Anfech­tung von Dau­er­ver­wal­tungs­ak­ten

Ein Dau­er­ver­wal­tungs­akt kann – bei fort­be­ste­hen­der Be­schwer – für die ge­sam­te Dau­er sei­ner Wirk­sam­keit und damit auch in An­se­hung ver­gan­ge­ner Zeit­räu­me an­ge­foch­ten wer­den. Ent­fällt die Be­schwer, so kann der Klä­ger in An­se­hung der ver­gan­ge­nen Zeit­räu­me zur Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­kla­ge über­ge­hen, wenn hier­für ein Fest­stel­lungs­in­ter­es­se be­steht, und zu­gleich die Auf­he­bung des Ver­wal­tungs­akts „ex nunc“ be­geh­ren.

Anfech­tung von Dau­er­ver­wal­tungs­ak­ten

Was Streit­ge­gen­stand einer Anfech­tungs­kla­ge ist, bestimmt der Klä­ger (vgl. § 82 Abs. 1 Satz 1, §§ 88, 90 Abs. 1 VwGO). Er ent­schei­det über den Umfang der Anfech­tung eines Ver­wal­tungs­akts, und zwar auch in zeit­li­cher Hin­sicht. Das gewinnt gera­de beim Dau­er­ver­wal­tungs­akt Bedeu­tung. Der sog. Ver­wal­tungs­akt mit Dau­er­wir­kung weist die Beson­der­heit auf, dass sei­ne Wir­kung nicht zu einem bestimm­ten Zeit­punkt, son­dern wäh­rend eines bestimm­ten Zeit­raums ein­tritt 1. Er kann des­halb nicht nur für einen bestimm­ten Zeit­punkt, son­dern auch für den gesam­ten Zeit­raum sei­ner Wirk­sam­keit oder auch nur für Tei­le die­ses Zeit­raums ange­foch­ten wer­den 2. Zwar wird der Klä­ger sei­nen Auf­he­bungs­an­trag häu­fig ohne nähe­re zeit­li­che Bestim­mung stel­len. Dann dürf­te regel­mä­ßig anzu­neh­men sein, dass er die Auf­he­bung des Dau­er­ver­wal­tungs­akts für den gesam­ten Zeit­raum sei­ner Wirk­sam­keit begehrt. Ent­spre­chen­des gilt für ein einer sol­chen Anfech­tungs­kla­ge statt­ge­ben­des Urteil; auch dadurch wird der Ver­wal­tungs­akt nicht nur für bestimm­te Zeit­punk­te oder Zeit­ab­schnit­te, son­dern im Zwei­fel für den gesam­ten Zeit­raum sei­ner Wirk­sam­keit besei­tigt. Der Umstand, dass sei­ne Recht­mä­ßig­keit in Erman­ge­lung abwei­chen­der gesetz­li­cher Bestim­mun­gen 3 regel­mä­ßig nach der Sach- und Rechts­la­ge zu beur­tei­len ist, wie sie im Zeit­punkt der gericht­li­chen Ent­schei­dung besteht 4, ändert hier­an nichts; er hat zur unaus­ge­spro­che­nen Vor­aus­set­zung, dass sich die Sach- und Rechts­la­ge seit sei­nem Erlass nicht ver­än­dert hat. Hat sich die Sach- oder die Rechts­la­ge seit­her in aus­schlag­ge­ben­der Wei­se ver­än­dert, so wird der Klä­ger ent­schei­den müs­sen, ob er sein Auf­he­bungs­be­geh­ren auf den Zeit­raum nach der Ver­än­de­rung beschränkt, und das Gericht wird, wenn der Ver­wal­tungs­akt erst durch die Ver­än­de­rung rechts­wid­rig gewor­den ist, ihn nur für die nach­fol­gen­de Zeit auf­he­ben und die ohne zeit­li­che Beschrän­kung auf­recht­erhal­te­ne Kla­ge im Übri­gen, näm­lich für den frü­he­ren Zeit­raum abwei­sen. Alles dies ändert aber nichts dar­an, dass ein Dau­er­ver­wal­tungs­akt Wir­kun­gen für einen län­ge­ren Zeit­raum ent­fal­tet und dass der Klä­ger auch in zeit­li­cher Hin­sicht bestimmt, inwie­weit er ihn der gericht­li­chen Über­prü­fung zufüh­ren will.

Der Klag­an­trag, einen Dau­er­ver­wal­tungs­akt auch für ver­gan­ge­ne Zeit­räu­me auf­zu­he­ben, setzt frei­lich vor­aus, dass der Klä­ger von ihm auch inso­weit noch beschwert ist. Ein Dau­er­ver­wal­tungs­akt wird sich häu­fig bei fort­schrei­ten­der Zeit für die jeweils ver­gan­ge­nen Zeit­räu­me – gewis­ser­ma­ßen fort­lau­fend – erle­di­gen, auch wenn für die Annah­me sei­ner Erle­di­gung der blo­ße Zeit­ab­lauf nicht genügt, viel­mehr erfor­der­lich ist, dass von ihm auch für die­se Ver­gan­gen­heit kei­ne dem Klä­ger nach­tei­li­gen Rechts­wir­kun­gen mehr aus­ge­hen. Dies bie­tet dem Klä­ger einen zusätz­li­chen Grund, sein Auf­he­bungs­be­geh­ren auf den gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt (und die wei­te­re Zukunft – „ex nunc“) zu beschrän­ken. Es zwingt ihn aber nicht dazu, sein Kla­ge­be­geh­ren in Anse­hung der Ver­gan­gen­heit voll­stän­dig auf­zu­ge­ben. Er kann viel­mehr inso­weit zu dem Fest­stel­lungs­an­trag über­ge­hen, dass der Dau­er­ver­wal­tungs­akt in Anse­hung der Ver­gan­gen­heit rechts­wid­rig gewe­sen sei 5. Ein sol­cher Fest­stel­lungs­an­trag muss sich nicht auf die gesam­te zurück­lie­gen­de Gel­tungs­zeit des Dau­er­ver­wal­tungs­akts erstre­cken, son­dern kann sich – ein berech­tig­tes Inter­es­se an der gericht­li­chen Fest­stel­lung vor­aus­ge­setzt – auf bestimm­te zurück­lie­gen­de Zeit­räu­me beschrän­ken. Regel­mä­ßig wird es sich um Fest­stel­lungs­an­trä­ge nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO han­deln. Das zeigt, dass mit einer Kla­ge, die einen Dau­er­ver­wal­tungs­akt zum Gegen­stand hat, zugleich des­sen Auf­he­bung (in Anse­hung von Gegen­wart und Zukunft) als auch die Fest­stel­lung sei­ner Rechts­wid­rig­keit (in Anse­hung der Ver­gan­gen­heit) begehrt wer­den kann. Für die Fest­stel­lung sei­ner Rechts­wid­rig­keit in der Ver­gan­gen­heit wird ein Fest­stel­lungs­in­ter­es­se nament­lich in Betracht kom­men, wenn sich zwi­schen­zeit­lich die maß­geb­li­che Sach- oder Rechts­la­ge geän­dert hat.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 5. Janu­ar 2012 – 8 B 62.11

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1979 – 3 C 103.79, BVerw­GE 59, 148, 160 = Buch­holz 451.81 § 6a AWG Nr. 3[]
  2. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 15.11.1967 – 1 C 43.67, BVerw­GE 28, 202, 205 = Buch­holz 451.20 § 35 GewO Nr. 24 und vom 27.01.1993 – 11 C 35.92, BVerw­GE 92, 32, 35 f. = Buch­holz 442.151 § 45 StVO Nr. 24[]
  3. vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 – 1 C 146.80, BVerw­GE 65, 1, 2 ff. = Buch­holz 451.20 § 35 GewO Nr. 37; Beschluss vom 23.11.1990 – 1 B 155.90, Buch­holz 451.20 § 35 GewO Nr. 47[]
  4. BVerwG, Urtei­le vom 27.01.1993 a.a.O. und vom 01.06.2011 – 8 C 2.10, NVwZ 2011, 1328 Rn. 18 ff., jeweils m.w.N.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 a.a.O. Rn.20[]