Abfallgebühren – und die Grundgebühr je Grundstück und je Behälter

Die Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr pro Grundstück für die Abfallentsorgung ist zulässig. Sie darf aber nur die kalkulierten Fixkosten der Abfallentsorgung abdecken, die unabhängig von dem Umfang der Müllproduktion sind.

Abfallgebühren – und die Grundgebühr je Grundstück und je Behälter

Grundgebühr je Grundstück

Die Erhebung einer einheitlichen Grundstücksgrundgebühr gemäß der kommunalen Abgabensatzung ist – zumindest in Niedersachsen – rechtlich zulässig. Sie ist insbesondere mit dem allgemeinen Gleichheitssatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr führt zwar dazu, dass die Erzeuger geringerer Abfallmengen pro Liter erzeugten Abfalls im Ergebnis mehr bezahlen müssen, als die Erzeuger durchschnittlicher oder überdurchschnittlicher Abfallmengen. Doch ist die darin liegende höhere Belastung sachlich gerechtfertigt. Durch die Aufspaltung der Gesamtgebühr in eine verbrauchsunabhängige Grundgebühr und (zumindest teilweise) verbrauchsabhängige Zusatzgebühren wird gewährleistet, dass die weitgehend gleichermaßen durch jede Benutzergruppe verursachten Vorhaltekosten sachgerecht – orientiert an der Verursachung der Fixkosten – verteilt werden. Durch die Grundgebühr sollen die Bezieher geringer Leistungsmengen stärker an den invariablen Kosten (Fixkosten) der Leistungserstellung beteiligt werden als bei einer strikt mengenbezogenen Gebührenbemessung. Hierfür spricht der Gesichtspunkt, dass der Anteil an der Verursachung der Vorhaltekosten nicht entsprechend der Verringerung der tatsächlichen Abfallmenge abnimmt. Bei Beachtung dieser Umstände gebietet eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise nicht, alle Kosten nach dem Maß der Inanspruchnahme zu verteilen und unberücksichtigt zu lassen, dass bestimmte Kosten gleichermaßen von allen Benutzern verursacht werden1.

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist es, dass die Gemeinde für die Bemessung der Grundgebühr an das angeschlossene Grundstück anknüpft. Der Maßstab für die Grundgebühr muss – verbrauchsunabhängig – im Wesentlichen an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein2. Hierzu darf die Grundgebühr – bei Beachtung der Verwaltungspraktikabilität und der besonderen örtlichen Verhältnisse – nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen. Da Abfälle typischerweise auf bewohnten Grundstücken und Gewerbegrundstücken anfallen und von diesen entsorgt werden, besteht ein hinreichend enger Bezug zwischen dem Anknüpfungskriterium Grundstück und den durch das Abfallbeseitigungssystem vermittelten Vorteilen. Insbesondere wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Bewirtschaftung eines Grundstücks erfahrungsgemäß zu einem Mehranfall von Müll führt und es daher in besonderem Maße erforderlich macht, ein betriebsbereites Abfallbeseitigungssystem vorzuhalten3.

Die Gemeinde ist auch nicht aufgrund des Gleichheitssatzes verpflichtet, für die Grundgebühr einen genaueren Maßstab als denjenigen des Grundstücks zu wählen, also z.B. zusätzlich nach der Anzahl der sich auf dem Grundstück aufhaltenden Personen zu differenzieren. Zwar führt die Erhebung einer gleich hohen Grundgebühr für alle angeschlossenen Grundstücke zu einer Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte. Denn die Gebühr ist unabhängig von dem Umstand, ob auf dem Grundstück eine Person oder mehrere Personen leben, obwohl im letzteren Fall das Abfallbeseitigungssystem typischerweise stärker in Anspruch genommen wird. Diese Gleichbehandlung aller Grundstücke durch die Erhebung einer pauschalen Grundgebühr ist indes gleichwohl grundsätzlich rechtlich nicht zu beanstanden. Denn die Vorhaltekosten für die Abfallentsorgung sind unabhängig von der jeweils zu entsorgenden Menge an Abfall zu einem ganz wesentlichen Teil durch invariable Kosten für das Vorhalten des Abfallbeseitigungssystems bedingt. Alle diese Kostenpositionen sind indes zu einem erheblichen Teil unabhängig von dem konkret auf dem Grundstück angefallenen Müll dadurch bedingt, dass das einzelne Grundstück mit dem Müllwagen angefahren wird und die Abfallbehälter entleert werden müssen. Bezogen auf die Fixkosten ist es daher relativ unerheblich, welches Volumen die auf den angeschlossenen Grundstücken bereitgehaltenen Abfallbehälter haben. Erst wenn die Vorhaltekosten (Fixkosten) deshalb steigen, weil das verstärkte Aufkommen von Abfall größere Vorhalteleistungen erfordert, so dass mehr Fahrzeuge eingesetzt und mehr Beschäftigte angestellt werden müssen, kann die sachliche Rechtfertigung dafür, auch die Erzeuger von wenig Abfall gleichermaßen über die Grundgebühr zu den Vorhaltekosten heranzuziehen, in Zweifel gezogen werden, weil die Vorhaltekosten dann nur bestimmten Gruppen zuzuordnen sind. Dieser Grenzbereich ist regelmäßig nicht überschritten, wenn über die Grundgebühr nicht mehr als 30 % der Gesamtkosten der Abfallbeseitigung abgedeckt werden4. Diese Grenze hat der Landkreis bei der Erhebung der Grundstücksgrundgebühr für die Kalenderjahre 2012 bis 2014 nach der „abfallpolitischen Verrechnung I“ eingehalten. Denn von den kalkulierten Gesamtkosten der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung hat er lediglich 6.360.140, 31 Euro der insgesamt 13.809.714, 00 Euro Fixkosten über die Grundstücksgrundgebühr abgedeckt. Dieser Betrag macht lediglich einen Anteil von etwa 29, 51 % an den kalkulierten Gesamtkosten der Abfallbeseitigung aus und liegt unter dem Anteil der Fixkosten5.

Grundgebühr je Behälter oder Abfallsack

In Bezug auf die Erhebung der Behälter-/Sackgrundgebühr gemäß der kommunalen Abgabensatzung bestehen für das Verwaltungsgericht Osnabrück ebenfalls keine Bedenken.

Insbesondere verstößt deren zusätzliche Erhebung nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar decken beide Gebühren zusammen im vorliegenden Fall etwa 39, 06 % der kalkulierten Gesamtkosten ab und übersteigen somit die Grenze der vorgenannten Rechtsprechung des Nds. OVG6 von 30 % der Gesamtkosten, bis zu der regelmäßig davon auszugehen ist, dass alle Nutzer der öffentlichen Einrichtung gleichmäßig von den Vorhaltekosten profitieren. Diese Rechtsprechung betrifft jedoch allein die Abdeckung von Kosten durch eine einheitliche Grundgebühr. Dies trifft aber nur auf die Grundstücksgrundgebühr zu, nicht hingegen auf die Behälter-/Sackgrundgebühr. Bei Letzterer wird hinsichtlich der Gebührenhöhe nach der Anzahl der Behälter, der Behältergröße sowie dem Abholrhythmus differenziert. Die Gebühr enthält somit gewisse leistungsbezogene Elemente und berücksichtigt dadurch gerade, dass bestimmte Gruppen von Nutzern stärker von Vorhalte- und Bereitstellungskosten profitieren und die dadurch entstehenden Mehrkosten ihnen zugerechnet werden können7.

Dabei verteilt die Gemeinde die Mehrkosten anhand sachgerechter Kriterien verursachungsgerecht auf die Nutzer. Die vorgenommene Differenzierung bezüglich der Höhe der Behälter-/Sackgrundgebühr nach der Anzahl der Behälter und deren Größe (Behälter mit 30 l bis 240 l Volumen einerseits und mit 1.100 l Volumen andererseits) sowie dem Abholrhythmus sind sachlich gerechtfertigt. Erforderlich sind sachliche, am Wert der Vorhalteleistung und Betriebsbereitschaft orientierte Gesichtspunkte für die vorgenommene Unterscheidung. Vorliegend kommt es also auf Dreierlei an. Es bedarf einer sachlichen Rechtfertigung, dass die Höhe der Grundgebühr von der Anzahl der Behälter abhängig gemacht wird, für Restmüllbehälter mit einem Volumen von 30 l bis 240 l und für solche mit einem Volumen von 1.100 l unterschiedliche Gebührenhöhen vorgesehen werden, sowie nur bei den Abfallbehältern mit einem Volumen von 1.100 l in Bezug auf die Gebührenhöhe weiter nach dem Abholrhythmus differenziert wird.

Diesen Anforderungen wird die differenzierte Erhebung der Behälter-/Sackgrundgebühr gerecht. Die Differenzierung nach der Anzahl der Abfallbehälter ist nicht zu beanstanden, da die Vorhalteleistung für jeden Behälter anfällt. Eine Differenzierung nach dem Volumen und dem Abholrhythmus entspricht den in den unterschiedlichen Bereichen anfallenden fixen Kosten. Dies wird bei Betrachtung der Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück deutlich. So werden in die Behälter-/Sackgrundgebühr – nach der Erläuterung auf Seite 8 und der Auflistung auf Seite 13 der Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück – ausschließlich solche Kosten einberechnet, die tatsächlich von der Restabfallbehälteranzahl und -größe abhängig sind. Dementsprechend hat der Beklagte in der Anlage 1/9 zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück die Gesamtkosten jeweils für die (zweirädrige) Behälter mit einer Größe von 30 l bis 240 l einerseits und die für (vierrädrige) Behälter mit einer Größe von 1.100 l berechnet, indem er die anteiligen Kosten der Einsammlung und der Behältergestellung als Kostenposition eingestellt hat. Dabei betragen die kalkulierten vierradbehälterabhängigen Kosten der Einsammlung des Restmülls 314.456, 00 Euro und der Gestellung der Restmüllbehälter 16.753, 00 Euro, bei den zweiradbehälterabhängigen Kosten sind es 1.579.268, 00 Euro bzw. 147.363, 00 Euro. In den Anlagen 3/3 bis 3/5 zur Gebührenkalkulation Landkreis Osnabrück erfolgt eine weitere Differenzierung bei den Behältern mit einer Größe von 1.100 l durch eine Kostenzuordnung nach dem jeweiligen Abholrhythmus. Bedenken im Hinblick auf die Nachvollziehbarkeit der Kostenaufstellung in diesen Anlagen hat die Kammer nicht. In der Anlage 4/2 wird sodann eine Kalkulation der einzelnen Gebührenhöhen durch Teilung der jeweiligen Gesamtkosten durch die jeweilige Anzahl der Behältnisse erreicht. Änderungen der Gebührenhöhe im Rahmen der abfallpolitischen Verrechnungen sind ausweislich der Anlagen 4/3 bis 4/5 nicht vorgenommen worden.

§ 12 Abs. 6 Satz 3, 2. Hs. NAbfG – wonach der Anteil der Grundgebühren in begründeten Fällen 50 vom Hundert des gesamten Gebührenaufkommens übersteigen kann – steht der Erhebung der Grundstücksgrundgebühr und der Behälter-/Sackgrundgebühr ebenfalls nicht entgegen, weil sie zusammen lediglich 39, 06 % der kalkulierten Gesamtkosten decken. Auf die rechtliche Einordnung der Behälter-/Sackgrundgebühr als Grundgebühr i. S. d. Vorschrift kommt es daher insoweit schon gar nicht an.

Die gleichzeitige Erhebung zweier Grundgebühren – für den Fall, dass die Behälter-/Sackgrundgebühr eine solche überhaupt darstellen sollte – begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Erhebung mehrerer Grundgebühren ist gesetzlich nicht ausgeschlossen, entscheidend ist allein, ob die Grundgebühren ausschließlich die invariablen Kosten abdecken und dem allgemeinen Gleichheitssatz genügen. So spricht § 5 Abs. 4 Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) zwar von der Erhebung „einer Grundgebühr“ neben einer nach Art und Umfang der Nutzung zu bemessenden Gebühr nach § 5 Abs. 3 NKAG. Die Verwendung des unbestimmten Artikels „einer“ ist jedoch nicht anzahlbezogen zu verstehen. Der Gesetzgeber macht mit dieser Regelung lediglich deutlich, dass neben einer von der tatsächlichen bzw. wahrscheinlichen Inanspruchnahme abhängigen Leistungsgebühr i. S. V. § 5 Abs. 3 NKAG auch eine davon unabhängige Grundgebühr erhoben werden kann. Auch § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG spricht von der Erhebung von „Grundgebühren“. Gegen das Verbot der Erhebung zweier Grundgebühren spricht zudem der Umstand, dass eine Grundgebühr auch mehrere Komponenten enthalten kann8 und sich im vorliegenden Fall die Grundgebühr aus einer an das Grundstück anknüpfenden Komponente und einer auf Behältergröße, -anzahl und Abholrhythmus abstellende Komponente zusammensetzen könnte.

Die Gebührenmaßstäbe verstoßen auch nicht gegen die in § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG enthaltene Vorgabe, wonach die Gebühren so gestaltet werden sollen, dass die Vermeidung und Verwertung von Abfällen gefördert wird. Die Art der Gebührenerhebung schafft sehr wohl Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen. Die Finanzierung der Abfallbeseitigung erfolgt zu etwa 61 % über Leistungsgebühren. Auch der Bürger kann durch die Wahl eines möglichst kleinen Abfallbehältnisses und möglichst großen Abholrhythmusses Einfluss auf die Gebührenhöhe nehmen.

Verwaltungsgericht Osnabrück, Urteil vom 1. Juli 2014 – 1 A 10/12

  1. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20.01.2000 – 9 L 2396/99 8; BVerwG, Beschluss vom 12.08.1981 – 8 B 20.81[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 – 8 C 112.84[]
  3. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20.01.2000, a.a.O.[]
  4. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 27.06.2011 – 9 LB 168/09, juris; Urteil vom 20.01.2000, a.a.O.; Urteil vom 24.06.1998 – 9 L 2722/96[]
  5. vgl. zum Erfordernis der Erfassung ausschließlich invariabler Kosten Rosenzweig/Freese, NKAG, Kommentar, Loseblattsammlung mit Stand Dezember 2013, § 5 Rn. 158, 346[]
  6. Nds. OVG, Urteil vom 27.06.2011, a.a.O., Rn. 29[]
  7. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 26.03.2003 – 9 KN 439/02[]
  8. Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 350[]

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