Asyl­ver­fah­ren – und der Streit um die Zustän­dig­keit

Ein Ver­wal­tungs­akt, der einen Asyl­an­trag nur auf der Grund­la­ge des § 27a AsylVfG als unzu­läs­sig nach § 31 Abs. 6 AsylVfG ablehnt, weil ein ande­rer Staat auf Grund von Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft oder eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist, kann nicht nach § 47 VwVfG in einen Ver­wal­tungs­akt umge­deu­tet wer­den, mit dem die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG man­gels Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG abge­lehnt wird.

Asyl­ver­fah­ren – und der Streit um die Zustän­dig­keit

Das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat ange­nom­men, dass einem Asyl­an­trag­stel­ler kein umfas­sen­des sub­jek­tiv-öffent­li­ches Recht auf eine Über­prü­fung zusteht, ob der zur Auf­nah­me berei­te Mit­glied­staat tat­säch­lich nach objek­ti­vem Recht der nach dem Zustän­dig­keits­re­gime der Ver­ord­nung (EG) Nr. 343/​2003 des Rates vom 18.02.2003 zur Fest­le­gung der Kri­te­ri­en und Ver­fah­ren zur Bestim­mung des Mit­glied­staats, der für die Prü­fung eines von einem Dritt­staats­an­ge­hö­ri­gen in einem Mit­glied­staat gestell­ten Asyl­an­trags zustän­dig ist, – Dub­lin II-VO -1 auch zustän­di­ge Mit­glied­staat ist oder ob nicht zwi­schen­zeit­lich ein ande­rer Mit­glied­staat bzw. – durch Zeit­ab­lauf oder durch kon­klu­den­ten Selbst­ein­tritt – die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zustän­dig gewor­den ist, und folg­lich allein eine Ver­let­zung von Ver­fah­rens- und Fris­ten­re­ge­lun­gen der Dub­lin II-Ver­ord­nung der Kla­ge eines Asyl­an­trag­stel­lers grund­sätz­lich nicht zum Erfolg ver­hel­fen kann.

In Über­ein­stim­mung hier­mit wird durch den Ablauf der Über­stel­lungs­frist kein sub­jek­ti­ves Recht des Asyl­an­trag­stel­lers begrün­det.

Für den Rege­lungs­in­halt eines Ver­wal­tungs­akts ist nach der auch im öffent­li­chen Recht anwend­ba­ren Aus­le­gungs­re­gel des § 133 BGB nicht der inne­re, son­dern der erklär­te Wil­le der den Bescheid erlas­sen­den Behör­de maß­ge­bend, wie ihn der Emp­fän­ger bei objek­ti­ver Wür­di­gung ver­ste­hen konn­te; Unklar­hei­ten hier­bei gehen zu Las­ten der Ver­wal­tung2. Nach die­sem Maß­stab erschöpft sich die Rege­lung eines Beschei­des, der im Tenor einen Asyl­an­trag für unzu­läs­sig erklärt und zur Begrün­dung nur unter Bezug­nah­me auf § 27a AsylVfG die Zustän­dig­keit eines ande­ren Staa­tes auf Grund von Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft oder eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges zur Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens bejaht, zwangs­läu­fig in der Fest­stel­lung der Ver­fah­rens­zu­stän­dig­keit eines ande­ren Staa­tes, der Mit­tei­lung die­ser Ver­fah­rens­zu­stän­dig­keit an den Asyl­an­trag­stel­ler nach § 31 Abs. 6 AsylVfG und der sich aus § 27a AsylVfG für einen im Bun­des­ge­biet gestell­ten Asyl­an­trag erge­ben­den Rechts­fol­ge3. Für den Emp­fän­ger eines sol­chen Beschei­des bestehen bei objek­ti­ver Wür­di­gung kei­ner­lei Anhalts­punk­te, dass die den Bescheid erlas­sen­de Behör­de den Asyl­an­trag auch aus ande­ren Rechts­grün­den für unzu­läs­sig erach­tet und dass sie, gleich aus wel­chem Rechts­grund, eine inhalt­li­che Prü­fung des Asyl­be­geh­rens ablehnt.

Ein Ver­wal­tungs­akt, der einen Asyl­an­trag nur auf der Grund­la­ge des § 27a AsylVfG als unzu­läs­sig nach § 31 Abs. 6 AsylVfG ablehnt, weil ein ande­rer Staat auf Grund von Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft oder eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist, kann nicht nach § 47 VwVfG in einen Ver­wal­tungs­akt umge­deu­tet wer­den, mit dem die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG man­gels Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG abge­lehnt wird.

Einer sol­chen Umdeu­tung steht ent­ge­gen, dass die genann­ten Ver­wal­tungs­ak­te nicht, wie von § 47 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG gefor­dert, auf das glei­che Ziel gerich­tet sind4. Auf das glei­che Ziel gerich­tet sind Ver­wal­tungs­ak­te nur dann, wenn sie von glei­cher mate­ri­ell-recht­li­cher Trag­wei­te sind5 und ihre Rege­lungs­in­hal­te kei­ne wesent­li­chen Unter­schie­de auf­wei­sen6. Dar­an fehlt es hier. Die Ent­schei­dung nach §§ 27a, 31 Abs. 6 AsylVfG dient allein der Fest­stel­lung, dass nicht die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, son­dern ein ande­rer Staat für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist. Ein auf die­ser Grund­la­ge erlas­se­ner Ver­wal­tungs­akt zielt allein dar­auf ab, eine inhalt­li­che Befas­sung mit den vom Asyl­an­trag­stel­ler gel­tend gemach­ten Asyl­grün­den von vor­ne­her­ein abzu­leh­nen. Das Bun­des­amt ist regel­mä­ßig nur ver­pflich­tet, die in § 25 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 AsylVfG beschrie­be­nen Umstän­de zu ermit­teln. Die Ent­schei­dung nach § 71a AsylVfG setzt hin­ge­gen die Befas­sung mit den vom Asyl­an­trag­stel­ler gel­tend gemach­ten Asyl­grün­den vor­aus, selbst wenn die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens letzt­lich abge­lehnt wird. Das Bun­des­amt ist ver­pflich­tet, anhand der vor­ge­brach­ten Asyl­grün­de und in Aus­ein­an­der­set­zung mit einer bereits ergan­ge­nen Ent­schei­dung über den Erst­an­trag inhalt­lich zu prü­fen, ob die Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG vor­lie­gen und das Asyl­ver­fah­ren wie­der­auf­zu­grei­fen ist sowie beja­hen­den­falls, ob ein Anspruch auf Asyl­an­er­ken­nung besteht. In die­sem Ver­fah­ren hat das Bun­des­amt den Asyl­an­trag­stel­ler nach § 71a Abs. 2 Satz 1 AsylVfG in Ver­bin­dung mit §§ 24 Abs. 1 Satz 3, 25 AsylVfG grund­sätz­lich per­sön­lich und umfas­send anzu­hö­ren.

Einer Umdeu­tung steht auch ent­ge­gen, dass die Vor­aus­set­zun­gen für eine ableh­nen­de Ent­schei­dung über die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG nicht, wie von § 47 Abs. 1 Alt. 3 VwVfG gefor­dert, vor­ge­le­gen haben. Maß­geb­lich ist inso­weit nicht nur der Zeit­punkt, in dem die Umdeu­tung vor­ge­nom­men wird, son­dern auch der Zeit­punkt, in dem der Ver­wal­tungs­akt, der umge­deu­tet wer­den soll, erlas­sen wor­den ist. Denn die Umdeu­tung wirkt auf die­sen Zeit­punkt zurück7. Es ist indes aus­ge­schlos­sen, dass in die­sem Zeit­punkt zugleich die Vor­aus­set­zun­gen für den recht­mä­ßi­gen Erlass eines Ver­wal­tungs­akts, der einen Asyl­an­trag nur auf der Grund­la­ge des § 27a AsylVfG als unzu­läs­sig nach § 31 Abs. 6 AsylVfG ablehnt, weil ein ande­rer Staat auf Grund von Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft oder eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist, und den recht­mä­ßi­gen Erlass eines Ver­wal­tungs­akts, mit dem das Bun­des­amt in eige­ner Zustän­dig­keit die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG man­gels Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG ablehnt, vor­ge­le­gen haben.

Einer Umdeu­tung steht schließ­lich das Ver­bot der Schlech­ter­stel­lung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwVfG ent­ge­gen8. Die Rechts­fol­gen eines Ver­wal­tungs­akts, mit dem die Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG man­gels Vor­lie­gens der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG abge­lehnt wird, sind für den Asyl­an­trag­stel­ler ungüns­ti­ger als die Rechts­fol­gen eines Ver­wal­tungs­ak­tes, der einen Asyl­an­trag nur auf der Grund­la­ge des § 27a AsylVfG als unzu­läs­sig ablehnt, weil ein ande­rer Staat auf Grund von Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Gemein­schaft oder eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­dig ist9. Infol­ge der Ableh­nung des Asyl­an­trags als unzu­läs­sig nach §§ 27a, 31 Abs. 6 AsylVfG ord­net das Bun­des­amt auf der Grund­la­ge des § 34a AsylVfG ledig­lich die Abschie­bung in den für die Durch­füh­rung des Asyl­ver­fah­rens zustän­di­gen Staat, also regel­mä­ßig einen Mit­glied­staat der Euro­päi­schen Uni­on an. Nach Über­stel­lung in die­sen zustän­di­gen Staat wird dort das Asyl­ver­fah­ren durch­ge­führt. Infol­ge der Ableh­nung der Durch­füh­rung eines wei­te­ren Asyl­ver­fah­rens nach § 71a AsylVfG ist das Asyl­ver­fah­ren hin­ge­gen abge­schlos­sen; eine erneu­te inhalt­li­che Befas­sung kommt nur auf einen Fol­ge­an­trag bei Vor­lie­gen der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG in Betracht. Zudem droht das Bun­des­amt dem Asyl­an­trag­stel­ler gemäß § 71a Abs. 4 AsylVfG in Ver­bin­dung mit § 34 AsylVfG die Abschie­bung in des­sen Her­kunfts­staat an.

Die danach feh­len­de Erfül­lung der in § 47 Abs. 1 Alt. 1 und 3 sowie Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwVfG gesetz­lich bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen für eine Umdeu­tung kann uch nicht allein mit Blick auf die in asyl­recht­li­chen Ver­fah­ren gel­ten­de Kon­zen­tra­ti­ons- und Beschleu­ni­gungs­ma­xi­me über­wun­den wer­den; etwas Ande­res ergibt sich auch aus der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 18.02.201510 nicht11.

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 5. Okto­ber 2015 – 8 LA 115/​15

  1. ABl. L v. 25.02.2003, S. 1
  2. vgl. grund­le­gend BVerwG, Urteil vom 18.06.1980 – BVerwG 6 C 55.79, BVerw­GE 60, 223, 228 mit zahl­rei­chen wei­te­ren Nach­wei­sen zur Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts
  3. so auch Baye­ri­scher VGH, Beschluss vom 10.08.2015 – 13a ZB 15.50052 7
  4. so auch OVG NRW, Beschluss vom 16.06.2015 – 13 A 221/​15.A 28; Baye­ri­scher VGH, Beschluss vom 23.01.2015 – 13a ZB 14.50071 9; VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 19.01.2015 – A 11 S 2508/​14 8
  5. vgl. Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung, Ent­wurf eines Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zes, BT-Drs. 7/​910, S. 67
  6. vgl. grund­le­gend: BVerwG, Urteil vom 11.11.1960 – BVerwG IV C 277.59, BVerw­GE 12, 9, 10, und wei­ter­füh­rend: Lau­bin­ger, Die Umdeu­tung von Ver­wal­tungs­ak­ten, in: Ver­wArch 78 (1987), 207, 345, 358 f. mit wei­te­ren Nach­wei­sen
  7. vgl. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 23.04.2010 – 10 A 11232/​09 42; VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 9.09.2008 – 10 S 994/​07 24; Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 47 Rn. 37
  8. vgl. hier­zu Lau­bin­ger, a.a.O., S. 361 mit wei­te­ren Nach­wei­sen
  9. so auch Baye­ri­scher VGH, Beschluss vom 2.07.2015 – 11 ZB 15.50101 13; VG Göt­tin­gen, Beschluss vom 8.06.2015, a.a.O., Rn. 16; VG Osna­brück, Urteil vom 16.02.2015 – 5 A 248/​14 33
  10. BVerwG, 18.02.2015 – 1 B 2.15
  11. vgl. mit ein­ge­hen­der Begrün­dung VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 29.04.2015, a.a.O., S. 1158