz 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 820/​97 sowie des die­sen ablö­sen­den, aber inso­fern gleich lau­ten­den Art. 22 Abs. 1 Satz 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000, alle erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur Ein­hal­tung der Ver­ord­nung zu tref­fen, Gebrauch gemacht hat.

Straf­recht­li­ches Bestimmt­heits­ge­bot, Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 S. 1 GG[↑]

Abs. 2 GG gewähr­leis­tet, dass eine Tat nur bestraft wer­den kann, wenn die Straf­bar­keit gesetz­lich bestimmt war, bevor die Tat began­gen wur­de. Als Gesetz im Sin­ne des Art. 103 Abs. 2 GG sind nicht nur Geset­ze im for­mel­len Sinn zu ver­ste­hen, son­dern auch Rechts­ver­ord­nun­gen, die im Rah­men von Ermäch­ti­gun­gen ergan­gen sind, die den Vor­aus­set­zun­gen des Art. 80 Abs. 1 GG genü­gen 17, sowie auf­grund einer ent­spre­chen­den lan­des­ge­setz­li­chen Ermäch­ti­gung ergan­ge­ne Sat­zun­gen von Gemein­den 18.

Die Bedeu­tung des Art. 103 Abs. 2 GG erschöpft sich nicht im Ver­bot der gewohn­heits­recht­li­chen oder rück­wir­ken­den Straf­be­grün­dung. Art. 103 Abs. 2 GG ent­hält für die Gesetz­ge­bung ein strik­tes Bestimmt­heits­ge­bot sowie ein damit kor­re­spon­die­ren­des, an die Recht­spre­chung gerich­te­tes Ver­bot straf­be­grün­den­der Ana­lo­gie 19.

Durch die­se Garan­ti­en soll zum einen sicher­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber selbst abs­trakt-gene­rell über die Straf­bar­keit ent­schei­det. Inso­weit ent­hält Art. 103 Abs. 2 GG einen stren­gen Geset­zes­vor­be­halt, der es der voll­zie­hen­den und recht­spre­chen­den Gewalt ver­wehrt, die nor­ma­ti­ven Vor­aus­set­zun­gen einer Bestra­fung fest­zu­le­gen 20. Der Gesetz­ge­ber über­nimmt mit der Ent­schei­dung über straf­wür­di­ges Ver­hal­ten die demo­kra­tisch legi­ti­mier­te Ver­ant­wor­tung für eine Form hoheit­li­chen Han­delns, die zu den inten­sivs­ten Ein­grif­fen in die indi­vi­du­el­le Frei­heit zählt; es ist eine ihm vor­be­hal­te­ne grund­le­gen­de Ent­schei­dung, in wel­chem Umfang und in wel­chen Berei­chen ein poli­ti­sches Gemein­we­sen gera­de das Mit­tel des Straf­rechts als Instru­ment sozia­ler Kon­trol­le ein­setzt 21.

Zum ande­ren hat Art. 103 Abs. 2 GG auch eine frei­heits­ge­währ­leis­ten­de Funk­ti­on 22. Jeder Teil­neh­mer am Rechts­ver­kehr soll vor­her­se­hen kön­nen, wel­ches Ver­hal­ten ver­bo­ten und mit Stra­fe bedroht ist.

a)) In sei­ner Funk­ti­on als Bestimmt­heits­ge­bot ent­hält Art. 103 Abs. 2 GG dem­entspre­chend die Ver­pflich­tung, wesent­li­che Fra­gen der Straf­wür­dig­keit oder Straf­frei­heit im demo­kra­tisch-par­la­men­ta­ri­schen Wil­lens­bil­dungs­pro­zess zu klä­ren und die Vor­aus­set­zun­gen der Straf­bar­keit so kon­kret zu umschrei­ben, dass Trag­wei­te und Anwen­dungs­be­reich der Straf­tat­be­stän­de zu erken­nen sind und sich durch Aus­le­gung ermit­teln las­sen 23. Die all­ge­mei­nen rechts­staat­li­chen Grund­sät­ze, dass der Gesetz­ge­ber im Bereich der Grund­rechts­aus­übung alle wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst tref­fen 24 und Rechts­vor­schrif­ten so genau fas­sen muss, wie dies nach der Eigen­art der zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­hal­te mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist (Grund­satz der Nor­men­klar­heit 25), gel­ten danach für den grund­rechts­sen­si­blen Bereich des mate­ri­el­len Straf­rechts beson­ders strikt. Das Bestimmt­heits­ge­bot des Art. 103 Abs. 2 GG ver­langt daher, den Wort­laut von Straf­nor­men so zu fas­sen, dass der Normadres­sat im Regel­fall bereits anhand des Wort­lauts der gesetz­li­chen Vor­schrift vor­aus­se­hen kann, ob ein Ver­hal­ten straf­bar ist oder nicht 26.

Eine Stra­fe kann nach Art. 103 Abs. 2 GG nur auf der Grund­la­ge eines förm­li­chen Geset­zes ver­hängt wer­den. Ist der Straf­tat­be­stand in einer Ver­ord­nung ent­hal­ten, müs­sen somit die Vor­aus­set­zun­gen der Straf­bar­keit und die Art der Stra­fe für den Bür­ger schon auf­grund des Geset­zes, nicht erst auf­grund der hier­auf gestütz­ten Ver­ord­nung erkenn­bar sein (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; BVerfGE 14, 174, 185 f.; 75, 329, 342; 78, 374, 382; stRspr). Der Gesetz­ge­ber hat selbst die Vor­aus­set­zun­gen der Straf­bar­keit zu bestim­men und darf die­se Ent­schei­dung nicht den Orga­nen der voll­zie­hen­den Gewalt über­las­sen 27. Erlässt er eine Straf­vor­schrift, die Frei­heits­stra­fe androht, muss er – auch in Anbe­tracht von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG – mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit selbst bestim­men, was straf­bar sein soll, und Art und Maß der Frei­heits­stra­fe im förm­li­chen Gesetz fest­le­gen 28 und zwar umso prä­zi­ser, je schwe­rer die ange­droh­te Stra­fe ist 29.

Aller­dings muss der Gesetz­ge­ber auch im Straf­recht in der Lage blei­ben, der Viel­ge­stal­tig­keit des Lebens Herr zur wer­den 30. Müss­te er jeden Straf­tat­be­stand stets bis ins Letz­te aus­füh­ren, anstatt sich auf die wesent­li­chen Bestim­mun­gen über Vor­aus­set­zun­gen, Art und Maß der Stra­fe zu beschrän­ken, bestün­de die Gefahr, dass die Geset­ze zu starr und kasu­is­tisch wür­den und dem Wan­del der Ver­hält­nis­se oder der Beson­der­heit des Ein­zel­falls nicht mehr gerecht wer­den könn­ten 31.

Daher schließt das Bestimmt­heits­ge­bot die Ver­wen­dung unbe­stimm­ter, kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­ti­ger Begrif­fe bis hin zu Gene­ral­klau­seln nicht aus 32. Gegen ihre Ver­wen­dung bestehen jeden­falls dann kei­ne Beden­ken, wenn sich mit Hil­fe der übli­chen Aus­le­gungs­me­tho­den, ins­be­son­de­re durch Her­an­zie­hung ande­rer Vor­schrif­ten des­sel­ben Geset­zes, durch Berück­sich­ti­gung des Norm­zu­sam­men­hangs oder auf­grund einer gefes­tig­ten Recht­spre­chung eine zuver­läs­si­ge Grund­la­ge für eine Aus­le­gung und Anwen­dung der Norm gewin­nen lässt 33. Dabei lässt sich der Grad der für eine Norm jeweils erfor­der­li­chen Bestimmt­heit nicht abs­trakt fest­le­gen, son­dern hängt von den Beson­der­hei­ten des jewei­li­gen Tat­be­stan­des ein­schließ­lich der Umstän­de ab, die zur gesetz­li­chen Rege­lung geführt haben 34.

Der Gesetz­ge­ber muss den Tat­be­stand nicht stets voll­stän­dig im förm­li­chen Gesetz umschrei­ben, son­dern darf auf ande­re Vor­schrif­ten ver­wei­sen. Sol­che Ver­wei­sun­gen sind als viel­fach übli­che und not­wen­di­ge geset­zes­tech­ni­sche Metho­de aner­kannt, sofern die Ver­wei­sungs­norm hin­rei­chend klar erken­nen lässt, wel­che Vor­schrif­ten im Ein­zel­nen gel­ten sol­len, und wenn die­se Vor­schrif­ten dem Normadres­sa­ten durch eine frü­he­re ord­nungs­ge­mä­ße Ver­öf­fent­li­chung zugäng­lich sind 35. Dabei kann der Gesetz­ge­ber auch auf Vor­schrif­ten eines ande­ren Norm­ge­bers ver­wei­sen; denn eine sol­che Ver­wei­sung bedeu­tet recht­lich nur den Ver­zicht, den Text der in Bezug genom­me­nen Vor­schrif­ten in vol­lem Wort­laut in die Ver­wei­sungs­norm auf­zu­neh­men 36. Das gilt auch für Ver­wei­sun­gen auf Nor­men und Begrif­fe des Rechts der Euro­päi­schen Uni­on. Uni­ons­recht und natio­na­les Recht der Mit­glied­staa­ten sind zwar zwei ver­schie­de­ne Teil­rechts­ord­nun­gen. Bei­de ste­hen jedoch nicht unver­bun­den neben­ein­an­der, son­dern grei­fen auf man­nig­fa­che Wei­se inein­an­der. Die­se viel­fäl­ti­ge Ver­schrän­kung von Uni­ons­recht und natio­na­lem Recht ver­bie­tet es, Ver­wei­sun­gen auf Uni­ons­recht anders zu beur­tei­len als Ver­wei­sun­gen auf natio­na­les Recht 37.

Die mit einer Ver­wei­sung in aller Regel ver­bun­de­ne geset­zes­tech­ni­sche Ver­ein­fa­chung ist ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich, wenn der ver­wei­sen­de Gesetz­ge­ber sich den Inhalt von Rechts­vor­schrif­ten des ande­ren Norm­ge­bers in der Fas­sung zu eigen macht, wie sie bei Erlass sei­nes Geset­zes­be­schlus­ses galt (sta­ti­sche Ver­wei­sung 38). Ver­weist ein Gesetz­ge­ber hin­ge­gen auf ande­re Vor­schrif­ten in ihrer jeweils gel­ten­den Fas­sung (dyna­mi­sche Ver­wei­sung), kann dies dazu füh­ren, dass er den Inhalt sei­ner Vor­schrif­ten nicht mehr in eige­ner Ver­ant­wor­tung bestimmt und damit der Ent­schei­dung Drit­ter über­lässt. Damit sind dyna­mi­sche Ver­wei­sun­gen zwar nicht schlecht­hin aus­ge­schlos­sen, aber nur in dem Rah­men zuläs­sig, den die Prin­zi­pi­en der Rechts­staat­lich­keit, der Demo­kra­tie und der Bun­des­staat­lich­keit zie­hen; grund­recht­li­che Geset­zes­vor­be­hal­te kön­nen die­sen Rah­men zusätz­lich ein­engen 39.

Bei einem Blan­kett­straf­ge­setz ersetzt der Gesetz­ge­ber die Beschrei­bung des Straf­tat­be­stan­des durch die Ver­wei­sung auf eine Ergän­zung im sel­ben Gesetz oder in ande­ren – auch künf­ti­gen – Geset­zen oder Rechts­ver­ord­nun­gen, die nicht not­wen­dig von der­sel­ben recht­set­zen­den Instanz erlas­sen wer­den müs­sen 40. Die Ver­wen­dung die­ser Gesetz­ge­bungs­tech­nik ist ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich, sofern das Blan­kett­straf­ge­setz hin­rei­chend klar erken­nen lässt, wor­auf sich die Ver­wei­sung bezieht 41. Dazu gehört, dass die Blan­kett­straf­norm die Rege­lun­gen, die zu ihrer Aus­fül­lung in Betracht kom­men und die dann durch sie bewehrt wer­den, sowie deren mög­li­chen Inhalt und Gegen­stand genü­gend deut­lich bezeich­net und abgrenzt 42.

Das gilt auch für Blan­kett­straf­ge­set­ze, die Zuwi­der­hand­lun­gen gegen bestimm­te Ver­bo­te oder Gebo­te eines unmit­tel­bar anwend­ba­ren Rechts­akts der Euro­päi­schen Uni­on beweh­ren und zu die­sem Zweck auf das Uni­ons­recht ver­wei­sen. Zum einen sind an Ver­wei­sun­gen auf das Uni­ons­recht kei­ne stren­ge­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen zu stel­len als an sol­che auf das inner­staat­li­che Recht 37. Zum ande­ren ist es dem natio­na­len Gesetz­ge­ber im Grund­satz ver­wehrt, unmit­tel­bar anwend­ba­res Uni­ons­recht im natio­na­len Recht durch gleich­lau­ten­de Vor­schrif­ten zu wie­der­ho­len, da die Normadres­sa­ten über den Uni­ons­cha­rak­ter einer Rechts­norm nicht im Unkla­ren gelas­sen wer­den dür­fen 43.

Dem in Art. 103 Abs. 2 GG ver­an­ker­ten Bestimmt­heits­ge­bot genü­gen Blan­kett­straf­ge­set­ze jedoch nur dann, wenn sich die mög­li­chen Fäl­le der Straf­bar­keit schon auf­grund des Geset­zes vor­aus­se­hen las­sen, die Vor­aus­set­zun­gen der Straf­bar­keit und die Art der Stra­fe also bereits ent­we­der im Blan­kett­straf­ge­setz selbst oder in einem in Bezug genom­me­nen Gesetz hin­rei­chend deut­lich um-schrie­ben sind 44. Zudem müs­sen neben der Blan­kett­straf­norm auch die sie aus­fül­len­den Vor­schrif­ten die sich aus Art. 103 Abs. 2 GG erge­ben­den Anfor­de­run­gen erfül­len 45.

Legt die Blan­kett­straf­norm nicht voll­stän­dig selbst oder durch Ver­weis auf ein ande­res Gesetz fest, wel­ches Ver­hal­ten durch sie bewehrt wer­den soll, son­dern erfolgt dies erst durch eine natio­na­le Rechts­ver­ord­nung, auf die ver­wie­sen wird, müs­sen daher nach Art. 103 Abs. 2 GG und – soweit Frei­heits­stra­fe ange­droht wird – in Ver­bin­dung mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG die Vor­aus­set­zun­gen der Straf­bar­keit und die Art der Stra­fe für den Bür­ger schon auf­grund des Geset­zes und nicht erst auf­grund der hier­auf gestütz­ten Rechts­ver­ord­nung vor­her­seh­bar sein 46. Um den Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung zu wah­ren, darf dem Ver­ord­nungs­ge­ber ledig­lich die Kon­kre­ti­sie­rung des Straf­tat­be­stan­des ein­ge­räumt wer­den, nicht aber die Ent­schei­dung dar­über, wel­ches Ver­hal­ten als Straf­tat geahn­det wer­den soll 47. Die­se Anfor­de­run­gen las­sen sich sinn­ge­mäß auf den Fall über­tra­gen, dass Blan­kett­straf­ge­set­ze auf das Uni­ons­recht ver­wei­sen 48.

Nach die­sen Maß­stä­ben wird § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG den Anfor­de­run­gen an die nach Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG erfor­der­li­che Bestimmt­heit nicht gerecht.

Nach § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG in der zum Tat­zeit­punkt am 15.03.2010 gel­ten­den Fas­sung wird mit Frei­heits­stra­fe bis zu einem Jahr oder mit Geld­stra­fe bestraft, wer einer unmit­tel­bar gel­ten­den Vor­schrift in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG zuwi­der­han­delt, soweit eine Rechts­ver­ord­nung nach Absatz 3 für einen bestimm­ten Tat­be­stand auf die­se Straf­vor­schrift ver­weist. Gemäß § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG wird das Bun­des­mi­nis­te­ri­um ermäch­tigt, soweit es zur Durch­set­zung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft erfor­der­lich ist, durch Rechts­ver­ord­nung ohne Zustim­mung des Bun­des­ra­tes die Tat­be­stän­de zu bezeich­nen, die als Straf­tat nach Absatz 1 zu ahn­den sind.

§ 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG ist damit eine Blan­kett­straf­norm, die die Straf­an­dro­hung nach Art und Maß der Stra­fe regelt, den Straf­tat­be­stand aber ledig­lich als Zuwi­der­hand­lung gegen eine unmit­tel­bar gel­ten­de Vor­schrift in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG skiz­ziert und des­sen genaue Beschrei­bung letzt­lich durch die über § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG erfol­gen­de Ver­wei­sung auf Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern und durch den Ver­weis auf die nach § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG ergan­ge­ne Rechts­ver­ord­nung ersetzt.

§ 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG lässt jedoch auch in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG nicht hin­rei­chend klar erken­nen, wel­che Ver­stö­ße gegen uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben sank­tio­niert wer­den sol­len. Denn § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG benennt durch die Ver­wei­sung auf die genann­ten euro­päi­schen Rechts­ak­te ledig­lich einen nicht wei­ter kon­kre­ti­sier­ten Bezugs­punkt erst noch näher zu bestim­men­der Ver­hal­tens­ge­bo­te und ‑ver­bo­te. Anstatt selbst oder durch Ver­weis auf ein ande­res Gesetz fest­zu­le­gen, wel­ches Ver­hal­ten mit Stra­fe bewehrt wer­den soll, über­lässt § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG es dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um, soweit es zur Durch­set­zung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft erfor­der­lich ist, durch Rechts­ver­ord­nung nach § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG die Tat­be­stän­de zu bezeich­nen, die als Straf­tat nach § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG zu ahn­den sind. Da mit­hin der Ver­ord­nungs­ge­ber dar­über ent­schei­det, wel­ches Ver­hal­ten straf­bar sein soll, las­sen sich die mög­li­chen Fäl­le der Straf­bar­keit nicht schon auf­grund des Geset­zes, son­dern erst auf­grund der auf Basis des § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG ergan­ge­nen Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs-Straf­ver­ord­nung vor­aus­se­hen. Somit han­delt es sich um eine unzu­läs­si­ge pau­scha­le Blan­ko­er­mäch­ti­gung zur Umset­zung des Art. 22 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1760/​2000 durch eine natio­na­le Rechts­ver­ord­nung.

Da § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG nicht hin­rei­chend klar zu ent­neh­men ist, wel­che Ver­stö­ße gegen uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben sank­tio­niert wer­den sol­len, fehlt es bereits an einem gesetz­lich gere­gel­ten, wenn­gleich kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­ti­gen Straf­tat­be­stand. Damit bedarf es vor­lie­gend kei­ner Ent­schei­dung, inwie­weit in die Prü­fung der Fra­ge, ob der Tat­be­stand einer Straf­norm im Sin­ne des Art. 103 Abs. 2 GG gesetz­lich bestimmt ist, ein­zu­be­zie­hen ist, ob und in wel­chem Umfang die Normadres­sa­ten auf­grund beson­de­ren Fach­wis­sens imstan­de sind, den Rege­lungs­in­halt unbe­stimm­ter Rechts­be­grif­fe und von Ver­wei­sun­gen zu ver­ste­hen und die­sen kon­kre­te Hand­lungs­an­for­de­run­gen zu ent­neh­men 49.

Bestimmt­heits­ge­bot für Rechts­ver­ord­nun­gen, Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG[↑]

§ 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge der Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs-Straf­ver­ord­nung genügt dar­über hin­aus auch in Ver­bin­dung mit § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG und den Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern nicht den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

a)) Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müs­sen Geset­ze, die zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen ermäch­ti­gen, Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung bestim­men. Danach soll sich das Par­la­ment sei­ner Ver­ant­wor­tung als gesetz­ge­ben­de Kör­per­schaft nicht dadurch ent­äu­ßern kön­nen, dass es einen Teil der Gesetz­ge­bungs­macht der Exe­ku­ti­ve über­trägt, ohne die Gren­zen die­ser Kom­pe­ten­zen bedacht und die­se nach Ten­denz und Pro­gramm so genau umris­sen zu haben, dass der Bür­ger schon aus der gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung erken­nen und vor­her­se­hen kann, was ihm gegen­über zuläs­sig sein soll und wel­chen mög­li­chen Inhalt die auf­grund der Ermäch­ti­gung erlas­se­nen Ver­ord­nun­gen haben kön­nen 50.

Die Ermäch­ti­gungs­norm muss in ihrem Wort­laut nicht so genau wie irgend mög­lich gefasst sein; sie hat von Ver­fas­sungs wegen nur hin­rei­chend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetz­li­chen Vor­ga­ben mit Hil­fe all­ge­mei­ner Aus­le­gungs­re­geln erschlie­ßen las­sen, ins­be­son­de­re aus dem Zweck, dem Sinn­zu­sam­men­hang und der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Norm 51.

Wel­che Anfor­de­run­gen an das Maß der erfor­der­li­chen Bestimmt­heit im Ein­zel­nen zu stel­len sind, lässt sich somit nicht all­ge­mein fest­le­gen. Zum einen kommt es auf die Inten­si­tät der Aus­wir­kun­gen der Rege­lung für die Betrof­fe­nen an. So muss die Bestimmt­heit der Ermäch­ti­gungs­norm der Grund­rechts­re­le­vanz der Rege­lung ent­spre­chen, zu der ermäch­tigt wird. Greift die Rege­lung erheb­lich in die Rechts­stel­lung des Betrof­fe­nen ein, sind höhe­re Anfor­de­run­gen an den Grad der Bestimmt­heit der Ermäch­ti­gung zu stel­len, als wenn es sich um einen Rege­lungs­be­reich han­delt, der die Grund­rechts­aus­übung weni­ger tan­giert 52. Ob hin­sicht­lich der Ahn­dung von Ord­nungs­wid­rig­kei­ten gerin­ge­re Anfor­de­run­gen an den Grad der Bestimmt­heit der Ermäch­ti­gungs­norm zu stel­len sind als im Fall der Straf­be­weh­rung, kann hier dahin­ste­hen. Dafür sprä­che jeden­falls, dass die Beur­tei­lung einer Hand­lung als ord­nungs­wid­rig nicht zugleich einen sozi­al­ethi­schen Vor­wurf ent­hält, wie er das Wesen der Kri­mi­nal­stra­fe cha­rak­te­ri­siert 53.

Zum ande­ren hän­gen die Anfor­de­run­gen an Inhalt, Zweck und Aus­maß der gesetz­li­chen Deter­mi­nie­rung von der Eigen­art des zu regeln­den Sach­ver­halts ab, ins­be­son­de­re davon, in wel­chem Umfang der zu regeln­de Sach­be­reich einer genaue­ren begriff­li­chen Umschrei­bung über­haupt zugäng­lich ist 54. Dies kann es auch nahe legen, von einer detail­lier­ten gesetz­li­chen Rege­lung abzu­se­hen und die nähe­re Aus­ge­stal­tung des zu regeln­den Sach­be­reichs dem Ver­ord­nungs­ge­ber zu über­las­sen, der die Rege­lun­gen rascher und ein­fa­cher auf dem neu­es­ten Stand zu hal­ten ver­mag als der Gesetz­ge­ber 55. Ein Bedürf­nis, staat­li­che Rege­lun­gen rasch und all­ge­mein­ver­bind­lich und damit gera­de durch Rechts­ver­ord­nung zu erlas­sen, kann ins­be­son­de­re auch aus der Pflicht zur Umset­zung, Durch­füh­rung und Ergän­zung inter- oder supra­na­tio­na­ler Vor­ga­ben resul­tie­ren 56.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist geklärt, dass zur nähe­ren Bestim­mung von Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung auch Rechts­ak­te außer­halb der eigent­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, ins­be­son­de­re auch Rechts­ak­te ande­rer Norm­ge­ber, her­an­ge­zo­gen wer­den kön­nen 57. So kann der Gesetz­ge­ber in einer Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen auch auf Nor­men und Begrif­fe des Rechts der Euro­päi­schen Uni­on ver­wei­sen.

Gren­zen der Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers kön­nen sich aus den all­ge­mei­nen rechts­staat­li­chen Anfor­de­run­gen an den Ein­satz von Ver­wei­sun­gen erge­ben. Ver­wei­sun­gen sind als viel­fach übli­che und not­wen­di­ge geset­zes­tech­ni­sche Metho­de aner­kannt, sofern die Ver­wei­sungs­norm hin­rei­chend klar erken­nen lässt, wel­che Vor­schrif­ten im Ein­zel­nen gel­ten sol­len, und die in Bezug genom­me­nen Vor­schrif­ten dem Normadres­sa­ten durch eine frü­he­re ord­nungs­ge­mä­ße Ver­öf­fent­li­chung zugäng­lich sind 58. Auch dyna­mi­sche Ver­wei­sun­gen sind nicht schlecht­hin aus­ge­schlos­sen, wenn­gleich ein beson­ders stren­ger Prü­fungs­maß­stab gebo­ten ist. Bei feh­len­der Iden­ti­tät der Gesetz­ge­ber bedeu­tet eine dyna­mi­sche Ver­wei­sung mehr als eine blo­ße geset­zes­tech­ni­sche Ver­ein­fa­chung; sie führt zur ver­steck­ten Ver­la­ge­rung von Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis­sen und ist daher nur in dem Rah­men zuläs­sig, den die Prin­zi­pi­en der Rechts­staat­lich­keit, der Demo­kra­tie und der Bun­des­staat­lich­keit set­zen; grund­recht­li­che Geset­zes­vor­be­hal­te kön­nen die­sen Rah­men zusätz­lich ein­engen 39.

Die­sen Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chen­de gesetz­li­che Bestimmt­heit von Inhalt, Zweck und Aus­maß der Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechts­ver­ord­nun­gen wird § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG nicht gerecht.

Der Ver­stoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich zwar nicht schon dar­aus, dass § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG nicht erken­nen lässt, wel­chem Bun­des­mi­nis­te­ri­um die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung gilt, da das zur Tat­zeit gel­ten­de Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­setz dazu kei­ne nähe­re Fest­le­gung ent­hielt. Nach­dem § 2 Abs. 2 RiF­lE­ti­kettG in der Ursprungs­fas­sung des Geset­zes vom 26.02.1998 2 das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ernäh­rung, Land­wirt­schaft und Fors­ten durch den Klam­mer­zu­satz "(Bun­des­mi­nis­te­ri­um)" als Ermäch­ti­gungs­adres­sat bestimmt hat­te, ist unter Zuhil­fe­nah­me der his­to­ri­schen Aus­le­gung als aner­kann­ter Aus­le­gungs­re­gel mit Blick auf die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Norm davon aus­zu­ge­hen, dass das genann­te Bun­des­mi­nis­te­ri­um unab­hän­gig von sei­ner jewei­li­gen Bezeich­nung wei­ter­hin Adres­sat der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung war. Das wird inzwi­schen auch durch die neu ein­ge­füg­te Vor­schrift des § 3a Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG in der Fas­sung des Geset­zes vom 08.07.2015 59 bestä­tigt.

§ 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG erfüllt aber man­gels hin­rei­chen­der Bestimmt­heit nicht die Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhalt mög­li­cher Rege­lun­gen durch Rechts­ver­ord­nung ist danach die Bezeich­nung von Tat­be­stän­den, die als Straf­tat nach § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG zu ahn­den sind, wäh­rend § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG zu Zweck und Aus­maß der Ermäch­ti­gung nur fest­legt, dass die Bezeich­nung der Tat­be­stän­de der "Durch­set­zung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft" die­nen und – inso­fern als ein­zi­ge Begren­zung – zu deren Durch­set­zung "erfor­der­lich" sein muss. Wel­chem kon­kre­ten Bestand an Nor­men in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft die­se Tat­be­stän­de zu ent­neh­men sind, um jene Rechts­ak­te durch­zu­set­zen, lässt § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG offen.

Auch in Ver­bin­dung mit § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG erfüllt § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG die Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht. § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG regelt ein­zig Art und Aus­maß der Stra­fe, indem er eine Frei­heits­stra­fe bis zu einem Jahr oder Geld­stra­fe für eine Zuwi­der­hand­lung gegen eine unmit­tel­bar gel­ten­de Vor­schrift in Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG androht, soweit der natio­na­le Ver­ord­nungs­ge­ber unter Rück­ver­weis auf die­se Straf­vor­schrift die Ver­let­zung eines bestimm­ten Tat­be­stands mit Stra­fe bewehrt hat.

§ 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG fehlt es damit an einer gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung zu Inhalt und Pro­gramm der über § 10 Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG erteil­ten Ermäch­ti­gung zum Erlass einer Rechts­ver­ord­nung, so dass weder erkenn­bar noch vor­her­seh­bar ist, in wel­chen Fäl­len und mit wel­cher Ten­denz der Ver­ord­nungs­ge­ber von die­ser Ermäch­ti­gung und unbe­grenzt an ihn dele­gier­ten Ent­schei­dungs­be­fug­nis Gebrauch machen wird und wel­chen Inhalt die auf­grund der Ermäch­ti­gung erlas­se­ne Ver­ord­nung haben kann. Bei § 10 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 3 RiF­lE­ti­kettG han­delt es sich daher um eine unzu­läs­si­ge pau­scha­le Blan­ko­er­mäch­ti­gung zur Schaf­fung von Straf­tat­be­stän­den bei Ver­stö­ßen gegen gemein­schafts­recht­li­che Rege­lun­gen zur Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rung durch den Ver­ord­nungs­ge­ber.

Etwas ande­res ergibt sich auch nicht durch den geset­zes­in­ter­nen Ver­weis des § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG auf Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG – mit­hin auf Rechts­ak­te über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern. Zwar ist es grund­sätz­lich ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig, dass eine Vor­schrift wie § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG über § 1 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG für die Bestim­mung von Zweck und Aus­maß und damit auch für die nähe­re Ein­gren­zung des Inhalts der dem Ver­ord­nungs­ge­ber erteil­ten Ermäch­ti­gung auf bestimm­te gemein­schafts, heu­te uni­ons­recht­li­che Rege­lun­gen ver­weist.

Vor­lie­gend stellt die Blan­kett­norm des § 10 Abs. 1 RiF­lE­ti­kettG dem Ver­ord­nungs­ge­ber indes völ­lig frei, zu bestim­men, wel­che Ver­stö­ße gegen das in Bezug genom­me­ne Gemein­schafts­recht als straf­wür­dig ange­se­hen wer­den. Aus der pau­scha­len Umschrei­bung "Durch­füh­rung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen sowie über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern" kön­nen die Normadres­sa­ten nicht mit der not­wen­di­gen Klar­heit anhand des Geset­zes erken­nen, wel­che Rechts­ak­te des Gemein­schafts­rechts kon­kret sank­tio­niert wer­den sol­len. Dies genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG an eine nach Inhalt, Zweck und Aus­maß hin­rei­chend bestimm­te Ermäch­ti­gung des Ver­ord­nungs­ge­bers nicht.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts genügt § 10 Abs. 1 und 3 RiF­lE­ti­kettG nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen der Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG und ver­stößt zugleich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben ste­hen dabei der Über­prü­fung anhand natio­na­ler ver­fas­sungs­recht­li­cher Maß­stä­be nicht ent­ge­gen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­warf daher die über­prüf­te Blan­kett­straf­vor­schrift des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes daher als ver­fas­sungs­wid­rig und stell­te ihre Nich­tig­keit fest:

§ 10 Absatz 1 und 3 des Geset­zes zur Durch­füh­rung der Rechts­ak­te der Euro­päi­schen Gemein­schaft über die beson­de­re Eti­ket­tie­rung von Rind­fleisch und Rind­fleisch­erzeug­nis­sen und über die Ver­kehrs­be­zeich­nung und Kenn­zeich­nung von Fleisch von bis zu zwölf Mona­te alten Rin­dern (Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­setz) in der Fas­sung des Zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung des Rind­flei­sche­ti­ket­tie­rungs­ge­set­zes vom 17.11.2000 60 ist mit Arti­kel 103 Absatz 2 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 104 Absatz 1 Satz 1 sowie mit Arti­kel 80 Absatz 1 Satz 2 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar und nich­tig.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 21. Sep­tem­ber 2016 – 2 BvL 1/​15

  1. BGBl I S. 1510[][][]
  2. BGBl I S. 380[][]
  3. ABl EG Nr. L 117 vom 07.05.1997, S. 1[]
  4. ABl EG Nr. L 204 vom 11.08.2000, S. 1[]
  5. BT-Drs. 13/​8052, S. 7[]
  6. BGBl I S. 2539[]
  7. BGBl I S. 339[]
  8. BGBl I S. 1407[]
  9. ABl. EG Nr. L 204 S. 1[]
  10. ABl. EU Nr. L 363 S. 1[]
  11. ABl. EG Nr. L 216 S. 8[]
  12. ABl. EU Nr. L 76 S. 12[]
  13. LG Ber­lin, Beschluss vom 16.04.2015 – (572) 242 AR 27/​12 Ns (82/​12) []
  14. vgl. BVerfGE 7, 171, 175; 71, 255, 267; 75, 329, 340; 105, 61, 67; 124, 251, 260[]
  15. vgl. BVerfGE 73, 339, 387; 102, 147, 162 ff.; 118, 79, 95; 121, 1, 15; 122, 1, 20; zur dabei fort­be­stehen­den Iden­ti­täts­kon­trol­le zuletzt BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14 43 ff.[]
  16. vgl. BVerfGE 122, 1, 20 f.; 129, 78, 90 f.; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14 39[]
  17. stRspr; vgl. BVerfGE 14, 174, 185; 14, 245, 251; 22, 21, 25; 32, 346, 362; 38, 348, 371[]
  18. vgl. BVerfGE 32, 346, 362[]
  19. stRspr; vgl. BVerfGE 14, 174, 185; 73, 206, 234; 75, 329, 340; 126, 170, 194; 130, 1, 43[]
  20. vgl. BVerfGE 47, 109, 120; 57, 250, 262; 73, 206, 234 f.; 75, 329, 341; 78, 374, 382; 92, 1, 12; 126, 170, 194 f.; 130, 1, 43; stRspr[]
  21. vgl. BVerfGE 123, 267, 408; 126, 170, 194[]
  22. vgl. BVerfGE 75, 329, 341 m.w.N.; 126, 170, 194 f.[]
  23. stRspr seit BVerfGE 25, 269, 285[]
  24. vgl. BVerfGE 101, 1, 34; 108, 282, 312[]
  25. vgl. BVerfGE 93, 213, 238[]
  26. vgl. BVerfGE 126, 170, 195 m.w.N.[]
  27. vgl. BVerfGE 47, 109, 120; 78, 374, 382[]
  28. vgl. BVerfGE 14, 245, 251; 78, 374, 383[]
  29. vgl. BVerfGE 14, 245, 251; 75, 329, 342[]
  30. vgl. BVerfGE 28, 175, 183; 47, 109, 120 f.; 126, 170, 195; 131, 268, 307[]
  31. vgl. BVerfGE 14, 245, 251[]
  32. vgl. BVerfGE 11, 234, 237; 28, 175, 183; 48, 48, 56; 92, 1, 12; 126, 170, 196; 131, 268, 306 f.[]
  33. BVerfGE 45, 363, 371 f.; 86, 288, 311; 131, 268, 307[]
  34. BVerfGE 28, 175, 183; 86, 288, 311; 126, 170, 196; 131, 268, 307; 134, 33, 81 f. Rn. 112[]
  35. vgl. BVerfGE 5, 25, 31; 22, 330, 346; 26, 338, 365 f.; 47, 285, 311[]
  36. vgl. BVerfGE 47, 285, 311 f. für bun­des­recht­li­che Ver­wei­sun­gen auf Lan­des­recht[]
  37. vgl. BVerfGE 29, 198, 210[][]
  38. vgl. BVerfGE 26, 338, 366; 47, 285, 312; 60, 135, 155; 67, 348, 362 f.; 78, 32, 35 f.[]
  39. vgl. BVerfGE 47, 285, 312 ff.; 78, 32, 36; BVerfG, Beschluss vom 17.02.2016 – 1 BvL 8/​10 75[][]
  40. vgl. BVerfGE 14, 245, 252; 87, 399, 407[]
  41. vgl. BVerfGE 14, 245, 252 f.; 48, 48, 55; 51, 60, 74; 75, 329, 342[]
  42. vgl. BVerfGE 23, 265, 269[]
  43. vgl. EuGH, Urteil vom 10.10.1973, Vario­la, – C-34/​73, Slg. 1973, S. 981, 990; Urteil vom 02.02.1977, Ams­ter­dam Bulb, – C-50/​76, Slg. 1977, S. 137, 146 f.; Urteil vom 28.03.1985, Kommission/​Italienische Repu­blik, – C-272/​83, Slg. 1985, S. 1057, 1074[]
  44. vgl. BVerfGE 14, 174, 185 f.; 23, 265, 269; 37, 201, 208 f.; 75, 329, 342; 78, 374, 382 f.[]
  45. vgl. BVerfGE 23, 265, 270; 37, 201, 209; 75, 329, 342, 344 ff.; 87, 399, 407[]
  46. vgl. BVerfGE 14, 174, 185 f.; 14, 245, 251; 75, 329, 342; 78, 374, 382 f.; stRspr[]
  47. vgl. bereits BVerfGE 14, 174, 187; 14, 245, 251; 22, 21, 25; 23, 265, 269 f.; 75, 329, 342; 78, 374, 383[]
  48. vgl. BVerfGK 17, 273, 293[]
  49. vgl. BVerfGE 48, 48, 57[]
  50. vgl. BVerfGE 29, 198, 210; 58, 257, 277; 80, 1, 20; 113, 167, 268 f.[]
  51. stRspr; vgl. BVerfGE 8, 274, 307; 80, 1, 20 f.; 106, 1, 19; 113, 167, 269[]
  52. vgl. BVerfGE 58, 257, 277 f.; 80, 1, 20 f.; 113, 167, 269[]
  53. vgl. BVerfGE 25, 269, 286; 90, 145, 200 – abw. M.; 95, 96, 140; 96, 10, 25; 96, 245, 249; 109, 133, 167; 109, 190, 217; 120, 224, 240; 123, 267, 408; 133, 168, 198 Rn. 54; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14 58[]
  54. vgl. BVerfGE 56, 1, 13[]
  55. vgl. BVerfGE 101, 1, 35[]
  56. vgl. dazu BVerfGE 19, 17, 28 ff.[]
  57. vgl. BVerfGE 19, 17, 31[]
  58. vgl. BVerfGE 47, 285, 311[]
  59. BGBl I S. 1165[]
  60. BGBl. I Sei­te 1510[]