Anfech­tung eines Umle­gungs­be­schlus­ses – und die Öffent­lich­keit der Rats­sit­zun­gen

Im Rah­men der Anfech­tung des Umle­gungs­be­schlus­ses ist die Recht­mä­ßig­keit der Anord­nung der Umle­gung zu über­prü­fen [1].

Anfech­tung eines Umle­gungs­be­schlus­ses – und die Öffent­lich­keit der Rats­sit­zun­gen

Die gemäß § 38 Abs. 1 GemO BW zu fer­ti­gen­de Nie­der­schrift über die Gemein­de­rats­sit­zung ist eine öffent­li­che Urkun­de, bezüg­lich deren Inhalt der Beweis der Unrich­tig­keit zuläs­sig ist (§§ 415, 418 Abs. 1 und 2 ZPO; Anschluss an VGH Baden-Würt­tem­berg NVwZ-RR 1989, 153). Eine nega­ti­ve Beweis­kraft der­ge­stalt, dass in der Nie­der­schrift nicht auf­ge­nom­me­ne Vor­gän­ge als nicht statt­ge­fun­den zu behan­deln sind, ist ihr nicht bei­zu­mes­sen.

Ein Umle­gungs­be­schluss ist nur dann recht­mä­ßig ist, wenn die Vor­aus­set­zun­gen für eine Umle­gung vor­lie­gen. Hier­zu gehört auch die Beschluss­fas­sung über die Anord­nung der Umle­gung nach § 46 Abs. 1 Bau­GB. Ein sol­cher Beschluss ist kein Ver­wal­tungs­akt und nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts­hofs nur zusam­men mit dem Umle­gungs­be­schluss anfecht­bar und kann nur so zur gericht­li­chen Nach­prü­fung gestellt wer­den. Im Rah­men der Anfech­tung des Umle­gungs­be­schlus­ses ist dann die Recht­mä­ßig­keit der Anord­nung der Umle­gung zu über­prü­fen [2].

Anord­nungs- und Umle­gungs­be­schluss sind glei­cher­ma­ßen rechts­wid­rig, wenn bei der Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats die Vor­schrif­ten der Gemein­de­ord­nung über die Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zun­gen ver­letzt wor­den sind. Nicht zu fol­gen ist der Argu­men­ta­ti­on der Revi­si­on, der Anord­nungs­be­schluss beinhal­te nur einen „inter­nen Auf­trag“ des Gemein­de­rats an die Umle­gungs­stel­le zur Durch­füh­rung der Umle­gung, so dass es für die Recht­mä­ßig­keit des Umle­gungs­be­schlus­ses nur auf die mate­ri­el­len Vor­aus­set­zun­gen für eine Umle­gung nach § 46 Abs. 1 Bau­GB ankom­me: Man­gels Außen­wir­kung blie­ben Ver­fah­rens­män­gel bei der Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats „intern“ und sei­en daher nicht geeig­net, den spä­ter gefass­ten Umle­gungs­be­schluss gleich­sam zu „infi­zie­ren“. Der Anord­nungs­be­schluss des Gemein­de­rats kann, auch wenn es sich um einen inter­nen Vor­gang ohne Ver­wal­tungs­akt­qua­li­tät han­delt, grund­sätz­lich nur dann Grund­la­ge eines recht­mä­ßi­gen Umle­gungs­be­schlus­ses sein, wenn die all­ge­mein für Gemein­de­rats­be­schlüs­se gel­ten­den (Verfahrens)Regelungen der jeweils anwend­ba­ren Gemein­de­ord­nung ein­ge­hal­ten sind [3].

Gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO BW sind die Sit­zun­gen des Gemein­de­rats öffent­lich. Nicht­öf­fent­lich darf nur ver­han­delt wer­den, wenn es das öffent­li­che Wohl oder berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner erfor­dern; über Gegen­stän­de, bei denen die­se Vor­aus­set­zun­gen vor­lie­gen, muss nicht­öf­fent­lich ver­han­delt wer­den. Der Grund­satz der Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zung gehört zu den wesent­li­chen Ver­fah­rens­be­stim­mun­gen des Gemein­de­rechts. Er hat die Funk­ti­on, dem Gemein­de­bür­ger Ein­blick in die Tätig­keit der Ver­tre­tungs­kör­per­schaf­ten und ihrer ein­zel­nen Mit­glie­der zu ermög­li­chen und dadurch eine auf eige­ner Kennt­nis und Beur­tei­lung beru­hen­de Grund­la­ge für eine sach­ge­rech­te Kri­tik sowie eine Wil­lens­bil­dung zu schaf­fen, den Gemein­de­rat der all­ge­mei­nen Kon­trol­le der Öffent­lich­keit zu unter­zie­hen und dazu bei­zu­tra­gen, der unzu­läs­si­gen Ein­wir­kung per­sön­li­cher Bezie­hun­gen, Ein­flüs­se und Inter­es­sen auf die Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats vor­zu­beu­gen. Der Ver­stoß gegen das Gebot der Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zung begrün­det regel­mä­ßig eine schwer­wie­gen­de Ver­fah­rens­rechts­ver­let­zung und führt daher zur Rechts­wid­rig­keit eines Gemein­de­rats­be­schlus­ses [4]. Die­se Grund­sät­ze gel­ten auch, wenn der zu über­prü­fen­de Beschluss zwar in öffent­li­cher Sit­zung gefasst wur­de, jedoch ohne Bera­tung erfolgt ist und die Sach­dis­kus­si­on in einer nicht­öf­fent­li­chen vor­an­ge­gan­ge­nen Sit­zung durch­ge­führt wur­de. Eine sol­che Ver­fah­rens­wei­se wider­spricht dem Sinn und Zweck des Gebots der Öffent­lich­keit von Gemein­de­rats­sit­zun­gen [5]. Kei­nen Ver­stoß gegen das Prin­zip der Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zung stellt es jedoch dar, wenn nur eine Ein­zel­fra­ge in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung behan­delt wird, die der Infor­ma­ti­on der Gemein­de­rä­te dient und nicht die Rede davon sein kann, dass die nicht­öf­fent­li­che Vor­be­ra­tung die in öffent­li­cher Sit­zung zu füh­ren­de Sach- und Abwä­gungs­dis­kus­si­on ersetzt, vor­weg­ge­nom­men oder in sons­ti­ger Wei­se der öffent­li­chen Wahr­neh­mung ent­zo­gen hat [6].

Nicht­öf­fent­lich muss ver­han­delt wer­den, wenn es das öffent­li­che Wohl oder berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner erfor­dern. Berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner im Sin­ne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO BW kön­nen recht­lich geschütz­te oder sons­ti­ge schutz­wür­di­ge Inter­es­sen sein. Sie erfor­dern den Aus­schluss der Öffent­lich­keit in der Gemein­de­rats­sit­zung, wenn im Ver­lauf einer öffent­li­chen Sit­zung per­sön­li­che oder wirt­schaft­li­che Ver­hält­nis­se zur Spra­che kom­men kön­nen, an deren Kennt­nis schlecht­hin kein berech­tig­tes Inter­es­se der All­ge­mein­heit bestehen kann und deren Bekannt­ga­be dem Ein­zel­nen nach­tei­lig sein könn­te [7]. Dabei müs­sen im Fal­le einer feh­len­den gene­rel­len Rege­lung – wie hier – die Vor­aus­set­zun­gen im Ein­zel­fall fest­ge­stellt wer­den.

Die gemäß § 38 Abs. 1 GemO BW zu fer­ti­gen­de Nie­der­schrift über die Gemein­de­rats­sit­zung ist eine öffent­li­che Urkun­de, bezüg­lich deren Inhalt der Beweis der Unrich­tig­keit zuläs­sig ist (§§ 415, 418 Abs. 1 und 2 ZPO; VGH Baden-Würt­tem­berg NVwZ-RR 1989, 153). Eine nega­ti­ve Beweis­kraft der­ge­stalt, dass in der Nie­der­schrift nicht auf­ge­nom­me­ne Vor­gän­ge als nicht statt­ge­fun­den zu behan­deln sind, hat das Beru­fungs­ge­richt der Nie­der­schrift zu Recht nicht bei­gemes­sen.

Nicht trag­fä­hig ist jedoch die Annah­me, die Nen­nung der Namen der Eigen­tü­mer von Grund­stü­cken inner­halb eines beab­sich­tig­ten Umle­gungs­ge­biets in öffent­li­cher Gemein­de­rats­sit­zung ver­let­ze kei­ne recht­lich geschütz­ten oder sons­ti­gen Inter­es­sen die­ser Per­so­nen.

Die Aus­wir­kun­gen einer Umle­gung sind grund­stücks­be­zo­gen und nicht per­so­nen­be­zo­gen. Die Namen der Eigen­tü­mer sind für die Vor­aus­set­zun­gen und die Zweck­mä­ßig­keit einer Umle­gung zunächst ohne Belang. Dem­entspre­chend ist auch für die Öffent­lich­keit regel­mä­ßig kein aner­ken­nens­wer­tes Inter­es­se ersicht­lich, die Namen der Eigen­tü­mer der in einem Umle­gungs­ge­biet lie­gen­den Grund­stü­cke zu erfah­ren. Grün­de dafür, dass dies im kon­kre­ten Ein­zel­fall anders zu bewer­ten ist, sind im vor­lie­gen­den Fall weder fest­ge­stellt noch von den Betei­lig­ten vor­ge­tra­gen wor­den.

Auf der ande­ren Sei­te haben die Eigen­tü­mer ein durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und dem dar­aus abge­lei­te­ten Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung geschütz­tes Recht, dar­über zu ent­schei­den, wer die Infor­ma­ti­on über ihre Eigen­tü­merstel­lung erhält. Des­halb macht das Gesetz die Ein­sicht­nah­me in das Grund­buch, mit der der Rechts­ver­kehr typi­scher­wei­se die­sen Umstand in Erfah­rung bringt, davon abhän­gig, dass ein berech­tig­tes Inter­es­se dafür besteht (§ 12 Abs. 1 Satz 1 GBO) [8]. Die Bekannt­ga­be die­ser Tat­sa­che in öffent­li­cher Sit­zung des Gemein­de­rats stellt mit­hin einen Ein­griff in die Rech­te der Eigen­tü­mer dar.

Der recht­li­chen Nach­prü­fung nicht stand hält auch die tatrich­ter­li­che Wür­di­gung des Beru­fungs­ge­richts, es kön­ne nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gemein­de­rat in dem nicht­öf­fent­li­chen Teil der Sit­zung über die per­sön­li­chen wirt­schaft­li­chen Ver­hält­nis­se ein­zel­ner Eigen­tü­mer des künf­ti­gen Umle­gungs­ge­biets gespro­chen habe. Inso­weit geht das Beru­fungs­ge­richt zutref­fend davon aus, dass der Sit­zungs­nie­der­schrift – die sich hier­zu nicht ver­hält – kei­ne nega­ti­ve Beweis­kraft zukommt, viel­mehr die tat­säch­li­chen Umstän­de auch auf­grund ande­rer Beweis­mit­tel fest­ge­stellt wer­den kön­nen. Auch die Ein­be­zie­hung der Ein­las­sung der Antrag­stel­ler, die an der öffent­li­chen Sit­zung teil­ge­nom­men haben, ist gebo­ten. Hier­bei ist jedoch zu berück­sich­ti­gen, dass die­se nur Aus­kunft geben kön­nen über die in öffent­li­cher Sit­zung gefal­le­nen Äuße­run­gen, die inso­weit allen­falls ein Indiz dafür dar­stel­len, was tat­säch­lich in der nicht­öf­fent­li­chen Sit­zung bera­ten wor­den ist.

Für die Über­prü­fung der Fra­ge, was tat­säch­lich Gegen­stand der Bera­tung in der nicht­öf­fent­li­chen Sit­zung war, kommt es nicht ent­schei­dend dar­auf an, dass die kon­kre­ten Namen der Rats­mit­glie­der genannt wer­den, die bestimm­te Fra­gen (in öffent­li­cher Sit­zung) gestellt haben. Die Teil­neh­mer der (nicht­öf­fent­li­chen) Sit­zung, die über die­sen Gesichts­punkt (nach Ent­bin­dung von ihrer Schwei­ge­pflicht durch den Bür­ger­meis­ter, vgl. § 35 Abs. 2 Satz 1 GemO) Aus­kunft geben kön­nen, sind in der Nie­der­schrift der Sit­zung ver­merkt. Inso­weit darf sich nicht allein auf die Wür­di­gung der Ein­las­sung des Bür­ger­meis­ters beschränkt wer­den. Nach § 221 Abs. 2 Bau­GB ist das Gericht gehal­ten, von Amts wegen die Auf­nah­me von Bewei­sen anzu­ord­nen und gege­be­nen­falls auch sol­che Tat­sa­chen zu berück­sich­ti­gen, die von den Betei­lig­ten nicht vor­ge­bracht wor­den sind. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts­hofs ver­mag die­se Vor­schrift eine gericht­li­che „Befug­nis“ im Sin­ne einer Ver­pflich­tung des Gerichts zur Anwen­dung des Unter­su­chungs­grund­sat­zes zu begrün­den. Die (begrenz­te) Gel­tung des Unter­su­chungs­grund­sat­zes im bau­land­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren ist im Zusam­men­hang zu sehen mit den – auch im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren, das vom Unter­su­chungs­grund­satz beherrscht wird – zuneh­mend aner­kann­ten Mit­wir­kungs­pflich­ten der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten. Dem­entspre­chend fin­det die Pflicht der Tat­sa­chen­ge­rich­te zur Auf­klä­rung des Sach­ver­halts ihre Gren­ze dort, wo das Kla­ge­vor­brin­gen kei­nen tat­säch­li­chen Anlass zur wei­te­ren Sach­auf­klä­rung bie­tet [9]. Die Ver­pflich­tung des Gerichts zur Anwen­dung des Unter­su­chungs­grund­sat­zes besteht dann, wenn sonst eine Ver­let­zung der Wahr­heits­pflicht zu befürch­ten wäre und wenn wich­ti­ge öffent­li­che Inter­es­sen im Spiel sind. Die Vor­schrift macht es dem Gericht zur Pflicht, die von einem der Betei­lig­ten in das gericht­li­che Ver­fah­ren ein­ge­führ­te Behaup­tung, soweit sie rechts­er­heb­lich ist, von Amts wegen zu klä­ren [10]. Hier­von aus­ge­hend hät­ten Gemein­de­rats­mit­glie­der dazu befra­gen wer­den müs­sen, was Gegen­stand der Bera­tung des nicht­öf­fent­li­chen Tei­les der hier in Rede ste­hen­den Gemein­de­rats­sit­zung gewe­sen ist. Die Begrün­dung, es bedür­fe des­halb kei­ner Beweis­auf­nah­me von Amts wegen, weil das gesam­te – außer­or­dent­lich umstrit­te­ne und von eini­gen der betei­lig­ten Grund­stücks­ei­gen­tü­mern vehe­ment ange­grif­fe­ne – Umle­gungs­ver­fah­ren erneut in Gang gesetzt wer­den kön­ne, ist nicht trag­fä­hig.

Unzu­rei­chend ist die tatrich­ter­li­che Wür­di­gung des Beru­fungs­ge­richts auch inso­weit, als es kei­ne Fest­stel­lun­gen dazu getrof­fen hat, ob selbst bei einem ange­nom­me­nen nicht hin­rei­chen­den Grund für die Her­stel­lung der Nicht­öf­fent­lich­keit gleich­wohl ein zur Nich­tig­keit des Beschlus­ses füh­ren­der Ver­fah­rens­feh­ler aus­schei­det. Da die Bera­tung der Beschluss­vor­la­ge über die Anord­nung der Umle­gung und die Abstim­mung in öffent­li­cher Sit­zung durch­ge­führt wur­den, und es hier nur eine kur­ze Unter­bre­chung die­ser öffent­li­chen Bera­tung gege­ben hat durch einen nicht­öf­fent­li­chen Teil der Sit­zung, hät­te aus­ge­hend vom Inhalt der nicht­öf­fent­li­chen Bera­tung geprüft wer­den müs­sen, ob die­se die Sach- und Abwä­gungs­dis­kus­si­on erset­zen, vor­weg­neh­men oder in sons­ti­ger Wei­se der öffent­li­chen Wahr­neh­mung ent­zie­hen soll­te. Nur in einem sol­chen Fall bestün­de bei der gege­be­nen Sach­la­ge Anlass, einen zur Rechts­wid­rig­keit füh­ren­den wesent­li­chen Ver­fah­rens­feh­ler bei der Fas­sung des Beschlus­ses anzu­neh­men [6].

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 23. April 2015 – III ZR 195/​14

  1. Fort­füh­rung der BGH, Urtei­le vom 12.03.1987 – III ZR 29/​86, BGHZ 100, 148, 149 und 155 sowie vom 02.04.1981 – III ZR 131/​79, NJW 1981, 2124, 2125[]
  2. vgl. BGH, Urtei­le vom 12.03.1987 – III ZR 29/​86, BGHZ 100, 148, 149 und 155 sowie vom 02.04.1981 – III ZR 131/​79, NJW 1981, 2124, 2125[]
  3. vgl. Kirch­berg in Redeker/​Uechtritz, AHB-Ver­wal­tungs­ver­fah­ren, 2. Aufl., Teil 2 C Rn. 29; s. auch BGH, Urteil vom 11.05.1967 – III ZR 141/​66, NJW 1967, 1662 zu der, soweit ersicht­lich allein strit­ti­gen, Fra­ge der Befan­gen­heit von Rats­mit­glie­dern, denen im Umle­gungs­ge­biet gele­ge­ne Grund­stü­cke gehö­ren, s. dazu Kirch­berg aaO mwN[]
  4. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, VBlBW 2013, 269, 270 mwN[]
  5. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, NVwZ-RR 2001, 462, 463[]
  6. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg VBlBW 2011, 393, 394[][]
  7. VGH Baden-Würt­tem­berg, NVwZ 1992, 196, 197 f mwN; vgl. auch BVerwG, NVwZ 1995, 897[]
  8. sie­he dazu BGH, Beschluss vom 17.08.2011 – V ZB 47/​11, NJW-RR 2011, 1651 Rn. 7; KG, RNotZ 2004, 464[]
  9. vgl. BGH, Urteil vom 16.03.2006 – III ZR 129/​05, NJW 2006, 1729, 1731[]
  10. vgl. BGH, Urtei­le vom 04.11.2004 – III ZR 372/​03, BGHZ 161, 38, 45; und vom 07.02.1974 – III ZR 13/​73, NJW 1974, 947[]