Asyl­be­wer­ber­leis­tun­gen – und die Erstat­tungs­pflicht aus einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung

Die Erstat­tungs­pflicht aus einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung gemäß § 68 Auf­en­thG umfasst auch Leis­tun­gen nach dem Asyl­be­wer­ber­leis­tungs­ge­setz, die der Aus­län­der wäh­rend eines Asyl­ver­fah­rens bezo­gen hat. Das gilt auch dann, wenn das Asyl­ver­fah­ren mit Zuer­ken­nung der Flücht­lings­ei­gen­schaft endet. Die Flücht­lings­an­er­ken­nung begrün­det auch kei­nen aty­pi­schen Fall, der die Her­an­zie­hung des Garan­tie­ge­bers nur im Wege einer Ermes­sens­ent­schei­dung ermög­li­chen wür­de.

Asyl­be­wer­ber­leis­tun­gen – und die Erstat­tungs­pflicht aus einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 Auf­en­thG hat, wer sich der Aus­län­der­be­hör­de oder einer Aus­lands­ver­tre­tung gegen­über ver­pflich­tet hat, die Kos­ten für den Lebens­un­ter­halt eines Aus­län­ders zu tra­gen, sämt­li­che öffent­li­chen Mit­tel zu erstat­ten, die für den Lebens­un­ter­halt des Aus­län­ders ein­schließ­lich der Ver­sor­gung mit Wohn­raum und der Ver­sor­gung im Krank­heits­fal­le und bei Pfle­ge­be­dürf­tig­keit auf­ge­wen­det wer­den, auch soweit die Auf­wen­dun­gen auf einem gesetz­li­chen Anspruch des Aus­län­ders beru­hen. Nach Absatz 2 der Vor­schrift bedarf die Ver­pflich­tung der Schrift­form; sie ist nach Maß­ga­be des Ver­wal­tungs­voll­stre­ckungs­ge­set­zes voll­streck­bar. Die­se Rege­lung setzt die Befug­nis der erstat­tungs­be­rech­tig­ten Stel­le vor­aus, den Erstat­tungs­an­spruch durch Ver­wal­tungs­akt (Leis­tungs­be­scheid) gel­tend zu machen [1].

Die Recht­mä­ßig­keit des ange­foch­te­nen Leis­tungs­be­scheids bestimmt sich grund­sätz­lich nach der im Zeit­punkt sei­nes Erlas­ses maß­geb­li­chen Sach- und Rechts­la­ge [2]. Ob und in wel­cher Wei­se die Behör­de aus Grün­den des mate­ri­el­len Rechts auf nach­träg­li­che Ände­run­gen der Sach­la­ge reagie­ren muss, kann im vor­lie­gen­den Fall dahin­ste­hen. Denn die nach Beschei­der­lass erfolg­te Flücht­lings­an­er­ken­nung des Aus­län­ders steht der Inan­spruch­nah­me des Ver­pflich­tungs­ge­bers für die dem Aus­län­der wäh­rend des Asyl­ver­fah­rens gewähr­ten Leis­tun­gen nicht ent­ge­gen und begrün­det auch kei­nen aty­pi­schen Umstand, dem­zu­fol­ge der Leis­tungs­er­brin­ger nach dem Asyl­be­wer­ber­leis­tungs­ge­setz den Ver­pflich­tungs­ge­ber nur im Wege einer Ermes­sens­ent­schei­dung hät­te her­an­zie­hen dür­fen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt folgt der Auf­fas­sung des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts [3], die Asyl­an­trag­stel­lung durch den in der Ver­pflich­tungs­er­klä­rung genann­ten Aus­län­der hin­de­re nicht die Inan­spruch­nah­me des Garan­tie­ge­bers [4]. Zum einen ist die gesetz­li­che Auf­ent­halts­ge­stat­tung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG kein Auf­ent­halts­ti­tel im Sin­ne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Auf­en­thG. Zum ande­ren ergibt sich der Fort­be­stand der Haf­tung aus der Rege­lung des § 8 Asyl­bLG: Nach Absatz 1 Satz 1 der Vor­schrift wer­den Leis­tun­gen nach dem Asyl­be­wer­ber­leis­tungs­ge­setz nicht gewährt, soweit der erfor­der­li­che Lebens­un­ter­halt ander­wei­tig, ins­be­son­de­re auf­grund einer Ver­pflich­tung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 des Auf­ent­halts­ge­set­zes gedeckt wird. Als Aus­druck nur sub­si­diä­rer Leis­tungs­ge­wäh­rung setzt die Vor­schrift not­wen­di­ger­wei­se vor­aus, dass die vom Gesetz­ge­ber aus­drück­lich genann­te Haf­tung auf­grund einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung nicht mit der Asyl­an­trag­stel­lung des Aus­län­ders endet. Das wird über­se­hen, wenn der Sinn­zu­sam­men­hang einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung mit der Regeler­tei­lungs­vor­aus­set­zung der Lebens­un­ter­halts­si­che­rung in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Auf­en­thG zu einem dem § 68 Auf­en­thG imma­nen­ten haf­tungs­be­gren­zen­den Tat­be­stands­merk­mal ver­stärkt wird. Die Auf­fas­sung, eine Ver­pflich­tung aus § 68 Auf­en­thG ende, wenn der wei­te­re Auf­ent­halt des Aus­län­ders nicht mehr von der Lebens­un­ter­halts­si­che­rung abhän­ge [5], erweist sich mit der gesetz­li­chen Rege­lung des § 8 Asyl­bLG als unver­ein­bar.

Nichts ande­res ergibt sich aus der Richt­li­nie 2003/​9/​EG des Rates vom 27.01.2003 zur Fest­le­gung von Min­dest­nor­men für die Auf­nah­me von Asyl­be­wer­bern in den Mit­glied­staa­ten [6]. Deren Vor­schrif­ten gel­ten gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richt­li­nie für alle Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen und Staa­ten­lo­sen, die an der Gren­ze oder im Hoheits­ge­biet eines Mit­glied­staats Asyl bean­tra­gen, solan­ge sie als Asyl­be­wer­ber im Hoheits­ge­biet ver­blei­ben dür­fen, sowie für ihre Fami­li­en­an­ge­hö­ri­gen, wenn sie nach natio­na­lem Recht von die­sem Asyl­an­trag erfasst sind. Nach Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richt­li­nie tra­gen die Mit­glied­staa­ten dafür Sor­ge, dass Asyl­be­wer­bern ab Antrag­stel­lung mate­ri­el­le Auf­nah­me­be­din­gun­gen gewährt wer­den, die einem Lebens­stan­dard ent­spre­chen, der die Gesund­heit und den Lebens­un­ter­halt der Asyl­be­wer­ber gewähr­leis­tet. Gemäß Absatz 3 der Vor­schrift kön­nen die Mit­glied­staa­ten die Gewäh­rung der mate­ri­el­len Auf­nah­me­be­din­gun­gen und der Gesund­heits­ver­sor­gung davon abhän­gig machen, dass die Asyl­be­wer­ber nicht über aus­rei­chen­de Mit­tel für einen der­ar­ti­gen Lebens­stan­dard ver­fü­gen. Nach Absatz 4 kön­nen sie von den Asyl­be­wer­bern ver­lan­gen, dass die­se für die Kos­ten der in die­ser Richt­li­nie vor­ge­se­he­nen mate­ri­el­len Auf­nah­me­be­din­gun­gen und der Gesund­heits­ver­sor­gung gemäß Absatz 3 ganz oder teil­wei­se auf­kom­men und ggf. eine Erstat­tung ver­lan­gen. Die­se Rege­lun­gen sowie ins­be­son­de­re die Erwä­gungs­grün­de Nr. 5 und 7, die die Gewähr­leis­tung eines men­schen­wür­di­gen Lebens für Asyl­be­wer­ber beto­nen, machen deut­lich, dass die Richt­li­nie allein auf die sozia­le Siche­rung von Asyl­be­wer­bern zielt. Der Schutz die­ser Per­so­nen­grup­pe ist ihr Anlie­gen und nicht die Ver­scho­nung Drit­ter, die sich auf­grund einer auto­no­men Ent­schei­dung ver­pflich­tet haben, im Fal­le der Visumer­tei­lung für den Unter­halt eines Aus­län­ders auf­zu­kom­men. Hin­sicht­lich des ggf. aus sitt­li­chen Erwä­gun­gen ent­ste­hen­den inne­ren Drucks, auf die Inan­spruch­nah­me von Sozi­al­leis­tun­gen mit Blick auf eine zukünf­ti­ge Inan­spruch­nah­me des Garan­tie­ge­bers zu ver­zich­ten, erscheint ein Asyl­be­wer­ber nicht schutz­be­dürf­tig. Es ist nichts dafür ersicht­lich, dass der Schutz­zweck der Richt­li­nie, Asyl­be­wer­bern ein men­schen­wür­di­ges Leben zu ermög­li­chen, durch fak­ti­sche Rück­sicht­nah­me auf einen Garan­tie­ge­ber kon­ter­ka­riert wür­de oder gar leer­lie­fe. Die Richt­li­nie 2003/​9/​EG steht daher offen­kun­dig der Inan­spruch­nah­me eines Drit­ten aus einer von ihm über­nom­me­nen Ver­pflich­tungs­er­klä­rung nicht ent­ge­gen; eine uni­ons­recht­li­che Zwei­fels­fra­ge stellt sich inso­weit nicht (acte clair).

Zutref­fend erweist sich fer­ner die Rechts­auf­fas­sung des Nie­der­säch­si­chen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts [7], dass die Erstat­tungs­pflicht des Klä­gers nicht rück­wir­kend durch die Zuer­ken­nung der Flücht­lings­ei­gen­schaft an Frau B. weg­ge­fal­len ist. Zwar wird einem Aus­län­der gemäß § 55 Abs. 3 AsylVfG, soweit der Erwerb oder die Aus­übung eines Rechts oder einer Ver­güns­ti­gung von der Dau­er des Auf­ent­halts im Bun­des­ge­biet abhän­gig ist, die Zeit eines Auf­ent­halts nach Absatz 1 – d.h. das Bestehen einer gesetz­li­chen Auf­ent­halts­ge­stat­tung – ange­rech­net, wenn der Aus­län­der unan­fecht­bar als Asyl­be­rech­tig­ter aner­kannt oder ihm unan­fecht­bar die Flücht­lings­ei­gen­schaft zuer­kannt wor­den ist (§ 55 Abs. 3 AsylVfG in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung des Richt­li­ni­en­um­set­zungs­ge­set­zes vom 19.08.2007, BGBl I S.1970). Dem Betref­fen­den wird jedoch nicht rück­wir­kend ein Auf­ent­halts­ti­tel nach § 25 Abs. 1 bzw. 2 Auf­en­thG erteilt. Die Rege­lung ord­net auch sonst nicht umfas­send an, dass bei Erfolg des Asyl­an­tra­ges der Antrag­stel­ler in allen recht­li­chen oder tat­säch­li­chen Belan­gen rück­wir­kend so zu stel­len wäre, als sei­en An- bzw. Zuer­ken­nung des Sta­tus bereits am Tage der Antrag­stel­lung erfolgt, und kann auch nicht als Aus­for­mung eines ent­spre­chen­den (unge­schrie­be­nen) Rechts­grund­sat­zes gewer­tet wer­den. Zudem wirkt die­se Rege­lung, die die Ablei­tung von Auf­ent­halts­rech­ten aus der Dau­er aus­sichts­lo­ser Asyl­ver­fah­ren ver­hin­dern [8] und die Ein­glie­de­rung von Asyl­be­rech­tig­ten und aner­kann­ten Flücht­lin­gen in das wirt­schaft­li­che, kul­tu­rel­le und gesell­schaft­li­che Leben der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land erleich­tern soll [9], nach Sinn und Zweck nur zuguns­ten des Asyl­be­rech­tig­ten bzw. aner­kann­ten Flücht­lings und äußert kei­ne Wir­kun­gen zuguns­ten eines Garan­tie­ge­bers als Drit­tem.

Völ­ker- und uni­ons­recht­li­che Rege­lun­gen ste­hen dem nicht ent­ge­gen. Zwar weist die Revi­si­on zutref­fend dar­auf hin, dass die Zuer­ken­nung der Flücht­lings­ei­gen­schaft sowohl nach der Kon­zep­ti­on des Abkom­mens über die Rechts­stel­lung der Flücht­lin­ge vom 28.07.1951 (Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on) [10] als auch der Richt­li­nie 2011/​95/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.12 2011 über Nor­men für die Aner­ken­nung von Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen oder Staa­ten­lo­sen als Per­so­nen mit Anspruch auf inter­na­tio­na­len Schutz, für einen ein­heit­li­chen Sta­tus für Flücht­lin­ge oder für Per­so­nen mit Anrecht auf sub­si­diä­ren Schutz und für den Inhalt des zu gewäh­ren­den Schut­zes [11] nur ein dekla­ra­to­ri­scher Akt ist [12]. Das führt jedoch nicht zum Erfolg der Revi­si­on. Denn die Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on selbst gewährt dem Flücht­ling unmit­tel­bar kein Auf­ent­halts­recht, son­dern nur Abschie­bungs­schutz gemäß Art. 33 GFK; im Übri­gen ste­hen ihre Gewäh­run­gen unter dem Vor­be­halt des recht­mä­ßi­gen Auf­ent­halts (vgl. zu Art. 26 und Art. 31 GFK: Urteil vom 15.01.2008 – 1 C 17.07, BVerw­GE 130, 148 = Buch­holz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 16 ff.). Aus Art. 24 Abs. 1 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU, dem­zu­fol­ge die Mit­glied­staa­ten so bald wie mög­lich nach Zuer­ken­nung des inter­na­tio­na­len Schut­zes Per­so­nen, denen der Flücht­lings­sta­tus zuer­kannt wor­den ist, einen Auf­ent­halts­ti­tel aus­stel­len, ergibt sich, dass das Auf­ent­halts­recht für den aner­kann­ten Flücht­ling uni­ons­recht­lich an die Zuer­ken­nung des Flücht­lings­schut­zes anknüpft, die sich unge­ach­tet der dekla­to­ri­schen Natur der Aner­ken­nung gera­de kei­ne umfas­sen­de Rück­wir­kung bei­misst. Im Übri­gen wir­ken sich weder die Rege­lun­gen der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on noch der Richt­li­nie 2011/​95/​EU auf das Rechts­ver­hält­nis zwi­schen dem Klä­ger als Garan­tie­ge­ber und der Beklag­ten aus. Auch inso­weit besteht offen­kun­dig kei­ne Not­wen­dig­keit, den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gemäß Art. 267 AEUV anzu­ru­fen.

Schließ­lich ist das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in der Vor­in­stanz zu Recht davon aus­ge­gan­gen [7], dass hier ein Regel­fall vor­liegt und die Beklag­te über die Her­an­zie­hung des Klä­gers nicht im Wege einer Ermes­sens­ent­schei­dung befin­den muss­te. Es ent­spricht der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, dass der aus einer Erklä­rung nach § 68 Auf­en­thG Ver­pflich­te­te im Regel­fall zur Erstat­tung her­an­zu­zie­hen ist, ohne dass es dahin­ge­hen­der Ermes­sens­er­wä­gun­gen bedürf­te. Ein Regel­fall liegt vor, wenn die Vor­aus­set­zun­gen der Auf­ent­halts­ge­neh­mi­gung ein­schließ­lich der finan­zi­el­len Belast­bar­keit des Ver­pflich­te­ten im Ver­wal­tungs­ver­fah­ren geprüft wor­den sind und nichts dafür spricht, dass die Her­an­zie­hung zu einer unzu­mut­ba­ren Belas­tung füh­ren könn­te. Hin­ge­gen hat die erstat­tungs­be­rech­tig­te Stel­le bei aty­pi­schen Gege­ben­hei­ten im Wege des Ermes­sens zu ent­schei­den, in wel­chem Umfang der Anspruch gel­tend gemacht wird und wel­che Zah­lungs­er­leich­te­run­gen dem Ver­pflich­te­ten ggf. ein­ge­räumt wer­den. Wann in die­sem Sin­ne ein Aus­nah­me­fall vor­liegt, ist anhand einer wer­ten­den Betrach­tung aller Umstän­de des Ein­zel­falls zu ent­schei­den und unter­liegt vol­ler gericht­li­cher Nach­prü­fung [13].

Im vor­lie­gen­den Fall hat der Klä­ger die Ver­pflich­tungs­er­klä­rung im Hin­blick auf einen fami­li­är begrün­de­ten zwei­mo­na­ti­gen Besuchs­auf­ent­halt sei­ner Schwä­ge­rin abge­ge­ben. Anders als in der dem Urteil vom 24.11.1998 zugrun­de lie­gen­den Fall­kon­stel­la­ti­on, die die Auf­nah­me von bos­ni­schen Bür­ger­kriegs­flücht­lin­gen im Jahr 1992 betraf, war der im Visum­ver­fah­ren gel­tend gemach­te Auf­ent­halts­zweck von Frau B. rein pri­va­ter Natur und kei­ne durch eine poli­ti­sche Leit­ent­schei­dung obers­ter Lan­des- und Bun­des­be­hör­den begrün­de­te öffent­li­che Ange­le­gen­heit [14]. Deut­sche Stel­len tra­gen – anders als in der dama­li­gen Fall­grup­pe der Auf­nah­me von Bür­ger­kriegs­flücht­lin­gen – auch kei­ne Mit­ver­ant­wor­tung durch eine von der Behör­den­spit­ze ange­ord­ne­te „groß­zü­gi­ge“ Prü­fung der Visum­vor­aus­set­zun­gen. Mit sei­ner Ver­pflich­tungs­er­klä­rung hat der Klä­ger viel­mehr voll­um­fäng­lich das Risi­ko über­nom­men, dass sei­ne Schwä­ge­rin das Bun­des­ge­biet nicht recht­zei­tig vor Ablauf der Gel­tungs­dau­er des Besuchs­vi­sums ver­lässt, son­dern den Auf­ent­halts­zweck durch die Asyl­an­trag­stel­lung ändert und wäh­rend des Asyl­ver­fah­rens öffent­li­che Leis­tun­gen in Anspruch nimmt. Schließ­lich begrün­det auch die Flücht­lings­an­er­ken­nung von Frau B. kei­nen Umstand, der eine Ermes­sens­ent­schei­dung als not­wen­dig erschei­nen lie­ße, um rück­wir­kend für die Zeit des Asyl­ver­fah­rens eine gerech­te Las­ten­ver­tei­lung zwi­schen Klä­ger und öffent­li­cher Hand ermög­li­chen zu kön­nen. Denn hin­sicht­lich des ver­gleichs­wei­se gerin­gen Betrags in Höhe von 1 273, 31 € ist auch mit Blick auf die Wer­tung des Gesetz­ge­bers, die in der in § 8 Abs. 2 Asyl­bLG getrof­fe­nen Rege­lung zum Aus­druck kommt, kein aty­pi­scher Fall gege­ben. Danach kann Per­so­nen, die sechs Mona­te oder län­ger eine Ver­pflich­tung nach § 68 Abs. 1 Satz 1 Auf­en­thG gegen­über einer in § 1 Abs. 1 Asyl­bLG genann­ten Per­son erfüllt haben, ein monat­li­cher Zuschuss gewährt wer­den, wenn außer­ge­wöhn­li­che Umstän­de in der Per­son des Ver­pflich­te­ten den Ein­satz öffent­li­cher Mit­tel recht­fer­ti­gen. Die­se Zuschuss­re­ge­lung betrifft zwar nur Fäl­le, in denen der Ver­pflich­tungs­ge­ber tat­säch­lich Leis­tun­gen erbringt. Die ihr zugrun­de lie­gen­de gesetz­li­che Wer­tung ist aber auch bei der Fra­ge zu berück­sich­ti­gen, ob von der Erstat­tungs­pflicht aus einer Ver­pflich­tungs­er­klä­rung im Ermes­sens­we­ge abge­se­hen wer­den kann. Im Übri­gen bleibt die Mög­lich­keit einer Redu­zie­rung der Kos­ten­schuld aus Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grün­den – wofür hier nichts ersicht­lich ist – dem Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren vor­be­hal­ten [15].

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 13. Febru­ar 2014 – 1 C 4.2013 -

  1. BVerwG, Urteil vom 24.11.1998 – 1 C 33.97, BVerw­GE 108, 1, 4 f. zu § 84 Aus­lG 1990 = Buch­holz 402.240 § 84 Aus­lG 1990 Nr. 2 S. 4, S. 6 f.[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2012 – 10 C 6.12, BVerw­GE 144, 326 = Buch­holz 402.242 § 66 Auf­en­thG Nr. 2, jeweils Rn. 12[]
  3. Nds. OVG, Beschluss vom 05.07.2013 – OVG 4 LC 317/​11[]
  4. eben­so VGH Mann­heim, Urteil vom 21.03.2013 – 12 S 1188/​12, VBlBW 2013, 348; BayL­SG, Beschluss vom 12.11.2008 – L 11 B 845/​08 AY, FEVS 60, 427; a.A. BayVGH, Urteil vom 03.03.1998 – 12 B 96.3002 -, juris[]
  5. so Fun­ke-Kai­ser, in: GK-Auf­en­thG, II-§ 68 Rn. 22, Stand: März 2012; Hail­bron­ner, Aus­lR, § 68 Auf­en­thG Rn. 14; Stie­ge­ler, in: Hoffmann/​Hofmann, HK-Aus­lR, § 68 Auf­en­thG Rn. 9; offen: Bau­er, in: Renner/​Bergmann/​Dienelt, Aus­lR, 10. Aufl.2013, § 68 Auf­en­thG Rn. 10[]
  6. ABl EU Nr. L 31 S. 18[]
  7. Nds. OVG, aaO[][]
  8. BT-Drs. 9/​875 S. 21 zu § 17 Abs. 3 AsylVfG 1982[]
  9. BVerwG, Urteil vom 19.10.2011 – 5 C 28.10, BVerw­GE 141, 94 = Buch­holz 130 § 4 StAG Nr. 14, jeweils Rn. 16[]
  10. BGBl 1953 II S. 560[]
  11. Neu­fas­sung – ABl.EU Nr. L 337 S. 9[]
  12. vgl. UNHCR, Hand­buch über Ver­fah­ren und Kri­te­ri­en zur Fest­stel­lung der Flücht­lings­ei­gen­schaft, 1979, Nr. 28 und Erwä­gungs­grund Nr. 21 der Richt­li­nie 2011/​95/​EU[]
  13. BVerwG, Urtei­le vom 24.11.1998 – 1 C 33.97, BVerw­GE 108, 1, 18 = Buch­holz 402.240 § 84 Aus­lG 1990 Nr. 2 S. 4, S. 17; und vom 18.04.2013 – 10 C 10.12, BVerw­GE 146, 198 Rn. 31[]
  14. BVerwG, Urteil vom 24.11.1998 a.a.O. S.19 f. bzw. S. 18 f.[]
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2012 – 10 C 6.12, BVerw­GE 144, 326 = Buch­holz 402.242 § 66 Auf­en­thG Nr. 2, jeweils Rn. 36 f.[]