Anruf­bus­ver­keh­re

Ruf- oder Anruf­bus­se, die nach einer tele­fo­ni­schen Vor­anmel­dung des Fahrt­wun­sches durch den Fahr­gast zwi­schen den dort ange­ge­be­nen Hal­te­stel­len nicht nur einer Linie, son­dern auch lini­en- und lini­en­bün­del­über­grei­fend ver­keh­ren, sind kein Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG. Sol­che Ruf- oder Anruf­bus­ver­keh­re waren, wenn sie flä­chen­de­ckend auch zur Bedie­nung von Hal­te­stel­len ande­rer Lini­en oder Lini­en­bün­del ein­ge­setzt wer­den soll­ten, auch nicht gemäß § 2 Abs. 6 PBefG in der bis zum 31.12 2012 gel­ten­den Fas­sung geneh­mi­gungs­fä­hig, der eine Geneh­mi­gung nur in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len ermög­lich­te.

Anruf­bus­ver­keh­re

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss, wer im Sin­ne des § 1 Abs. 1, also – wie hier – ent­gelt­lich oder geschäfts­mä­ßig mit Kraft­fahr­zeu­gen im Lini­en­ver­kehr (§§ 42 und 43) Per­so­nen beför­dert, im Besitz einer Geneh­mi­gung sein. Es besteht ein Rechts­an­spruch auf die Ertei­lung einer sol­chen Geneh­mi­gung, wenn kei­ner der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Ver­sa­gungs­grün­de ein­greift1.

Nach der in § 42 PBefG ent­hal­te­nen Legal­de­fi­ni­ti­on ist Lini­en­ver­kehr eine zwi­schen bestimm­ten Aus­gangs- und End­punk­ten ein­ge­rich­te­te regel­mä­ßi­ge Ver­kehrs­ver­bin­dung, auf der Fahr­gäs­te an bestimm­ten Hal­te­stel­len ein- und aus­stei­gen kön­nen. Er setzt nicht vor­aus, dass ein Fahr­plan mit bestimm­ten Abfahrts- und Ankunfts­zei­ten besteht oder Zwi­schen­hal­te­stel­len ein­ge­rich­tet sind. Damit ist die Ein­ord­nung der Anruf­bus­ver­keh­re als Lini­en­ver­kehr von der Erfül­lung bestimm­ter Anfor­de­run­gen in ört­li­cher ("bestimm­te Aus­gangs- und End­punk­te") und in zeit­li­cher Hin­sicht ("regel­mä­ßig") abhän­gig; frei­lich hat auch das Merk­mal der Regel­mä­ßig­keit eine ört­li­che Kom­po­nen­te, da es sich grund­sätz­lich um die Bedie­nung der­sel­ben Stre­cke han­deln muss.

Über die von die­ser Defi­ni­ti­on unmit­tel­bar erfass­ten Ver­keh­re hin­aus gel­ten bestimm­te, in § 43 PBefG auf­ge­zähl­te Son­der­for­men der Ver­kehrs­be­die­nung als Lini­en­ver­kehr. Zu den dort genann­ten und näher beschrie­be­nen Son­der­for­men des Lini­en­ver­kehrs (Berufs­ver­kehr; Schü­ler­fahr­ten; Markt­fahr­ten und Fahr­ten von Thea­ter­be­su­chern) gehö­ren die hier in Rede ste­hen­den Anruf­bus­ver­keh­re aber ersicht­lich nicht.

Der ange­bo­te­ne Anruf­bus­ver­kehr genügt nicht der Anfor­de­rung des § 42 Satz 1 PBefG, dass der Ver­kehr zwi­schen bestimm­ten Aus­gangs- und End­punk­ten ein­ge­rich­tet sein muss. Für die Ein­ord­nung kommt es nicht auf die Bezeich­nung des Ver­kehrs, son­dern allein dar­auf an, wel­che kon­kre­te Aus­ge­stal­tung der Per­so­nen­be­för­de­rung mit der Bedien­form nach dem – gege­be­nen­falls durch die Auf­nah­me von Neben­be­stim­mun­gen in die Geneh­mi­gung modi­fi­zier­ten – Kon­zept des Ver­kehrs­un­ter­neh­mers ver­bun­den ist.

Vor­lie­gend fin­det der Anruf­bus­ver­kehr, auch wenn der Zu- und Aus­stieg der Fahr­gäs­te nur an den ein­ge­rich­te­ten Hal­te­stel­len erfolgt, nicht ent­spre­chend § 42 Satz 1 PBefG zwi­schen "bestimm­ten" Aus­gangs- und End­punk­ten statt. Die Fahr­ten wer­den nicht nur ent­lang einer vom Ver­kehrs­un­ter­neh­mer für die jewei­li­ge Linie vor­ab fest­ge­leg­ten Stre­cke abge­wi­ckelt, son­dern rich­ten sich in ihrer Stre­cken­füh­rung nach dem vom Fahr­gast für die jewei­li­ge Beför­de­rung vor­her anzu­mel­den­den Fahrt­wunsch. Das bedeu­tet zum einen, dass der Fahr­gast nicht nur – wie beim her­kömm­li­chen Lini­en­ver­kehr – den Aus­gangs- und End­punkt für die eige­ne Beför­de­rung, son­dern dar­über hin­aus auch den Fahrt­ver­lauf für das hier­bei zum Ein­satz kom­men­de Kraft­fahr­zeug – das sind bei den hier vor­ge­se­he­nen Anruf­bus­ver­keh­ren in der Regel Taxis oder Miet­wa­gen – indi­vi­du­ell fest­legt. An die­ser Abhän­gig­keit der Durch­füh­rung der Fahrt und des Fahrt­ver­lau­fes von der Bestel­lung durch den Fahr­gast ändert sich nichts dadurch, dass eine "Mobi­li­täts­zen­tra­le" koor­di­nie­rend tätig wird, wenn Beför­de­rungs­wün­sche von meh­re­ren Fahr­gäs­ten ein­ge­hen; eben­so wenig kommt es ent­schei­dend dar­auf an, dass der Ein- und Aus­stieg nur an Lini­en­hal­te­stel­len erfolgt. Vor allem aber soll der Fahr­gast mit den Anruf­bus­sen nach dem vor­lie­gen­den Bedien­kon­zept auch zu Hal­te­stel­len ande­rer Lini­en des­sel­ben Lini­en­bün­dels oder auch ande­rer Lini­en­bün­del beför­dert wer­den kön­nen. Damit wird die den Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG prä­gen­de Begren­zung der Fahrt­stre­cke durch bestimm­te Aus­gangs- und End­punk­te auf­ge­ho­ben, die der Ver­kehrs­un­ter­neh­mer im Vor­hin­ein für eine Linie fest­ge­legt hat (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 3 und § 12 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a PBefG). Letzt­lich kann die kon­kre­te Fahrt­stre­cke der Anruf­bus­se von jeder Hal­te­stel­le einer Linie zu jeder Hal­te­stel­le der­sel­ben oder einer ande­ren Linie ver­lau­fen; es kön­nen auch ande­ren Lini­en oder ande­ren Lini­en­bün­deln zuge­ord­ne­te Hal­te­stel­len ange­fah­ren wer­den. Bedient wird damit – anders als beim her­kömm­li­chen Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG – nicht mehr nur eine ein­zel­ne Linie, son­dern ein gesam­tes Ver­kehrs­netz. Dass das Über­wech­seln des ein­ge­setz­ten Fahr­zeugs von einer Linie zu einer ande­ren Linie des­sel­ben oder eines ande­ren Lini­en­bün­dels nur an bestimm­ten Schnitt­stel­len erfol­gen soll, ändert dar­an nichts. Im Hin­blick auf den dar­ge­stell­ten, die Lini­en­gren­zen über­schrei­ten­den Ein­satz der Anruf­bus­se genügt es für die Ein­ord­nung als Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG auch nicht, wenn das Fahr­zeug jeden­falls for­mal durch die Ver­ga­be einer Lini­en­num­mer zunächst einer bestimm­ten Linie zuge­ord­net wur­de.

Damit liegt es bei den hier in Rede ste­hen­den Anruf­bus­ver­keh­ren auch anders als bei soge­nann­ten Umlauf­fahr­ten, also Fahr­ten, die nur zu bestimm­ten Zei­ten auf der gesam­ten durch den vor­ab fest­ge­leg­ten Lini­en­ver­lauf vor­ge­ge­be­nen Stre­cke und im Übri­gen – ins­be­son­de­re zu Zei­ten einer schwä­che­ren Ver­kehrs­nach­fra­ge – nur auf einer ver­kürz­ten Stre­cke statt­fin­den. Bei sol­chen Umlauf­fahr­ten wird die grund­sätz­li­che Lini­en­bin­dung gera­de nicht auf­ge­ge­ben.

Eben­so wenig sind die hier zu beur­tei­len­den Anruf­bus­ver­keh­re Lini­en­er­satz­ver­keh­re in dem Sin­ne, dass der nor­ma­ler­wei­se ein­ge­setz­te Bus wegen in Rand­zei­ten zu erwar­ten­der gerin­ge­rer Ver­kehrs­nach­fra­ge durch ein klei­ne­res und kos­ten­güns­ti­ger zu betrei­ben­des Fahr­zeug, also ins­be­son­de­re ein Taxi oder einen Miet­wa­gen, ersetzt wird. Beim Lini­en­er­satz­ver­kehr wird in der Regel – abge­se­hen etwa von den soeben erwähn­ten Umlauf­fahr­ten – die auch vom Lini­en­bus abzu­fah­ren­de Rou­te ein­ge­hal­ten.

Schließ­lich kön­nen die hier in Rede ste­hen­den Anruf­bus­ver­keh­re nicht des­halb als Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG ein­ge­stuft wer­den, weil sie den her­kömm­li­chen Lini­en­ver­kehr auf den betrof­fe­nen Lini­en zu bestimm­ten Zei­ten ergän­zen oder erset­zen sol­len. Erfor­der­lich für eine sol­che Ein­ord­nung ist viel­mehr, dass die ent­spre­chen­de (Sonder-)Form der Ver­kehrs­be­die­nung in ihrer kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung auch für sich genom­men die in § 42 PBefG auf­ge­führ­ten Bestim­mungs­merk­ma­le des Lini­en­ver­kehrs erfüllt. Das zeigt auch § 8 Abs. 2 PBefG, der einen Ver­kehr mit Taxen oder Miet­wa­gen, der eine der in Absatz 1 genann­ten Ver­kehrs­ar­ten ersetzt, ergänzt oder ver­dich­tet, zwar dem in § 8 Abs. 1 PBefG defi­nier­ten öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr im Sin­ne die­ses Geset­zes, nicht aber dar­über hin­aus auch dem Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG zuord­net.

Danach kann offen blei­ben, ob die hier in Rede ste­hen­den Anruf­bus­ver­keh­re dar­über hin­aus auch das Erfor­der­nis der Regel­mä­ßig­keit der Ver­kehrs­ver­bin­dung im Sin­ne von § 42 Satz 1 PBefG ver­feh­len, wie das Beru­fungs­ge­richt wei­ter ange­nom­men hat. Regel­mä­ßig­keit im Sin­ne die­ser Bestim­mung setzt aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung vor­aus, dass die Fahr­ten in einer erkenn­ba­ren zeit­li­chen Ord­nung wie­der­holt wer­den und dass die Fahr­gäs­te sich auf das Vor­han­den­sein einer Ver­kehrs­ver­bin­dung ein­rich­ten kön­nen2. Hin­ge­gen ist, wie § 42 Satz 2 PBefG zu ent­neh­men ist, nicht erfor­der­lich, dass ein Fahr­plan mit bestimm­ten Abfahrts- und Ankunfts­zei­ten besteht. Das zeigt, dass an das Merk­mal der Regel­mä­ßig­keit im Hin­blick auf die Abfahrts- und Ankunfts­zei­ten kei­ne all­zu stren­gen Anfor­de­run­gen gestellt wer­den kön­nen; es setzt nicht vor­aus, dass die Hal­te­stel­len immer zu der­sel­ben Zeit ange­fah­ren wer­den müs­sen. Nach der vor­ge­se­he­nen Bedien­wei­se waren jeden­falls gewis­se zeit­li­che Rah­men­be­din­gun­gen für die Inan­spruch­nah­me der Anruf­bus­se durch die Fahr­gäs­te vor­ge­se­hen. Ande­rer­seits ist nach ihrem Ver­kehrs­kon­zept die Durch­füh­rung einer Fahrt aber von der Vor­anmel­dung eines Fahrt­wun­sches und damit von der indi­vi­du­el­len Bestel­lung durch einen Fahr­gast abhän­gig, was Zwei­fel an der Regel­mä­ßig­keit im Sin­ne von § 42 PBefG begrün­den kann.

Schließ­lich ergibt sich eine Zuord­nung der Anruf­bus­se zum Lini­en­ver­kehr im Sin­ne von § 42 PBefG nicht aus den Rege­lun­gen in § 2 Abs. 1 und § 8 Abs. 5 Satz 1 des Geset­zes über den öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr im Land Sach­sen-Anhalt3. Die­se lan­des­recht­li­chen Bestim­mun­gen knüp­fen nach ihrer ver­bind­li­chen Aus­le­gung durch das Beru­fungs­ge­richt ledig­lich an die bun­des­recht­lich im Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz vor­ge­se­he­nen Ver­kehrs­for­men und ‑arten an und set­zen ihre Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit nach den inso­weit abschlie­ßen­den bun­des­recht­li­chen Vor­schrif­ten vor­aus. Sie sind danach weder dazu bestimmt noch dazu geeig­net, die bun­des­recht­li­chen Geneh­mi­gungs­vor­aus­set­zun­gen zu modi­fi­zie­ren oder zu erwei­tern.

Damit war eine Geneh­mi­gung der ange­bo­te­nen Anruf­bus­se auch auf der Grund­la­ge von § 2 Abs. 6 i.V.m. § 42 PBefG aus­ge­schlos­sen. Nach die­ser Rege­lung in der alten Fas­sung kön­nen Beför­de­run­gen, die in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len nicht alle Merk­ma­le einer Ver­kehrs­art oder Ver­kehrs­form die­ses Geset­zes erfül­len, nach den­je­ni­gen Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes geneh­migt wer­den, denen die­se Beför­de­rung am meis­ten ent­spricht.

Bei den Anruf­bus­ver­keh­ren han­delt es sich nicht um eine Per­so­nen­be­för­de­rung in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len im Sin­ne von § 2 Abs. 6 PBefG in der bis zum 31.12 2012 gel­ten­den Fas­sung.

Aus der Beschrän­kung der Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit nach § 2 Abs. 6 PBefG auf "beson­ders gela­ger­te Ein­zel­fäl­le" folgt, dass eine Geneh­mi­gung ande­rer als der in § 42 und § 43 PBefG auf­ge­zähl­ten For­men des Lini­en­ver­kehrs sowie der in §§ 46 ff. PBefG auf­ge­führ­ten und näher beschrie­be­nen Arten des Gele­gen­heits­ver­kehrs nur in Aus­nah­me­fäl­len mög­lich sein soll­te. Eine Geneh­mi­gung auf der Grund­la­ge die­ser Bestim­mung konn­te schon nach dem Wort­laut der Rege­lung nur dann erteilt wer­den, wenn es sich um einen Ein­zel­fall han­del­te, der zudem noch beson­ders gela­gert sein, sich also durch beson­de­re tat­säch­li­che oder recht­li­che Merk­ma­le vom Regel­fall abhe­ben muss­te. Es reicht mit­hin nicht aus, dass eine Beför­de­rung nicht alle Tat­be­stands­merk­ma­le einer Beför­de­rungs­art umfasst; ansons­ten hät­te es einer sol­chen zusätz­li­chen Beschrän­kung auf beson­ders gela­ger­te Ein­zel­fäl­le nicht bedurft.

Wei­te­ren Auf­schluss über den vom Gesetz­ge­ber beab­sich­tig­ten Rege­lungs­ge­halt gibt die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Norm. Mit der Ein­fü­gung der Vor­gän­ger­re­ge­lung des § 59a PBefG a.F. in das Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz durch das Gesetz zur Ände­rung des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes vom 24.08.19654 hat der Gesetz­ge­ber auf die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts reagiert. Es hat­te mit Beschluss vom 07.04.1964 – 1 BvL 12/​63 -5 ent­schie­den, dass das dem Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz bis dahin ent­nom­me­ne Ver­bot, Beför­de­run­gen mit dem PKW gegen ein die Betriebs­kos­ten nicht über­stei­gen­des Ent­gelt durch­zu­füh­ren, wenn Fah­rer und Mit­fah­rer durch öffent­li­che Ver­mitt­lung oder durch Wer­bung zusam­men­ge­führt wur­den, mit der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit des Art. 2 Abs. 1 GG und dem Grund­satz der Rechts­staat­lich­keit nicht ver­ein­bar sei. Der neu ein­ge­füg­te § 59a PBefG a.F. sah im Hin­blick dar­auf vor, dass Beför­de­run­gen, die in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len nicht alle Merk­ma­le einer Ver­kehrs­art oder Ver­kehrs­form die­ses Geset­zes erfül­len, nach den­je­ni­gen Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes geneh­migt wer­den kön­nen, die dem Ver­kehr am meis­ten ent­spre­chen. Damit ver­folg­te der Gesetz­ge­ber aus­weis­lich der Geset­zes­ma­te­ria­li­en das Ziel; vom Gesetz nicht erfass­te Ver­kehrs­for­men6, an deren Zulas­sung ein Inter­es­se besteht, im Ein­zel­fall geneh­mi­gungs­fä­hig zu machen7. Die­se Geset­zes­be­grün­dung unter­streicht, dass eine sol­che Geneh­mi­gung nur in Ein­zel­fäl­len in Betracht kom­men soll­te. § 59a PBefG wur­de spä­ter durch das 3. Rechts­be­rei­ni­gungs­ge­setz vom 28.06.19908 ohne Ände­rung des Rege­lungs­ge­halts in § 2 Abs. 6 PBefG über­führt.

Dass der in § 2 Abs. 6 PBefG ver­wen­de­te Begriff der "beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­le" eng zu ver­ste­hen ist, ver­deut­licht dar­über hin­aus ein Ver­gleich mit § 57 Abs. 1 Nr. 8 und § 2 Abs. 7 PBefG. Die­se Rege­lun­gen erwei­tern – in der Rechts­fol­ge wie § 2 Abs. 6 PBefG, jedoch unter ande­ren Vor­aus­set­zun­gen und in ande­rer Aus­ge­stal­tung – die Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit von Bedien­for­men, die vom "Prin­zip des geschlos­se­nen Krei­ses der zuge­las­se­nen For­men der ent­gelt­li­chen Per­so­nen­be­för­de­rung"9 abwei­chen.

Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG erlässt das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ver­kehr, Bau und Stadt­ent­wick­lung mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes die erfor­der­li­chen Rechts­ver­ord­nun­gen, durch die für bestimm­te im Rah­men des Gesamt­ver­kehrs nicht beson­ders ins Gewicht fal­len­de Beför­de­rungs­fäl­le all­ge­mein Befrei­ung von den Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes erteilt wird. Dar­aus ist zu ent­neh­men, dass dann, wenn nicht nur Ein­zel­fäl­le betrof­fen sind, son­dern es um eine gan­ze Rei­he gleich­ge­la­ger­ter Fäl­le geht10, eine Befrei­ung von Vor­schrif­ten des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes – und um nichts ande­res han­delt es sich der Wir­kung nach auch bei einem Rück­griff auf § 2 Abs. 6 PBefG, da damit die Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit einer Ver­kehrs­form trotz der Nicht­ein­hal­tung ein­zel­ner Tat­be­stands­vor­aus­set­zun­gen der §§ 42 ff. PBefG her­ge­stellt wird – durch Rechts­ver­ord­nung zu erfol­gen hat; das wird vom Gesetz­ge­ber aller­dings zusätz­lich noch davon abhän­gig gemacht, dass die­se Beför­de­rungs­fäl­le im Rah­men des Gesamt­ver­kehrs nicht beson­ders ins Gewicht fal­len.

§ 2 Abs. 7 PBefG sieht vor, dass die Geneh­mi­gungs­be­hör­de zur prak­ti­schen Erpro­bung neu­er Ver­kehrs­ar­ten oder Ver­kehrs­mit­tel auf Antrag im Ein­zel­fall Abwei­chun­gen von Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes oder von auf Grund die­ses Geset­zes erlas­se­nen Vor­schrif­ten für die Dau­er von höchs­tens vier Jah­ren geneh­mi­gen kann, soweit öffent­li­che Ver­kehrs­in­ter­es­sen nicht ent­ge­gen­ste­hen. Über die­se "Expe­ri­men­tier­klau­sel" wer­den über die "beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­le" im Sin­ne von § 2 Abs. 6 PBefG hin­aus auch neue Ver­kehrs­ar­ten geneh­mi­gungs­fä­hig, aller­dings nur in den in § 2 Abs. 7 PBefG fest­ge­leg­ten zeit­li­chen Gren­zen. Dar­aus ist zu schlie­ßen, dass dann, wenn die Abwei­chung einer Bedien­form von den im Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz defi­nier­ten Ver­kehrs­ar­ten und ‑for­men so weit geht, dass es sich um eine neue Ver­kehrs­art han­delt, ein Rück­griff auf § 2 Abs. 6 PBefG in sei­ner alten Fas­sung aus­ge­schlos­sen sein soll­te.

Das bestä­tigt die Begrün­dung, die der Gesetz­ge­ber für die seit dem 1.01.2013 gel­ten­de Neu­fas­sung von § 2 Abs. 6 PBefG gege­ben hat. Mit dem Gesetz zur Ände­rung per­so­nen­be­för­de­rungs­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 14.12 201211 wur­de das bis­he­ri­ge Tat­be­stands­merk­mal "in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len" ersetzt durch die For­mu­lie­rung "soweit öffent­li­che Ver­kehrs­in­ter­es­sen nicht ent­ge­gen­ste­hen". Die Geset­zes­be­grün­dung – ursprüng­lich noch bezo­gen auf eine vom Bun­des­rat vor­ge­schla­ge­ne Ände­rung von § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG – stellt aus­drück­lich dar­auf ab, dass § 2 Abs. 6 und 7 zwar schon Hand­lungs­mög­lich­kei­ten eröff­net, aller­dings an Ein­zel- und Ver­suchs­fäl­le ange­knüpft hät­ten. Eine Eta­blie­rung einer alter­na­ti­ven Ver­kehrs­art sei hier­mit nicht mög­lich gewe­sen. Hier bestehe Ergän­zungs­be­darf, soweit die­se Ver­keh­re nicht die Anfor­de­run­gen der §§ 42 ff. oder §§ 46 ff. PBefG erfüll­ten. Das kön­ne für inno­va­ti­ve Ange­bo­te der Fall sein; dabei wer­den in der Geset­zes­be­grün­dung als Bei­spiel unter ande­rem aus­drück­lich Ruf­bus, Anruf­bus, Anruf­sam­mel­ta­xi und ähn­li­che Bedien­for­men genannt12.

All das führt zu dem Schluss, dass der Anwen­dungs­be­reich von § 2 Abs. 6 PBefG spä­tes­tens dann über­schrit­ten war, wenn die Geneh­mi­gung nicht mehr nur auf sich vom Regel­fall abhe­ben­de ein­zel­ne Aus­nah­me­fäl­le abziel­te, son­dern auf eine gan­ze Grup­pe von Fäl­len – wofür der Anwen­dungs­be­reich von § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG eröff­net wäre – oder wenn es sich um die Geneh­mi­gung einer neu­en Ver­kehrs­art han­del­te, die nicht nur – was § 2 Abs. 7 PBefG ermög­licht hät­te – zur prak­ti­schen Erpro­bung und zeit­lich befris­tet erfol­gen soll­te.

Aus­ge­hend davon war § 2 Abs. 6 PBefG hier nicht anwend­bar. Bei den vor­ge­se­he­nen Anruf­bus­ver­keh­ren geht es qua­li­ta­tiv nicht mehr ledig­lich um die Nicht­er­fül­lung ein­zel­ner der in § 42 PBefG auf­ge­führ­ten tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen, die für einen Lini­en­ver­kehr im Sin­ne die­ser Bestim­mung prä­gend sind. Viel­mehr ist die­se Art der Ver­kehrs­be­die­nung wegen der Kom­bi­na­ti­on von typi­schen Ele­men­ten des Lini­en- und des Gele­gen­heits­ver­kehrs, die die bean­trag­ten Ver­keh­re kenn­zeich­nen, als eine neue Ver­kehrs­art ein­zu­stu­fen. Da sich das "Bestim­mungs­recht" des Fahr­gas­tes – anders als das beim her­kömm­li­chen Lini­en­ver­kehr der Fall wäre – nicht mehr nur auf die von ihm indi­vi­du­ell zurück­ge­leg­te Fahrt­stre­cke beschränkt, son­dern auch die Durch­füh­rung der Fahrt als sol­che und dar­über hin­aus den Fahrt­weg des Fahr­zeugs umfasst, wer­den in die Ver­kehrs­be­die­nung durch Anruf­bus­se Wesens­merk­ma­le ein­ge­fügt, wie sie gera­de für den Gele­gen­heits­ver­kehr im Sin­ne der §§ 46 ff. PBefG kenn­zeich­nend sind. Abge­se­hen davon kann hier nach der auch im Nah­ver­kehrs­plan zum Aus­druck kom­men­den Vor­stel­lung des Auf­ga­ben­trä­gers von den gewünsch­ten fle­xi­blen Bedien­for­men auch in quan­ti­ta­ti­ver Hin­sicht nicht mehr von "beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len" im Sin­ne des § 2 Abs. 6 PBefG die Rede sein. Mit die­sen fle­xi­blen Bedien­for­men soll­ten über die hier jeweils zur Geneh­mi­gung ste­hen­den Lini­en­bün­del hin­aus auch die wei­te­ren im Kreis­ge­biet lie­gen­den Lini­en­bün­del erreich­bar sein. Und auch in die­sen ande­ren Lini­en­bün­deln kom­men ihrer­seits lini­en- und lini­en­bün­del­über­schrei­ten­de fle­xi­ble Bedien­for­men flä­chen­de­ckend zum Ein­satz. Das schließt neben eher länd­li­chen und dün­ner besie­del­ten Gebie­ten auch das Stadt­ver­kehrs­li­ni­en­bün­del ein. Umge­kehrt hilft allein der Umstand, dass nach dem Nah­ver­kehrs­plan fle­xi­ble Bedien­for­men ange­strebt wer­den, nicht über die gesetz­li­chen Geneh­mi­gungs­vor­aus­set­zun­gen hin­weg.

Als nicht trag­fä­hig erweist sich dem­ge­gen­über die wei­te­re Annah­me, § 2 Abs. 6 PBefG gestat­te eine Geneh­mi­gung als Lini­en­ver­kehr auch des­halb nicht, weil die Ver­kehrs­be­die­nung durch Anruf­bus­se auf Dau­er ange­legt sei. Dem Wort­laut von § 2 Abs. 6 PBefG ist kein Anhalt dafür zu ent­neh­men, dass die­se Rege­lung nur bei vor­über­ge­hen­den Ver­keh­ren zur Anwen­dung kom­men soll; sie ent­hält – anders als der fol­gen­de Absatz 7 – gera­de kei­ne zeit­li­che Begren­zung für eine auf ihrer Grund­la­ge erteil­ten Geneh­mi­gung. § 2 Abs. 6 PBefG sieht viel­mehr vor, dass die Vor­schrif­ten des Geset­zes anzu­wen­den sind, denen die­se Beför­de­run­gen am meis­ten ent­spre­chen. Zu den für anwend­bar erklär­ten Vor­schrif­ten gehö­ren damit aber auch § 16 Abs. 2 PBefG, der die Höchst­dau­er von Geneh­mi­gun­gen für den Lini­en­ver­kehr mit Kraft­fahr­zeu­gen auf acht Jah­re fest­legt, sowie § 16 Abs. 3 PBefG, wonach die Gel­tungs­dau­er der Geneh­mi­gung für Gele­gen­heits­ver­kehr mit Kraft­fahr­zeu­gen höchs­tens fünf Jah­re beträgt. Abge­se­hen davon ist – schon im Hin­blick auf die vom Ver­kehrs­un­ter­neh­mer zu täti­gen­den Inves­ti­tio­nen – kaum ein Lini­en­ver­kehr denk­bar, der jeden­falls aus des­sen Sicht nicht auf Dau­er­haf­tig­keit ange­legt sein soll­te. Schließ­lich bedarf es der vom Beru­fungs­ge­richt ange­nom­me­nen zeit­li­chen Beschrän­kung nicht, um eine zu weit­ge­hen­de "Auf­wei­chung" des Kata­logs der nach dem Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz zuläs­si­gen Ver­kehrs­ar­ten und ‑for­men zu ver­mei­den; eine hin­rei­chen­de Ein­gren­zung war bereits dadurch gewähr­leis­tet, dass die Anwen­dung von § 2 Abs. 6 PBefG beson­ders gela­ger­te Ein­zel­fäl­le vor­aus­setz­te.

Eine erwei­tern­de Aus­le­gung von § 2 Abs. 6 PBefG aus ver­fas­sungs­recht­li­chen Grün­den ist nicht gebo­ten. Zwar mag es zutref­fen, dass der Ver­kehrs­un­ter­neh­mer in sei­ner Berufs­aus­übungs­frei­heit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt wird, wenn wegen der in § 42 und § 43 PBefG auf­ge­führ­ten tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit hier­von abwei­chen­der Ver­kehrs­ar­ten und ‑for­men als Lini­en­ver­kehr Gren­zen gesetzt sind. Hin­rei­chen­de Grün­de des All­ge­mein­wohls für die damit ver­bun­de­ne Typi­sie­rung der als Lini­en­ver­kehr zuläs­si­gen Ver­kehrs­for­men erge­ben sich indes dar­aus, dass die Ver­kehrs­be­die­nung für den Fahr­gast gera­de beim Lini­en­ver­kehr in beson­de­rem Maße ver­läss­lich und hin­sicht­lich der Stre­cke sowie des Zeit­punkts der Beför­de­rung vor­her­seh­bar sein muss. Das dient dazu, Ange­bot und Nach­fra­ge in Bezug auf die ent­spre­chen­den Beför­de­rungs­leis­tun­gen zusam­men­zu­füh­ren sowie einen wirt­schaft­li­chen Ein­satz der vor­han­de­nen Res­sour­cen unter Scho­nung von Umwelt und Stra­ßen­raum zu ermög­li­chen. Die­se Gesichts­punk­te recht­fer­ti­gen es zugleich, auch die Ertei­lung einer Geneh­mi­gung für abwei­chen­de Son­der­for­men der Ver­kehrs­be­die­nung im Wege einer Aus­nah­me von der Erfül­lung bestimm­ter Vor­aus­set­zun­gen abhän­gig zu machen. Der Gesetz­ge­ber hat­te schon vor der Ände­rung von § 2 Abs. 6 PBefG aus­rei­chen­de recht­li­che Grund­la­gen dafür zur Ver­fü­gung gestellt, um auch bei einer Nicht­er­fül­lung ein­zel­ner der in § 42 und § 43 PBefG auf­ge­führ­ten Tat­be­stands­merk­ma­le die Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit her­zu­stel­len, soweit das im Ein­klang mit den öffent­li­chen Ver­kehrs­in­ter­es­sen stand. Sol­che Öff­nungs­klau­seln ent­hiel­ten neben § 2 Abs. 6 PBefG – wie bereits erwähnt – § 2 Abs. 7 PBefG sowie § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG. Dem­entspre­chend hat auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die mit den § 42 und § 43 PBefG ver­bun­de­ne Typi­sie­rung des Lini­en­ver­kehrs bis­lang nicht bean­stan­det. Es zieht in sei­nem bereits genann­ten Beschluss vom 07.04.1964 – 1 BvL 12/​63 -13 nicht das "Prin­zip des geschlos­se­nen Krei­ses der zuge­las­se­nen For­men der ent­gelt­li­chen Per­so­nen­be­för­de­rung mit Kraft­fahr­zeu­gen" als sol­ches in Zwei­fel; viel­mehr hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in jener Ent­schei­dung die damals im Streit ste­hen­de Rege­lung des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG, wonach öffent­lich ver­mit­tel­te Mit­nah­me­fahr­ten – je nach Aus­le­gung – einer Geneh­mi­gungs­pflicht oder einem Ver­bot unter­la­gen, des­halb als ver­fas­sungs­wid­rig bean­stan­det, weil sie unklar sei und sich als unge­eig­net zum Errei­chen des vom Gesetz­ge­ber ange­streb­ten Zwe­ckes erwei­se14.

Da die Anwen­dung von § 2 Abs. 6 PBefG schon dar­an schei­tert, dass es sich nicht um die Geneh­mi­gung beson­ders gela­ger­ter Ein­zel­fäl­le han­delt, bedarf es kei­ner Ent­schei­dung, ob die vor­ge­se­he­ne fle­xi­ble Bedien­form am meis­ten dem Lini­en- oder aber dem Gele­gen­heits­ver­kehr ent­spricht. Hier­für käme es – wie auch das Beru­fungs­ge­richt vom Ansatz her zutref­fend annimmt – auf eine wer­ten­de Gesamt­be­trach­tung der in Rede ste­hen­den Bedien­form an. § 46 Abs. 2 PBefG, wonach nur die dort auf­ge­führ­ten For­men des Gele­gen­heits­ver­kehrs zuläs­sig sind, wür­de der Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit einer die sons­ti­gen Anfor­de­run­gen des § 2 Abs. 6 PBefG erfül­len­den Form der Ver­kehrs­be­die­nung auf der Grund­la­ge von § 2 Abs. 6 i.V.m. § 46 Abs. 1 PBefG nicht ent­ge­gen­ste­hen, wenn die­se Son­der­form am meis­ten einer der in § 46 Abs. 2 PBefG auf­ge­zähl­ten For­men des Gele­gen­heits­ver­kehrs ent­spricht. § 2 Abs. 6 PBefG ent­hält kei­ne Beschrän­kung auf die Geneh­mi­gung lini­en­ver­kehrs­ähn­li­cher Ver­kehrs­for­men und geht damit als spe­zi­el­le­re Vor­schrift der in § 46 Abs. 2 PBefG ent­hal­te­nen Beschränkung(("nur") vor.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urtei­le vom 12. Dezem­ber 2013 – 3 C 30.12 und 3 C 31.12

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 a.a.O. S. 3 f. m.w.N. []
  2. BT-Drs. 3/​2450 S. 8 []
  3. ÖPNVG LSA []
  4. BGBl I S. 906 []
  5. BVerfGE 17, 306, 311 f. []
  6. grau­er Ver­kehr []
  7. BT-Drs. 4/​3472 S. 2 []
  8. BGBl I S. 1221 []
  9. so BVerfG, Beschluss vom 07.04.1964 a.a.O. S. 312; vgl. zur gesetz­li­chen Fest­le­gung bestimm­ter Typen des Lini­en- und Gele­gen­heits­ver­kehrs auch BVerwG, Urteil vom 13.11.1964 – 7 C 176.63, BVerw­GE 20, 16, 18 sowie Fielitz/​Grätz, Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz, Stand Mai 2013, § 2 PBefG Rn. 25 []
  10. vgl. Fielitz/​Grätz a.a.O. § 2 PBefG Rn. 26 []
  11. BGBl I S. 2598 []
  12. vgl. BT-Drs. 17/​8233 S. 31 []
  13. BVerfGE 17, 306, 312 []
  14. BVerfG, Beschluss vom 07.04.1964 a.a.O. S. 314 ff. []