Abfallerzeuger – das kontaminierte Löschwasser

Abfallerzeuger im Sinne des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG ist grundsätzlich derjenige, der als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall gesetzt hat. Ausnahmsweise kann eine andere, vorgelagert handelnde Person als Abfallerzeuger zu qualifizieren sein, wenn ihr Verhalten sich aufgrund besonderer Umstände bei wertender Betrachtung als wesentliche Ursache für die Abfallentstehung darstellt.

Abfallerzeuger – das kontaminierte Löschwasser

Erzeuger von Abfall ist nach der hier allein in Betracht kommenden 1. Alternative des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind. Das Berufungsgericht versteht darunter die Person, die bei wertender Betrachtung die maßgebliche Ursache für die Entstehung des Abfalls gesetzt hat. Wesentliches Gewicht für die Zurechnung komme der Herrschaft über den Vorgang der Entstehung zu. Bei Abfällen, die durch Schadensfälle oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstehen, sei in der Kausalkette aber auch die jeweilige Risikosphäre zu berücksichtigen. Dies impliziert, dass auch eine Person, die nicht die letzte Ursache für die Abfallentstehung gesetzt und keine Sachherrschaft über die zu Abfall gewordene Sache gehabt hat, Abfallerzeuger sein kann. Dieses Verständnis steht mit der gesetzlichen Regelung in Einklang; allerdings ist bei der gebotenen fallbezogenen Wertung zu berücksichtigen, dass der Vorgang der Abfallentstehung nur unter besonderen Umständen nicht demjenigen, der im Zeitpunkt der Umwandlung einer Sache in Abfall die Sachherrschaft über sie ausgeübt und durch sein Verhalten die letzte Ursache für die Abfallentstehung gesetzt hat, sondern einer anderen, im Vorfeld der Abfallentstehung handelnden Person als Abfallerzeuger zuzurechnen ist.

Nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 5 Halbs. 1 KrW-/AbfG hängt die Erzeugereigenschaft einer Person allein davon ab, dass Abfälle „durch deren Tätigkeit … angefallen sind“. Anknüpfungspunkt ist also nicht ein bestimmtes Verhältnis zwischen Person und Sache, sondern ein auf die Sache mit einem bestimmten Ergebnis einwirkendes Verhalten der Person. Der Normtext macht deutlich, dass nicht jedes für die Entstehung von Abfall ursächliche Verhalten ausreicht. Gefordert ist eine Tätigkeit, die den Abfall anfallen lässt, also gerade für die Umwandlung der Sache oder des Stoffes in Abfall wesentlich ist1. Typischerweise wird es sich um eine Tätigkeit des unmittelbaren Besitzers der Sache handeln. Das ist aber keineswegs zwingend. Auch eine andere Person kann etwa durch eine schädigende Handlung in einer Weise auf eine Sache einwirken, dass diese zu Abfall wird. Wann der Ursachenbeitrag einer Person für die Entstehung von Abfall so wesentlich ist, dass der Abfall durch ihre Tätigkeit angefallen ist, lässt sich aus dem Normtext heraus nicht konkret beantworten; der Wortlaut macht aber deutlich, dass ein Zurechnungszusammenhang bestehen muss, der naturgemäß nur aufgrund einer Bewertung anhand der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden kann. In diesem Sinne lässt sich in Anlehnung an die ordnungsrechtliche Terminologie zum Verhaltensstörer vom Erfordernis einer unmittelbaren Verursachung sprechen, wobei Unmittelbarkeit typischerweise, aber nicht notwendig mit der jeweils letzten Ursache gleichzusetzen ist2.

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In die gleiche Richtung weisen systematische Erwägungen. In dieser Hinsicht ist zum einen der Normzusammenhang des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zu berücksichtigen, in den die Legaldefinition des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG eingebunden ist, zum anderen der Bezug zur Abfallrahmenrichtlinie.

Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält selbstständige Definitionen des Abfallerzeugers und des Abfallbesitzers. Es macht damit deutlich, dass der Begriff des Abfallerzeugers nicht ein bloßer Unterfall des Begriffs des Abfallbesitzers bzw. des früheren Besitzers ist. Dafür spricht auch die begriffliche Unterscheidung in § 3 Abs. 3, in § 24 Abs. 2 und in § 44 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. In den voneinander unabhängigen Definitionen des Abfallerzeugers und des Abfallbesitzers wird die Tendenz deutlich, den Kreis der Entsorgungspflichtigen nicht zu eng zu ziehen, um Verantwortungslücken auszuschließen. Diese Tendenz wird unterstrichen durch einen Vergleich mit der vormaligen Rechtslage. Nach § 3 Abs. 1 und 4 AbfG war nur der (aktuelle) Besitzer für die Abfallbeseitigung verantwortlich mit der Folge, dass eine Person, die die maßgeblichen Ursachen für das Entstehen von Abfällen gesetzt, ihren Besitz jedoch anschließend aufgegeben hatte, keiner abfallrechtlichen Verantwortung unterlag und erst auf der Grundlage des landesrechtlichen Ordnungsrechts in die Stellung eines Abfallbesitzers hineingezwungen werden musste3.

Besondere Bedeutung kommt in systematischer Hinsicht dem Bezug zur Abfallrahmenrichtlinie zu. § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG definiert den Begriff des Abfallerzeugers wortgleich mit Art. 1 Buchst. b AbfRRL (im gleichen Sinne die unionsrechtliche Nachfolgeregelung in Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie 2008/98/EG vom 19.11.2008, ABl Nr. L 312 S. 3). Dies spricht dafür, dass die Begriffe jeweils gleich zu verstehen sind. Bestätigt wird dieser Schluss durch die Gesetzesmaterialien. Denn ausweislich des Berichts des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit4 ging es dem Gesetzgeber mit den Legaldefinitionen des § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG darum, den Abfallerzeuger und den Abfallbesitzer in Anlehnung an die Begriffsdefinitionen des Erzeugers und des Besitzers in der Abfallrahmenrichtlinie zu bestimmen. Angesichts dessen gewinnt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Begriff des Abfallerzeugers im Sinne der Abfallrahmenrichtlinie für die Auslegung des Erzeugerbegriffs im Sinne des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG Bedeutung. Einschlägig sind die Urteile vom 07.09.20045 und vom 24.06.20086. Beide Entscheidungen nehmen zur Auslegung der Begriffe des Abfallerzeugers und -besitzers zwar jeweils im Zusammenhang mit der Kostenpflicht nach Art. 15 Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) Stellung, sind aber mit Blick auf die einheitlichen Begriffsdefinitionen in Art. 1 AbfRRL in gleicher Weise für das Verständnis dieser Begriffe im Zusammenhang mit der abfallrechtlichen Beseitigungspflicht maßgeblich. Sie stützen das Auslegungsergebnis, dass Abfallerzeuger auch eine Person sein kann, die nicht die letzte Ursache für die Entstehung eines Abfalls gesetzt hat und bei Entstehung des Abfalls nicht in Besitz des zu Abfall gewordenen Stoffes gewesen ist.

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In der Sache „Van de Walle“ hat der Unionsgerichtshof entschieden, dass ein Mineralölunternehmen, das eine Tankstelle beliefert, als Erzeuger (Art. 1 Buchst. b AbfRRL) des im Zuge des Tankstellenbetriebs mit Kraftstoffen verunreinigten Erdreichs und damit als Besitzer im Sinne von Art. 1 Buchst. c AbfRRL angesehen werden kann, wenn das Austreten der Kraftstoffe etwa aus einem in schlechtem Zustand befindlichen Tank „auf einen Verstoß des … Mineralölunternehmens gegen seine vertraglichen Verpflichtungen oder auf andere Machenschaften zurückzuführen“ ist, „die die Haftung dieses Unternehmens auslösen können“7. Der Unionsgerichtshof stellt hier nicht auf Kriterien wie die Sachherrschaft über das Mineralöl oder den Gesichtspunkt ab, welches Verhalten die letzte Ursache für den Schadenseintritt gesetzt hat, sondern auf Zurechnungskriterien, die einen inneren Zusammenhang zwischen einer vorgelagerten Ursache und der Entstehung des Abfalls begründen. Das stützt die Auffassung, entscheidend sei, wer unter Zurechnungsgesichtspunkten die wesentliche Ursache für den Anfall eines Abfalls gesetzt habe.

Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Verfahren „Commune de Mesquer“ setzt diese Rechtsprechung fort8. Der Unionsgerichtshof führt in seinem Urteil zunächst aus, der Eigner eines Schweröl befördernden Schiffes, aus dem Teile des Öls bei einer Havarie ins Meer gelangten, sei Abfallerzeuger, weil er das Schweröl unmittelbar vor Umwandlung in Abfall (mit Sedimenten und Wasser vermischtes Öl) in Besitz gehabt habe9; insoweit stellt das Urteil auf die typische Fallgestaltung ab, dass der Abfallerzeuger unmittelbar vor Umwandlung einer Sache in Abfall die tatsächliche Sachherrschaft innehatte und – mit der Beförderung – die letzte als menschliche Tätigkeit zu wertende Ursache für die Entstehung des Abfalls gesetzt hat. Ergänzend hebt der Gerichtshof dann aber hervor, der Abfall könne auch durch das Verhalten des Schwerölverkäufers und Tankschiffbefrachters angefallen sein, wenn dieser zu der Gefahr der Verschmutzung, insbesondere durch Versäumung von Maßnahmen zur Verhinderung einer Havarie (z.B. sorgfältige Auswahl des Transportschiffes), beigetragen habe. Damit qualifiziert der Gerichtshof eine Person, die lediglich eine vorgelagerte Ursache gesetzt hat, ebenfalls als entsorgungspflichtigen Abfallerzeuger im Sinne von Art. 1 Buchst. b AbfRRL.

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Als Fazit dieser Rechtsprechungsanalyse lässt sich festhalten: Das Unionsrecht geht zwar für den Regelfall von der Erzeugereigenschaft dessen aus, der die Sachherrschaft über die zu Abfall gewordene Sache im Zeitpunkt der Abfallentstehung hatte. Vorgelagertes Verhalten anderer Personen kann aber aufgrund von Zurechnungserwägungen, die an Risikosphären oder Fehlverhalten anknüpfen, ebenfalls die Erzeugereigenschaft begründen.

Dieses Verständnis des Erzeugerbegriffs entspricht auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Das Ordnungsrecht wird beherrscht durch den Grundsatz effektiver Gefahrenabwehr. Wegen der ordnungsrechtlichen Prägung des Abfallrechts gilt dieser Grundsatz auch für dieses Rechtsgebiet. Die Auslegung des Erzeugerbegriffs ist deshalb am Ziel einer effektiven Abfallbeseitigung auszurichten. Das spricht einerseits dafür, ihn nicht zu eng auszulegen. Andererseits muss eine Entgrenzung des Begriffs vermieden werden, die die Handhabbarkeit und Berechenbarkeit der Regelungen zur Bestimmung des Beseitigungspflichtigen in Frage stellen würde.

Neben dem Effektivitätsgrundsatz ist für eine am Normzweck ausgerichtete Auslegung das Verursacherprinzip von Bedeutung, das in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich als Grund für die Inpflichtnahme des Abfallerzeugers genannt wird10. Die Verantwortung für die Beseitigung von Abfall soll danach nicht die Allgemeinheit, sondern den für die Entstehung maßgeblich Verantwortlichen treffen.

Um dem Begriff des Abfallerzeugers seine Konturen zu erhalten, muss nach dem Grundsatz effektiver Gefahrenabwehr zwar daran festgehalten werden, dass grundsätzlich derjenige Abfallerzeuger ist, der als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall gesetzt hat. Eine Ausnahme ist aber namentlich mit Blick auf das Verursacherprinzip geboten, wenn aufgrund besonderer Umstände bei wertender Betrachtung ein vorgelagertes Verhalten sich als wesentliche Ursache für die Abfallentstehung darstellt. Dies entspricht der im allgemeinen Ordnungsrecht anerkannten Auffassung, dass eine Person, die eine vorgelagerte Ursache gesetzt hat, ausnahmsweise verantwortlich sein kann, wenn ihre Handlung mit dem Verhalten desjenigen, der die letzte Ursache gesetzt hat, eine natürliche Einheit bildet und dieses objektiv veranlasst hat11.

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Hiervon ausgehend ist die Unternehmerin mit der angefochtenen Ordnungsverfügung zu Recht als Abfallerzeugerin in Anspruch genommen worden. Bei wertender Betrachtung ist ihr die Entstehung von Abfall im Zuge des Löschwassereinsatzes zuzurechnen.

Der Betrieb der Destillieranlage bildet ein vorgelagertes Glied in der Kausalkette, die zum Anfall des aufgefangenen verunreinigten Löschwassers geführt hat. Er hatte das Brandereignis und den dadurch ausgelösten Feuerwehreinsatz zur Folge, der seinerseits die letzte Ursache für das Entstehen des Abfalls gesetzt hat. Beherrschenden Einfluss auf den Einsatz sowie Art und Umfang der dabei verwendeten Löschmittel hatte allein die Feuerwehr. Bei dieser Sachlage bedarf es besonderer Umstände, um einen Zurechnungszusammenhang zwischen dem Verhalten der Unternehmerin und der Entstehung des Abfalls zu begründen. Solche Umstände sind zu bejahen.

Der Anlagenbetrieb stellte eine gefahrgeneigte Tätigkeit dar. In der Anlage wurden, wie das Berufungsgericht näher ausgeführt hat, organische Lösungsmittel behandelt, die Abfälle bis hin zu gefährlichen Abfällen waren; bei Störungen im Betriebsablauf konnten sich daraus Brand- und Explosionsgefahren ergeben. Dies wird durch den tatsächlichen Geschehensablauf unterstrichen, der zur Realisierung dieser Gefahren und zu schweren Personen- und Sachschäden geführt hat. Von einer gefahrgeneigten Tätigkeit ist umso mehr auszugehen, als nach den Feststellungen des Berufungsgerichts das Rührwerk der Destillieranlage fehlerbehaftet war. Die Gefahrgeneigtheit der Anlage findet überdies darin ihren Ausdruck, dass die Anlage nach § 1 des Umwelthaftungsgesetzes (UmweltHG) i.V.m. Nummer 53 des Anhangs I zu dieser Vorschrift der Gefährdungshaftung unterlag.

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Realisieren sich die Gefahren des Betriebs einer solchen Anlage mit besonderem Risikopotenzial, so trifft die Betreiberin aufgrund ihres gefahrgeneigten Handelns nach ordnungsrechtlichen Grundsätzen eine Störerverantwortung. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, fehlen ihr allerdings wirksame Mittel mit der Folge, dass zur effektiven Gefahrenabwehr nur öffentliche Einsatzkräfte in Gestalt der Feuerwehr tätig werden können. Das schafft einen besonderen Bezug zwischen der privaten Gefahrenverursachung und der öffentlichen Gefahrenabwehr durch Löscharbeiten, der es rechtfertigt, beides als natürliche Einheit zu sehen. Der Löschwasseranfall ist deshalb der Unternehmerin zuzurechnen mit der Folge, dass sie als Abfallerzeugerin angesehen werden muss.

Diese Wertung, dass die Feuerwehr bei ihrem Löscheinsatz nicht nur eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, sondern zugleich für den privaten Anlagenbetreiber „in die Bresche springt“ und eine eigentlich ihm obliegende Aufgabe wahrnimmt, liegt im Übrigen auch der an die Gefährdungshaftung nach § 1 Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG) anknüpfenden Regelung des § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) zugrunde, der Regressansprüche der Feuerwehr gegen den Anlagenbetreiber begründet. Vergleichbare, an Tatbestände der Gefährdungshaftung oder Verrichtungen mit besonderen Risikopotenzial anknüpfende Regelungen finden sich in den Feuerschutzgesetzen der meisten Bundesländer; sie können damit als Ausprägungen eines länderübergreifenden Grundsatzes verstanden werden, der ebenfalls die Zurechenbarkeit des Löscheinsatzes und der damit verbundenen Abfallentstehung zur betrieblichen Tätigkeit der Unternehmerin stützt.

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Oktober 2014 – 7 C 1.2013

  1. in diesem Sinne zum Abfallerzeuger nach Art. 1 Buchst. b der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15.07.1975 über Abfälle, ABl Nr. L 194 S. 47, in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18.03.1991, ABl Nr. L 78 S. 32, geänderten Fassung – Abfallrahmenrichtlinie – bereits EuGH, Schlussanträge der Generalanwältinvom 29.01.2004 – C-1/03, Van de Walle, Slg. 2004, I-07616 Rn. 52[]
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.04.2006 – 7 B 30.06 4[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.1991 – 7 C 2.91, BVerwGE 89, 138, 141 = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 43 S. 93; Beschluss vom 05.11.2012 – 7 B 25.12 12[]
  4. BT-Drs. 12/7284 S. 13[]
  5. EuGH, Urteil vom 07.09.2004 – C-1/03, Van de Walle, Slg. 2004, I-7632[]
  6. EuGH, Urteil vom 24.06.2008 – C-188/07, Commune de Mesquer, Slg. 2008, I-4501[]
  7. EuGH, Urteil „Van de Walle“, a.a.O., Rn. 60[]
  8. vgl. auch die zugehörigen Schlussanträge der Generalanwältin Kokott: EuGH, Schlussanträge vom 13.03.2008 in Sachen „Commune de Mesquer“, Slg. 2008, I-4501 Rn. 111 ff.[]
  9. EuGH, a.a.O., Rn. 74[]
  10. vgl. den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drs. 12/7284 S. 2[]
  11. vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.04.2006 – 7 B 30.06 4 m.w.N.[]