Anforderungen an eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

Der konkrete Zweck einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme muss sich nicht bereits aus dem Text der Satzung selbst ergeben, die den Entwicklungsbereich zu bezeichnen hat (§ 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB), sondern kann nach § 165 Abs. 7 Satz 2 BauGB in der Begründung benannt werden.

Anforderungen an eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, die sich auf das Gebiet eines schon vorhandenen Bebauungsplanes bezieht, ist allenfalls zulässig, wenn sie über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, die zusammen mit dem Bebauungsplan erst das „koordinierte Maßnahmenbündel“ im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 19981 ergeben.

Der Satzungstext muss die Entwicklungsmaßnahme nicht zwingend konkretisieren, damit es ihm nicht an der erforderlichen Bestimmtheit ermangelt. § 165 Abs. 6 BauGB erfordert nur, dass in der Entwicklungssatzung der städtebauliche Entwicklungsbereich zu bezeichnen ist. Nach Absatz 7 ist eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, die die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Erst die Zusammenschau von Satzungsbeschluss und Begründung muss mit der erforderlichen Bestimmtheit ergeben, was Gegenstand der Entwicklungsmaßnahme ist. Dabei ist der systematische Zusammenhang zwischen Satzung und Begründung hier noch enger als bei einem Bebauungsplan2, weil § 165 BauGB anders als § 9 BauGB keine näheren Vorgaben für den Inhalt einer Entwicklungssatzung macht und damit die Bedeutung der Begründung erhöht.

Aus dem Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 20063 folgt nichts anderes. Soweit darin die Grundsätze der Normenklarheit und -wahrheit (Art.20 Abs. 3 GG, Rechtsstaatsprinzip) herangezogen werden, ist der Rückgriff auf Verfassungsrecht im Rahmen der einfachrechtlichen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht nicht erforderlich, weil nach den angeführten Entscheidungen schon einfaches Recht einer nachträglichen Änderung von Satzungsbeschluss und/oder Begründung durch schlichten Ratsbeschluss entgegensteht.

Es ist auch nicht anzunehmen, dass das Bundesverfassungsgericht über den zu entscheidenden Fall hinaus eine bestimmte einfachrechtliche Auslegung des § 165 BauGB vorgeben wollte. Der Beschluss enthält zwar den Satz: „Der möglicherweise betroffene Eigentümer muss daher dem Parlamentsgesetz oder der auf dem Parlamentsgesetz beruhenden Satzung oder Rechtsverordnung mit Sicherheit entnehmen können, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss.“

Ausgangspunkt war hier jedoch ein Fall, in dem das Ortsgesetz selbst tatsächlich – und zulässigerweise, auch wenn es nicht erforderlich war – eine Konkretisierung des Zwecks der Entwicklungsmaßnahme enthalten hatte; diese zielte auf die Errichtung von Wohnungen und der dafür erforderlichen Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen, auf die Erschließung gewerblicher Flächen sowie die Schaffung eines Landschaftsparks und die Ausweisung von Kleingartenflächen ab. Die Stadtbürgerschaft hat jedoch am Tag des Erlasses des Ortsgesetzes einen ergänzenden Beschluss zu dem Entwicklungsgebiet gefasst, mit dem sie den Senat der Freien Hansestadt Bremen unter anderem aufforderte, vor dem Hintergrund anderweitiger Entwicklungen die Bauleitplanung nur für den Wohnungsbau aufzunehmen. Vor diesem Hintergrund enthält der genannte Kammerbeschluss praktisch nur die Aussage: Wenn der Ortsgesetz- oder Satzungsgeber den Satzungszweck selbst festlegt, darf dieser festgelegte Zweck nicht durch schlichten, den formalen Anforderungen der § 165 ff. BauGB nicht genügenden Beschluss ausgetauscht oder geändert werden.

Das ist jedoch nicht das Problem des vorliegenden, vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts entschiedenen Falles. Hier ergibt sich aus der Begründung zur Entwicklungssatzung unmissverständlich und ohne gleichzeitige oder spätere Modifikation, dass die Antragsgegnerin einen vorhandenen Bebauungsplan umsetzen will, aus dem sich alle Details ergeben. Dafür will sie die gesamten Grundflächen im Entwicklungsgebiet in die Hand bekommen.

Durchgreifende Bedenken bestehen für das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im hier entschiedenen Fall jedoch hinsichtlich der Frage, ob die Maßnahme im Sinne des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 1 den Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB entspricht. Dabei ist schon nicht ohne Weiteres gesichert, dass sich das Entwicklungsgebiet überhaupt als – zumindest – „anderer Teile des Gemeindegebiets“ qualifiziert. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu mit Urteil vom 3. Juli 19984 ausgeführt: „Es ist zwar zutreffend, daß durch die Einbeziehung der „anderen“ Teile des Gemeindegebiets – neben den Ortsteilen – die Entwicklungsmaßnahme nach jetzigem Recht kleinteiliger sein kann als früher nach dem Städtebauförderungsgesetz. Es besteht aber Einigkeit darüber, daß auch ein solches „anderes Gebiet“ ein beträchtliches Eigengewicht haben muß, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist5. Nicht jedes neue Baugebiet kommt also in Frage, sondern nur ein solches Gebiet, das eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde hat, wobei neben den quantitativen auch qualitative Anforderungen zu erfüllen sind … .“

Ob das hier der Fall ist, muss aber nicht abschließend entschieden werden, weil jedenfalls aus anderen Gründen begrifflich nicht vom Vorliegen einer Entwicklungsmaßnahme ausgegangen werden kann:

Das Bundesverwaltungsgericht hat weitergehenden Hoffnungen der Kommunen, die sich mit dem Instrument der Entwicklungsmaßnahme verbunden hatten, bereits mit dem schon angeführten Urteil vom 3. Juli 19986 den Boden entzogen. Unter Aufhebung eines Urteils des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 19977 hat es ausgeführt: „Die von der Antragsgegnerin geplante Maßnahme hat nicht die Qualität, für die das Gesetz das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bereitstellt. Bereits die Stellung von § 165 BauGB im Kapitel „Besonderes Städtebaurecht“ deutet darauf hin, daß das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen städtebaulichen Problemen bestimmt ist. Auch dem Wortlaut des § 165 Abs. 1 BauGB („einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung“) ist zu entnehmen, daß die Entwicklungsmaßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraussetzt, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert. Das städtebauliche Vorhaben muß insbesondere den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es muß sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine „flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet“ verwirklicht werden soll8. Das die Gesamtmaßnahme darstellende „Maßnahmenbündel“ muß nach Art und Umfang so beschaffen sein, daß Vorbereitung und Durchführung auf das besondere Recht der §§ 165 ff. BauGB angewiesen sind. Das in § 165 Abs. 1 BauGB vorausgesetzte öffentliche Interesse an der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der städtebaulichen Maßnahmen muß nämlich vor dem Hintergrund bewertet werden, daß der Gesetzgeber der Gemeinde damit zugleich das Enteignungsrecht zum Erwerb grundsätzlich aller Grundstücke im Entwicklungsbereich vor Aufstellung verbindlicher Bebauungspläne verleiht (§ 169 Abs. 3 BauGB). Das Gesetz schließt es damit aus, das Instrument der Entwicklungssatzung, weil es kraft Gesetzes auch enteignungsrechtliche (Vor-)Wirkung hat, für städtebauliche Maßnahmen einzusetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Das Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung allein rechtfertigt nicht den Einsatz eines Instrumentariums, das nach der gesetzlichen Ausgestaltung auf eine (Durchgangs-)Enteignung gerichtet ist.“

Insbesondere der letzte Satz dieser Passage aus dem Urteilstext macht die Blickrichtung des Bundesverwaltungsgerichts deutlich. Es kommt danach nicht darauf an, ob die Gemeinde die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung finanzieren kann oder – wie die Antragsgegnerin hier vorträgt – dabei selbst erheblich zusetzen muss. Ausschlaggebend ist für das Bundesverwaltungsgericht allein, dass dem ursprünglichen Grundstückseigentümer die Möglichkeit einer „Mitnahme“ der Bodenwertsteigerung genommen wird. Allein das ist der Grund dafür, dass es nur „qualifizierte“ Maßnahmen als Entwicklungsmaßnahmen im Sinne des § 165 BauGB verstanden wissen will. Das Erfordernis hinreichender Qualifizierung ist dabei für sich genommen auch nicht mit der (sich daneben nach § 165 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellenden) Frage in Verbindung zu bringen, ob die Grundstückseigentümer verkaufsbereit sind9. Ansonsten würde im praktischen Ergebnis stets schon mangelnde Verkaufsbereitschaft begrifflich für eine Einstufung als Entwicklungsmaßnahme ausreichen.

Daran gemessen vermag das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die erforderliche Qualifizierung im hier entschiedenen Fall nicht zu erkennen. Ausgehend von dem Grundsatz, dass eine Entwicklungsmaßnahme nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist, wenn sich die mit ihr verfolgten städtebaulichen Ziele ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts – also durch Aufstellung von Bebauungsplänen – erreichen lassen, spricht schon der Umstand gegen die erforderliche Qualifizierung, dass die Entwicklungsmaßnahme hier nicht – wie in der Regel nach § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB – konkretisierenden Bebauungsplänen vorausgeht, sondern einem Bebauungsplan nachfolgt. Das wird zwar nicht allgemein für unzulässig gehalten10. Die umgekehrte Reihenfolge gibt jedoch besonderen Anlass, die Entwicklungsmaßnahmen darauf zu überprüfen, ob sie einen „Entwicklungsgehalt“ hat, der über den Bebauungsplan hinausgeht. Mit anderen Worten ist eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, die sich auf das Gebiet eines schon vorhandenen Bebauungsplanes bezieht, allenfalls dann zulässig, wenn sie über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, die zusammen mit dem Bebauungsplan erst das „koordinierte Maßnahmenbündel“ im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 199811 ergeben.

Das ist hier nicht in ausreichendem Maße der Fall. Die Begründung der Entwicklungsmaßnahme und deren Fortschreibung erörtern lediglich die Anlegung der vorgesehenen Straßen (mit Regenrückhaltebecken) und die Beschaffung von Ersatzland; beides bedarf keiner Entwicklungsmaßnahme. Zusätzlich genannt hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung die Beseitigung von Gleisanlagen; diese hat aber außerhalb des Entwicklungsbiets stattgefunden und ist der Entwicklungsmaßnahme deshalb nicht zuzurechnen. Ins Gewicht fällt deshalb überhaupt nur die ebenfalls nunmehr angeführte Beseitigung mehrerer Häuser im Entwicklungsgebiet. Der Umstand, dass die Gemeinde dem betroffenen Grundeigentümer die Risiken eines Enteignungsverfahrens, des Erschließungsbeitragsverfahrens und der Vermarktung des Grundstücks „abnimmt“, trägt demgegenüber entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin zum Charakter einer „Gesamtmaßnahme“ nichts bei, wobei der Betroffene ein solches Tätigwerden im Übrigen vielfach eher als „aufgedrängte Bereicherung“ empfinden wird.

Ob die Beseitigung der Häuser überhaupt berücksichtigt werden kann, obwohl sie in der Begründung nicht angesprochen war, kann offen bleiben. Gemessen an den vom Bundesverwaltungsgericht aufgezeigten Folgen für den von der Entwicklungsmaßnahme betroffenen Grundeigentümer hebt diese Freimachung benötigter Flächen allein – und auch im Verbund mit der Straßenanlegung – die Entwicklungsmaßnahme noch nicht deutlich genug über das hinaus, was auch zur Umsetzung eines normalen Bebauungsplanes möglich wäre. Das ganz im Vordergrund stehende Hauptanliegen der Antragsgegnerin ist ersichtlich – in den Worten des Bundesverwaltungsgerichts – die „Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung“. Daran ändert auch nichts, dass eine Vollfinanzierung nach den Angaben der Antragsgegnerin hier bei weitem nicht erreicht werden kann. Bei dieser Sachlage ist eine Entwicklungsmaßnahme nicht gerechtfertigt.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Deezember 2011 – 1 KN 111/08

  1. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerwGE 107, 123 = DVBl. 1998, 1293[]
  2. vgl. dazu Nds. OVG, Urteile vom 30.05.2001 – 1 K 389/00, NVwZ-RR 2002, 98; und vom 15.04.2011 – 1 KN 356/07, DVBl.2011, 1026 = ZfBR 2011, 690[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 02.06.2006 – 1 BvR 349/04, 1 BvR 378/04, NVwZ 2008, 1229[]
  4. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerwGE 107, 123 = DVBl.1998, 1293; vgl. ausführlich OVG NRW, Urteil vom 18.05.2010 – 10 D 42/06.NE , BauR 2010, 1890 zu allerdings deutlich kleineren Gewerbeflächen[]
  5. vgl. etwa Bunzel/Lunebach, DÖV 1993, 649/655[]
  6. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97 , BVerwGE 107, 123 = DVBl.1998, 1293; daran anschließend Nds. OVG, Urteile vom 20.02.2002 – 1 K 1236/00, BRS 65 Nr. 231; und vom 27.02.2007 – 1 KN 1/07[]
  7. Nds. OVG, Urteil vom 03.02.1997 – 1 K 6799/95 , BauR 1997, 620[]
  8. vgl. insoweit weitgehend übereinstimmend für das frühere und das jetzige Recht z.B. Urteil vom 21.08.1981 – BVerwG 4 C 16.78 – Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = NJW 1982, 398; Krautzberger, WiVerw 1993, 85/94[]
  9. so auch OVG NRW, Urteil vom 18.05.2010 – 10 D 42/06.NE , BauR 2010, 1890[]
  10. vgl. Köhler, in Schrödter, BauGB, 7. Aufl.2006, § 165 Rdnr. 31[]
  11. BVerwG, Urteil vom 03.07.1998 – 4 CN 2.97, BVerwGE 107, 123 = DVBl.1998, 1293[]