Amts­haf­tung und Kom­mu­nal­auf­sicht

Aus der Kom­mu­nal­auf­sicht des Staa­tes kön­nen sich auch gegen­über einem kom­mu­na­len (Vor-)Zweck­ver­band Amts­pflich­ten zur sach­ge­mä­ßen Aus­übung die­ser Auf­sicht erge­ben (im Anschluss an Senats­ur­teil vom 12. Dezem­ber 2002 – III ZR 201/​01, BGHZ 153, 198). Die sich aus einer Ver­let­zung die­ser Pflich­ten erge­ben­den Amts- oder Staats­haf­tungs­an­sprü­che eines Vor-Zweck­ver­bands gehen auf den Zweck­ver­band über, sobald die­ser wirk­sam ent­stan­den ist.

Amts­haf­tung und Kom­mu­nal­auf­sicht

Die­se Haf­tungs­grund­sät­ze gel­ten auch für thü­rin­gi­sche Zweck­ver­bän­de, sofern sich das Fehl­ver­hal­ten der Kom­mu­nal­auf­sicht wäh­rend der Gel­tungs­dau­er (bis 30. Dezem­ber 2002) des § 117 Thür­KO in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 14. April 1998 ereig­net hat. Ist das Land­rats­amt als unte­re staat­li­che Behör­de für die Kom­mu­nal­auf­sicht zustän­dig, so hängt in Thü­rin­gen die haf­tungs­recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit (Land­kreis oder Land), sofern sich das Fehl­ver­hal­ten der Kom­mu­nal­auf­sicht wäh­rend der Gel­tungs­dau­er (bis 30. Dezem­ber 2002) des § 111 Thür­KO in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 14. April 1998 ereig­net hat, davon ab, wer Anstel­lungs­kör­per­schaft des han­deln­den Amts­trä­gers ist.

Der Klä­ger des hier vom Bun­des­ge­richts­hofs ent­schie­de­nen Fall ist ein Zweck­ver­band zur Abwas­ser­ent­sor­gung im Frei­staat Thü­rin­gen. Am 18.06.1992 ver­ein­bar­ten meh­re­re Gemein­den eine Ver­bands­sat­zung für den Klä­ger, die nach Maß­ga­be einer (ein­ge­schränk­ten) Geneh­mi­gung durch das Land­rats­amt am 29.01.1993 bekannt gemacht wur­de. Der Klä­ger nahm im Anschluss dar­an sei­ne Tätig­keit auf. Die Sat­zung wur­de mehr­fach geän­dert, zuletzt im Dezem­ber 1996. Nach­dem die Ver­bands­grün­dung in der Fol­ge­zeit in meh­re­ren ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ent­schei­dun­gen als unwirk­sam ange­se­hen wor­den war, teil­te das Thü­rin­ger Innen­mi­nis­te­ri­um mit Schrei­ben vom 29.08.2002 – gerich­tet an den Abwas­ser­zweck­ver­band – mit, das Ver­fah­ren zur Grün­dung des Ver­bands müs­se "aus Rechts­si­cher­heits­grün­den" wie­der­holt wer­den. Im Rah­men des erneu­ten Grün­dungs­ver­fah­rens geneh­mig­te das Land­rats­amt unter dem 6.12.2002 die im Dezem­ber 1996 beschlos­se­ne Ver­bands­sat­zung wie­der­um, die es im Amts­blatt des Land­krei­ses vom 18.12.2002 nebst der Geneh­mi­gung öffent­lich bekannt mach­te. Der Klä­ger erließ sodann Bei­trags- und Gebüh­ren­sat­zun­gen, auf deren Grund­la­ge er Bei­trä­ge und Gebüh­ren für von ihm erbrach­te Leis­tun­gen erhob.

Mit Urteil vom 28.09.2009 erklär­te das Thü­rin­ger Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die Ver­bands­sat­zung des Klä­gers im Rah­men eines Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens wegen der in der Haupt­sat­zung des Land­krei­ses ent­hal­te­nen unwirk­sa­men Bekannt­ma­chungs­re­ge­lung ihrer­seits für unwirk­sam.

Das Grün­dungs­ver­fah­ren wur­de dar­auf­hin noch­mals wie­der­holt, der Klä­ger wur­de mit Wir­kung vom 01.10.2009 ord­nungs­ge­mäß gegrün­det. Er begehrt nun­mehr die Fest­stel­lung einer Scha­dens­er­satz­ver­pflich­tung des beklag­ten Frei­staats Thü­rin­gen, weil er durch die feh­ler­haf­te Ver­öf­fent­li­chung sei­ner Ver­bands­sat­zung und der Geneh­mi­gung der Auf­sichts­be­hör­de im Amts­blatt des Land­krei­ses S. vom 18.12.2002 nicht bereits zu die­sem Zeit­punkt ord­nungs­ge­mäß ent­stan­den ist. Der Beklag­te stellt eine vor­werf­ba­re Pflicht­ver­let­zung in Abre­de und hat die Ein­re­de der Ver­jäh­rung erho­ben.

Der Bun­des­ge­richts­hof bejaht zunächst, dass der Klä­ger Inha­ber von mög­li­chen Scha­dens­er­satz­an­sprü­chen auf­grund der feh­ler­haf­ten Bekannt­ma­chung und Geneh­mi­gung sei­ner Ver­bands­sat­zung ist (Aktiv­le­gi­ti­ma­ti­on).

Der Klä­ger ist nach § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1 des Thü­rin­ger Geset­zes über die kom­mu­na­le Gemein­schafts­ar­beit (ThürK­GG) 1 zwar erst am 1.10.2009 wirk­sam ent­stan­den. Die ord­nungs­ge­mä­ße öffent­li­che Bekannt­ma­chung sei­ner Ver­bands­sat­zung und ihrer Geneh­mi­gung durch das Land­rats­amt als der nach § 118 Abs. 1 Thür­KO 2, § 44 Abs. 2 Nr. 3 ThürK­GG hier­für zustän­di­gen Auf­sichts­be­hör­de ist erst zu die­sem Zeit­punkt erfolgt. Im Jahr 2002 hat es dage­gen, wie das Thü­rin­ger Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­ner Ent­schei­dung vom 28.09.2009 3 fest­ge­stellt hat, (noch) nicht zu einer wirk­sa­men Ent­ste­hung des Klä­gers kom­men kön­nen. Gleich­wohl hat­te er bereits seit dem Jahr 1993 sei­ne Tätig­keit als Abwas­ser­zweck­ver­band auf­ge­nom­men und regel­mä­ßig in den fol­gen­den Jah­ren aus­ge­übt. Vor sei­ner wirk­sa­men Grün­dung bestand der Klä­ger danach nur als feh­ler­haf­ter (Vor-)Zweckverband. Inso­weit han­delt es sich jedoch nicht um ein recht­li­ches "nullum", son­dern um einen kör­per­schaft­lich struk­tu­rier­ten, öffent­lich­recht­li­chen Ver­band eige­ner Art, dem zumin­dest eine Teil­rechts­fä­hig­keit zukommt 4. Die­se umfasst jeden­falls Ansprü­che wegen mög­li­cher, durch die unwirk­sa­me Bekannt­ma­chung ver­ur­sach­ter Schä­den.

Ansprü­che eines sol­chen (Vor-)Zweckverbands kön­nen, wie das Beru­fungs­ge­richt eben­falls zutref­fend ange­nom­men hat, nach der erfolg­ten Geneh­mi­gung der Ver­bands­sat­zung und der ord­nungs­ge­mä­ßen Bekannt­ma­chung sowie der damit wirk­sa­men Ent­ste­hung des Ver­bands von ihm gel­tend gemacht wer­den. Eben­so wie bei der zivil­recht­li­chen Haf­tung des (Vor-)Zweckverbands 5 ist auch bei zivil- oder öffent­lich­recht­li­chen Ansprü­chen eine sol­che Annah­me gerecht­fer­tigt. Dabei kann dahin­ste­hen, ob – ver­gleich­bar dem Ver­hält­nis von Vor­GmbH zu GmbH 6 – eine Gesamt­rechts­nach­fol­ge anzu­neh­men ist oder aber von einer Funk­ti­ons­nach­fol­ge aus­zu­ge­hen ist 7.

Als Anspruchs­grund­la­ge für den hier gel­tend gemach­ten Scha­dens­er­satz­an­spruch zieht der Bun­des­ge­richts­hof sodann § 1 Abs. 1 ThürStHG 8 her­an. Danach tritt für Schä­den, die einer natür­li­chen oder juris­ti­schen Per­son hin­sicht­lich ihres Ver­mö­gens oder ihrer Rech­te durch Mit­ar­bei­ter oder Beauf­trag­te staat­li­cher oder kom­mu­na­ler Orga­ne in Aus­übung staat­li­cher Tätig­keit rechts­wid­rig zuge­fügt wer­den, eine ver­schul­dens­un­ab­hän­gi­ge Haf­tung des jewei­li­gen Organs ein.

Anknüp­fungs­punkt für die Haf­tung des beklag­ten Lan­des ist, dass die Ver­öf­fent­li­chung und Geneh­mi­gung der Ver­bands­sat­zung des Klä­gers im Jahr 2002 durch die nach § 111 Abs. 2 und 4, § 117 Abs. 1, § 118 Abs. 1 Satz 1 Thür­KO 9, § 18 Abs. 1, § 19 Abs. 1, § 44 Abs. 1 Nr. 3 ThürK­GG zustän­di­ge Auf­sichts­be­hör­de, näm­lich das Land­rats­amt S. als unte­re staat­li­che Ver­wal­tungs­be­hör­de, feh­ler­haft war und der Klä­ger des­halb nicht zum Ent­ste­hen gelan­gen konn­te. Dies beruh­te nach der für die Zivil­ge­rich­te bin­den­den 10 Ent­schei­dung des Thü­rin­ger Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.09.2009 dar­auf, dass die Form der öffent­li­chen Bekannt­ma­chung von Sat­zun­gen in der Haupt­sat­zung des Land­krei­ses (vgl. § 100 Abs. 1 Satz 2 Thür­KO a.F.; § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5 der Thü­rin­ger Bekannt­ma­chungs­ver­ord­nung 11) nicht wirk­sam gere­gelt war. Auf die­ser Grund­la­ge bekannt gemach­te Ver­bands­sat­zun­gen waren danach eben­falls unwirk­sam.

Die Revi­si­on meint, es feh­le vor­lie­gend schon des­halb an einer Amts­pflicht­ver­let­zung des Land­rats­amts, weil für die Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le der Haupt­sat­zung des Land­krei­ses nach § 118 Abs. 2, § 120 Abs. 1 Thür­KO a.F. allein das Lan­des­ver­wal­tungs­amt als Rechts­auf­sichts­be­hör­de des Land­krei­ses zustän­dig gewe­sen sei, das die Haupt­sat­zung nicht bean­stan­det habe; des­halb sei das Land­rats­amt bei der Prü­fung, ob die Ver­bands­sat­zung zu geneh­mi­gen sei, nicht ver­pflich­tet gewe­sen, auch die Wirk­sam­keit der in der Haupt­sat­zung ent­hal­te­nen Bekannt­ma­chungs­re­ge­lung zu über­prü­fen. Dem kann nicht gefolgt wer­den.

Für die Haf­tung nach § 1 ThürStHG ist im Aus­gangs­punkt allein maß­geb­lich, ob die in Rede ste­hen­de Maß­nah­me sach­lich rich­tig ist und mit der objek­ti­ven Rechts­la­ge über­ein­stimmt. Maß­geb­lich ist nicht ein etwai­ges Hand­lungs­un­recht, son­dern allein das Ergeb­nis, näm­lich die den gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen objek­tiv nicht ent­spre­chen­de Form der Bekannt­ma­chung der Ver­band­sat­zung und ihrer Geneh­mi­gung 12. Unter Berück­sich­ti­gung die­ser Grund­sät­ze geht es im Streit­fall des­halb in ers­ter Linie um die Auf­ga­be des zustän­di­gen Land­rats­amts, durch eine wirk­sa­me Bekannt­ma­chung der Ver­bands­sat­zung und ihrer Geneh­mi­gung den Klä­ger als Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts ent­ste­hen zu las­sen. In die­sem Zusam­men­hang kommt dem Umstand, dass das Lan­des­ver­wal­tungs­amt die Haupt­sat­zung nicht nach § 120 Abs. 1 Thür­KO a.F. bean­stan­det hat, kei­ne maß­geb­li­che Bedeu­tung zu. Des­sen unge­ach­tet war das Land­rats­amt nicht von der Pflicht ent­bun­den, die Grund­la­gen für die von ihm zu tref­fen­den Maß­nah­men in der Haupt­sat­zung selb­stän­dig einer Prü­fung zu unter­zie­hen, weil die Gesetz­mä­ßig­keit eige­nen Han­delns stets zu über­prü­fen ist. Dies galt vor­lie­gend umso mehr, als auf­grund von zuvor ergan­ge­nen ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ent­schei­dun­gen und anschlie­ßend erteil­ter "Hand­lungs­emp­feh­lun­gen" des Innen­mi­nis­te­ri­ums kon­kre­ter Anlass für eine ein­ge­hen­de Prü­fung auch und gera­de der Fra­ge der rich­ti­gen förm­li­chen Bekannt­ma­chung bestan­den hat.

Der Vor­Zweck­ver­band, des­sen Rechts­nach­fol­ge der Klä­ger ange­tre­ten hat, war auch in den Schutz­be­reich der vom Land­rats­amt im Zusam­men­hang mit der Ver­bands­grün­dung zu beach­ten­den Amts­pflich­ten ein­be­zo­gen.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts­hofs ist aner­kannt, dass Drit­ter im Sin­ne des § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB auch eine juris­ti­sche Per­son des öffent­li­chen Rechts sein kann. Dies gilt ins­be­son­de­re im Ver­hält­nis von Gemein­den zu den die Rechts­auf­sicht in Selbst­ver­wal­tungs­an­ge­le­gen­hei­ten aus­üben­den Behör­den: Die Kom­mu­nal­auf­sicht des Staa­tes begrün­det den Gemein­den gegen­über Amts­pflich­ten zur sach­ge­mä­ßen Aus­übung der Auf­sicht, weil dadurch auch die Inter­es­sen der Gemein­den geför­dert und geschützt wer­den sol­len 13.

Die­se Maß­stä­be gel­ten auch im Anwen­dungs­be­reich des Staats­haf­tungs­ge­set­zes 14.

Gemes­sen an die­sen Grund­sät­zen ist auch vor­lie­gend von der Stel­lung des Klä­gers als Drit­tem aus­zu­ge­hen. Das Land­rats­amt hat­te als unte­re Auf­sichts­be­hör­de den Erfor­der­nis­sen der Bekannt­ma­chung und Geneh­mi­gung einer Ver­bands­sat­zung nach den Vor­schrif­ten des Thü­rin­ger Geset­zes über die kom­mu­na­le Gemein­schafts­ar­beit Rech­nung zu tra­gen. Die den (Vor-)Zweckverband begüns­ti­gen­den Maß­nah­men der Geneh­mi­gung sowie der Bekannt­ma­chung von Sat­zung und Geneh­mi­gung nach die­sem Gesetz zur voll wirk­sa­men Ent­ste­hung des Ver­bands die­nen nicht nur den Inter­es­sen der den Klä­ger bil­den­den Kom­mu­nen. Viel­mehr sind sie auch in ihrer öffent­lich­recht­li­chen Ver­bun­den­heit in den Schutz ein­be­zo­gen, denn sie sind von einer Unwirk­sam­keit der Ver­bands­sat­zung gemein­sam betrof­fen. Als in den Schutz­be­reich ein­be­zo­gen ist des­halb auch der (Vor-)Zweckverband anzu­se­hen. Die Tätig­keit der Auf­sichts­be­hör­de soll dabei sicher­stel­len, dass der Zweck­ver­band auf einer siche­ren Grund­la­ge ent­steht und sei­ne Auf­ga­ben wirk­sam erfül­len kann. Bei­des schafft für den Ver­band in beson­de­rer Wei­se einen Ver­läss­lich­keits- und Ver­trau­ens­tat­be­stand (ver­gleich­bar einer Bau­ge­neh­mi­gung 15), wonach er als Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts im Rah­men sei­ner Auf­ga­be tätig wer­den kann.

Aller­dings wur­de § 117 Thür­KO durch Art. 1 Nr. 60 des Geset­zes zur Ände­rung der Thü­rin­ger Kom­mu­nal­ord­nung und ande­rer Geset­ze vom 18.12.2002 16 dahin ergänzt, dass die Auf­sicht "im staat­li­chen Inter­es­se" erfol­ge. Die­se Geset­zes­än­de­rung, die zur "Klar­stel­lung" vor­ge­nom­men wur­de, dass die Rechts­auf­sicht kei­ne Schutz­wir­kung zuguns­ten der Kom­mu­nen im Sin­ne des Haf­tungs­rechts ent­fal­tet 17, ist vor­lie­gend noch nicht zu berück­sich­ti­gen, weil die­ses Gesetz erst am 31.12.2002 in Kraft getre­ten ist.

Die tatrich­ter­li­che Wür­di­gung des Beru­fungs­ge­richts, dass der Klä­ger erst auf­grund des Urteils des Thü­rin­ger Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.09.2009 die nach § 4 Abs. 2 ThürStHG für den Beginn der (ein­jäh­ri­gen) Ver­jäh­rungs­frist erfor­der­li­che Kennt­nis von der Unwirk­sam­keit der Ver­bands­sat­zung und damit der Rechts­wid­rig­keit sei­ner Beschei­de erhal­ten habe, ist vor dem Hin­ter­grund, dass der Beklag­te selbst sich dar­auf beru­fen hat, dass die Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts sehr über­ra­schend gekom­men sei, nicht zu bean­stan­den.

Pro­ble­ma­tisch ist für den Bun­des­ge­richts­hof sodann jedoch die Fra­ge der haf­tungs­recht­li­chen Ver­ant­wor­tung des beklag­ten Frei­staats.

Nach Ansicht des Bun­des­ge­richts­hofs ist es nicht uner­heb­lich, ob der beim Land­rats­amt han­deln­de Mit­ar­bei­ter Lan­des­be­am­ter oder Bediens­te­ter des Land­krei­ses gewe­sen ist. Die Fra­ge, wel­che Kör­per­schaft, Land­kreis oder Land, bei Pflicht­ver­let­zun­gen von Amts­trä­gern zu haf­ten hat, beant­wor­tet sich – soweit nicht der Land­rat per­sön­lich gehan­delt hat bezie­hungs­wei­se kei­ne beson­de­ren gesetz­li­chen Rege­lun­gen bestehen – grund­sätz­lich nicht nach der Natur der Auf­ga­be (hier: Kom­mu­nal­auf­sicht als Auf­ga­be des Lan­des), son­dern danach, wel­che Kör­per­schaft den han­deln­den Mit­ar­bei­ter ange­stellt hat 18.

Das Thü­rin­ger Ober­lan­des­ge­richt in Jena hat im vor­lie­gen­den Fall sein Beru­fungs­ur­teil 19 dar­auf gestützt, dass nach § 111 Abs. 4 Satz 4 Thür­KO bei der Aus­übung der Auf­ga­ben der unte­ren staat­li­chen Ver­wal­tungs­be­hör­de das Land das Haf­tungs­ri­si­ko trägt. Dabei hat es an die­ser Stel­le über­se­hen, dass vor­lie­gend – da die Geneh­mi­gung der Sat­zung am 6.12.2002 und ihre Bekannt­ma­chung am 18.12.2002 erfolgt waren – für die Beur­tei­lung der Fra­ge der Pas­siv­le­gi­ti­ma­ti­on noch die Thü­rin­ger Kom­mu­nal­ord­nung in der bis zum 30.12.2002 gel­ten­den Fas­sung zugrun­de zu legen ist. Aus § 111 Abs. 4 Satz 1 Thür­KO a.F. ist zunächst zu ent­neh­men, dass das Land (unter ande­rem) zur Wahr­neh­mung der Auf­ga­be der staat­li­chen Auf­sicht über die Gemein­den und die Zweck­ver­bän­de jedem Land­rats­amt einen Lan­des­be­am­ten mit der Befä­hi­gung zum höhe­ren Ver­wal­tungs­dienst oder zum Rich­ter­amt zuweist; das übri­ge Per­so­nal stellt der Land­kreis. Gemäß § 111 Abs. 4 Satz 4 Thür­KO a.F. haf­tet das Land, wenn der Land­rat oder die Lan­des­be­diens­te­ten in Aus­übung der staat­li­chen Auf­ga­ben schuld­haft die ihnen einem ande­ren gegen­über oblie­gen­den Amts­pflich­ten ver­let­zen. Dar­aus ergibt sich im Umkehr­schluss – in Über­ein­stim­mung mit den all­ge­mei­nen Haf­tungs­grund­sät­zen , dass dann, wenn Kreis­be­diens­te­te staat­li­che Auf­ga­ben feh­ler­haft wahr­neh­men, stets der Land­kreis zu haf­ten hat.

Dass vor­lie­gend der Land­rat per­sön­lich oder gege­be­nen­falls ein dem Land­kreis zuge­wie­se­ner Lan­des­be­am­ter des höhe­ren Diens­tes für die Geneh­mi­gung der Ver­bands­sat­zung und die anschlie­ßen­de Bekannt­ma­chung ver­ant­wort­lich zeich­ne­te, ist nicht fest­ge­stellt und ver­steht sich nicht von selbst.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 18. Juli 2013 – III ZR 323/​12

  1. vom 11.06.1992, GVBl. S. 232, in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 10.10.2001, GVBl. S. 290[]
  2. in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 28.01.2003, GVBl. S. 41[]
  3. Thür. OVG, LKV 2010, 285[]
  4. vgl. Thü­rO­VG, Urteil vom 25.02.2004 – 4 KO 703/​01, mwN[]
  5. vgl. BGH, Urteil vom 28.03.1996 – VII ZR 228/​94, NJW-RR 1996, 853[]
  6. sie­he dazu BGH, Urteil vom 26.10.1981 – II ZR 31/​81, NJW 1982, 932, 933[]
  7. so Thü­rO­VG, LKV 2006, 191, 183[]
  8. in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 02.10.1998, GVBl. S. 336[]
  9. in der noch bis zum 30.12.2002 gel­ten­den Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 14.04.1998, GVBl. S. 73[]
  10. vgl. nur BGH, Urteil vom 09.12.2004 – III ZR 263/​04, BGHZ 161, 305, 309[]
  11. vom 22.08.1994, GVBl. S. 1045[]
  12. vgl. BGH, Urteil vom 19.01.2006 – III ZR 82/​05, BGHZ 166, 22 Rn. 11, 12[]
  13. vgl. nur BGH, Urteil vom 12.12.2002 – III ZR 201/​01, BGHZ 153, 198, 202 f mwN[]
  14. BGH aaO S.201[]
  15. sie­he BGH, Urteil vom 19.01.2006 aaO[]
  16. GVBl.2002, 467[]
  17. vgl. LT-Drucks. 3/​2206 S. 51[]
  18. vgl. BGH, Urtei­le vom 14.12.2006 – III ZR 74/​06, VersR 2007, 497 Rn. 7 f und vom 15.01.1987 – III ZR 17/​85, BGHZ 99, 326, 330 f mwN[]
  19. OLG Jena, Urteil vom 18.09.2012 – 4 U 695/​11[]