Abwassergebühren und die geplanten Sanierungsmaßnahmen

Der Träger einer kostenrechnenden Einrichtung “Abwasserbeseitigung” darf den Aufwand für die im maßgeblichen Kalkulationszeitraum geplanten Sanierungsmaßnahmen an seinem Kanalnetz im Wege des sog. Part-Liner-Verfahrens als Reparaturaufwand auf der Kostenseite in vollem Umfang in die Kalkulation einstellen.

Abwassergebühren und die geplanten Sanierungsmaßnahmen

An sich ansatzfähige, aber ausschließlich durch frühere Leistungen verursachte Kosten, die der Einrichtungsträger bewusst oder irrtümlich (etwa in Ermangelung der Ausübung seiner ihm zustehenden Einschätzungsprärogative) nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt hat, können nicht erstmals in die Nachberechnung eingestellt und auf diesem Wege in der folgenden Rechnungsperiode als Unterdeckung bzw. als eine erwirtschaftete Überdeckung mindernde Position berücksichtigt werden.

Kostendeckungsprinzip

Nach dem in § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG normierten Kostendeckungsprinzip soll das Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung decken, diese aber nicht übersteigen. Es hat die Bedeutung einer Obergrenze für den Gebührenbedarf im Sinne eines Kostenüberschreitungsverbots. Die Gemeinden und Landkreise sollen keine die tatsächlichen Kosten übersteigenden Einnahmen erzielen dürfen, damit nicht der allgemeine Finanzbedarf der Kommunen durch die Gebühreneinnahmen gedeckt wird1.

Einzustellende Kosten der Einrichtung

Ob gebührenfähige Kosten in diesem Sinne vorliegen, beurteilt sich allein nach § 5 Abs. 2 NKAG. Die Einstellung von Aufwand in die Gebührenkalkulation setzt voraus, dass er zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermittelnden Kosten der Einrichtung im Sinne von § 5 Abs. 2 NKAG zählt. Darunter versteht man den gesamten in Geld ausgedrückten betriebsbedingten Verzehr an Wirtschaftsgütern zum Zweck der betrieblichen Leistungserbringung. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist vom betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff umfasst die Summe aller absatzbestimmten und innerbetrieblichen Leistungen innerhalb eines Zeitabschnitts, hier einer Kalkulationsperiode im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG. Da Kosten also periodenbezogen sein müssen, können in eine Gebührenkalkulation nur diejenigen Ausgaben eingestellt werden, die der Abwasserbeseitigung in der gewählten Kalkulationsperiode dienen. Aufwendungen, mit denen auch die Aufgabenerfüllung in späteren Zeiträumen sichergestellt wird, sind dem Anlagevermögen zuzurechnen. Zu gebührenfähigen Kosten im Sinne des § 5 Abs. 2 NKAG können solche längerfristigen Investitionen nur dadurch werden, dass sie über eine Abschreibung im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG der jeweiligen Kalkulationsperiode zugeordnet werden2. Andererseits können Kosten, die zwar in zurückliegenden Rechnungsperioden durch die Leistungserbringung im Rahmen der öffentlichen Einrichtung verursacht worden sind, die aber nicht in die Kalkulation eingestellt worden waren, nicht bzw. allenfalls unter engen Voraussetzungen erstmals als Aufwand und/oder Unterdeckung im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 3 Alt. 2 NKAG in die Gebührenbedarfsberechnungen für nachfolgende Kalkulationszeiträume eingestellt werden.

Aufwand für geplante Kanalsanierungen – Abgrenzung von Reparatur und Renovierung

Dies zu Grunde gelegt, ist für das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht eine Gebührenkalkulation zunächst nicht zu beanstanden, soweit darin auf der Kostenseite Aufwand für in diesen Jahren geplante bzw. bereits durchgeführte Kanalsanierungen eingestellt worden ist.

Im hier vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht entschiedenen Fall ließ die beklagte Gemeinde im Zeitraum von 1999 bis 2006 ihr gesamtes Kanalnetz mit einer Fernsehkamera untersuchen. Nach Einstufung der im Einzelnen mit Ortsangabe, Haltungsangabe und Station in der Haltung beschriebenen Schäden in Schadensklassen von 0 bis 3 und Erstellung eines Sanierungsprogramms mit Vorgabe eines Sanierverfahrens (Reparaturart) wurden die einzelnen Reparaturmaßnahmen der Schadensklasse 0 (umgehend/Sofortmaßnahme) und 1 (kurzfristig) gesammelt und ortsweise ausgeschrieben. Angewendet wurde, außer in zwei dem Vermögenshaushalt zugeordneten Fällen, das Part-Liner-Verfahren, bei dem sog. Part-Liner überwiegend in einer Länge von 1 m, aber auch in Längen von 2 m und vereinzelt von 3 m eingebaut wurden.

Bei den vorgenannten Maßnahmen handelt es sich jeweils um Reparaturmaßnahmen im Sinne der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zur Abgrenzung von notwendigen Reparaturmaßnahmen einerseits und Renovierungen sowie Erneuerungen andererseits. Nach vorgenannter Rechtsprechung können die Kosten für notwendige Reparaturmaßnahmen in der jeweiligen Kalkulationsperiode im vollen Umfang in Ansatz gebracht werden. Unter diesen Begriff fallen alle Maßnahmen, durch die örtlich begrenzte Schäden behoben werden und die Betriebsbereitschaft in der jeweiligen Kalkulationsperiode aufrechterhalten wird. Diese Maßnahmen sind rein periodenbezogen und ändern weder die betriebsüblichen Nutzungszeiten noch die Abschreibungsfristen. Damit lassen sie sich im vollen Umfang derjenigen Kalkulationsperiode zuordnen, in der sie angefallen sind.

 

Ein vergleichbarer Sachverhalt liegt bei Renovierungen und Erneuerungen nicht mehr vor. Zu den Renovierungen zählen alle Maßnahmen zur Verbesserung der allgemeinen Funktionsfähigkeit von Abwasserleitungen und -kanälen unter vollständiger oder teilweise Einbeziehung ihrer ursprünglichen Substanz. Erneuerung bedeutet die Herstellung neuer Abwasserleitungen und -kanäle in der bisherigen oder einer anderen Linienführung. Renovierung und Erneuerung schaffen damit im Gegensatz zur Reparatur einen neuen Anlagevermögensgegenstand und setzen deshalb betriebswirtschaftlich neue Abschreibungsfristen im Hinblick auf die betriebsübliche Nutzungsdauer in Lauf. Sie wirken sich nicht nur periodenbezogen aus, sondern bezwecken gerade die langfristige Verbesserung des Anlagevermögens. Der Aufwand für Renovierung und Erneuerung ist daher im Vermögenshaushalt, nicht aber im Gebührenhaushalt zu berücksichtigen. Letzterer kann nur die neuen Abschreibungsbeträge auf der Kostenseite ausweisen3.

Unerheblich für die Abgrenzung ist, ob die Maßnahmen – wie hier – planmäßig und bezogen auf die gesamte selbstständige öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung flächendeckend ergriffen werden. Ebenso wenig kommt es entscheidend darauf an, in welchem prozentualen Verhältnis die gesamten im Kalkulationszeitraum von den Sanierungsmaßnahmen betroffenen Kanäle bzw. Teilstücke bezogen auf das gesamte Kanalnetz stehen. Denn im Abwassergebührenrecht ist von einer haltungs- (Strecke eines Abwasserkanals zwischen zwei Schächten nach DIN 4045) bzw. einzelkanalbezogenen und nicht – wie im Abwasserbeitragsrecht – von einer teileinrichtungsbezogenen, das gesamte Kanalnetz in den Blick nehmenden, Betrachtungsweise auszugehen4.

Kanalsanierung im Part-Liner-Verfahren

Zur Beantwortung der Frage, ob es sich bei den zwischen den Beteiligten umstrittenen Maßnahmen der Kanalsanierung im Wege des sog. Part-Liner-Verfahrens um eine Reparatur oder eine Renovierung/Erneuerung handelt, orientiert sich das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht an den “Arbeitshilfen Abwasser” des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und des Bundesministeriums der Verteidigung. Diese gelten für die Planung, den Bau und den Betrieb von abwassertechnischen Anlagen in Liegenschaften des Bundes. Sie dienen vorrangig der Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unter Beachtung wasserbehördlicher Auflagen sowie der Grundsätze der Nachhaltigkeit und stellen Anforderungen zur Sicherung der Qualität von planerischen, baulichen und betrieblichen Leistungen dar, die vor, während und nach dem Erbringen von Leistungen zu erfüllen sind5.

Nach den vorgenannten “Arbeitshilfen Abwasser” wird bei der Sanierung von Abwasserkanälen und -leitungen zwischen drei generellen Sanierungsarten unterschieden: Reparatur, Renovierung und Erneuerung6. Renovierungsverfahren im Sinne der “Arbeitshilfen Abwasser” dienen der Verbesserung der aktuellen Funktionsfähigkeit von Abwasserkanälen und -leitungen unter vollständiger oder teilweiser Einbeziehung ihrer ursprünglichen Substanz. Das Altrohr wird technisch verändert, bleibt jedoch komplett oder teilweise erhalten. Man unterscheidet zwischen Relining- und Beschichtungsverfahren. Bei den Reliningverfahren wird das Widerstandsvermögen gegen physikalische, chemische, biologische und/oder biochemische Angriffe wieder hergestellt oder erhöht. Der vorhandene Kanal wird komplett mit einer neuen Innenschale (Inliner) ausgekleidet. Der Inliner kann dabei auch eine tragende Funktion übernehmen. Es können mit diesen Verfahren auch mehrere hintereinander liegende Haltungen in einem Zuge saniert werden7.

Im hier entschiedenen Fall hat die beklagte Gemeinde hat das Relining-Verfahren etwa in der I. Straße in J. sowie in der Straße “K. ” in G. angewandt. Sie hat die Maßnahmen zutreffend als Renovierungs- bzw. Erneuerungsmaßnahmen bewertet und die dafür entstandenen bzw. prognostizierten Kosten in den Vermögenshaushalt eingestellt. Denn bei der vorgenannten Verfahrensweise handelt es sich in der Regel nicht um Reparaturen, sondern um werterhöhende und die Nutzungszeit verlängernde Renovierungen und Erneuerungen im obigen Sinne. Es werden neue Anlagevermögensgegenstände geschaffen und deshalb betriebswirtschaftlich neue Abschreibungsfristen im Hinblick auf die betriebsübliche Nutzungsdauer in Lauf gesetzt. Die Kosten für diese Sanierungsmaßnahmen sind daher über Abschreibungen zu refinanzieren8.

Andererseits liegen voll ansatzfähige Reparaturkosten vor, wenn punktuelle Maßnahmen innerhalb einer Haltung etwa im Injektions- oder Abdichtungsverfahren vorgenommen werden. Gleiches gilt für die von der Beklagten gewählte Vorgehensweise hinsichtlich der Sanierung ihres Kanalnetzes nach dem Part-Liner-Verfahren (Kanalinnensanierung durch Kurzschläuche ab ca. 0,4 m Länge). Diese Maßnahmen wirken rein periodenbezogen und ändern weder die betriebsüblichen Nutzungszeiten noch die Abschreibungsfristen9. Bei dem zwischen den Beteiligten umstrittenen Part-Liner-Verfahren (Partielle Inliner) handelt es sich nach den o.g. “Arbeitshilfen Abwasser” um ein Reparaturverfahren zur Behebung örtlich begrenzter Schadstellen im Kanal. Es findet im Einzelnen Anwendung bei Kanälen mit Kreisquerschnitt, deren statische Tragsicherheit nicht mehr gesichert ist, zur Behebung von Undichtigkeiten, bei örtlich begrenzten und kurzen Längsrissen, bei Querrissen, bei Scherbenbildung und Rohrbruch sowie bei undichten Rohrverbindungen mit angebrochenen Muffen. Part- oder Point-Liner bestehen im Allgemeinen aus einer epoxidharzgetränkten Gewebemanschette. Sie werden zusammen mit einem Packer von einem Roboter im Kanal positioniert und durch Druckluftfüllung des Packers an die innere Rohrwandung gedrückt. Nach einer Aushärtungszeit mit Heißdampf von ca. ein bis drei Stunden hat sich ein Kurzrohr gebildet, das fest mit der Rohrwand verbunden ist. Die Länge der Part-Liner kann dabei flexibel, passend für die jeweilige Schadenslänge, gefertigt werden. Von Nachteil ist, dass eine dauerhafte Abdichtung von Undichtigkeiten nicht möglich ist. Ebenso ist das Langzeitverhalten problematisch und ist die Lebensdauer schwer einschätzbar10.

Dies zu Grunde gelegt, durfte die beklagte Gemeinde den veranschlagten Aufwand für die im Kalkulationszeitraum 2003 bis 2005 geplanten Part-Liner-Sanierungsmaßnahmen als Reparaturaufwand auf der Kostenseite in vollem Umfang in die Kalkulation einstellen. Sie war nicht darauf beschränkt, den Aufwand über kalkulatorische Abschreibungen und kalkulatorische Zinsen in die Gebührenkalkulation einzustellen. Dies gilt gleichermaßen für die Reparaturmaßnahmen hinsichtlich der in die Schadensklasse 0 (Sofortmaßnahme) wie auch der in die Schadensklasse 1 (kurzfristige Maßnahme) eingestuften Schäden. Denn (auch) bei kurzfristig zu ergreifenden Reparaturmaßnahmen handelt es sich (noch) nicht um solche Maßnahmen, die gerade die langfristige Verbesserung des Anlagevermögens bezwecken. Auch sie wirken sich – als “kurzfristig” erforderliche Reparaturmaßnahme – lediglich periodenbezogen aus und können daher voll in die Gebührenkalkulation eingestellt werden. Ebenso durfte die Beklagten diejenigen Kosten in die Gebührenkalkulation einstellen, die für den Einsatz von 3 m langen Part-Linern anfallen, sofern die einzelne Sanierungsmaßnahme an sich als Reparaturmaßnahme im obigen Sinne einzustufen ist. Davon ist vorliegend mangels entgegenstehender Anhaltspunkte auszugehen. Der Kläger hat nicht hinreichend dargetan, dass dies nicht der Fall wäre. Die Länge der eingebauten Part-Liner allein ist jedenfalls nicht entscheidend für die Einstufung als Reparatur- oder Renovierungs- bzw. Erneuerungsmaßnahme.

Rechtliche Mängel weist die Kalkulation für 2003 bis 2005 hingegen bei der für das Jahr 2003 eingestellten Kostenposition “HHst. 5113 – Kanalsanierungen 2001 u. HAR” i.H.v. 240.280,91 € auf. Ein Bezug zu im maßgeblichen Kalkulationszeitraum 2003 bis 2005 zu veranschlagenden Kosten, da dieser Periode nach obigen Maßgaben zurechenbar, lässt sich weder nach der Bezeichnung der Kostenstelle herstellen, noch hat die Beklagte dies in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Senats dargetan. Nach der entsprechenden Kostenbezeichnung betrifft dieser in die Kalkulation eingestellte Aufwand zwar nach obigen Ausführungen grundsätzlich gebührenfähige Leistungen, aber auch nur solche Leistungen, die von der Beklagten bereits im Jahre 2001 erbracht worden sind. Eine Einstellung solcher – nicht periodenbezogenen – Kosten in die Kalkulation ist gebührenrechtlich nicht zulässig. Soweit die Beklagte die Einstellung dieser Kostenposition in der mündlichen Verhandlung damit gerechtfertigt hat, dass es sich um sog. Haushaltsausgabereste (HAR) handelt, hat sie nicht plausibel dargetan, dass es sich dabei um gebührenfähigen Aufwand handelt, der auf der Grundlage einer nachvollziehbaren, den maßgeblichen Kalkulationszeitraum betreffenden Gebührenbedarfsberechnung zu Recht aufwandserhöhend eingestellt worden ist.

Keine Nachberechnung

Im hier entschiedenen Fall beurteilte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den von dem Rat der beklagten Gemeinde für 2003 bis 2005 beschlossenen Gebührensatz von 2,51 €/m³ ferner deshalb als fehlerhaft, weil der in die zugrunde liegende Kalkulation zu Gunsten der Gebührenpflichtigen eingestellte Überschuss aus der vorangegangenen Kalkulationsperiode 2000 bis 2002 zu Unrecht um den Betrag von 124.624,10 €11 und von 195.926,07 €12 gemindert worden ist. Bei den vorgenannten Beträgen handelt es sich um Kosten, die für in den Jahren 2000 bis 2002 durchgeführte Part-Liner-Sanierungsmaßnahmen entstanden waren. Diese hat die Beklagte “erstmals” in die Nachberechnung für 2000 bis 2002 eingestellt. Das ist in dieser Form und in diesem Ausmaß unzulässig und gilt ungeachtet dessen, dass die auf diesem Wege in Ansatz gebrachten Kosten nach obigen Maßgaben grundsätzlich gebührenfähig sind. Insoweit gilt:

Nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sind für den Fall, dass am Ende eines Kalkulationszeitraums die tatsächlichen von den kalkulierten Kosten abweichen, die Kostenüberdeckungen innerhalb der nächsten drei Jahre auszugleichen; Kostenunterdeckungen sollen innerhalb dieses Zeitraums ausgeglichen werden. Die Feststellung, ob eine Kostenüber- oder -unterdeckung vorliegt, erfordert eine Nachberechnung, die von den tatsächlichen Kosten ausgeht. Dabei sind ansatzfähige Kostenunterdeckungen in diesem Sinne nur solche, die ungewollt (d.h. nur schätzungs- bzw. prognosebedingt) sind, sei es, dass die tatsächlich angefallenen Kosten höher als die kalkulierten gewesen sind13 und/oder die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung – Summe der Maßstabseinheiten – niedriger als die kalkulierte Nutzungsmenge gewesen ist. Keine ansatzfähige Unterdeckung liegt hingegen vor, soweit bestimmte “an sich” ansatzfähige Kostenpositionen bewusst oder irrtümlich überhaupt nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt worden sind. Solche Kosten, die nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt wurden, können nicht erstmals in folgenden Rechnungsperioden als Unterdeckung berücksichtigt werden14.

Die Beklagte hat von einer Einstellung der Kosten für die in den Jahren 2000 bis 2002 geplanten Kanalsanierungsmaßnahmen in die Gebührenkalkulation für diesen Zeitraum abgesehen. In dem den Verwaltungsvorgängen beiliegenden Sachbericht zur Vorlage-Nr. L. heißt es: “Aufgrund der kritischen Haushaltslage der Gemeinde Harsum ist es in der Tat vorgekommen, dass Maßnahmen der Kanalsanierung nicht als Reparaturen, sondern als Investitionen veranschlagt wurden. Eine nachträgliche Überprüfung hat jedoch ergeben, dass es sich in Wirklichkeit um Reparaturen handelte, die richtigerweise dem Verwaltungshaushalt hätten zugeordnet werden müssen und somit als Sofortaufwand das Ergebnis des UA. 7000 verschlechtert hätten. Nach Absprache und im Einvernehmen mit dem Rechnungsprüfungsamt des Landkreises Hildesheim wurden die im Haushaltsjahr 2003 durchgeführten und im Vermögenshaushalt veranschlagten Maßnahmen zum Verwaltungshaushalt umgebucht. Für die abgeschlossenen Haushaltsjahre15 war eine Umbuchung nicht mehr möglich. Die in den Vermögenshaushalten der jeweiligen Jahre gebuchten Reparaturaufwendungen wurden im Wege der Hinzurechnungen in den Betriebsabrechnungen erfasst.”

Diese Vorgehensweise ist rechtlich nicht zulässig, soweit sie zu einer Mehrbelastung der Gebührenpflichtigen führt. Um diese mit den Kosten belasten zu können, hätte die Beklagte sie bereits in die 1999 erstellte Gebührenkalkulation für den Zeitraum 2000 bis 2002 einstellen müssen. Wären dann bei Ablauf der Rechnungsperiode Abweichungen von den getroffenen Annahmen eingetreten, wären die daraus sich ergebenden (ungewollten) Über- oder Unterdeckungen nach den Vorgaben des § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG auszugleichen gewesen. Stellt sie jedoch – wie hier in Bezug auf die geplanten Kanalsanierungsmaßnahmen – einzelne Positionen nicht in die Kalkulation ein, mag dies zur Folge haben, dass gegebenenfalls unter Verstoß gegen das Kostendeckungsgebot des § 5 Abs. 1 Satz 2 NKAG und den Einnahmebeschaffungsgrundsatz des § 83 Abs. 2 NGO der Gebührensatz in der abgelaufenen Rechnungsperiode zu niedrig bemessen war. Sie kann jedoch dieses Unterlassen nicht dadurch “korrigieren”, dass sie die ausschließlich durch frühere Leistungen verursachten Kosten in die Nachberechnung einstellt und so im Vergleich von Kalkulation und Nachberechnung – zu Lasten der späteren Kalkulationsperiode – eine Unterdeckung ausweist oder – wie hier – die erwirtschaftete Überdeckung um diesen Betrag mindert. Das gilt sowohl bei – wie vorliegend – bewusster Unterlassung und nachfolgender Änderung der Auffassung des Einrichtungsträgers als auch hinsichtlich nur versehentlich oder irrtümlich nicht berücksichtigter Kosten. In beiden Fällen ist eine Unterdeckung, die nach den Maßgaben des § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in den nächsten Kalkulationszeitraum übertragen werden könnte, nicht gegeben16.

An dieser Einschätzung ändert nichts, dass die Beklagte nunmehr meint, sie habe Reparaturkosten allgemein unter der Position 8 (“Unterh. Rohrleitungen/Kanalbef.”) in die Kalkulation 2000 bis 2002 eingestellt; die letztlich entstandenen Kosten für die Sanierungsmaßnahmen im Wege des Part-Liner-Verfahrens, welches erst nach Erstellung der Kalkulation Ende 1999 auf der Grundlage von Kanalbefahrungen nach und nach absehbar geworden sei, stellten sich als plötzlich und unerwarteter Aufwand dar, der – überschussmindernd – in der Nachberechnung habe berücksichtigt werden dürfen. Die von der Beklagten zur Begründung ihrer Auffassung in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Tatsache, dass sie sich zum Zeitpunkt der Kalkulationserstellung (technisch und rechtlich) nicht bewusst gewesen sei, ob der prognostizierte – jedenfalls in den allgemeinen Gemeindehaushalt eingestellte – Aufwand für die geplante Kanalsanierung als Reparaturaufwand in den Gebührenhaushalt einzustellen war, da nicht absehbar gewesen sei, welche konkreten Sanierungsmaßnahmen bzw. -verfahren an ihren Kanälen im Einzelnen anstanden, rechtfertigt nicht die hier vom Senat beanstandete Vorgehensweise der Beklagten. Es obliegt gerade dem Einrichtungsträger, wie bereits ausgeführt, die Kosten der Einrichtung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln und auf dieser Grundlage die Gebühren zu bemessen (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG). Dabei kann der Gebührenberechnung ein Kalkulationszeitraum zugrunde gelegt werden, der drei Jahre nicht übersteigen soll (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG). Der auf dieser gesetzlichen Grundlage kalkulatorisch ermittelte Gebührensatz ist rechtmäßig, wenn die bei der Ermittlung der ansatzfähigen Aufwendungen angestellten Wertungen und Prognosen auf begründeten Annahmen beruhen und sich der Satzungsgeber innerhalb des ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraums bewegt hat. Um eine Prognoseentscheidung sachgerecht zu treffen, muss ein kommunaler Satzungsgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt grundsätzlich vollständig und zutreffend ermitteln. Bleibt die Tatsachengrundlage trotz Ausschöpfung aller zumutbaren Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung zweifelhaft, hat er das vorhandene Tatsachenmaterial in seine Erwägungen einzubeziehen und eine hierauf gegründete Prognoseentscheidung zu fällen17. Unterlässt er es (aus welchen Gründen auch immer), von seiner Einschätzungsprärogative Gebrauch zu machen, und stellt er deshalb – wie hier – bestimmte Kostenpositionen in die Kalkulation überhaupt nicht ein, beschließt dann der Rat auf der Grundlage einer solchen, bestimmte Kostenpositionen bewusst außer Acht lassenden Kalkulation den Gebührensatz, kann dies nicht (mehr) zu Lasten der nachfolgenden Kalkulationsperiode korrigiert werden.

Zinsvorteile aus Abschreibungen

Ein weiterer Fehler in der Gebührenkalkulation für 2003 bis 2005 ist darin begründet, dass die Beklagte Zinsvorteile aus Abschreibungen in Bezug auf beitragsfinanzierte Anlagenteile nicht zugunsten der Gebührenpflichtigen berücksichtigt hat. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsichen Oberverwaltungsgerichts müssen Zinsvorteile aus Abschreibungserlösen, die sich auf beitragsfinanzierte Anlagenteile beziehen und nicht sofort für Abwasserbeseitigungszwecke verwendet werden, dem Abwassergebührenhaushalt gutgeschrieben werden, wenn die Kosten der Abwasserbeseitigung vollständig über Gebühren gedeckt, nicht also teilweise durch den allgemeinen Gemeindehaushalt beglichen werden18. Aus den von der Beklagten vorgelegten Berechnungen der Zinsvorteile aus Abschreibungserlösen folgt, dass die Beklagte diese Erlöse in einzelnen von der Kalkulation erfassten Jahren nicht (vollständig) unmittelbar wieder für Abwasserbeseitigungszwecke und/oder zur Tilgung hierfür aufgenommenen Fremdkapitals verwendet hat. Eine Gutschrift der Zinsvorteile aus Abschreibungserlösen in Bezug auf beitragsfinanzierte Anlageteile zugunsten des Gebührenhaushaltes hat sie dennoch nicht vorgenommen, und zwar unter Verweis auf ein erwirtschaftetes Defizit der kostenrechnenden Einrichtung Abwasserbeseitigung und einen Ausgleich dessen durch den allgemeinen Haushalt. Entgegen der Annahme der Beklagten ist jedoch eine vollständige Deckung der Kosten der Abwasserbeseitigung über Gebühren auch dann gegeben, wenn – wie hier – die Kosten der Abwasserbeseitigung zwar kalkulationsbedingt nicht vollständig über die in der maßgeblichen Kalkulationsperiode zu vereinnahmenden Gebühren gedeckt sind bzw. gedeckt werden sollen, sondern (teilweise auch) durch den in der vorherigen Kalkulationsperiode erwirtschafteten Überschuss. Ein Ausgleich des Gebührenhaushaltes erfolgt bei dieser Vorgehensweise gerade nicht durch den allgemeinen Gemeindehaushalt, sondern durch Gebühren der Abgabenpflichtigen, die im Wege des Überschussausgleichs nach § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG zugunsten der Gebührenzahler in die nachfolgende Kalkulation einzustellen waren.

Beachtlichkeit der festgestellten Fehler

Die dargestellten Fehler in der Kalkulation sind auch beachtlich. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die 2003 bis 2005 geltenden Gebührensätze die zum 01.01.2007 in Kraft getretene Fehlerfolgenregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 HS 1 NKAG nicht galt. Bis zum Inkrafttreten dieser Bestimmung gab es keine gesetzliche Anordnung, dass Rechtsverstöße unbeachtlich sein können, und mussten diese dementsprechend grundsätzlich berücksichtigt werden. Allerdings hat der Senat mit Blick darauf, dass es für die Rechtmäßigkeit von Normen im Allgemeinen und des Abgabensatzes im Besonderen regelmäßig nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens und – mangels entsprechender Rechtsvorschriften – nicht auf den Vorgang der Willensbildung ankommt, angenommen, dass einzelne Fehler bei der zugrundeliegenden Kalkulation unbeachtlich sind, wenn sie nicht zu einer nennenswerten Erhöhung des Abgabensatzes führen19. Vorliegend übersteigt der beschlossene Gebührensatz zu Lasten der Gebührenpflichtigen den bei einer ordnungsgemäßen Kalkulation höchst zulässigen Gebührensatz erheblich. Allein der in die Kalkulation zu Unrecht eingestellte Ansatz von 240.280,91 € beläuft sich auf 6,1% der bei ordnungsgemäßer Kalkulation maßgeblichen Gesamtkosten in Höhe von 3.961.635,63 € und überschreitet damit jegliche Toleranzgrenze.

Im Übrigen findet hinsichtlich der in die Nachberechnung für 2002 überschussmindernd eingestellten Kostenpositionen die Rechtssprechung des Niedersächsichen Oberverwaltungsgerichts zur Unbeachtlichkeit von Kalkulationsfehlern keine Anwendung. Sie erfasst Fälle, in denen bei der Kalkulation in den dem Einschätzungsspielraum der Kommune unterliegenden Bereichen einzelne Fehler unterlaufen. Dies ist zum Beispiel bei einer fehlerhaften Einstellung einzelner Kostenpositionen, einer fehlerhaften Nichtberücksichtigung einzelner Maßstabseinheiten oder Rechenfehlern anzunehmen. Um einen derartigen Fehler handelt es sich nicht bei Fragen des Ausgleichs von Kostenüber- und Kostenunterdeckungen vergangener Kalkulationszeiträume. Denn damit bewegt sich der Einrichtungsträger nicht in einem seinem Einschätzungsspielraum unterliegenden, sondern in einem gesetzlich durch § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG determinierten Bereich, für den die zitierte Rechtsprechung nicht gilt20.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. April 2011 – 9 LB 146/09

  1. vgl. Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: August 2010, § 5 Rn. 50 []
  2. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 16.08.2002 – 9 LA 152/02, m.w.N. []
  3. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18.09.2003 – 9 LB 390/02; und Beschluss vom 19.09.2008 – 9 LA 444/07; Lichtenfeld: in Driehaus, Kommunalabgenrecht, Stand: März 2011, § 6 Rdnr. 733a []
  4. vgl. Lichtenfeld: in Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 733a und 734a []
  5. vgl. im Einzelnen: Arbeitshilfen Abwasser, Teil I – Allgemeines []
  6. vgl. Arbeitshilfen Abwasser, unter A-6.1 – Hinweise zur Sanierung von Kanälen, Leitungen und Schächten []
  7. vgl. “Arbeitshilfen Abwasser” unter A 06.1 – Hinweise zur Sanierung von Kanälen, Leitungen und Schächten und A 06.02.2 – Renovierungsverfahren []
  8. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 19.09.2008 – 9 LA 444/07; VG Würzburg, Urteil vom 04.10.2006 – W 2 K 05.958; Lichtenfeld: in Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 733 a; Schulte/Wiesemann: in Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 351 b []
  9. vgl. auch VG Würzburg, Urteil vom 04.10.2006, a.a.O.; Lichtenfeld: in Driehaus, a.a.O.; § 6 Rdnr. 733 a []
  10. vgl. “Arbeitshilfen Abwasser” unter A-6.02.04.6 – Part-Liner []
  11. HHst. 5112 – “Kanalsanierungen 2002 u. folgende” []
  12. HHst. 5113 – “Kanalsanierungen 2001 u. HAR” []
  13. z.B. unvorhersehbare Kostensteigerungen []
  14. vgl. Lichtenfeld: in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn 726e; Rosenzweig/Freese, a.a.O., § 5 Rn. 78; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.06.1998 – 2 L 22/96; wohl auch OVG NRW, Urteil vom 20.01.2010 – 9 A 1469/08 []
  15. 2002 und davor []
  16. vgl. dazu auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.06.1998 – 2 L 22/96, a.a.O. []
  17. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22.06.2009 – 9 LC 409/06 []
  18. vgl. dazu im Einzelnen Nds. OVG, Beschluss vom 16.08.2002 – 9 LA 152/02; Urteil vom 18.09.2003 – 9 LB 390/02 []
  19. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 05.03.2010 – 9 LA 409/08, unter Verweis auf Urteile vom 26.07.2000 – 9 L 4640/99 (zum Beitragsrecht); vom 04.11.2002 – 9 LB 215/02; und vom 18.09.2003 – 9 LB 390/02 (zum Gebührenrecht) []
  20. so Nds. OVG, Beschluss vom 05.03.2010 – 9 LA 409/08, a.a.O.; vgl. auch BayVGH, Urteil vom 25.02.1998 – 4 B 97.399 []