Asylbewerberleistungen – und die Erstattungspflicht aus einer Verpflichtungserklärung

Die Erstattungspflicht aus einer Verpflichtungserklärung gemäß § 68 AufenthG umfasst auch Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, die der Ausländer während eines Asylverfahrens bezogen hat. Das gilt auch dann, wenn das Asylverfahren mit Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft endet. Die Flüchtlingsanerkennung begründet auch keinen atypischen Fall, der die Heranziehung des Garantiegebers nur im Wege einer Ermessensentscheidung ermöglichen würde.

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 AufenthG hat, wer sich der Ausländerbehörde oder einer Auslandsvertretung gegenüber verpflichtet hat, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen, sämtliche öffentlichen Mittel zu erstatten, die für den Lebensunterhalt des Ausländers einschließlich der Versorgung mit Wohnraum und der Versorgung im Krankheitsfalle und bei Pflegebedürftigkeit aufgewendet werden, auch soweit die Aufwendungen auf einem gesetzlichen Anspruch des Ausländers beruhen. Nach Absatz 2 der Vorschrift bedarf die Verpflichtung der Schriftform; sie ist nach Maßgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vollstreckbar. Diese Regelung setzt die Befugnis der erstattungsberechtigten Stelle voraus, den Erstattungsanspruch durch Verwaltungsakt (Leistungsbescheid) geltend zu machen¹.

Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Leistungsbescheids bestimmt sich grundsätzlich nach der im Zeitpunkt seines Erlasses maßgeblichen Sach- und Rechtslage². Ob und in welcher Weise die Behörde aus Gründen des materiellen Rechts auf nachträgliche Änderungen der Sachlage reagieren muss, kann im vorliegenden Fall dahinstehen. Denn die nach Bescheiderlass erfolgte Flüchtlingsanerkennung des Ausländers steht der Inanspruchnahme des Verpflichtungsgebers für die dem Ausländer während des Asylverfahrens gewährten Leistungen nicht entgegen und begründet auch keinen atypischen Umstand, demzufolge der Leistungserbringer nach dem Asylbewerberleistungsgesetz den Verpflichtungsgeber nur im Wege einer Ermessensentscheidung hätte heranziehen dürfen.

Das Bundesverwaltungsgericht folgt der Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts³, die Asylantragstellung durch den in der Verpflichtungserklärung genannten Ausländer hindere nicht die Inanspruchnahme des Garantiegebers⁴. Zum einen ist die gesetzliche Aufenthaltsgestattung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG kein Aufenthaltstitel im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. Zum anderen ergibt sich der Fortbestand der Haftung aus der Regelung des § 8 AsylbLG: Nach Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift werden Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nicht gewährt, soweit der erforderliche Lebensunterhalt anderweitig, insbesondere aufgrund einer Verpflichtung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 des Aufenthaltsgesetzes gedeckt wird. Als Ausdruck nur subsidiärer Leistungsgewährung setzt die Vorschrift notwendigerweise voraus, dass die vom Gesetzgeber ausdrücklich genannte Haftung aufgrund einer Verpflichtungserklärung nicht mit der Asylantragstellung des Ausländers endet. Das wird übersehen, wenn der Sinnzusammenhang einer Verpflichtungserklärung mit der Regelerteilungsvoraussetzung der Lebensunterhaltssicherung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufenthG zu einem dem § 68 AufenthG immanenten haftungsbegrenzenden Tatbestandsmerkmal verstärkt wird. Die Auffassung, eine Verpflichtung aus § 68 AufenthG ende, wenn der weitere Aufenthalt des Ausländers nicht mehr von der Lebensunterhaltssicherung abhänge⁵, erweist sich mit der gesetzlichen Regelung des § 8 AsylbLG als unvereinbar.

Nichts anderes ergibt sich aus der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27.01.2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten⁶. Deren Vorschriften gelten gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie für alle Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die an der Grenze oder im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Asyl beantragen, solange sie als Asylbewerber im Hoheitsgebiet verbleiben dürfen, sowie für ihre Familienangehörigen, wenn sie nach nationalem Recht von diesem Asylantrag erfasst sind. Nach Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richtlinie tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Asylbewerbern ab Antragstellung materielle Aufnahmebedingungen gewährt werden, die einem Lebensstandard entsprechen, der die Gesundheit und den Lebensunterhalt der Asylbewerber gewährleistet. Gemäß Absatz 3 der Vorschrift können die Mitgliedstaaten die Gewährung der materiellen Aufnahmebedingungen und der Gesundheitsversorgung davon abhängig machen, dass die Asylbewerber nicht über ausreichende Mittel für einen derartigen Lebensstandard verfügen. Nach Absatz 4 können sie von den Asylbewerbern verlangen, dass diese für die Kosten der in dieser Richtlinie vorgesehenen materiellen Aufnahmebedingungen und der Gesundheitsversorgung gemäß Absatz 3 ganz oder teilweise aufkommen und ggf. eine Erstattung verlangen. Diese Regelungen sowie insbesondere die Erwägungsgründe Nr. 5 und 7, die die Gewährleistung eines menschenwürdigen Lebens für Asylbewerber betonen, machen deutlich, dass die Richtlinie allein auf die soziale Sicherung von Asylbewerbern zielt. Der Schutz dieser Personengruppe ist ihr Anliegen und nicht die Verschonung Dritter, die sich aufgrund einer autonomen Entscheidung verpflichtet haben, im Falle der Visumerteilung für den Unterhalt eines Ausländers aufzukommen. Hinsichtlich des ggf. aus sittlichen Erwägungen entstehenden inneren Drucks, auf die Inanspruchnahme von Sozialleistungen mit Blick auf eine zukünftige Inanspruchnahme des Garantiegebers zu verzichten, erscheint ein Asylbewerber nicht schutzbedürftig. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Schutzzweck der Richtlinie, Asylbewerbern ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen, durch faktische Rücksichtnahme auf einen Garantiegeber konterkariert würde oder gar leerliefe. Die Richtlinie 2003/9/EG steht daher offenkundig der Inanspruchnahme eines Dritten aus einer von ihm übernommenen Verpflichtungserklärung nicht entgegen; eine unionsrechtliche Zweifelsfrage stellt sich insoweit nicht (acte clair).

Zutreffend erweist sich ferner die Rechtsauffassung des Niedersächsichen Oberverwaltungsgerichts⁷, dass die Erstattungspflicht des Klägers nicht rückwirkend durch die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft an Frau B. weggefallen ist. Zwar wird einem Ausländer gemäß § 55 Abs. 3 AsylVfG, soweit der Erwerb oder die Ausübung eines Rechts oder einer Vergünstigung von der Dauer des Aufenthalts im Bundesgebiet abhängig ist, die Zeit eines Aufenthalts nach Absatz 1 – d.h. das Bestehen einer gesetzlichen Aufenthaltsgestattung – angerechnet, wenn der Ausländer unanfechtbar als Asylberechtigter anerkannt oder ihm unanfechtbar die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist (§ 55 Abs. 3 AsylVfG in der hier maßgeblichen Fassung des Richtlinienumsetzungsgesetzes vom 19.08.2007, BGBl I S.1970). Dem Betreffenden wird jedoch nicht rückwirkend ein Aufenthaltstitel nach § 25 Abs. 1 bzw. 2 AufenthG erteilt. Die Regelung ordnet auch sonst nicht umfassend an, dass bei Erfolg des Asylantrages der Antragsteller in allen rechtlichen oder tatsächlichen Belangen rückwirkend so zu stellen wäre, als seien An- bzw. Zuerkennung des Status bereits am Tage der Antragstellung erfolgt, und kann auch nicht als Ausformung eines entsprechenden (ungeschriebenen) Rechtsgrundsatzes gewertet werden. Zudem wirkt diese Regelung, die die Ableitung von Aufenthaltsrechten aus der Dauer aussichtsloser Asylverfahren verhindern⁸ und die Eingliederung von Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen in das wirtschaftliche, kulturelle und gesellschaftliche Leben der Bundesrepublik Deutschland erleichtern soll⁹, nach Sinn und Zweck nur zugunsten des Asylberechtigten bzw. anerkannten Flüchtlings und äußert keine Wirkungen zugunsten eines Garantiegebers als Drittem.

Völker- und unionsrechtliche Regelungen stehen dem nicht entgegen. Zwar weist die Revision zutreffend darauf hin, dass die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft sowohl nach der Konzeption des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28.07.1951 (Genfer Flüchtlingskonvention)¹⁰ als auch der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes¹¹ nur ein deklaratorischer Akt ist¹². Das führt jedoch nicht zum Erfolg der Revision. Denn die Genfer Flüchtlingskonvention selbst gewährt dem Flüchtling unmittelbar kein Aufenthaltsrecht, sondern nur Abschiebungsschutz gemäß Art. 33 GFK; im Übrigen stehen ihre Gewährungen unter dem Vorbehalt des rechtmäßigen Aufenthalts (vgl. zu Art. 26 und Art. 31 GFK: Urteil vom 15.01.2008 – 1 C 17.07, BVerwGE 130, 148 = Buchholz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 16 ff.). Aus Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2011/95/EU, demzufolge die Mitgliedstaaten so bald wie möglich nach Zuerkennung des internationalen Schutzes Personen, denen der Flüchtlingsstatus zuerkannt worden ist, einen Aufenthaltstitel ausstellen, ergibt sich, dass das Aufenthaltsrecht für den anerkannten Flüchtling unionsrechtlich an die Zuerkennung des Flüchtlingsschutzes anknüpft, die sich ungeachtet der deklatorischen Natur der Anerkennung gerade keine umfassende Rückwirkung beimisst. Im Übrigen wirken sich weder die Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention noch der Richtlinie 2011/95/EU auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger als Garantiegeber und der Beklagten aus. Auch insoweit besteht offenkundig keine Notwendigkeit, den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV anzurufen.

Schließlich ist das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in der Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen⁷, dass hier ein Regelfall vorliegt und die Beklagte über die Heranziehung des Klägers nicht im Wege einer Ermessensentscheidung befinden musste. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass der aus einer Erklärung nach § 68 AufenthG Verpflichtete im Regelfall zur Erstattung heranzuziehen ist, ohne dass es dahingehender Ermessenserwägungen bedürfte. Ein Regelfall liegt vor, wenn die Voraussetzungen der Aufenthaltsgenehmigung einschließlich der finanziellen Belastbarkeit des Verpflichteten im Verwaltungsverfahren geprüft worden sind und nichts dafür spricht, dass die Heranziehung zu einer unzumutbaren Belastung führen könnte. Hingegen hat die erstattungsberechtigte Stelle bei atypischen Gegebenheiten im Wege des Ermessens zu entscheiden, in welchem Umfang der Anspruch geltend gemacht wird und welche Zahlungserleichterungen dem Verpflichteten ggf. eingeräumt werden. Wann in diesem Sinne ein Ausnahmefall vorliegt, ist anhand einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu entscheiden und unterliegt voller gerichtlicher Nachprüfung¹³.

Im vorliegenden Fall hat der Kläger die Verpflichtungserklärung im Hinblick auf einen familiär begründeten zweimonatigen Besuchsaufenthalt seiner Schwägerin abgegeben. Anders als in der dem Urteil vom 24.11.1998 zugrunde liegenden Fallkonstellation, die die Aufnahme von bosnischen Bürgerkriegsflüchtlingen im Jahr 1992 betraf, war der im Visumverfahren geltend gemachte Aufenthaltszweck von Frau B. rein privater Natur und keine durch eine politische Leitentscheidung oberster Landes- und Bundesbehörden begründete öffentliche Angelegenheit¹⁴. Deutsche Stellen tragen – anders als in der damaligen Fallgruppe der Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen – auch keine Mitverantwortung durch eine von der Behördenspitze angeordnete „großzügige“ Prüfung der Visumvoraussetzungen. Mit seiner Verpflichtungserklärung hat der Kläger vielmehr vollumfänglich das Risiko übernommen, dass seine Schwägerin das Bundesgebiet nicht rechtzeitig vor Ablauf der Geltungsdauer des Besuchsvisums verlässt, sondern den Aufenthaltszweck durch die Asylantragstellung ändert und während des Asylverfahrens öffentliche Leistungen in Anspruch nimmt. Schließlich begründet auch die Flüchtlingsanerkennung von Frau B. keinen Umstand, der eine Ermessensentscheidung als notwendig erscheinen ließe, um rückwirkend für die Zeit des Asylverfahrens eine gerechte Lastenverteilung zwischen Kläger und öffentlicher Hand ermöglichen zu können. Denn hinsichtlich des vergleichsweise geringen Betrags in Höhe von 1 273, 31 € ist auch mit Blick auf die Wertung des Gesetzgebers, die in der in § 8 Abs. 2 AsylbLG getroffenen Regelung zum Ausdruck kommt, kein atypischer Fall gegeben. Danach kann Personen, die sechs Monate oder länger eine Verpflichtung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 AufenthG gegenüber einer in § 1 Abs. 1 AsylbLG genannten Person erfüllt haben, ein monatlicher Zuschuss gewährt werden, wenn außergewöhnliche Umstände in der Person des Verpflichteten den Einsatz öffentlicher Mittel rechtfertigen. Diese Zuschussregelung betrifft zwar nur Fälle, in denen der Verpflichtungsgeber tatsächlich Leistungen erbringt. Die ihr zugrunde liegende gesetzliche Wertung ist aber auch bei der Frage zu berücksichtigen, ob von der Erstattungspflicht aus einer Verpflichtungserklärung im Ermessenswege abgesehen werden kann. Im Übrigen bleibt die Möglichkeit einer Reduzierung der Kostenschuld aus Verhältnismäßigkeitsgründen – wofür hier nichts ersichtlich ist – dem Vollstreckungsverfahren vorbehalten¹⁵.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Februar 2014 – 1 C 4.2013 –

1. BVerwG, Urteil vom 24.11.1998 – 1 C 33.97, BVerwGE 108, 1, 4 f. zu § 84 AuslG 1990 = Buchholz 402.240 § 84 AuslG 1990 Nr. 2 S. 4, S. 6 f.[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2012 – 10 C 6.12, BVerwGE 144, 326 = Buchholz 402.242 § 66 AufenthG Nr. 2, jeweils Rn. 12[↩]
3. Nds. OVG, Beschluss vom 05.07.2013 – OVG 4 LC 317/11[↩]
4. ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 21.03.2013 – 12 S 1188/12, VBlBW 2013, 348; BayLSG, Beschluss vom 12.11.2008 – L 11 B 845/08 AY, FEVS 60, 427; a.A. BayVGH, Urteil vom 03.03.1998 – 12 B 96.3002 -, juris[↩]
5. so Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, II-§ 68 Rn. 22, Stand: März 2012; Hailbronner, AuslR, § 68 AufenthG Rn. 14; Stiegeler, in: Hoffmann/Hofmann, HK-AuslR, § 68 AufenthG Rn. 9; offen: Bauer, in: Renner/Bergmann/Dienelt, AuslR, 10. Aufl.2013, § 68 AufenthG Rn. 10[↩]
6. ABl EU Nr. L 31 S. 18[↩]
7. Nds. OVG, aaO[↩][↩]
8. BT-Drs. 9/875 S. 21 zu § 17 Abs. 3 AsylVfG 1982[↩]
9. BVerwG, Urteil vom 19.10.2011 – 5 C 28.10, BVerwGE 141, 94 = Buchholz 130 § 4 StAG Nr. 14, jeweils Rn. 16[↩]
10. BGBl 1953 II S. 560[↩]
11. Neufassung – ABl.EU Nr. L 337 S. 9[↩]
12. vgl. UNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, 1979, Nr. 28 und Erwägungsgrund Nr. 21 der Richtlinie 2011/95/EU[↩]
13. BVerwG, Urteile vom 24.11.1998 – 1 C 33.97, BVerwGE 108, 1, 18 = Buchholz 402.240 § 84 AuslG 1990 Nr. 2 S. 4, S. 17; und vom 18.04.2013 – 10 C 10.12, BVerwGE 146, 198 Rn. 31[↩]
14. BVerwG, Urteil vom 24.11.1998 a.a.O. S.19 f. bzw. S. 18 f.[↩]
15. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2012 – 10 C 6.12, BVerwGE 144, 326 = Buchholz 402.242 § 66 AufenthG Nr. 2, jeweils Rn. 36 f.[↩]