Abfall­ge­büh­ren – und die Grund­ge­bühr je Grund­stück und je Behälter

Die Erhe­bung einer ein­heit­li­chen Grund­ge­bühr pro Grund­stück für die Abfall­ent­sor­gung ist zuläs­sig. Sie darf aber nur die kal­ku­lier­ten Fix­kos­ten der Abfall­ent­sor­gung abde­cken, die unab­hän­gig von dem Umfang der Müll­pro­duk­ti­on sind.

Abfall­ge­büh­ren – und die Grund­ge­bühr je Grund­stück und je Behälter

Grund­ge­bühr je Grundstück

Die Erhe­bung einer ein­heit­li­chen Grund­stücks­grund­ge­bühr gemäß der kom­mu­na­len Abga­ben­sat­zung ist – zumin­dest in Nie­der­sach­sen – recht­lich zuläs­sig. Sie ist ins­be­son­de­re mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz gem. Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Erhe­bung einer ein­heit­li­chen Grund­ge­bühr führt zwar dazu, dass die Erzeu­ger gerin­ge­rer Abfall­men­gen pro Liter erzeug­ten Abfalls im Ergeb­nis mehr bezah­len müs­sen, als die Erzeu­ger durch­schnitt­li­cher oder über­durch­schnitt­li­cher Abfall­men­gen. Doch ist die dar­in lie­gen­de höhe­re Belas­tung sach­lich gerecht­fer­tigt. Durch die Auf­spal­tung der Gesamt­ge­bühr in eine ver­brauchs­un­ab­hän­gi­ge Grund­ge­bühr und (zumin­dest teil­wei­se) ver­brauchs­ab­hän­gi­ge Zusatz­ge­büh­ren wird gewähr­leis­tet, dass die weit­ge­hend glei­cher­ma­ßen durch jede Benut­zer­grup­pe ver­ur­sach­ten Vor­hal­te­kos­ten sach­ge­recht – ori­en­tiert an der Ver­ur­sa­chung der Fix­kos­ten – ver­teilt wer­den. Durch die Grund­ge­bühr sol­len die Bezie­her gerin­ger Leis­tungs­men­gen stär­ker an den inva­ria­blen Kos­ten (Fix­kos­ten) der Leis­tungs­er­stel­lung betei­ligt wer­den als bei einer strikt men­gen­be­zo­ge­nen Gebüh­ren­be­mes­sung. Hier­für spricht der Gesichts­punkt, dass der Anteil an der Ver­ur­sa­chung der Vor­hal­te­kos­ten nicht ent­spre­chend der Ver­rin­ge­rung der tat­säch­li­chen Abfall­men­ge abnimmt. Bei Beach­tung die­ser Umstän­de gebie­tet eine am Gerech­tig­keits­ge­dan­ken ori­en­tier­te Betrach­tungs­wei­se nicht, alle Kos­ten nach dem Maß der Inan­spruch­nah­me zu ver­tei­len und unbe­rück­sich­tigt zu las­sen, dass bestimm­te Kos­ten glei­cher­ma­ßen von allen Benut­zern ver­ur­sacht wer­den [1].

Eben­falls nicht zu bean­stan­den ist es, dass die Gemein­de für die Bemes­sung der Grund­ge­bühr an das ange­schlos­se­ne Grund­stück anknüpft. Der Maß­stab für die Grund­ge­bühr muss – ver­brauchs­un­ab­hän­gig – im Wesent­li­chen an Art und Umfang der aus der Lie­fer­be­reit­schaft fol­gen­den abruf­ba­ren Arbeits­leis­tung aus­ge­rich­tet sein [2]. Hier­zu darf die Grund­ge­bühr – bei Beach­tung der Ver­wal­tungs­prak­ti­ka­bi­li­tät und der beson­de­ren ört­li­chen Ver­hält­nis­se – nicht in einem offen­sicht­li­chen Miss­ver­hält­nis ste­hen. Da Abfäl­le typi­scher­wei­se auf bewohn­ten Grund­stü­cken und Gewer­be­grund­stü­cken anfal­len und von die­sen ent­sorgt wer­den, besteht ein hin­rei­chend enger Bezug zwi­schen dem Anknüp­fungs­kri­te­ri­um Grund­stück und den durch das Abfall­be­sei­ti­gungs­sys­tem ver­mit­tel­ten Vor­tei­len. Ins­be­son­de­re wird dem Umstand Rech­nung getra­gen, dass die Bewirt­schaf­tung eines Grund­stücks erfah­rungs­ge­mäß zu einem Mehr­an­fall von Müll führt und es daher in beson­de­rem Maße erfor­der­lich macht, ein betriebs­be­rei­tes Abfall­be­sei­ti­gungs­sys­tem vor­zu­hal­ten [3].

Die Gemein­de ist auch nicht auf­grund des Gleich­heits­sat­zes ver­pflich­tet, für die Grund­ge­bühr einen genaue­ren Maß­stab als den­je­ni­gen des Grund­stücks zu wäh­len, also z.B. zusätz­lich nach der Anzahl der sich auf dem Grund­stück auf­hal­ten­den Per­so­nen zu dif­fe­ren­zie­ren. Zwar führt die Erhe­bung einer gleich hohen Grund­ge­bühr für alle ange­schlos­se­nen Grund­stü­cke zu einer Gleich­be­hand­lung unglei­cher Sach­ver­hal­te. Denn die Gebühr ist unab­hän­gig von dem Umstand, ob auf dem Grund­stück eine Per­son oder meh­re­re Per­so­nen leben, obwohl im letz­te­ren Fall das Abfall­be­sei­ti­gungs­sys­tem typi­scher­wei­se stär­ker in Anspruch genom­men wird. Die­se Gleich­be­hand­lung aller Grund­stü­cke durch die Erhe­bung einer pau­scha­len Grund­ge­bühr ist indes gleich­wohl grund­sätz­lich recht­lich nicht zu bean­stan­den. Denn die Vor­hal­te­kos­ten für die Abfall­ent­sor­gung sind unab­hän­gig von der jeweils zu ent­sor­gen­den Men­ge an Abfall zu einem ganz wesent­li­chen Teil durch inva­ria­ble Kos­ten für das Vor­hal­ten des Abfall­be­sei­ti­gungs­sys­tems bedingt. Alle die­se Kos­ten­po­si­tio­nen sind indes zu einem erheb­li­chen Teil unab­hän­gig von dem kon­kret auf dem Grund­stück ange­fal­le­nen Müll dadurch bedingt, dass das ein­zel­ne Grund­stück mit dem Müll­wa­gen ange­fah­ren wird und die Abfall­be­häl­ter ent­leert wer­den müs­sen. Bezo­gen auf die Fix­kos­ten ist es daher rela­tiv uner­heb­lich, wel­ches Volu­men die auf den ange­schlos­se­nen Grund­stü­cken bereit­ge­hal­te­nen Abfall­be­häl­ter haben. Erst wenn die Vor­hal­te­kos­ten (Fix­kos­ten) des­halb stei­gen, weil das ver­stärk­te Auf­kom­men von Abfall grö­ße­re Vor­hal­te­leis­tun­gen erfor­dert, so dass mehr Fahr­zeu­ge ein­ge­setzt und mehr Beschäf­tig­te ange­stellt wer­den müs­sen, kann die sach­li­che Recht­fer­ti­gung dafür, auch die Erzeu­ger von wenig Abfall glei­cher­ma­ßen über die Grund­ge­bühr zu den Vor­hal­te­kos­ten her­an­zu­zie­hen, in Zwei­fel gezo­gen wer­den, weil die Vor­hal­te­kos­ten dann nur bestimm­ten Grup­pen zuzu­ord­nen sind. Die­ser Grenz­be­reich ist regel­mä­ßig nicht über­schrit­ten, wenn über die Grund­ge­bühr nicht mehr als 30 % der Gesamt­kos­ten der Abfall­be­sei­ti­gung abge­deckt wer­den [4]. Die­se Gren­ze hat der Land­kreis bei der Erhe­bung der Grund­stücks­grund­ge­bühr für die Kalen­der­jah­re 2012 bis 2014 nach der „abfall­po­li­ti­schen Ver­rech­nung I“ ein­ge­hal­ten. Denn von den kal­ku­lier­ten Gesamt­kos­ten der öffent­lich-recht­li­chen Abfall­ent­sor­gung hat er ledig­lich 6.360.140, 31 Euro der ins­ge­samt 13.809.714, 00 Euro Fix­kos­ten über die Grund­stücks­grund­ge­bühr abge­deckt. Die­ser Betrag macht ledig­lich einen Anteil von etwa 29, 51 % an den kal­ku­lier­ten Gesamt­kos­ten der Abfall­be­sei­ti­gung aus und liegt unter dem Anteil der Fix­kos­ten [5].

Grund­ge­bühr je Behäl­ter oder Abfallsack

In Bezug auf die Erhe­bung der Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr gemäß der kom­mu­na­len Abga­ben­sat­zung bestehen für das Ver­wal­tungs­ge­richt Osna­brück eben­falls kei­ne Bedenken.

Ins­be­son­de­re ver­stößt deren zusätz­li­che Erhe­bung nicht gegen den all­ge­mei­nen Gleich­be­hand­lungs­grund­satz gem. Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar decken bei­de Gebüh­ren zusam­men im vor­lie­gen­den Fall etwa 39, 06 % der kal­ku­lier­ten Gesamt­kos­ten ab und über­stei­gen somit die Gren­ze der vor­ge­nann­ten Recht­spre­chung des Nds. OVG [6] von 30 % der Gesamt­kos­ten, bis zu der regel­mä­ßig davon aus­zu­ge­hen ist, dass alle Nut­zer der öffent­li­chen Ein­rich­tung gleich­mä­ßig von den Vor­hal­te­kos­ten pro­fi­tie­ren. Die­se Recht­spre­chung betrifft jedoch allein die Abde­ckung von Kos­ten durch eine ein­heit­li­che Grund­ge­bühr. Dies trifft aber nur auf die Grund­stücks­grund­ge­bühr zu, nicht hin­ge­gen auf die Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr. Bei Letz­te­rer wird hin­sicht­lich der Gebüh­ren­hö­he nach der Anzahl der Behäl­ter, der Behäl­ter­grö­ße sowie dem Abhol­rhyth­mus dif­fe­ren­ziert. Die Gebühr ent­hält somit gewis­se leis­tungs­be­zo­ge­ne Ele­men­te und berück­sich­tigt dadurch gera­de, dass bestimm­te Grup­pen von Nut­zern stär­ker von Vor­hal­te- und Bereit­stel­lungs­kos­ten pro­fi­tie­ren und die dadurch ent­ste­hen­den Mehr­kos­ten ihnen zuge­rech­net wer­den kön­nen [7].

Dabei ver­teilt die Gemein­de die Mehr­kos­ten anhand sach­ge­rech­ter Kri­te­ri­en ver­ur­sa­chungs­ge­recht auf die Nut­zer. Die vor­ge­nom­me­ne Dif­fe­ren­zie­rung bezüg­lich der Höhe der Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr nach der Anzahl der Behäl­ter und deren Grö­ße (Behäl­ter mit 30 l bis 240 l Volu­men einer­seits und mit 1.100 l Volu­men ande­rer­seits) sowie dem Abhol­rhyth­mus sind sach­lich gerecht­fer­tigt. Erfor­der­lich sind sach­li­che, am Wert der Vor­hal­te­leis­tung und Betriebs­be­reit­schaft ori­en­tier­te Gesichts­punk­te für die vor­ge­nom­me­ne Unter­schei­dung. Vor­lie­gend kommt es also auf Drei­er­lei an. Es bedarf einer sach­li­chen Recht­fer­ti­gung, dass die Höhe der Grund­ge­bühr von der Anzahl der Behäl­ter abhän­gig gemacht wird, für Rest­müll­be­häl­ter mit einem Volu­men von 30 l bis 240 l und für sol­che mit einem Volu­men von 1.100 l unter­schied­li­che Gebüh­ren­hö­hen vor­ge­se­hen wer­den, sowie nur bei den Abfall­be­häl­tern mit einem Volu­men von 1.100 l in Bezug auf die Gebüh­ren­hö­he wei­ter nach dem Abhol­rhyth­mus dif­fe­ren­ziert wird.

Die­sen Anfor­de­run­gen wird die dif­fe­ren­zier­te Erhe­bung der Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr gerecht. Die Dif­fe­ren­zie­rung nach der Anzahl der Abfall­be­häl­ter ist nicht zu bean­stan­den, da die Vor­hal­te­leis­tung für jeden Behäl­ter anfällt. Eine Dif­fe­ren­zie­rung nach dem Volu­men und dem Abhol­rhyth­mus ent­spricht den in den unter­schied­li­chen Berei­chen anfal­len­den fixen Kos­ten. Dies wird bei Betrach­tung der Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Land­kreis Osna­brück deut­lich. So wer­den in die Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr – nach der Erläu­te­rung auf Sei­te 8 und der Auf­lis­tung auf Sei­te 13 der Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Land­kreis Osna­brück – aus­schließ­lich sol­che Kos­ten ein­be­rech­net, die tat­säch­lich von der Rest­ab­fall­be­häl­ter­an­zahl und ‑grö­ße abhän­gig sind. Dem­entspre­chend hat der Beklag­te in der Anla­ge 1/​9 zur Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Land­kreis Osna­brück die Gesamt­kos­ten jeweils für die (zwei­räd­ri­ge) Behäl­ter mit einer Grö­ße von 30 l bis 240 l einer­seits und die für (vier­räd­ri­ge) Behäl­ter mit einer Grö­ße von 1.100 l berech­net, indem er die antei­li­gen Kos­ten der Ein­samm­lung und der Behäl­ter­ge­stel­lung als Kos­ten­po­si­ti­on ein­ge­stellt hat. Dabei betra­gen die kal­ku­lier­ten vier­rad­be­häl­ter­ab­hän­gi­gen Kos­ten der Ein­samm­lung des Rest­mülls 314.456, 00 Euro und der Gestel­lung der Rest­müll­be­häl­ter 16.753, 00 Euro, bei den zwei­rad­be­häl­ter­ab­hän­gi­gen Kos­ten sind es 1.579.268, 00 Euro bzw. 147.363, 00 Euro. In den Anla­gen 3/​3 bis 3/​5 zur Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Land­kreis Osna­brück erfolgt eine wei­te­re Dif­fe­ren­zie­rung bei den Behäl­tern mit einer Grö­ße von 1.100 l durch eine Kos­ten­zu­ord­nung nach dem jewei­li­gen Abhol­rhyth­mus. Beden­ken im Hin­blick auf die Nach­voll­zieh­bar­keit der Kos­ten­auf­stel­lung in die­sen Anla­gen hat die Kam­mer nicht. In der Anla­ge 4/​2 wird sodann eine Kal­ku­la­ti­on der ein­zel­nen Gebüh­ren­hö­hen durch Tei­lung der jewei­li­gen Gesamt­kos­ten durch die jewei­li­ge Anzahl der Behält­nis­se erreicht. Ände­run­gen der Gebüh­ren­hö­he im Rah­men der abfall­po­li­ti­schen Ver­rech­nun­gen sind aus­weis­lich der Anla­gen 4/​3 bis 4/​5 nicht vor­ge­nom­men worden.

§ 12 Abs. 6 Satz 3, 2. Hs. NAbfG – wonach der Anteil der Grund­ge­büh­ren in begrün­de­ten Fäl­len 50 vom Hun­dert des gesam­ten Gebüh­ren­auf­kom­mens über­stei­gen kann – steht der Erhe­bung der Grund­stücks­grund­ge­bühr und der Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr eben­falls nicht ent­ge­gen, weil sie zusam­men ledig­lich 39, 06 % der kal­ku­lier­ten Gesamt­kos­ten decken. Auf die recht­li­che Ein­ord­nung der Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr als Grund­ge­bühr i. S. d. Vor­schrift kommt es daher inso­weit schon gar nicht an.

Die gleich­zei­ti­ge Erhe­bung zwei­er Grund­ge­büh­ren – für den Fall, dass die Behäl­ter-/Sack­grund­ge­bühr eine sol­che über­haupt dar­stel­len soll­te – begeg­net kei­nen recht­li­chen Beden­ken. Die Erhe­bung meh­re­rer Grund­ge­büh­ren ist gesetz­lich nicht aus­ge­schlos­sen, ent­schei­dend ist allein, ob die Grund­ge­büh­ren aus­schließ­lich die inva­ria­blen Kos­ten abde­cken und dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz genü­gen. So spricht § 5 Abs. 4 Nie­der­säch­si­sches Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz (NKAG) zwar von der Erhe­bung „einer Grund­ge­bühr“ neben einer nach Art und Umfang der Nut­zung zu bemes­sen­den Gebühr nach § 5 Abs. 3 NKAG. Die Ver­wen­dung des unbe­stimm­ten Arti­kels „einer“ ist jedoch nicht anzahl­be­zo­gen zu ver­ste­hen. Der Gesetz­ge­ber macht mit die­ser Rege­lung ledig­lich deut­lich, dass neben einer von der tat­säch­li­chen bzw. wahr­schein­li­chen Inan­spruch­nah­me abhän­gi­gen Leis­tungs­ge­bühr i. S. V. § 5 Abs. 3 NKAG auch eine davon unab­hän­gi­ge Grund­ge­bühr erho­ben wer­den kann. Auch § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG spricht von der Erhe­bung von „Grund­ge­büh­ren“. Gegen das Ver­bot der Erhe­bung zwei­er Grund­ge­büh­ren spricht zudem der Umstand, dass eine Grund­ge­bühr auch meh­re­re Kom­po­nen­ten ent­hal­ten kann [8] und sich im vor­lie­gen­den Fall die Grund­ge­bühr aus einer an das Grund­stück anknüp­fen­den Kom­po­nen­te und einer auf Behäl­ter­grö­ße, ‑anzahl und Abhol­rhyth­mus abstel­len­de Kom­po­nen­te zusam­men­set­zen könnte.

Die Gebüh­ren­maß­stä­be ver­sto­ßen auch nicht gegen die in § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG ent­hal­te­ne Vor­ga­be, wonach die Gebüh­ren so gestal­tet wer­den sol­len, dass die Ver­mei­dung und Ver­wer­tung von Abfäl­len geför­dert wird. Die Art der Gebüh­ren­er­he­bung schafft sehr wohl Anrei­ze zur Ver­mei­dung und Ver­wer­tung von Abfäl­len. Die Finan­zie­rung der Abfall­be­sei­ti­gung erfolgt zu etwa 61 % über Leis­tungs­ge­büh­ren. Auch der Bür­ger kann durch die Wahl eines mög­lichst klei­nen Abfall­be­hält­nis­ses und mög­lichst gro­ßen Abhol­rhyth­mus­ses Ein­fluss auf die Gebüh­ren­hö­he nehmen.

Ver­wal­tungs­ge­richt Osna­brück, Urteil vom 1. Juli 2014 – 1 A 10/​12

  1. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20.01.2000 – 9 L 2396/​99 8; BVerwG, Beschluss vom 12.08.1981 – 8 B 20.81[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 – 8 C 112.84[]
  3. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20.01.2000, a.a.O.[]
  4. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 27.06.2011 – 9 LB 168/​09, juris; Urteil vom 20.01.2000, a.a.O.; Urteil vom 24.06.1998 – 9 L 2722/​96[]
  5. vgl. zum Erfor­der­nis der Erfas­sung aus­schließ­lich inva­ria­bler Kos­ten Rosenzweig/​Freese, NKAG, Kom­men­tar, Lose­blatt­samm­lung mit Stand Dezem­ber 2013, § 5 Rn. 158, 346[]
  6. Nds. OVG, Urteil vom 27.06.2011, a.a.O., Rn. 29[]
  7. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 26.03.2003 – 9 KN 439/​02[]
  8. Rosenzweig/​Freese, a.a.O., § 5 Rn. 350[]