Amtspflichten bei der Überwachung einer Abfallentsorgungsanlage

Die Amtspflichten, die den für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen (bis 30. April 1993: abfallrechtlichen) Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Abfallentsorgungsanlage und für die Überwachung einer solchen An-lage zuständigen Behörden obliegen, können auch zugunsten des Eigentümers des Betriebsgrundstücks als einem geschützten „Dritten“ bestehen, wie jetzt der Bundesgerichtshof entschied, und zwar auch dann, wenn der Eigentümer des Anlagengrundstücks die örtliche Gemeinde ist..

Amtshaftungsansprüche nach § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG setzen die Verletzung einer gerade einem Dritten gegenüber bestehenden Amtspflicht voraus. Die Frage nach der Einbeziehung des Geschädigten in den Kreis der Dritten beantwortet sich, so der BGH, im Einzelfall danach, ob die verletzte Amtspflicht wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch den Zweck hat, das Interesse gerade dieses Geschädigten zu schützen¹. Dabei genügt nicht, dass sich die Verletzung der Amtspflicht für den Geschädigten nachteilig auswirkt, sondern es muss sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der Natur des Amtsgeschäfts ergeben, dass der Geschädigte zu dem Personenkreis gehört, dessen Belange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt und gefördert werden sollen; darüber hinaus kommt es darauf an, ob in qualifizierter und zugleich individualisierbarer Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist². Dabei kann auch eine juristische Person des öffentlichen Rechts Dritter sein, wenn sie durch das Amtsgeschäft wie ein Staatsbürger im Verhältnis zur handelnden Behörde betroffen ist³.

Ausgehend von diesen Grundsätzen lässt sich aus den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, das seit dem 1. Mai 1993, dem Tag des Inkrafttretens des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes (IWG) vom 22. April 1993⁴, auch auf Abfallentsorgungsanlagen anwendbar ist, entnehmen, dass den für die Erteilung von Genehmigungen für die Errichtung von Abfallentsorgungsanlagen und die Überwachung derartiger Anlagen zuständigen Behörden Amtspflichten auch gegenüber den Eigentümern der Betriebsgrundstücke obliegen können. Gleiches galt für die bis dahin einschlägigen Bestimmungen das Abfallgesetzes (AbfG) vom 27. August 1986⁵, dessen Anwendungsbereich sich ab dem 1. Mai 1993 – ebenso wie der des derzeit geltenden, an die Stelle des Abfallgesetzes getretenen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994⁶ – auf (Abfall-)Deponien beschränkte (siehe § 7 Abs. 1 und 2 AbfG i.d.F. von Art. 6 Nr. 1 IWG sowie § 31 Abs. 1 und 2 KrW-/AbfG).

Die Errichtung und die wesentliche Änderung einer Abfallentsorgungsanlage bedürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG der Genehmigung. Nach § 6 Nr. 1 BImSchG ist die Genehmigung – gegebenenfalls mit Nebenbestimmungen nach § 12 BImSchG – zu erteilen, wenn unter anderem sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG ergebenden Pflichten erfüllt werden. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass – auch nach einer Betriebseinstellung – schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belastungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können. Die sich nach Maßgabe dieser Vorschriften für die Genehmigungsbehörde ergebenden Amtspflichten dienen auch dem Schutz der Nachbarschaft⁷. Dafür sprechen die ausdrückliche Erwähnung des Nachbarn sowie der Charakter der Vorschrift als Abwehrpflicht; für alle die Pflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG konkretisierenden Vorschriften gilt Entsprechendes⁸.

Nachbarschaft im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes kennzeichnet im Gegensatz zur Allgemeinheit ein qualifiziertes Betroffensein, das sich deutlich abhebt von den Auswirkungen, die den Einzelnen als Teil der Allgemeinheit treffen können. Sie setzt ein besonderes Verhältnis zur Anlage im Sinne einer engeren räumlichen und zeitlichen Beziehung voraus. Eine solche Beziehung kann vermittelt werden durch Rechte an einer Sache oder einer Sachgesamtheit, die derart im Einwirkungsbereich der Anlage belegen sind, dass sie in einer von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG missbilligten Weise betroffen sein können⁹. Zu den Nachbarn zählen danach insbesondere die Eigentümer und Bewohner der im Einwirkungsbereich belegenen – benachbarten – Grundstücke¹⁰. Auch wenn der Begriff der Nachbarschaft, soweit es um das Grundstückseigentum geht, vor allem die Eigentümer der neben der Anlage befindlichen Grundstücke im Blick hat, so ist es doch gerechtfertigt, auch den Eigentümer des Grundstücks, auf dem die Anlage betrieben wird, in den Genuss des immissionsschutzrechtlichen Nachbarschutzes kommen zu lassen. Entscheidend für ein derart weites Nachbarverständnis spricht vor allem der Umstand, dass gerade das Grundstück, auf dem sich die genehmigungsbedürftige Anlage befindet, den mit dem Betrieb der Anlage verbundenen Einwirkungsgefahren in ganz besonderer Weise ausgesetzt ist. Gründe, dem Eigentümer diesen Schutz zu versagen, bestehen demgegenüber nicht.

Soweit das Berufungsgericht einen Schutz des Eigentümers verneint, weil das Betriebsgrundstück bei wertender Betrachtung selbst Teil der Abfallentsorgungsanlage sei und das Grundstückseigentum kein abgrenzbares Rechtsgut darstelle, lässt sich diese These weder aus dem Wortlaut des Gesetzes ableiten noch entspricht eine derartige Gleichsetzung des Eigentümers mit dem Anlagenbetreiber den gesetzlichen Schutzzielen und dem sich daraus ergebenden weiten Nachbarbegriff. Der Eigentümer des Grundstücks ist nicht notwendig auch der Eigentümer oder der Betreiber der Anlage¹¹. Davon geht auch § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG aus, in dem Eigentümer und Betreiber von Anlagen und Eigentümer und Besitzer der Betriebsgrundstücke ausdrücklich nebeneinander genannt werden. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ergibt sich auch aus § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG keine andere Beurteilung. Danach können zwar auch Grundstücke selbst als Anlagen gelten. Dies ist nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift aber nicht dahin zu verstehen, dass das Betriebsgrundstück unabhängig von der Stellung der Berechtigten daran stets als untrennbarer Teil der (eigentlichen) Anlage anzusehen ist. Vielmehr wird darin lediglich geregelt, unter welchen Voraussetzungen auch ein Grundstück allein eine Anlage darstellen kann. Darum geht es jedoch hier nicht.

Für ein weites Verständnis des Begriffs der Nachbarschaft unter Einschluss des Betriebsgrundstücks selbst spricht auch die Gesetzesbegründung. Danach ist unter Nachbarschaft der gesamte Einwirkungsbereich der Anlage ohne Begrenzung auf bestimmte Personen zu verstehen¹². Dementsprechend sind sowohl die Bewohner einer Mietwohnung auf dem Betriebsgrundstück (Jarass, aaO, § 3 Rn. 35) als auch die in dem Anlagenbetrieb beschäftigten Arbeitnehmer als Nachbarn im Sinne des Bundes-Immisionsschutzgesetzes anzusehen¹³.

Gegen die Einbeziehung des Grundstückseigentümers in den Kreis der geschützten Nachbarn lässt sich auch nicht anführen, dieser habe sich – im Unterschied zu anderen Nachbarn – durch die Bestellung eines Erbbaurechts oder durch den Abschluss eines Pachtvertrags „freiwillig“ den mit dem Anlagenbetrieb einhergehenden Umwelteinwirkungen ausgesetzt und könne zudem durch entsprechende Vertragsgestaltung die Wahrung seiner Eigentümerbelange sicherstellen. Auch der Eigentümer des Betriebsgrundstücks ist im Regelfalle mangels eigener Sachkunde darauf angewiesen, dass die zuständigen Behörden die Voraussetzungen der zu erteilenden Genehmigung sorgfältig prüfen und eine Genehmigung nur erfolgt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Er muss sich darauf verlassen können, dass nur genehmigungsfähige Anlagen errichtet und betrieben werden, er also mit der Überlassung seines Grundstücks an den Anlagenbetreiber keine unkalkulierbaren und unvertretbaren Risiken eingeht.

Die Richtigkeit dieser Überlegung wird dadurch bestätigt, dass auch der Eigentümer des Betriebsgrundstücks befugt ist, die Erteilung einer Anlagengenehmigung, etwa wegen unzureichender Sicherheitsvorkehrungen gegen Bodenverunreinigungen, anzufechten. Dabei ist die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, mit der die Drittgerichtetheit im Sinne des Amtshaftungsrechts einhergeht¹⁴, selbst dann nicht zu verneinen, wenn der die Genehmigung anfechtende Eigentümer auch privat-rechtlich (etwa durch Geltendmachung von vertraglichen Unterlassungsansprüchen, eines Heimfallanspruchs nach § 2 Nr. 4 ErbbauRG oder durch Vertragskündigung etc.) gegen den Adressaten der Genehmigung vorgehen könnte.

Dem Schutzbegehren könnte – was hier nicht vertieft zu werden braucht – allenfalls dann der Erfolg zu versagen sein, wenn der Eigentümer den gegenüber der Behörde beanstandeten Zustand vertraglich ausdrücklich erlaubt hat¹⁵.

Nach dem Gesagten kann mithin auch der Eigentümer des Anlagengrundstücks in Bezug auf Amtspflichtverletzungen bei Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung geschützter Dritter sein. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – Grundstückseigentümer und Anlagenbetreiber völlig personenverschieden sind. Der Frage, ob und inwieweit dieser Grundsatz überhaupt noch oder nur mit Einschränkungen zu gelten hat, wenn zwar formal keine Personenidentität vorliegt, aber Eigentümer und Betreiber miteinander rechtlich oder wirtschaftlich verflochten sind (etwa: Eigentümer und Betreiber sind zwar selbständige Gesellschaften mit beschränkter Haftung, die Gesellschafter sind aber jeweils dieselben natürlichen Personen), braucht vorliegend nicht weiter nachgegangen zu werden.

Dass auch im Rahmen der Genehmigung einer Abfallbeseitigungsanlage auf der Grundlage des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 den zuständigen Behörden drittgerichtete Amtspflichten oblagen, ergab sich aus § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AbfG. In dieser Vorschrift war bestimmt, dass die Genehmigung einer Abfallentsorgungsanlage zu versagen ist, wenn nachteilige Wirkungen auf das Recht eines anderen zu erwarten sind, die durch Auflagen und Bedingungen weder verhütet noch ausgeglichen werden können, und der Betroffene widerspricht. Diese Norm hat zweifelsfrei drittschützenden Charakter, wobei die Annahme nahe liegt, dass es in erster Linie die Nachbarn sind, bei denen derartige Wirkungen auf ihre Rechte zu besorgen sind¹⁶. Dabei ist der Umstand, dass die Erhebung des Widerspruchs Voraussetzung für die Genehmigungsversagung nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AbfG ist, maßgeblicher Anknüpfungspunkt dafür, dass die im Genehmigungsverfahren zu beachtenden Amtspflichten nicht nur im Interesse der Allgemeinheit bestehen. Allerdings ist die Vorschrift nach Auffassung des Bundesgerichtshofs nicht so zu verstehen, dass nur diejenigen Personen aus der Verletzung „an sich drittgerichteter“ Amtspflichtverletzungen Rechte herleiten können, die tatsächlich Widerspruch erhoben haben. Gegen ein derart enges Normverständnis spricht schon der Umstand, dass das Unterlassen oder die Versäumung von Einwendungen – mit Ausnahme solcher, deren Abwägungserheblichkeit sich der entscheidenden Behörde nicht aufdrängen musste – keine materielle Präklusion nach sich zog und auch nicht dazu führte, dass Abwehransprüche in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht mehr geltend gemacht werden konnten¹⁷.

Was die Einbeziehung (auch) des Eigentümers des Anlagengrundstücks in den Schutzbereich der Amtspflichten angeht, ist freilich zu beachten, dass § 8 Abs. 4 AbfG bestimmte: „Absatz 3 Satz 2 Nr. 3 gilt nicht, wenn das Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit dient. Wird in diesem Fall die Planfest-stellung erteilt, ist der Betroffene für den dadurch eintretenden Vermögensnach-teil in Geld zu entschädigen.“ Diese Bestimmung sollte sicherstellen, dass der planbetroffene Eigentümer zum Ausgleich der ihm auferlegten Duldungspflicht eine angemessene Entschädigung in Geld erhält¹⁸. Um eine derartige Geldentschädigung zum Ausgleich für hinzunehmende Nachteile geht es jedoch hier nicht, sondern ausschließlich darum, ob bei der Genehmigungserteilung den Umweltstandards Genüge getan wurde.

Dabei können, so der BGH weiter, den zuständigen Behörden auch im Rahmen der Überwachung der genehmigten Anlagen und der Durchsetzung von Auflagen drittschützende Amtspflichten obliegen.

Allerdings sind die vorliegend maßgeblichen Bestimmungen, § 52 Abs. 1 Satz 1 BImSchG und § 11 Abs. 1 AbfG, als Generalklausel derart weit formuliert, dass sie weder den geschützten Personenkreis noch das geschützte private Interesse ausreichend erkennen lassen; deshalb hat der Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die Überwachung genehmigter Anlagen in bestimmter Art und Weise vorgenommen wird¹⁹. Jedoch können sich die im Allgemeinen nur im öffentlichen Interesse bestehenden Amtspflichten dann zu drittschützenden Amtspflichten verdichten, wenn der begründete Verdacht besteht oder sogar feststeht, dass die Voraussetzungen einer auch dem Schutz der Nachbarn dienenden Anordnung oder sonstigen Maßnahme erfüllt sind²⁰. Eine drittschützende Wirkung der gesetzlich vorgesehenen Überwachungsmaßnahmen ist danach typischerweise dann anzunehmen, wenn für einen Nachbarn begründeter Anlass besteht, sich gegen beeinträchtigende Immissionen zu wehren. In diesem Falle kann er, wenn er sich mit seinem Anliegen an die Behörde wendet, verlangen, dass diese ermessensfehlerfrei darüber befindet, ob und welche konkreten Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen sind. Darüber hinaus kann ein Drittschutz auch dann angenommen werden, wenn die Behörde selbst, etwa anlässlich einer „Routinekontrolle“, von einem derartigen Sachverhalt Kenntnis erlangt. Auch dann hat der Nachbar Anspruch auf ein entsprechendes Tätigwerden.

Bundesgerichtshof, Versäumnisurteil vom 15. Oktober 2009 – III ZR 8/09

1. st. Rechtsprechung, vgl. BGHZ 39, 358, 362 f; 106, 323, 331; 137, 11, 15; 140, 380, 382; 162, 49, 55[↩]
2. vgl. BGHZ 92, 34, 52; 106, 323, 332; 108, 224, 227; 146, 365, 368; Staudinger/Wurm, BGB, 2007, § 839 Rn. 169, 170[↩]
3. BGHZ 153, 198, 201[↩]
4. BGBl. I S. 466[↩]
5. BGBl. I, S. 1410, 1501[↩]
6. BGBl. I S. 2705[↩]
7. vgl. BVerwGE 119, 329, 332; Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 5 Rn. 120, 125 m.w.N[↩]
8. Jarass, aaO, Rn. 120[↩]
9. vgl. BVerwG NJW 1983, 1507, 1508[↩]
10. vgl.BVerwG aaO; Jarass, aaO, § 3 Rn. 33, 35; BeckOK/Schulte, BImSchG [Stand 1. April 2009], § 3 Rn. 63; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, § 8 Rn. 27-30; Kunig, in: GS Martens 1987, S. 599 f.[↩]
11. vgl. Jarass, aaO, § 3, Rn. 81, 83; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. I, [Stand Mai 2003], § 5, Rn. 28[↩]
12. vgl. BT-Drucks. 7/179, S. 29[↩]
13. so die ganz h.M., vgl. Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, aaO, [Stand März 1999], § 3 BImSchG, Rn. 6 d; Jarass aaO, § 3 Rn. 37 m.w.N.; Beck-OK/Schulte, aaO, § 3 Rn. 67; a.A. wegen Spezialität des Arbeitsschutzrechts Halmschlag, in: Schmatz/Nöthlichs, Immissionsschutz [Stand März 2009], § 3 Anm. 7[↩]
14. vgl. nur BGHZ 125, 258, 268[↩]
15. vgl. Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, aaO, [Stand März 1999], § 3 Rn. 15 g; siehe auch Buchholz, BVerwG 406.19 „Nachbarschutz“ Nr. 139[↩]
16. siehe Schwermer, in: Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 2. Aufl. 1992, § 8 Rn. 53, 54 m.w.N[↩]
17. vgl. Schwermer, aaO, § 7 Rn. 32 und § 8 Rn. 57[↩]
18. vgl. BVerwG NVwZ 1990, 969, 971[↩]
19. vgl. Jarass, aaO, § 52 Rn. 16; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht [Stand März 2001], § 52 Rn. 125[↩]
20. vgl. Jarass, aaO, § 52 Rn. 17 und § 26 Rn. 12; Dederer, in: Kotulla, BImSchG [Stand August 2008], § 52 Rn. 166; Lechelt, in: GK-BImSchG, [Stand August 2006], § 52 Rn. 303; BeckOK/ Schwertner, BImSchG, [Stand 1. April 2009], § 52 Rn. 36; Kunig, in: GS Martens, S. 607[↩]