Anfor­de­run­gen an eine städ­te­bau­li­che Ent­wick­lungs­maß­nah­me

Der kon­kre­te Zweck einer städ­te­bau­li­chen Ent­wick­lungs­maß­nah­me muss sich nicht bereits aus dem Text der Sat­zung selbst erge­ben, die den Ent­wick­lungs­be­reich zu bezeich­nen hat (§ 165 Abs. 6 Satz 2 Bau­GB), son­dern kann nach § 165 Abs. 7 Satz 2 Bau­GB in der Begrün­dung benannt wer­den.

Anfor­de­run­gen an eine städ­te­bau­li­che Ent­wick­lungs­maß­nah­me

Eine städ­te­bau­li­che Ent­wick­lungs­maß­nah­me, die sich auf das Gebiet eines schon vor­han­de­nen Bebau­ungs­pla­nes bezieht, ist allen­falls zuläs­sig, wenn sie über das Ziel der Finan­zie­rung der öffent­li­chen Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen hin­aus wei­te­re Maß­nah­men von eini­gem Gewicht zum Gegen­stand hat, die zusam­men mit dem Bebau­ungs­plan erst das „koor­di­nier­te Maß­nah­men­bün­del“ im Sin­ne des Urteils des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 3. Juli 1998 [1] erge­ben.

Der Sat­zungs­text muss die Ent­wick­lungs­maß­nah­me nicht zwin­gend kon­kre­ti­sie­ren, damit es ihm nicht an der erfor­der­li­chen Bestimmt­heit erman­gelt. § 165 Abs. 6 Bau­GB erfor­dert nur, dass in der Ent­wick­lungs­sat­zung der städ­te­bau­li­che Ent­wick­lungs­be­reich zu bezeich­nen ist. Nach Absatz 7 ist eine Begrün­dung bei­zu­fü­gen, in der die Grün­de dar­zu­le­gen sind, die die förm­li­che Fest­le­gung des ent­wick­lungs­be­dürf­ti­gen Bereichs recht­fer­ti­gen. Erst die Zusam­men­schau von Sat­zungs­be­schluss und Begrün­dung muss mit der erfor­der­li­chen Bestimmt­heit erge­ben, was Gegen­stand der Ent­wick­lungs­maß­nah­me ist. Dabei ist der sys­te­ma­ti­sche Zusam­men­hang zwi­schen Sat­zung und Begrün­dung hier noch enger als bei einem Bebau­ungs­plan [2], weil § 165 Bau­GB anders als § 9 Bau­GB kei­ne nähe­ren Vor­ga­ben für den Inhalt einer Ent­wick­lungs­sat­zung macht und damit die Bedeu­tung der Begrün­dung erhöht.

Aus dem Kam­mer­be­schluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 2. Juni 2006 [3] folgt nichts ande­res. Soweit dar­in die Grund­sät­ze der Nor­men­klar­heit und ‑wahr­heit (Art.20 Abs. 3 GG, Rechts­staats­prin­zip) her­an­ge­zo­gen wer­den, ist der Rück­griff auf Ver­fas­sungs­recht im Rah­men der ein­fach­recht­li­chen Beur­tei­lung durch das Ver­wal­tungs­ge­richt nicht erfor­der­lich, weil nach den ange­führ­ten Ent­schei­dun­gen schon ein­fa­ches Recht einer nach­träg­li­chen Ände­rung von Sat­zungs­be­schluss und/​oder Begrün­dung durch schlich­ten Rats­be­schluss ent­ge­gen­steht.

Es ist auch nicht anzu­neh­men, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über den zu ent­schei­den­den Fall hin­aus eine bestimm­te ein­fach­recht­li­che Aus­le­gung des § 165 Bau­GB vor­ge­ben woll­te. Der Beschluss ent­hält zwar den Satz: „Der mög­li­cher­wei­se betrof­fe­ne Eigen­tü­mer muss daher dem Par­la­ments­ge­setz oder der auf dem Par­la­ments­ge­setz beru­hen­den Sat­zung oder Rechts­ver­ord­nung mit Sicher­heit ent­neh­men kön­nen, für wel­che Zwe­cke er mit einer Ent­eig­nung rech­nen muss.“

Aus­gangs­punkt war hier jedoch ein Fall, in dem das Orts­ge­setz selbst tat­säch­lich – und zuläs­si­ger­wei­se, auch wenn es nicht erfor­der­lich war – eine Kon­kre­ti­sie­rung des Zwecks der Ent­wick­lungs­maß­nah­me ent­hal­ten hat­te; die­se ziel­te auf die Errich­tung von Woh­nun­gen und der dafür erfor­der­li­chen Gemein­be­darfs- und Fol­ge­ein­rich­tun­gen, auf die Erschlie­ßung gewerb­li­cher Flä­chen sowie die Schaf­fung eines Land­schafts­parks und die Aus­wei­sung von Klein­gar­ten­flä­chen ab. Die Stadt­bür­ger­schaft hat jedoch am Tag des Erlas­ses des Orts­ge­set­zes einen ergän­zen­den Beschluss zu dem Ent­wick­lungs­ge­biet gefasst, mit dem sie den Senat der Frei­en Han­se­stadt Bre­men unter ande­rem auf­for­der­te, vor dem Hin­ter­grund ander­wei­ti­ger Ent­wick­lun­gen die Bau­leit­pla­nung nur für den Woh­nungs­bau auf­zu­neh­men. Vor die­sem Hin­ter­grund ent­hält der genann­te Kam­mer­be­schluss prak­tisch nur die Aus­sa­ge: Wenn der Orts­ge­setz- oder Sat­zungs­ge­ber den Sat­zungs­zweck selbst fest­legt, darf die­ser fest­ge­leg­te Zweck nicht durch schlich­ten, den for­ma­len Anfor­de­run­gen der § 165 ff. Bau­GB nicht genü­gen­den Beschluss aus­ge­tauscht oder geän­dert wer­den.

Das ist jedoch nicht das Pro­blem des vor­lie­gen­den, vom Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ent­schie­de­nen Fal­les. Hier ergibt sich aus der Begrün­dung zur Ent­wick­lungs­sat­zung unmiss­ver­ständ­lich und ohne gleich­zei­ti­ge oder spä­te­re Modi­fi­ka­ti­on, dass die Antrags­geg­ne­rin einen vor­han­de­nen Bebau­ungs­plan umset­zen will, aus dem sich alle Details erge­ben. Dafür will sie die gesam­ten Grund­flä­chen im Ent­wick­lungs­ge­biet in die Hand bekom­men.

Durch­grei­fen­de Beden­ken bestehen für das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt im hier ent­schie­de­nen Fall jedoch hin­sicht­lich der Fra­ge, ob die Maß­nah­me im Sin­ne des Absat­zes 3 Satz 1 Nr. 1 den Zie­len und Zwe­cken nach § 165 Abs. 2 Bau­GB ent­spricht. Dabei ist schon nicht ohne Wei­te­res gesi­chert, dass sich das Ent­wick­lungs­ge­biet über­haupt als – zumin­dest – „ande­rer Tei­le des Gemein­de­ge­biets“ qua­li­fi­ziert. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat hier­zu mit Urteil vom 3. Juli 1998 [4] aus­ge­führt: „Es ist zwar zutref­fend, daß durch die Ein­be­zie­hung der „ande­ren“ Tei­le des Gemein­de­ge­biets – neben den Orts­tei­len – die Ent­wick­lungs­maß­nah­me nach jet­zi­gem Recht klein­tei­li­ger sein kann als frü­her nach dem Städ­te­bau­för­de­rungs­ge­setz. Es besteht aber Einig­keit dar­über, daß auch ein sol­ches „ande­res Gebiet“ ein beträcht­li­ches Eigen­ge­wicht haben muß, das auch im Gesamt­ge­fü­ge der Gemein­de deut­lich wahr­nehm­bar ist [5]. Nicht jedes neue Bau­ge­biet kommt also in Fra­ge, son­dern nur ein sol­ches Gebiet, das eine beson­de­re Bedeu­tung für die städ­te­bau­li­che Ent­wick­lung der Gemein­de hat, wobei neben den quan­ti­ta­ti­ven auch qua­li­ta­ti­ve Anfor­de­run­gen zu erfül­len sind … .“

Ob das hier der Fall ist, muss aber nicht abschlie­ßend ent­schie­den wer­den, weil jeden­falls aus ande­ren Grün­den begriff­lich nicht vom Vor­lie­gen einer Ent­wick­lungs­maß­nah­me aus­ge­gan­gen wer­den kann:

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat wei­ter­ge­hen­den Hoff­nun­gen der Kom­mu­nen, die sich mit dem Instru­ment der Ent­wick­lungs­maß­nah­me ver­bun­den hat­ten, bereits mit dem schon ange­führ­ten Urteil vom 3. Juli 1998 [6] den Boden ent­zo­gen. Unter Auf­he­bung eines Urteils des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 3. Febru­ar 1997 [7] hat es aus­ge­führt: „Die von der Antrags­geg­ne­rin geplan­te Maß­nah­me hat nicht die Qua­li­tät, für die das Gesetz das Instru­ment der städ­te­bau­li­chen Ent­wick­lungs­maß­nah­me bereit­stellt. Bereits die Stel­lung von § 165 Bau­GB im Kapi­tel „Beson­de­res Städ­te­bau­recht“ deu­tet dar­auf hin, daß das Instru­ment der Ent­wick­lungs­maß­nah­me zur Lösung von beson­de­ren städ­te­bau­li­chen Pro­ble­men bestimmt ist. Auch dem Wort­laut des § 165 Abs. 1 Bau­GB („ein­heit­li­che Vor­be­rei­tung und zügi­ge Durch­füh­rung“) ist zu ent­neh­men, daß die Ent­wick­lungs­maß­nah­me einen qua­li­fi­zier­ten städ­te­bau­li­chen Hand­lungs­be­darf vor­aus­setzt, der aus Grün­den des öffent­li­chen Inter­es­ses ein plan­mä­ßi­ges und auf­ein­an­der abge­stimm­tes Vor­ge­hen erfor­dert. Das städ­te­bau­li­che Vor­ha­ben muß ins­be­son­de­re den Cha­rak­ter einer Gesamt­maß­nah­me haben, die dar­auf ange­legt ist, für einen bestimm­ten Bereich ein Geflecht meh­re­rer Ein­zel­maß­nah­men über einen län­ge­ren Zeit­raum koor­di­niert und auf­ein­an­der abge­stimmt vor­zu­be­rei­ten und durch­zu­füh­ren. Es muß sich also um ein koor­di­nier­tes Maß­nah­men­bün­del han­deln, das durch eine „flä­chen­de­cken­de und zeit­lich geschlos­se­ne Pla­nungs­kon­zep­ti­on für ein exakt umgrenz­tes Gebiet“ ver­wirk­licht wer­den soll [8]. Das die Gesamt­maß­nah­me dar­stel­len­de „Maß­nah­men­bün­del“ muß nach Art und Umfang so beschaf­fen sein, daß Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung auf das beson­de­re Recht der §§ 165 ff. Bau­GB ange­wie­sen sind. Das in § 165 Abs. 1 Bau­GB vor­aus­ge­setz­te öffent­li­che Inter­es­se an der ein­heit­li­chen Vor­be­rei­tung und zügi­gen Durch­füh­rung der städ­te­bau­li­chen Maß­nah­men muß näm­lich vor dem Hin­ter­grund bewer­tet wer­den, daß der Gesetz­ge­ber der Gemein­de damit zugleich das Ent­eig­nungs­recht zum Erwerb grund­sätz­lich aller Grund­stü­cke im Ent­wick­lungs­be­reich vor Auf­stel­lung ver­bind­li­cher Bebau­ungs­plä­ne ver­leiht (§ 169 Abs. 3 Bau­GB). Das Gesetz schließt es damit aus, das Instru­ment der Ent­wick­lungs­sat­zung, weil es kraft Geset­zes auch ent­eig­nungs­recht­li­che (Vor-)Wirkung hat, für städ­te­bau­li­che Maß­nah­men ein­zu­set­zen, die mit dem all­ge­mei­nen Städ­te­bau­recht bewäl­tigt wer­den kön­nen. Das Ziel der Finan­zie­rung der für die ange­streb­te Ent­wick­lung erfor­der­li­chen öffent­li­chen Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen aus der Boden­wert­stei­ge­rung allein recht­fer­tigt nicht den Ein­satz eines Instru­men­ta­ri­ums, das nach der gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung auf eine (Durchgangs-)Enteignung gerich­tet ist.“

Ins­be­son­de­re der letz­te Satz die­ser Pas­sa­ge aus dem Urteils­text macht die Blick­rich­tung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts deut­lich. Es kommt danach nicht dar­auf an, ob die Gemein­de die öffent­li­chen Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen aus der Boden­wert­stei­ge­rung finan­zie­ren kann oder – wie die Antrags­geg­ne­rin hier vor­trägt – dabei selbst erheb­lich zuset­zen muss. Aus­schlag­ge­bend ist für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt allein, dass dem ursprüng­li­chen Grund­stücks­ei­gen­tü­mer die Mög­lich­keit einer „Mit­nah­me“ der Boden­wert­stei­ge­rung genom­men wird. Allein das ist der Grund dafür, dass es nur „qua­li­fi­zier­te“ Maß­nah­men als Ent­wick­lungs­maß­nah­men im Sin­ne des § 165 Bau­GB ver­stan­den wis­sen will. Das Erfor­der­nis hin­rei­chen­der Qua­li­fi­zie­rung ist dabei für sich genom­men auch nicht mit der (sich dane­ben nach § 165 Abs. 3 Satz 3 Bau­GB stel­len­den) Fra­ge in Ver­bin­dung zu brin­gen, ob die Grund­stücks­ei­gen­tü­mer ver­kaufs­be­reit sind [9]. Ansons­ten wür­de im prak­ti­schen Ergeb­nis stets schon man­geln­de Ver­kaufs­be­reit­schaft begriff­lich für eine Ein­stu­fung als Ent­wick­lungs­maß­nah­me aus­rei­chen.

Dar­an gemes­sen ver­mag das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die erfor­der­li­che Qua­li­fi­zie­rung im hier ent­schie­de­nen Fall nicht zu erken­nen. Aus­ge­hend von dem Grund­satz, dass eine Ent­wick­lungs­maß­nah­me nicht zum Wohl der All­ge­mein­heit erfor­der­lich ist, wenn sich die mit ihr ver­folg­ten städ­te­bau­li­chen Zie­le eben­so gut mit Hil­fe des all­ge­mei­nen Städ­te­bau­rechts – also durch Auf­stel­lung von Bebau­ungs­plä­nen – errei­chen las­sen, spricht schon der Umstand gegen die erfor­der­li­che Qua­li­fi­zie­rung, dass die Ent­wick­lungs­maß­nah­me hier nicht – wie in der Regel nach § 166 Abs. 1 Satz 2 Bau­GB – kon­kre­ti­sie­ren­den Bebau­ungs­plä­nen vor­aus­geht, son­dern einem Bebau­ungs­plan nach­folgt. Das wird zwar nicht all­ge­mein für unzu­läs­sig gehal­ten [10]. Die umge­kehr­te Rei­hen­fol­ge gibt jedoch beson­de­ren Anlass, die Ent­wick­lungs­maß­nah­men dar­auf zu über­prü­fen, ob sie einen „Ent­wick­lungs­ge­halt“ hat, der über den Bebau­ungs­plan hin­aus­geht. Mit ande­ren Wor­ten ist eine städ­te­bau­li­che Ent­wick­lungs­maß­nah­me, die sich auf das Gebiet eines schon vor­han­de­nen Bebau­ungs­pla­nes bezieht, allen­falls dann zuläs­sig, wenn sie über das Ziel der Finan­zie­rung der öffent­li­chen Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen hin­aus wei­te­re Maß­nah­men von eini­gem Gewicht zum Gegen­stand hat, die zusam­men mit dem Bebau­ungs­plan erst das „koor­di­nier­te Maß­nah­men­bün­del“ im Sin­ne des Urteils des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 3. Juli 1998 [11] erge­ben.

Das ist hier nicht in aus­rei­chen­dem Maße der Fall. Die Begrün­dung der Ent­wick­lungs­maß­nah­me und deren Fort­schrei­bung erör­tern ledig­lich die Anle­gung der vor­ge­se­he­nen Stra­ßen (mit Regen­rück­hal­te­be­cken) und die Beschaf­fung von Ersatz­land; bei­des bedarf kei­ner Ent­wick­lungs­maß­nah­me. Zusätz­lich genannt hat die Antrag­stel­le­rin in der münd­li­chen Ver­hand­lung die Besei­ti­gung von Gleis­an­la­gen; die­se hat aber außer­halb des Ent­wick­lungs­biets statt­ge­fun­den und ist der Ent­wick­lungs­maß­nah­me des­halb nicht zuzu­rech­nen. Ins Gewicht fällt des­halb über­haupt nur die eben­falls nun­mehr ange­führ­te Besei­ti­gung meh­re­rer Häu­ser im Ent­wick­lungs­ge­biet. Der Umstand, dass die Gemein­de dem betrof­fe­nen Grund­ei­gen­tü­mer die Risi­ken eines Ent­eig­nungs­ver­fah­rens, des Erschlie­ßungs­bei­trags­ver­fah­rens und der Ver­mark­tung des Grund­stücks „abnimmt“, trägt dem­ge­gen­über ent­ge­gen der Ansicht der Antrags­geg­ne­rin zum Cha­rak­ter einer „Gesamt­maß­nah­me“ nichts bei, wobei der Betrof­fe­ne ein sol­ches Tätig­wer­den im Übri­gen viel­fach eher als „auf­ge­dräng­te Berei­che­rung“ emp­fin­den wird.

Ob die Besei­ti­gung der Häu­ser über­haupt berück­sich­tigt wer­den kann, obwohl sie in der Begrün­dung nicht ange­spro­chen war, kann offen blei­ben. Gemes­sen an den vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auf­ge­zeig­ten Fol­gen für den von der Ent­wick­lungs­maß­nah­me betrof­fe­nen Grund­ei­gen­tü­mer hebt die­se Frei­ma­chung benö­tig­ter Flä­chen allein – und auch im Ver­bund mit der Stra­ßen­an­le­gung – die Ent­wick­lungs­maß­nah­me noch nicht deut­lich genug über das hin­aus, was auch zur Umset­zung eines nor­ma­len Bebau­ungs­pla­nes mög­lich wäre. Das ganz im Vor­der­grund ste­hen­de Haupt­an­lie­gen der Antrags­geg­ne­rin ist ersicht­lich – in den Wor­ten des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts – die „Finan­zie­rung der für die ange­streb­te Ent­wick­lung erfor­der­li­chen öffent­li­chen Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen aus der Boden­wert­stei­ge­rung“. Dar­an ändert auch nichts, dass eine Voll­fi­nan­zie­rung nach den Anga­ben der Antrags­geg­ne­rin hier bei wei­tem nicht erreicht wer­den kann. Bei die­ser Sach­la­ge ist eine Ent­wick­lungs­maß­nah­me nicht gerecht­fer­tigt.

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 15. Deezem­ber 2011 – 1 KN 111/​08

  1. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerw­GE 107, 123 = DVBl. 1998, 1293[]
  2. vgl. dazu Nds. OVG, Urtei­le vom 30.05.2001 – 1 K 389/​00, NVwZ-RR 2002, 98; und vom 15.04.2011 – 1 KN 356/​07, DVBl.2011, 1026 = ZfBR 2011, 690[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 02.06.2006 – 1 BvR 349/​04, 1 BvR 378/​04, NVwZ 2008, 1229[]
  4. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerw­GE 107, 123 = DVBl.1998, 1293; vgl. aus­führ­lich OVG NRW, Urteil vom 18.05.2010 – 10 D 42/​06.NE, BauR 2010, 1890 zu aller­dings deut­lich klei­ne­ren Gewer­be­flä­chen[]
  5. vgl. etwa Bunzel/​Lunebach, DÖV 1993, 649/​655[]
  6. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97 , BVerw­GE 107, 123 = DVBl.1998, 1293; dar­an anschlie­ßend Nds. OVG, Urtei­le vom 20.02.2002 – 1 K 1236/​00, BRS 65 Nr. 231; und vom 27.02.2007 – 1 KN 1/​07[]
  7. Nds. OVG, Urteil vom 03.02.1997 – 1 K 6799/​95 , BauR 1997, 620[]
  8. vgl. inso­weit weit­ge­hend über­ein­stim­mend für das frü­he­re und das jet­zi­ge Recht z.B. Urteil vom 21.08.1981 – BVerwG 4 C 16.78 – Buch­holz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = NJW 1982, 398; Krautz­ber­ger, WiVerw 1993, 85/​94[]
  9. so auch OVG NRW, Urteil vom 18.05.2010 – 10 D 42/​06.NE, BauR 2010, 1890[]
  10. vgl. Köh­ler, in Schröd­ter, Bau­GB, 7. Aufl.2006, § 165 Rdnr. 31[]
  11. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerw­GE 107, 123 = DVBl.1998, 1293[]