Abfallgebühren – die Kosten des privaten Entsorgungsunternehmens und das Kostendeckungsprinzip

Wird die Abfallentsorgung durch einen privaten Dritten durchgeführt, verlangt das Kostendeckungsprinzip, dass in der Gebührenkalkulation ein an diesen zu zahlendes Entgelt eingestellt wird, das nur kalkulierte Kosten enthält, die für die übertragene Aufgabe der Abfallentsorgung entstehen. Die Berücksichtigung eines Gewinnzuschlages bei der Entgelthöhe verstößt gegen das Kostendeckungsprinzip, wenn es sich bei dem Dritten um eine GmbH des Privatrechts handelt, deren Alleingesellschafter die Kommune ist.

Abfallgebühren – die Kosten des privaten Entsorgungsunternehmens und das Kostendeckungsprinzip

Für die Bemessung des Gebührenbedarfs gilt das Kostendeckungsprinzip, wonach das Gebührenaufkommen in der Regel nur die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung im Kalkulationszeitraum decken, diese aber nicht übersteigen soll1. Dies setzt eine ordnungsgemäße Kalkulation der voraussichtlichen Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen voraus. Dabei dürfen nur Kosten Berücksichtigung finden, die für den ordnungsgemäßen Betrieb der öffentlich-rechtlichen Einrichtung erforderlich sind. Der Grundsatz der Erforderlichkeit begrenzt nach allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen den Umfang der als gebührenfähig anzusehenden Kosten. Er beruht auf der Überlegung, dass eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung besonders dort geboten ist, wo das kommunale Handeln Gebührenpflichten auslöst und deshalb dazu führt, dass Dritte die Kosten letztlich zu übernehmen haben. Aufwendungen dürfen daher nur insoweit in die Gebührenkalkulation eingestellt werden, als sie notwendig und im Blick auf eine sachgerechte Aufgabenerfüllung unvermeidbar sind2. Kosten sind dann nicht mehr erforderlich, wenn sie in einer für die Kommune erkennbaren Weise eine grob unangemessene Höhe erreicht haben, also sachlich schlechthin unvertretbar sind3.

Bei dem Ansatz der „sonstigen Kosten“ liegt eine verursachungsgerechte Trennung der entstandenen Personal- und Sachkosten vor. Der Landkreis hat den Anteil der für die Abfallwirtschaft anfallenden Kosten richtig angesetzt, indem er nur die Kosten berücksichtigt hat, die auch für diesen Bereich angefallen sind. Dies wird insbesondere bei der Einstellung von Personalkosten deutlich. Dabei hat er beachtet, dass das eigene Personal nicht nur im Bereich der Abfallwirtschaft eingesetzt wird, sondern auch für die Bewältigung anderer Aufgaben des Landkreises und dass das der G. GmbH überlassene Personal neben der Geschäftsführung für den Landkreis auch Aufgaben im Rahmen der anderen (gewerblichen) Aufträge der G. GmbH wahrnimmt. Bei der dadurch erforderlichen Aufteilung und Zuordnung der Kostenanteile auf die einzelnen Bereiche sind Fehler nicht substantiiert geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. So wird in einer differenzierten Darstellung der in Anlage 1/3 zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück aufgelisteten Positionen für Dienstleistungen Querschnittsfunktion des Landkreises bei den Personal- und Sachkosten der Grundbetrag aufgeführt und anschließend – bei den Personalkosten – unter Berücksichtigung des Anteils an der Gesamtarbeitszeit die auf den Bereich Abfallwirtschaft anfallenden Kosten dargestellt. Damit nimmt der Landkreis die erforderliche Aufteilung der Kosten zwischen der Abfallwirtschaft und seinen anderen Aufgabenbereichen vor. Die in Anlage 1/4a zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück aufgeführten Personalkosten für Mitarbeiter aus dem Regiebetrieb – die nach dem unbestrittenen Vortrag nicht bereits Teil der Anlage 1/3 zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück sind – enthalten ebenfalls nur die Personalkostenanteile entsprechend des Anteils der Einsatzzeiten für die Geschäftsführung für den Landkreis, nicht hingegen für den Einsatz im (sonstigen) gewerblichen Bereich der G. GmbH. Damit wird auch hier verursachungsgerecht eine Aufteilung der Kosten zwischen der Geschäftsführung der G. GmbH für die Abfallwirtschaft des Landkreises und der sonstigen gewerblichen Tätigkeit der G. GmbH vorgenommen. Die Einstellung dieser Personalkosten als eigene Kosten und nicht als Teil des an die G. GmbH zu zahlenden Entgeltes steht im Einklang mit dem Entsorgungsvertrag zwischen dem Landkreis und der G. GmbH. Nach dessen § 6 Abs. 1 stellt der Landkreis das im Regiebetrieb Abfallwirtschaft beschäftige Personal der G. GmbH für die Betriebsführung bezüglich der übertragenen Aufgaben unentgeltlich zur Verfügung. Die (nach dem Anteil der Arbeitszeit zu berechnenden) anteiligen Personalkosten, die auf den sonstigen gewerblichen Bereich fallen, hat die G. GmbH, gem. § 15 Abs. 1 dieses Entsorgungsvertrages zu erstatten. Die Personalkosten werden auch nicht bei der Berechnung der Höhe des Entgeltes erneut berücksichtigt. Für die Sachkosten wird in den §§ 6 Abs. 3 und 15 Abs. 3 des Entsorgungsvertrages eine entsprechende sachgerechte Aufteilung der entstehenden Kosten vorgenommen. Auch der Ansatz der sonstigen in Anlage 1/4a zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück unter die „sonstigen Kosten“ fallenden Positionen – Abschreibungen für die selbst angeschafften Zweiradrestabfallbehälter (zzgl. Zinsen) – begegnet keinen Bedenken.

Zur Unwirksamkeit führende Kalkulationsfehler beim Ansatz der Entgelte für die G. GmbH liegen nicht vor. Bei der Ermittlung der Selbstkosten der G. GmbH erfolgte eine ordnungsgemäße Trennung zwischen der öffentlich-rechtlichen Aufgabenwahrnehmung für den Landkreis und dem gewerblichem Bereich (1). Der Ansatz des Gewinnzuschlags in Höhe von 5 % auf die Eigenleistungen der G. GmbH gem. § 6 Nr. 2 Änderungsvertrag Selbstkostenfestpreise ist zwar fehlerhaft, aber im Ergebnis unbeachtlich (2).

Das von der Landkreis an die G. GmbH zu zahlende Betriebsführungsentgelt ist als Fremdleistung gem. § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG – wonach auch Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen zu den Kosten gehören – gebührenfähig. Dabei kann Dritter im Sinne dieser Norm auch eine von der Kommune beherrschte Gesellschaft sein, wie hier die G. GmbH4. Entgelte für Fremdleistungen können im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG in die Gebührenkalkulation eingestellt werden, wenn eine rechtliche Zahlungsverpflichtung der gebührenerhebenden Kommune gegenüber dem die Fremdleistung erbringenden Dritten besteht und sich dessen Entgelt in dem vom kostenbezogenen Erforderlichkeitsprinzip vorausgesetzten Rahmen bewegt5. Eine rechtliche Zahlungsverpflichtung der Landkreis gegenüber der G. GmbH besteht aufgrund des vorgelegten Entsorgungsvertrages vom 06.03.2012, der rückwirkend zum 01.01.2012 in Kraft getreten ist. Hat keine Ausschreibung der Leistung – wie hier – stattgefunden, ist die Angemessenheit des Entgeltes für die Fremdleistung anhand des Preisrechts zu beurteilen. Bei Einhaltung dieser Vorschriften scheidet ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten aus. Als geforderter Nachweis für die Erforderlichkeit der in Ansatz gebrachten Betriebsführungskosten dient insbesondere die Preisermittlung unter Beachtung des Preisprüfungsrechts entsprechend der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen6 in Verbindung mit den Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP) als Anlage zur Verordnung PR Nr. 30/53. Werden die für die Betriebsführung vereinbarten Preise auf der Grundlage des Preisprüfungsrechts berechnet, sind sie in der Gebührenkalkulation regelmäßig als angemessen und erforderlich zu akzeptieren7. Gem. § 5 der Verordnung PR Nr. 30/53 muss bei Selbstkostenpreisen auf die angemessenen Kosten des Auftragnehmers abgestellt werden. Nach Nr. 5 Abs. 3 LSP besteht der Selbstkostenpreis aus der Summe der der Leistung zuzurechnenden Kosten. Kosten, die nicht für die Leistung entstanden sind, dürfen nicht mit einberechnet werden. Dies macht eine verursachungsgerechte Kostenverteilung erforderlich, wenn bestimmte Sach- oder Personalmittel für mehrere Aufgaben verwendet werden.

Unter Berücksichtigung dieser Anforderungen bestehen keine Bedenken gegen die grundsätzliche Gebührenfähigkeit der Betriebsführungskosten der G. GmbH. Insbesondere lässt die Entgeltkalkulation eine Grundstruktur erkennen, die die erforderliche Trennung zwischen den Kosten, die für den gewerblichen Bereich der G. GmbH angefallen sind, und denen, die für die Geschäftsführung für den Landkreis aufgrund des Entsorgungsvertrages angefallen sind, gewährleisten kann. So erfolgte bei der Ermittlung der Nettoselbstkosten die Bildung von Kostenträgern, denen bestimmte Kostenstellen zugeordnet wurden. Dabei hat der Landkreis unter der Kostenträgernummer 5000 einen gewerblichen Sammelkostenträger geschaffen, um die Kosten des gewerblichen Bereichs von denen des öffentlich-rechtlichen Bereichs – zu denen alle übrigen Kostenträger gehören – abzugrenzen. Im Gesamtergebnis verteilen sich die ermittelten Kosten in Höhe von insgesamt 21.146.554, 00 Euro auf den gewerblichen Bereich mit einem Kostenanteil in Höhe von 2.190.495, 00 Euro und den öffentlich-rechtlichen Bereich mit einem Kostenanteil in Höhe von 18.956.059, 00 Euro. Den einzelnen Kostenstellen werden wiederum (ggf. anteilig) bestimmte Kostenarten zugerechnet. Innerhalb der Kostenstellen erfolgt eine Verrechnung von Kosten entsprechend ihrer Leistung für eine andere Kostenstelle (leistende Kostenstelle gibt Kosten entsprechend der Höhe ihrer Leistung ab, bei der die Leistung erhaltenen Kostenstelle werden die Kosten in dieser Höhe zugerechnet – i. E. also gebührenneutrale Verrechnung). Grundlage für die Ermittlung der Höhe der einzelnen Kostenarten sind Mengengerüste, bei denen zwischen gewerblichem und öffentlich-rechtlichem Bereich unterteilt wird. Diese mehrstufige Vorgehensweise führt zu einer verursachungsgerechten Kostenverteilung zwischen dem gewerblichen Bereich der G. GmbH und dem der Leistungserbringung für den Landkreis. Die Unterscheidung bei den Mengengerüsten zwischen gewerblichem Bereich und öffentlich-rechtlichem Bereich ermöglicht bei den einzelnen Kostenarten und -stellen eine nach dem Grad der Mitbenutzung verursachungsgerechte Verteilung der jeweils entstehenden Kosten zwischen beiden Bereichen. Die gewerblichen Kostenanteile werden dem Kostenträger mit der Nr. 5000 (gewerblicher Sammelkostenträger) zugerechnet und sind damit nicht Teil der für die Kalkulation des Entgelts und damit der Gebühren angesetzten Kosten der Abfallbeseitigung. So können die Kosten der „Firmen-Box“ beim VfL Osnabrück als Kosten der gewerblichen Öffentlichkeitsarbeit als Primärkosten der Kostenstelle 175 ausgewiesen werden, die gänzlich dem Kostenträger mit der Nr. 5000 zugerechnet wird und damit nicht Teil der für die Höhe der Entgelte zugrunde gelegten Kosten wird. Einer weiteren Kostenstelle mit der Nr. 290 (Verwaltung gewerblich), die vollständig dem Kostenträger mit der Nr. 5000 und damit dem gewerblichen Bereich zugeordnet wird, werden verursachungsgerecht verschiedene Kostenarten teilweise gänzlich (Inkassokosten, Ausgleichsabgabe SchwbG, Spenden) und teilweise anteilig (z. B. vermögenswirksame Leistungen, Gesetze, Bücher, Zeitschriften, EDV-Dienstleistungen) zugerechnet. Bei den Personalkosten – für die bei der G. GmbH angestellten Personen – erfolgt nach der Personalübersicht der G. GmbH eine Zuordnung zu den einzelnen Kostenstellen. Überdies ist dort der Schlüssel für die Verrechnung auf den öffentlich-rechtlichen und den gewerblichen Leistungsbereich genannt (Zuschlagssatz, Arbeitszeitanteile nach Stunden, Anzahl der Aufträge bzw. Verrechnung über mehrere Verrechnungsschlüssel in verschiedenen Stufen).

Der Ansatz des gem. § 6 Nr. 2 Änderungsvertrag Selbstkostenfestpreise vereinbarten Gewinnzuschlags für das allgemeine Unternehmerwagnis in Höhe von 5 Prozent auf die Eigenleistung (eigene Wertschöpfungsbereiche der G. GmbH) verstößt zwar gegen das Kostendeckungsprinzip. Der Verstoß ist aber unbeachtlich und führt nicht zur Unwirksamkeit der Gebührensätze.

Grundsätzlich ist bei Selbstkostenerstattungspreisen ein Wagniszuschlag in Höhe von 1 % angemessen, während bei der Vereinbarung eines Selbstkostenfestpreises ein Wagniszuschlag in Höhe von 3 % wegen des im Vergleich zu einem Erstattungspreis höheren Wagnisses angemessen sein kann8. Dem liegt zugrunde, dass in dem allgemeinen Unternehmerwagnis gemäß Nr. 47 Abs. 2 LSP die Wagnisse zusammengefasst werden, die das Unternehmen als Ganzes gefährden, die in seiner Eigenart, in den besonderen Bedingungen des Wirtschaftszweiges oder in wirtschaftlicher Tätigkeit schlechthin begründet sind und die nach Nrn. 48 Abs. 1, 51 Buchstabe a LSP im kalkulatorischen Gewinn abgegolten werden. Der Ansatz für diese Position soll auf lange Sicht die Existenz des Unternehmens gegen die Gefahren und Risiken sichern, die mit der unternehmerischen Tätigkeit verbunden sind. Aus dem allgemeinen Unternehmerwagnis müssen im Übrigen die Aufwendungen gedeckt werden, die nach den LSP nicht zu den Kosten gehören. Zum allgemeinen Unternehmerwagnis gehören z.B. Wagnisse, die aus der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung entstehen, etwa Konjunkturrückgänge, plötzliche Nachfrageverschiebungen, Geldentwertungen, technische Fortschritte. Bei der Betriebsführung durch eine kommunale Eigengesellschaften ist ein Gewinnzuschlag für das allgemeine unternehmerische Wagnis – ohne Abzug des daraus entstandenen Gewinnzuwachses bei der Eigengesellschaft – hingegen nicht mit dem Erforderlichkeits- und Kostendeckungsprinzip vereinbar9. Die Erzielung von Gewinnen bei gebührenfinanzierten Einrichtungen, wie einer öffentlichen Einrichtung zur Abfallbeseitigung, bei der gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG das Gebührenaufkommen die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, aber nicht übersteigen soll, ist grundsätzlich unzulässig. Ein kalkulatorischer Gewinnzuschlag für ein allgemeines Unternehmerwagnis scheidet daher von vornherein aus, wenn die Kommune die gebührenfinanzierte öffentliche Einrichtung selbst, ggf. durch einen kommunalen Eigenbetrieb führt10. Das Verbot einer Gewinnerzielung für gebührenfinanzierte, nicht wirtschaftlich betriebene öffentliche Einrichtungen darf jedoch nicht dadurch unterlaufen werden, dass sich der kommunale Einrichtungsträger zur Betriebsführung eines privaten Unternehmens bedient, dessen alleiniger Anteilseigner bzw. Gesellschafter er selbst ist (Eigengesellschaft) und für dessen Betriebsführung ein Gewinnzuschlag berechnet wird, der letztlich im Wesentlichen über die Gebührenerhebung dem kommunalen Einrichtungsträger oder der Eigengesellschaft zufließt. Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen, ist der Ansatz des in § 6 Nr. 2 Änderungsvertrag Selbstkostenfestpreise genannten Gewinnzuschlags in Höhe von 5 Prozent auf die Eigenleistungen unzulässig, da es sich bei der G. GmbH um eine Eigengesellschaft des Landkreises handelt.

Der Verstoß führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung. Liegt der Beschlussfassung über Abgabensätze eine Berechnung der voraussichtlichen Kosten zugrunde, mit der bezüglich einzelner Kostenbestandteile versehentlich gegen Rechtsvorschriften verstoßen wird, so ist dieser Mangel gem. § 2 Abs. 1 Satz 3, 1. Halbsatz NKAG unbeachtlich, wenn dadurch die Grenze einer rechtmäßigen Kostenvorausberechnung um nicht mehr als 5 vom Hundert überschritten wird. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Gem. § 6 Änderungsvertrag Selbstkostenfestpreise beträgt der Gewinnzuschlag 5 Prozent auf die Eigenleistungen der G. GmbH, die nach dem unbestrittenen Vortrag 30 Prozent der Kosten der Geschäftsführung im Bereich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung ausmachen. Damit überschreitet die Aufnahme des Gewinnzuschlags in die Entgelt- und die Gebührenkalkulation nicht die gesetzlich festgesetzte Erheblichkeitsschwelle. Die Berechnung des Gewinnzuschlages führt zu einer Erhöhung des – an die G. GmbH zu zahlenden – Entgeltes um etwa 1, 5 % und um eine darunter liegende Erhöhung der Kosten bei der Gebührenkalkulation. Es ist weder vom Anlieger vorgetragen, noch ergeben sich Anhaltspunkte, dass der Landkreis mit der Erhebung des Gewinnzuschlags vorsätzlich gegen das Kostendeckungsprinzip verstoßen hat. Der Landkreis muss daraus folgende Kostenüberdeckungen jedoch gem. § 2 Abs. 1 Satz 3, 2. Halbsatz NKAG in der nächsten Gebührenkalkulation ausgleichen. Ein versehentlicher Verstoß dürfte insoweit zukünftig ebenfalls ausscheiden.

Die von dem Anlieger pauschal behauptete, aber nicht näher dargelegte doppelte Berücksichtigung einer Kostenposition bei der Gebührenkalkulation mehrerer Gebühren ist nicht erkennbar. In Ziff. 3.3 der Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück i. V. m. Anlagen 2/1 bis 2/13 werden lediglich Gebührensatzobergrenzen für die Leistungsgebühren ermittelt, bei denen alle Kostenpositionen berücksichtigt werden. Grundgebührenkomponenten bleiben hier außer Betracht. Bei der endgültigen Festlegung der Gebühren erfolgt keine doppelte Erfassung von einzelnen Kostenpositionen.

Verwaltungsgericht Osnabrück, Urteil vom 1. Juli 2014 – 1 A 10/12

  1. Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 50[]
  2. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20.01.2000 – 9 K 2148/99[]
  3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.04.1997 – 8 B 105/97[]
  4. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17.07.2012 – 9 LB 187/09 45[]
  5. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17.07.2012, a.a.O.[]
  6. in der hier einschlägigen Änderungsfassung durch Art. 289 Abs. 5 vom 25.11.2003, BGBl I S. 2304[]
  7. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22.06.2009 – 9 LC 409/06, juris; vom 22.01.1999 – 9 L 1803/99, juris; und vom 24.06.1998 – 9 L 2504/96[]
  8. vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.06.2008 – 9 A 373/06; Nds. OVG, Urteil vom 17.07.2012, a.a.O., Rn. 51[]
  9. noch offen gelassen in Nds. OVG, Urteil vom 17.07.2012, a.a.O, Rn. 54[]
  10. vgl. Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 6 Rn. 83[]